Audiencia Nacional
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 26 de octubre de 2010
RECURSO Núm: 404/2009
Ponente Excmo. Sr. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Madrid, a veintiséis de octubre de dos mil diez.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido D. Sebastián representado por la Procuradora D.ª CONCEPCIÓN GUASP FERRER contra MINISTERIO DE JUSTICIA representada por el Abogado del Estado, sobre NACIONALIDAD siendo ponente el Istmo Sr. Magistrado de esta Sección D. FRANCISCO DIAZ FRAILE.
I.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El acto impugnado procede del Ministerio de Justicia y es la resolución de fecha 6 de Abril de 2009.
SEGUNDO.- Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, después de admitirlo a trámite y reclamado el expediente administrativo se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.
TERCERO.- Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizara dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.
CUARTO.- Contestada la demanda, y finalizado el periodo de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el 19 de Octubre de 2010, en el que efectivamente se votó y falló.
II.- FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna la resolución del Ministerio de Justicia de 6-4-2009, que denegó la concesión de la nacionalidad a la hoy parte actora por no haber "justificado suficientemente buena conducta cívica (artículo 22.4 del Código Civil ) ya que según consta en la documentación que obra en el expediente fue condenado en sentencia de fecha 3-5-2001 por un delito contra la seguridad del tráfico del artículo 379 del Código Penal ", terminando la demanda termina con la súplica que es de ver en autos.
SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración (art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21- 12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.
El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que “per se” impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987. En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: ““"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos"““.
TERCERO.- En el caso que ahora nos ocupa el demandante es natural de Colombia, nace el 28-11-1976, está soltero y -según el informe policial de 28/9/2005 obrante en el expediente- es padre de tres hijos de anteriores uniones y de un hijo con la mujer con la que mantenía entonces una unión de hecho, reside legalmente en España desde 2001, figura inscrito en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de Palma de Mallorca y con fecha de 20-1-2005 tenía acreditados 989 días de alta en el sistema de la Seguridad Social.
La solicitud origen de la litis se presentó el 28-4-2005, habiendo informado en sentido favorable respecto de la misma el Ministerio Fiscal y el Magistrado Encargado del Registro Civil.
Amén de las circunstancias que hemos consignado más atrás el aquí demandante fue condenado por sentencia del Juzgado de lo Penal n.º 6 de Palma de Mallorca de 3-5-2001 -que devino firme el mismo día- como autor de un delito contra la seguridad del tráfico del artículo 379 del Código Penal a la pena de tres meses-multa a razón de 15.000 pesetas mensuales, con una cuota diaria de 500 pesetas, con responsabilidad penal subsidiaria de un día de privación de libertad por cada dos cuotas diarias impagadas, así como a la pena de un año y un día de privación del derecho de conducción solamente de vehículos de motor. Es de notar que por auto de 8-5-2002 se suspendió por el plazo de dos años la ejecución de la pena de 15 días de privación de libertad (responsabilidad penal subsidiaria) por impago de multa, procediéndose al archivo definitivo de la correspondiente ejecutoria en 2008.
El acto recurrido considera los antecedentes que acabamos de referir y resuelve que el interesado no había justificado el requisito de la buena conducta cívica.
La demanda rectora del actual proceso expone las circunstancias que concurren en el caso, alega que, si bien debido a la excesiva carga de trabajo que pesaba sobre el Juzgado el archivo se produjo en 2008, ya en 2004 se daban las circunstancias para la cancelación de los antecedentes penales, aduce que el interesado reúne los requisitos de integración y buena conducta cívica, cita la jurisprudencia que considera de interés y termina impetrando la concesión de la nacionalidad española, a cuya súplica se ha opuesto el Abogado del Estado en la forma que es de ver en su escrito de contestación a la demanda.
Pues bien, examinado cuanto hemos referido a la luz de la normativa y de la jurisprudencia de aplicación al supuesto enjuiciado, podemos ya anticipar la suerte desestimatoria del recurso si tenemos en cuenta, además de la doctrina legal más atrás referida, el criterio de interpretación que ha de regir en la materia que nos ocupa, que aparece recogido en la sentencia del Tribunal Supremo de 12/11/2002, que al respecto dijo lo siguiente: ““ --- en relación con el problema que nos ocupa importa recordar que la Sala 1.ª del Tribunal Supremo -ocupándose precisamente de la adquisición de la nacionalidad por residencia y de los requisitos que ésta ha de reunir, tiene dicho que mantener un criterio amplio o permisivo en esta materia sería contrario a la “ratio legis” del precepto regulador de esta forma de adquisición de la nacionalidad (STS, Sala 1.ª, de 19 de septiembre de 1988 ). Y si esto es así, es patente que la libertad estimativa del juzgador se halla indudablemente más restringida cuando se enfrenta a la necesidad de precisar el concepto “buena conducta cívica” que utiliza el artículo 22.4 del Código Civil. La citada sentencia de la Sala 1.ª de este Tribunal Supremo bien rotundamente declara que esa interpretación extensiva del precepto regulador de la adquisición de la nacionalidad por residencia debe rechazarse porque “podría suponer la apertura de un peligroso y siempre recusable portillo al fraude de ley”. Así, textualmente, se expresa la Sala de lo civil de este Tribunal Supremo. Y con esto estamos diciendo que ese criterio restrictivo que inspira el fundamento de la sentencia impugnada que hemos transcrito está en perfecta sintonía con esa doctrina de la Sala de instancia ““.
No basta, en efecto, para el éxito de la pretensión actora con la cancelación de los antecedentes penales, pues, como vimos más arriba, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, siendo así que en el supuesto que ahora nos ocupa la petición de la nacionalidad se produjo el 28-4-2005, en cuya fecha el interesado había sido condenado por sentencia de 3-5-2001 por un delito contra la seguridad del tráfico, respecto de cuyo tipo penal se ha pronunciado el Tribunal Supremo en su sentencia de 24-5-2004 en estos términos: ““ --- en el ordenamiento jurídico español -y esto es extensivo al derecho penal del llamado mundo occidental- la conducción bajo el efecto de bebidas alcohólicas está tipificada como delito, es decir, que es algo que en modo alguno puede incluirse en lo que el Código Civil llama buena conducta cívica. La penalística habla de desviación (deviation) y de comportamiento o conducta desviada (deviant behavior) para designar una amplia gama de fenómenos sociales problemáticos, entre ellos el delito. Y es el caso que el comportamiento por el que fue condenado el solicitante se halla incluido entre aquellos que nuestro sistema penal ha seleccionado como un comportamiento delictivo. Quiere decir esto que -conforme a las convicciones de nuestro tiempo- la conducción bajo bebidas alcohólicas es, sin discusión posible, cualquier cosa menos expresión de buena conducta cívica. Es un hecho notorio que los accidentes de tráfico, en un porcentaje altísimo, tienen su origen en la contaminación etílica del conductor. Y por ello, no puede negarse, por más tolerante que se quiera ser, que la selección como delictiva del comportamiento de que se trata responde a esa convicción generalizada de que hay dañosidad social en ese tipo de comportamientos. --- Dos conceptos, pues, de inobservancia de buena conducta: uno amplio -conducta como conducta global- y otro restringido conducta como comisión de un delito. Así las cosas, parece razonable, si estuviéramos enjuiciando los hechos desde una perspectiva penal, que no baste una condena para calificar a un sujeto de persona de mala conducta. Pero no estamos resolviendo un proceso penal, sino un problema de concesión de nacionalidad. Y esto es ya distinto, habida cuenta lo que supone el obtenerla. Y por eso no puede decirse que, a estos efectos, esa única condena carezca de trascendencia para valorar si concurre en quien pide la nacionalidad el requisito de la buena conducta cívica ““.
El criterio de la sentencia que acabamos de transcribir ha venido siendo aplicado por este Tribunal para enjuiciar los casos como el que ahora se nos presenta, y ha sido ratificado -entre otras- en la sentencia del Tribunal Supremo de 15-3-2007.
En función de lo anterior nuestro pronunciamiento no puede ser hic et nunc sino desestimatorio, debiendo notarse a tal efecto que no se cuestiona la integración del demandante en la sociedad española, sino el requisito de la buena conducta cívica, por lo que procede confirmar la motivación del acto recurrido en contemplación de cuanto queda precedentemente expuesto pues no puede obviarse que la referida condena penal se ha producido por unos hechos respecto de los que no cabe desconocer dos circunstancias, cuales son su gravedad y su relativa cercanía en el tiempo al presentar la solicitud de nacionalidad española, siendo de observar a este respecto que, si bien los antecedentes penales de la pena subsidiaria privativa de libertad podrían ser susceptibles de cancelación en la fecha de solicitud de la nacionalidad, no parece que ocurra otro tanto en relación con la pena de privación del derecho de conducción dada su duración de un año y un día y los plazos que para la cancelación se establecen en el artículo 136 del Código Penal, de tal manera que en la fecha de la mentada solicitud más bien parece que los antecedentes penales relativos a esta última pena debían de permanecer vigentes, y, en todo caso, no puede desconocerse el lapso entre la antedatada sentencia penal condenatoria y la fecha de la solicitud, que comprende un período de tiempo que no permite hablar de alejamiento suficiente para enervar los efectos negativos de la condena penal y poder así afirmar la presencia del requisito de la buena conducta cívica, por lo que procede confirmar la resolución puesta en tela de juicio.
CUARTO.- No se aprecian méritos para una especial imposición de costas (artículo 139.1 de la LJ ).
III.- FALLAMOS
1) Desestimar el recurso.
2) Confirmar el acto recurrido.
3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas.
Contra esta sentencia puede interponerse recurso de casación, que -en su caso- habrá de prepararse ante este Tribunal en el plazo de diez días contados desde el siguiente al de su notificación.
Así por nuestra Sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D. FERNANDO DE MATEO MENENDEZ D. JESUS CUDERO BLAS
PUBLICACIÓN.-
Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.
Madrid a Doy fe.
