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  • EDICIÓN DE 24/08/2011
 
 

Tráfico

El art. 41.2 del RD 1428/2003, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del TR de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, se ajusta al principio de proporcionalidad y de legalidad sancionadora contemplado en el art. 25 de la CE

24/08/2011
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Se desestima la cuestión de ilegalidad planteada frente al art. 41.2 del RD 1428/2003, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del TR de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el RDLeg. 339/1990. A juicio de la Sala, dicho precepto respeta el principio de proporcionalidad y de legalidad sancionadora consagrado en el art. 25 de la CE. Señala que del examen de la norma cuestionada se desprende que la consideración, como infracción muy grave, de “los supuestos de circulación en sentido contrario al estipulado”, se corresponde con el tipo infractor del art. 65.5 f) de la citada Ley -la circulación en sentido contrario al establecido-. Concluye, que el art. 41.2 permite una interpretación aplicativa uniforme por las autoridades competentes en materia de sanciones de tráfico que no desborda el marco legal de las infracciones y sanciones establecidas en la Ley.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 11 de mayo de 2011

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1/2010

Ponente Excmo. Sr. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT

En la Villa de Madrid, a once de Mayo de dos mil once.

VISTA la cuestión de ilegalidad número 1/2010, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, en relación con el artículo 41.2 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. Han comparecido en el procedimiento la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada y defendida por la Abogada de la misma, y la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de Don Joaquín contra la resolución del Director del Servei Català del Trànsit de 29 de febrero de 2007, que desestimó el recurso de alzada formulado contra la resolución del Servei Territorial de Trànsit de Barcelona de 7 de diciembre de 2006, que le impuso la sanción de 450 euros y la propuesta de retirada del persona de conducir por un mes y la propuesta de reducción de 6 puntos, por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 41.1 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de marzo, fue turnado al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, donde se tramitó el correspondiente recurso contencioso-administrativo bajo el número 289/2008, que finalizó por sentencia de fecha 13 de mayo de 2010, que estimó parcialmente el acto impugnado.

SEGUNDO.- Siendo firme dicha Sentencia y concurriendo la circunstancia contemplada en el 27.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Juez de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona dictó auto de 21 de junio de 2010 acordando plantear, ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, cuestión de ilegalidad en relación con el artículo 41.2 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.

TERCERO.- Remitido testimonio de las actuaciones y del expediente administrativo tras haberse emplazado a las partes en el procedimiento abreviado, han comparecido ante esta Sala la GENERALIDAD DE CATALUÑA y la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.

CUARTO.- En su escrito de personación de 12 de julio de 2010, la Abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA manifiesta que “la presente comparecencia viene motivada por la condición de Administración demandada en el pleito de instancia”.

QUINTO.- Por providencia de fecha 17 de septiembre de 2010, se tiene por planteada cuestión de ilegalidad, por personada y parte a la Letrada de la Generalidad Catalana y emplazar al Abogado del Estado para comparecer ante el mismo y formular alegaciones, lo que ha efectuado mediante escrito presentado el 22 de septiembre de 2010, concluyendo el mismo con el siguiente SUPLICO:

“ Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; siga el procedimiento por todos sus trámites y. en su día, resuelva desestimar la cuestión de ilegalidad a la que corresponde, con lo demás que resulte procedente. .

SEXTO.- Por providencia de fecha 23 de marzo de 2011, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló la presente cuestión de ilegalidad para votación y fallo el día 3 de mayo de 2011, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento de la cuestión de ilegalidad.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, por Auto de 21 de junio de 2010, plantea cuestión de ilegalidad en relación con el artículo 41.2 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.

El planteamiento de la cuestión se formula como consecuencia de la sentencia dictada por dicho Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 137/2010, de 13 de mayo de 2010, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Joaquín contra la resolución del Director del Servei Català de Trànsit, de 29 de febrero de 2007, que desestimó el recurso de alzada formulado contra la resolución del Servei Territorial de Trànsit de Barcelona de 7 de diciembre de 2006, que le impuso la sanción de multa de 450 euros y la propuesta de retirada del permiso de conducir por un mes y la propuesta de detracción de 6 puntos, por la comisión de una infracción muy grave, tipificada en el artículo 41.1 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre.

El órgano judicial justifica el planteamiento de la cuestión de ilegalidad en los siguientes términos:

“ [...] I.- El Magistrado que suscribe, entiende que efectivamente, la redacción del apartado 2.º del art. 41 del RD 1428/03 no respeta el principio de proporcionalidad y con ello no se ajusta a la Constitución Española, por lo cual puede y debe enjuiciar la validez constitucional de la norma reglamentaria antes de proceder a su aplicación, o en su caso a su inaplicación al amparo de lo dispuesto en el art. 6 LOPJ, ya que en definitiva el RD 1428/03 es una mera disposición reglamentaria no susceptible de cuestión de constitucionalidad, sino controlable directamente por el Juzgado que conoce de su aplicación.

II.- Nos encontramos con que el RD 1428/03 en su artículo 41.2 equipara el conducir por carril habilitado a la conducción sentido contrario y por ello la norma hace una cita expresa a los arts. 65.5 f) del RDL 339/1990 de 2 de Marzo. Esta equiparación es patente a partir del momento en que de forma expresa y clara indica que: los supuestos de circulación en sentido contrario al estipulado o con vulneración de los límites de velocidad tendrán la consideración de infracciones muy graves, en el primer caso, y de infracciones graves o muy graves, según corresponda, por el exceso de velocidad, conforme se prevé en los artículos 65.5.f), 65.4.c) y 65.5.e), respectivamente, todos ellos del texto articulado. La colocación e interpretación sistemática del apartado 2.º, indica que, sin duda alguna, se está refiriendo a las conductas del apartado 1.º del propio art. 41, es decir la conducción por carril habilitado pero con un vehículo no autorizado para ello (los camiones, autobuses, vehículos mixtos, vehículos articulados y conjuntos de vehículos, incluidos los turismos con remolque). La interpretación literal de la norma tampoco deja duda alguna sobre la conducta a la que se refiere la misma.

La remisión que efectúa, es decir al art. 65.5 f) del RDL 339/1990, implica considerar como infracción muy grave "la circulación en sentido contrario al establecido". Las consecuencias anexas e inevitables son la retirada del carnet y la pérdida de 6 puntos, según el anexo del RDL 339/90, y art. 67 del citado RD.

En definitiva la equiparación que efectúa el art. 41.2 del RD 1428/2003, se concreta en tres efectos: el importe económico de la sanción, la retirada del permiso de conducir por un periodo de entre uno y tres meses y la pérdida de 6 puntos.

Sin embargo es evidente que una cosa es circular por un carril habilitado con un vehículo no autorizado y otra cosa, muy distinta, es circular pura y simplemente en sentido contrario. El art. 65.5 f) RDL 339/1990 pune la conducción en sentido contrario, pero no el circular por un carril habilitado con un vehículo no autorizado. Como se dice es muy distinto un supuesto y otro. Si se circula en sentido contrario el resto de los vehículos llegan de frente y es evidente que ello causa un gravísimo riesgo de colisión. Si se conduce en carril habilitado para un determinado sentido de conducción los vehículos restantes no se presentan de frente por que circulan los unos tras los otros, o como mucho, si se trata de dos carriles, se pueden presentar de forma lateral, pero nunca de frente y ello es así por que propiamente no se conduce en sentido contrario, sino en el propio sentido de su marcha pues por algo se trata de un carril que se habilita para circular en un determinado sentido.

Es claro que la gravedad es muy distinta en uno y otro caso. Quién circula frente a vehículos en sentido contrario puede originar una gravísima colisión con cualquiera de los vehículos que se le acercan de frente. Sin embargo quién circula con un vehículo no autorizado en carril habilitado, puede perturbar la fluidez del tráfico, puede originar demoras por su teórica menor velocidad, puede constituirse en un obstáculo, pero difícilmente puede colisionar con un vehículo que le venga de frente por la simple razón que en el carril que usa todos siguen la misma dirección.

III.- El principio de proporcionalidad viene definido como el criterio de "lo razonable" o de la "prohibición de exceso". Aunque este principio encuentra plena vigencia en al ámbito del Derecho penal, también encuentra acomodo en el ámbito del Derecho administrativo y, por ende, en el ámbito de la potestad reglamentaria. El sometimiento de la potestad reglamentaria al principio de proporcionalidad significa para el reglamento la obligación de guardar la debida proporción entre los medios empleados y los fines perseguidos.

El Tribunal Constitucional entiende que el principio de legalidad penal del art. 25.1 CE, se configura de forma multifacética y a él quedan asimilados otros principios, garantías y reglas de alcance y si dispares, como son el principio de garantía formal o reserva de ley, la garantía material o principio de tipicidad, la proscripción de la analogía, el de la retroactividad en la aplicación de las normas sancionadoras, el de culpabilidad, el non bis in idem y también el de proporcionalidad; así por ejemplo la STC de 24/2004 (Pleno), de 24 febrero

"Junto a la garantía formal, el principio de legalidad comprende una serie de garantías materiales que, en relación con el legislador, comportan fundamentalmente la exigencia de predeterminación normativa de las conductas y sus correspondientes sanciones, a través de una tipificación precisa dotada de la adecuada concreción en la descripción que incorpora. En este sentido hemos declarado -como recuerda la STC 142/1999, de 22 de julio, F.3 - “que el legislador debe hacer el máximo esfuerzo posible en la definición de los tipos penales ( SSTC 62/1982, 89/1993 y, 53/1994, promulgando normas concretas, precisas, claras e inteligibles ( SSTC 69/1989, 34 y 137/1997 ). También hemos señalado que la Ley ha de describir ex ante el supuesto de hecho al que anuda la sanción y la punición correlativa ( SSTC 196/1991, 95/1992 y 14/1998 ). Expresado con otras palabras, el legislador ha de operar con tipos, es decir, con una descripción estereotipada de las acciones y omisiones incriminadas, con indicación de las simétricas penas o sanciones ( SSTC 120/1994 y 34/1996 [), lo que exige una concreción y precisión de los elementos básicos de la correspondiente figura delictiva; resultando desconocida esta exigencia cuando se establece un supuesto de hecho tan extensamente delimitado que no permite deducir siquiera qué clase de conductas pueden llegar a ser sancionadas ( STC 306/1994 )”. Todo ello orientado a garantizar la seguridad jurídica, de modo que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones ( STC 151/1997, de 29 de septiembre, F. 3 ).

...Por otra parte, dado que con esa interpretación -como se señala en el Auto de planteamiento de la cuestión y destaca también el Fiscal General del Estado- no es posible apreciar ningún elemento diferencial entre el ilícito penal y el administrativo, que justifique la intervención del Derecho penal y la imposición de una pena privativa de libertad, se plantearía también un problema de proporcionalidad de la reacción penal, que afectaría tanto al derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE ) como al principio de legalidad penal (art. 25.1 CE ), en cuanto comprensivo de la prohibición constitucional de penas desproporcionadas ( STC 136/1999, de 20 de julio, FF. 22 y 30 ).

Y la STC 55/1996 de 28 marzo.

" Los autos de cuestionamiento inciden sobre todo en la vertiente del principio de proporcionalidad que se refiere a la comparación entre la entidad del delito y la entidad de la pena (proporcionalidad en sentido estricto). Debe recordarse una vez más que este juicio corresponde al legislador en el ejercicio de su actividad normativa [ SSTC 65/1986, fundamento jurídico 3.°; 160/1987, fundamento jurídico 6.º, b); ATC 949/1988, fundamento jurídico 1], que se rige, por lo demás, a la hora de delimitar el marco abstracto de la pena que se anuda a un determinado tipo delictivo, por una multiplicidad de criterios que debe conjugar con el que ahora se invoca; no obstante, esta relación de proporcionalidad en ningún caso puede sobrepasar el punto de lesionar el valor fundamental de la justicia propio de un Estado de Derecho y de una actividad pública no arbitraria y respetuosa con la dignidad de la persona [ SSTC 66/1985 fundamento jurídico 1°; 65/1986, fundamento jurídico 2°; 160/1987, fundamento jurídico 6.º, b); 111/1993, fundamento jurídico 9°; 50/1995 fundamento jurídico 7° ]."

El TC también tiene indicado que la vulneración del principio de proporcionalidad no es autónomo y debe invocarse en relación con otros preceptos constitucionales. STC 136 /1999 de 20 Julio:

22. En la STC 55/1996 con reiteración posterior en la STC 161/1997, comenzábamos advirtiendo que “el principio de proporcionalidad no constituye en nuestro ordenamiento constitucional un canon de constitucionalidad autónomo cuya alegación pueda producirse de forma aislada respecto de otros preceptos constitucionales [...]. Si se aduce la existencia de desproporción, debe alegarse primero y enjuiciarse después en qué medida ésta afecta al contenido de los preceptos constitucionales invocados: Sólo cuando la desproporción suponga vulneración de estos preceptos cabrá declarar la inconstitucionalidad [...]. Esta constatación no significa que en algún supuesto concreto no pueda argumentarse a partir del principio de proporcionalidad para concluir en la infracción de otro tipo de preceptos constitucionales. Pero, en todo caso, como queda dicho, siempre deberá indagarse, no la sola existencia de una desproporción entre medios y fines, sino en qué medida esos preceptos resultan vulnerados como consecuencia de la citada desproporción” (fundamento jurídico 3° ).

Ahora bien, como indicábamos en las últimas sentencias citadas es el de los derechos fundamentales el ámbito en el que normalmente y de forma muy particular resulta aplicable el principio de proporcionalidad. “Así ha venido reconociéndolo este Tribunal en numerosas en las que se ha declarado que la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo puede dar lugar a un enjuiciamiento desde la perspectiva constitucional cuando esa falta de proporción implica un sacrificio excesivo e innecesario de los derechos que la Constitución garantiza ( SSTC 62/1982, fundamento jurídico 5°; 66/1985, fundamento jurídico 1°; 19/1988, fundamento jurídico 8°; 85/1992, fundamento jurídico 5 °, y 50/1995, fundamento jurídico 7.º )” ( STC 55/1996, fundamento jurídico 3.º; en el mismo sentido STC 66/1995, fundamentos jurídicos 4° y 5.º ).

...El juicio que procede en esta sede de amparo, en protección de los derechos fundamentales, debe ser por ello muy cauteloso. Se limita a verificar que la norma penal no produzca “un patente derroche inútil de coacción que convierte la norma en arbitraria y que socava los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho” ( STC 55/1996, fundamento jurídico 8° ) o una “actividad pública arbitraria y no respetuosa con la dignidad de la persona” ( STC 55/1996, fundamento jurídico 9° ) y, con ello, de los derechos y libertades fundamentales de la misma. “Lejos (pues) de proceder a la evaluación de su conveniencia, de sus efectos, de su calidad o perfectibilidad, o de su relación con otras alternativas posibles, hemos de reparar únicamente, cuando así se nos demande, en su encuadramiento constitucional. De ahí que una hipotética solución desestimatoria ante una norma penal cuestionada no afirme nada más ni nada menos que su sujeción a la Constitución, sin implicar, por lo tanto, en absoluto, ningún otro tipo de valoración positiva en tomo a la misma” ( SSTC 55/1996, fundamento jurídico 6 ° y 161/1997, fundamento jurídico 9° ).

La STC 136/1999, de 20 de julio sostenía que: “En materia penal, ese sacrificio innecesario o excesivo de los derechos puede producirse... por ser excesiva la cuantía o extensión de la pena en relación con la entidad del delito (desproporción en sentido estricto). En esta materia...el contexto sancionador nos va a conducir con naturalidad del ámbito de la libertad personal (art. 17 CE ) -cuando, como es ahora el caso, la pena sea privativa de libertad- al ámbito del principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE ) ( SSTC 55/1996, 161/1997 y 61/1998 [RTC 1998,61]...” (F. 22 ).

23.- “El juicio de proporcionalidad respecto al tratamiento legislativo de los derechos fundamentales y, en concreto, en materia penal, respecto a la cantidad y calidad de la pena en relación con el tipo de comportamiento incriminado, debe partir en esta sede de la potestad exclusiva del legislador.

Para determinar si el principio de proporcionalidad se ha visto o no desbordado el Tribunal Constitucional utiliza tres parámetros: a) aptitud de la pena para conseguir el fin perseguido, que en Derecho penal no es otro que la protección de bienes jurídicos; b) si la medida era idónea y necesaria para alcanzar los fines de protección que constituyen el objetivo del precepto en cuestión; c) si el precepto es desproporcionado desde la perspectiva de la comparación entre la entidad del delito y la entidad de la pena (F. 23 de la STC 136/1999, de 20 de julio ). Expresamente adopta tal doctrina constitucional al ámbito disciplinario, entre otras, la STS, Sala 5a, de 2 de febrero de 2007, F. Sexto.,

Aunque son escasas las sentencias que estiman la nulidad de los reglamentos por incurrir en desproporción, hay claros ejemplos de desproporcionalidad reglamentaria reconocidos por el Tribunal Supremo. Así, por ejemplo, en la Sentencia de 14 de febrero de 1977, que consideró desproporcionado el precepto del Código de la Circulación que habita a la Administración para privar temporalmente del permiso de circulación en caso de multas de tráfico impagadas; en la Sentencia de 30 de abril de 1988, que declaró nulo el articulo 25.2 del Estatuto General de la Abogacía, que atribuía al impago de las cuotas de la Mutualidad la pérdida de condición de colegiado; y, en las Sentencias de 24 de abril de 1995 y de 7 de noviembre de 1995 que, respectivamente, estiman desproporcionados, el Acuerdo del Consejo General del Poder judicial de 23 de octubre de 1991, por el que se aprobaba el desarrollo reglamentario del articulo 341.2 de la Ley Orgánica del Poder judicial, y el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios judiciales.

IV.- Aplicando la anterior doctrina al caso y los parámetros aludidos, en cuanto al de aptitud de la pena para conseguir el fin perseguido, hay que tener en cuanto que la finalidad del art. 41.2 RD 1428/2003 es conseguir la de dotar de un título habilitante para que las personas encargadas de seguridad del tráfico puedan, en ciertos casos y con ciertas excepciones, habilitar un carril en sentido contrario al ordinario o habitual. A su vez el art. 41.2 pretende sancionar el uso por vehículos no autorizados de este carril habilitado (en la parte que nos ocupa, pues el problema del exceso de velocidad no se plantea en este procedimiento). Esta claro que la pena impuesta es apta para el fin buscado. Que sea apta no implica que sea proporcional.

Sin embargo la medida no es idónea o necesaria para alcanzar los fines de protección que constituyen el objetivo del precepto en cuestión. No es necesaria por que existen otras medidas más razonables -menos lesivas- para alcanzar el fin de protección perseguido teniendo en cuenta lo que se indicó en el apartado II de este FD, o sea: para conseguir que vehículos no autorizados no circulen por tales carriles, así pues no parece necesario que se equipare a falta muy grave ni que se prive del permiso de conducir ni que se detraigan 6 puntos del carnet para conseguir que los ciudadanos no circulen por tales carriles con vehículos no habilitados a esta circulación.

El precepto es desproporcionado desde la perspectiva de la comparación entre la entidad del hecho y la entidad de la pena - proporcionalidad en sentido estricto- ya que para nada parece necesario equiparar la conducta de "circular en sentido contrario" con la de "circular en carril habilitado con vehículo no autorizado" para conseguir la finalidad de la norma. Tratándose de conductas esencialmente diferentes no hay por que equiparar la sanción de una a la otra, pues si se hace se vulnera el criterio de proporcionalidad de la norma al tratarse de un sacrificio innecesario y excesivo en relación con la infracción cometida.

Y en cuanto a la vinculación de la desproporción en relación con otro precepto constitucional cabe remitirse al art. 14 CE: principio de igualdad,

El art. 14 CE contiene en su primer inciso una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas.

Como tiene declarado el Tribunal Constitucional desde la STC 22/1981, de 2 de julio, recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con el art. 14 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las des Fundamentales), el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual, con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y concurra una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción resulten proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida ( SSTC 22/1981, de 2 de julio, F. 3; 49/1982, de 14 de julio, F. 2; 2/1983, de 24 de enero, F. 4; 23/1984, de 20 de febrero, F. 6; 209/1987, de 22 de diciembre, F. 3; 209/1988, de 10 de noviembre, F. 6; 20/1991, de 31 de enero, F. 2; 110/1993, de 25 de marzo, F. 6; 176/1993, de 27 de mayo, F. 2; 340/1993, de 16 de noviembre, F. 4; 117/1998, de 2 de junio, F. 8; 200/2001, de 4 de octubre, F. 4 por todas).

Como es de ver la relación entre ambos preceptos -arts. 14 y 25.1 CE - es patente y al infringirse el principio de proporcionalidad se está infringiendo al igualdad ante la ley pues se sanciona igual dos conductas intrínsecamente distintas, dotadas de dosis de gravedad no homologables, sin que se aperciba ninguna justificación lógica y razonable a este trato discriminatorio. “.

SEGUNDO.- Sobre los motivos de desestimación de la cuestión de ilegalidad.

La cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, respecto del artículo 41.2 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, debe ser desestimada, porque consideramos que cabe una interpretación de dicha disposición reglamentaria, conforme al principio de legalidad sancionadora, consagrado en el artículo 25 de la Constitución, que no contravenga ni contradiga el principio de proporcionalidad.

A los efectos de poder comprender el alcance de la cuestión de ilegalidad planteada, procede transcribir el contenido del artículo 41 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, que, bajo la rúbrica “Carriles de utilización en sentido contrario al habitual”, establece lo siguiente:

“ 1. Cuando las calzadas dispongan de más de un carril de circulación en cada sentido de marcha, la autoridad encargada de la regulación del tráfico podrá habilitar, por razones de fluidez de la circulación, carriles para su utilización en sentido contrario al habitual, debidamente señalizados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 144.

La utilización de los carriles habilitados para la circulación en sentido contrario al habitual queda limitada a las motocicletas y turismos, y está prohibida, por lo tanto, al resto de los vehículos, incluidos los turismos con remolque. Los usuarios de este tipo de carriles circularán siempre, al menos, con la luz de corto alcance o de cruce encendida, tanto de día como de noche, a una velocidad máxima de 80 kilómetros por hora y a una mínima de 60, o inferiores si así estuviera establecido o específicamente señalizado, y no podrán desplazarse lateralmente invadiendo el carril o carriles destinados al sentido normal de la circulación, ni siquiera para adelantar.

Los conductores de los vehículos que circulen por carriles destinados al sentido normal de circulación, contiguos al habilitado para circulación en sentido contrario al habitual, tampoco podrán desplazarse lateralmente invadiendo los habilitados para ser utilizados en sentido contrario al habitual; llevarán encendida la luz de corto alcance o cruce, al menos, tanto de día como de noche; y, además, si disponen de un solo carril en su sentido de circulación, lo harán a una velocidad máxima de 80 kilómetros por hora y a una mínima de 60, o inferiores si así estuviera establecido o específicamente señalizado, y si disponen de más de un carril en su sentido de circulación, lo harán a las velocidades que se establecen en los artículos 48.1.a) 1.ª y 2.ª, 49 y 50. Dichos usuarios y conductores pondrán especial cuidado en evitar alterar los elementos de balizamiento permanentes o móviles.

La autoridad titular de la carretera también podrá habilitar carriles para su utilización en sentido contrario al habitual, de acuerdo con el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, con la autoridad autonómica responsable del tráfico, cuando la realización de trabajos en la calzada lo haga necesario, y, en este caso, podrán circular por dichos carriles todos los tipos de vehículos que estén autorizados a circular por la vía en obra, salvo prohibición expresa, en las mismas condiciones establecidas en los párrafos anteriores.

2. Los supuestos de circulación en sentido contrario al estipulado o con vulneración de los límites de velocidad tendrán la consideración de infracciones muy graves, en el primer caso, y de infracciones graves o muy graves, según corresponda, por el exceso de velocidad, conforme se prevé en el artículo 65.5.f), 65.4.c) y 65.5.e), respectivamente, todos ellos del Texto Articulado.”.

Del examen del contenido del artículo 41.2 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, integrado con lo dispuesto en el artículo 65 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 21 de marzo, se desprende que la consideración, como infracción muy grave, de “los supuestos de circulación en sentido contrario al estipulado”, se corresponde con el tipo infractor del artículo 65.5 f) de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial -la circulación en sentido contrario al establecido-, pero no comprende aquellos supuestos en que se circula indebidamente, en razón de las características del vehículo, por un carril habilitado para su utilización en sentido contrario al habitual, que es uno de los supuestos contemplados en el apartado 1 de dicha disposición reglamentaria.

En efecto, una interpretación del artículo 41.2 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que pretendería incluir en el inciso “los supuestos de circulación en sentido contrario al estipulado”, aquellas conductas infractoras que supone la circulación con un vehículo no autorizado por un carril habilitado para la conducción en sentido contrario al habitual -limitado a las motocicletas y turismos-, supondría una extensión analógica del tipo infractor recogido en el artículo 65.5 f) de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, por vía reglamentaria, que sería contraria al principio de legalidad sancionadora consagrado en el artículo 25 de la Constitución.

En este sentido, cabe advertir que el artículo 41.2 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, aunque adolece de una deficiente técnica normativa, como pone de relieve el Abogado del Estado, pues de las tres posibles conductas infractoras antirreglamentarias que se pudieran inferir del contenido del apartado primero de esta disposición analizada, que regula específicamente las prescripciones relativas a la circulación por carriles habilitados para su utilización en sentido contrario al habitual, que pueden adoptar las autoridades encargadas de la regulación del tráfico, por razones de fluidez del tráfico - conducción en sentido contrario al estipulado por la autoridad de tráfico, circulación por el carril habilitado en el sentido de la marcha pero con un vehículo no autorizado o conducción por el carril habilitado en el sentido de la marcha pero incurriendo en exceso de velocidad-, sólo determina como infracciones muy graves o graves la primera y la tercera conductas descritas, aunque ello no es obstáculo para incardinar esa segunda conducta en los supuestos tipificados en los apartados 5 e) -conducción temeraria-, o 4 c) -incumplir disposiciones respecto de la utilización de carriles-, del artículo 65 del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, según las circunstancias concurrentes.

Por ello, el juicio del juzgador promotor de la cuestión de ilegalidad, basado en la equiparación, a efectos de aplicación del mismo régimen sancionador, de conductas distintas, como son “conducir irregularmente con un vehículo no autorizado por carril habilitado” y “conducir en sentido contrario”, se revela infundado, en cuanto no es ese el designio inequívoco del titular de la potestad reglamentaria, ya que, aún de forma defectuosa, como hemos expuesto, advertimos que apela en esta misma sede normativa a la tipificación de las infracciones muy graves y graves, establecida en los apartados 5 e), 5 f) y 4 c) del artículo 65 del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, lo que permite una interpretación no literal, sino sistemática e interpretada de la disposición reglamentaria cuestionada, acorde con los principios de tipicidad y legalidad sancionadora garantizados por el artículo 25 de la Constitución, en la medida que atiende en su aplicación a la especificidad y diferenciación, por su mayor o menor afectación a los bienes jurídicos protegidos, de las conductas infractoras del artículo 41.1 del Reglamento General de Circulación.

En este sentido, la interpretación aplicativa que propugnamos del apartado 2 del artículo 41 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, estimamos que resulta acorde con el principio de proporcionalidad, en su proyección referida a la correspondencia entre la naturaleza y la entidad de las conductas infractoras, ateniendo a los bienes jurídicos protegidos, y las sanciones administrativas previstas o impuestas, pues no se está sancionando de forma igual el incumplimiento de normas de circulación de distinta gravedad, ya que la infracción de la prohibición contenida en el artículo 41.1 de la referida norma reglamentaria, consistente en circular con vehículo no autorizado por un carril habilitado en sentido contrario al habitual, no se incardina, como hemos expuesto, en el supuesto contemplado en el primer inciso del apartado 2 del artículo 41 del Real Decreto 1428/2003 - circulación en sentido contrario al estipulado-, sino, con carácter general, atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso, como infracción grave, en el tipo infractor definido en el artículo 65.4 c) de la ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, consistente en incumplir las disposiciones de esta Ley, o, en su caso, en supuestos singulares de escasa entidad, como infracción leve, en el tipo infractor descrito en el artículo 65.3 de la referida Ley, como en este supuesto concreto apreció el juzgador.

A estos efectos, cabe recordar la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 97/2009, de 27 de abril, formulada sobre el alcance y significado del principio de legalidad sancionadora:

“ [...] Tal y como hemos recordado recientemente en la Sentencia 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1, con afán sistematizador de la doctrina previa, el art. 25.1 CE comprende tanto una garantía formal como una garantía material. La garantía material, tal y como establece, por todas, la STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2, "aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones". La garantía formal de reserva de ley, por su parte, aun cuando se manifiesta con cierta relatividad en el ámbito sancionador administrativo, por cuanto "no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley", se traduce, en definitiva, en que "la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley" ( STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; resumiendo una doctrina reflejada, entre muchas otras, en las SSTC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2; 341/1003, de 18 de noviembre, FJ 10; 132/2001, de 8 de junio. FJ 5; y 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4 ). "En los conclusivos términos de la STC 132/2001 " (FJ 5), tal y como afirma la STC 162/2008, "[desde la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, viene declarando este Tribunal que el art. 25.1 CE proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio". .

Y, en referencia al principio de proporcionalidad, en conexión con el principio de tipicidad de los delitos y las penas y las infracciones y sanciones administrativas, cabe consignar la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 60/2010, de 7 de octubre:

“ [...] Un presupuesto lógico de la aplicación del principio de proporcionalidad es la identificación de los principios constitucionales que se ven limitados por obra de la medida impugnada y cuya constitucionalidad es objeto de controversia. Así lo hemos reiterado en nuestra doctrina, ya desde la STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 3, en la que advertíamos que "el principio de proporcionalidad no constituye en nuestro ordenamiento constitucional un canon de constitucionalidad autónomo cuya alegación pueda producirse de forma aislada respecto de otros preceptos constitucionales... Si se aduce la existencia de desproporción, debe alegarse primero y enjuiciarse después en qué medida ésta afecta al contenido de los preceptos constitucionales invocados: sólo cuando la desproporción suponga vulneración de estos preceptos cabrá declarar la inconstitucionalidad" (en idéntico sentido, STC 136/1999, de 20 de julio, FJ 22 ).

Este planteamiento es, por lo demás, coherente con la función institucional del principio de proporcionalidad que, como es conocido, opera como presupuesto de constitucionalidad de las medidas que restringen principios constitucionales y, más concretamente, como límite de las normas y actos que limitan los derechos fundamentales, de ahí que sea en las disposiciones constitucionales que los reconocen donde debe encontrarse el fundamento normativo de este presupuesto de constitucionalidad de la ley. El de los derechos reconocidos en la Constitución es, en efecto, el ámbito en el que normalmente y de forma muy particular resulta aplicable el principio de proporcionalidad: "[así ha venido reconociéndolo este Tribunal en numerosas Sentencias en las que se ha declarado que la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo puede dar lugar a un enjuiciamiento desde la perspectiva constitucional cuando esa falta de proporción implica un sacrificio excesivo e innecesario de los derechos que la Constitución garantiza ( SSTC 62/1982, fundamento jurídico 5; 66/1985, fundamento jurídico 1; 19/1988, fundamento jurídico 8; 85/1992, fundamento jurídico 5; 50/1995, fundamento jurídico 7 )" ( SSTC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 3; 136/1999, de 20 de julio, FJ 22 ).”.

La proyección de la doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta a la cuestión de ilegalidad planteada respecto del artículo 41.2 del Reglamento General de Circulación, permite rebatir el argumento del juzgador de que “el precepto es desproporcionado desde la perspectiva de la equiparación entre la entidad del hecho y la entidad de la pena” en cuanto impone “un sacrificio innecesario y excesivo en relación con la infracción cometida”, ya que cabe una interpretación aplicativa uniforme de dicha disposición reglamentaria por las autoridades competentes en materia de sanciones de tráfico que no desborde el marco legal de las infracciones y sanciones establecidas en la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y que preserve intereses públicos vinculados a la promoción de la seguridad vial y a prevenir la siniestrabilidad en este ámbito, y que resulte plenamente compatible con el principio de proporcionalidad garantizado en el artículo 25 de la Constitución.

TERCERO.- Sobre las costas procesales.

Las características objetivas del procedimiento especial previsto en el capítulo II del título V de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuyo planteamiento se lleva a cabo de oficio por un órgano judicial, justifican la no imposición de las costas procesales.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero.- Que debemos desestimar la cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, en relación con el artículo 41.2 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, cuya validez declaramos, en los términos fundamentados.

Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en la presente cuestión de ilegalidad.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 126.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ordenamos la publicación de este fallo en el Boletín Oficial del Estado.

Así por esta nuestra sentencia, que se comunicará al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona remitente de la cuestión de ilegalidad, según lo dispuesto en el artículo 126.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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