Auto Parlamento de La Rioja.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO
Excmos Sres.:
D.ª. María Emilia Casas Baamonde
D. Guillermo Jiménez Sánchez
D. Vicente Conde Martín de Hijas
D. Javier Delgado Barrio
D.ª Elisa Pérez Vera
D. Eugeni Gay Montalvo
D. Jorge Rodríguez-Zapara Pérez
D. Ramón Rodríguez Arribas
D. Pascual Sala Sánchez
D. Manuel Aragón Reyes
D. Pablo Pérez Tremps.
N.º de Registro: 7115/2010
ASUNTO: Recurso de amparo promovido por el Parlamento de La Rioja.
SOBRE: Acuerdos de la Mesa del Senado de no admisión a trámite de propuesta de candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional.
AUTO
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 4 de octubre de 2010, el Letrado Mayor del Parlamento de la Rioja, en la representación conferida por Acuerdo de la Mesa de la Cámara, interpone recurso de amparo contra el Acuerdo de la Mesa del Senado, de 1 de junio de 2010, por el que no se admite a trámite la propuesta de don Enrique López y López como candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional, y contra el Acuerdo del mismo órgano, de 6 de julio de 2010, por el que no se admite a trámite la ratificación de dicha candidatura y se da por concluido el trámite conferido al Parlamento de La Rioja para proponer nuevo candidato.
2. La demanda de amparo contiene el siguiente relato de hechos que, resumidamente, a continuación se expresa:
a) El Pleno del Parlamento de La Rioja, en su sesión de 29 de septiembre de 2008, acordó designar a don Enrique López y López como uno de los dos candidatos presentados al Senado para la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 16.1 LOTC, reformado por la Ley Orgánica 6/2007).
El Presidente del Parlamento de La Rioja remitió al Presidente del Senado certificación del acuerdo adoptado y los expedientes de los candidatos presentados donde constaban su aceptación y méritos.
b) La Mesa del Senado, en sesión de 1 de junio de 2010, acordó no admitir a trámite la propuesta como candidato de don Enrique López y López “por no cumplir el requisito relativo a tener más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función, previsto en los artículos 158.2 de la Constitución y 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”. Lo que se comunicaba para presentar un nuevo candidato en un plazo que finalizaba el día 29 de junio de 2010.
Por oficio del Presidente del Senado, de 8 de junio de 2010, se rectificó el error material advertido en dicho Acuerdo consistente en la cita del art. 158.2 CE en vez de la del art. 159.2 CE.
c) La Mesa del Parlamento de La Rioja, en reunión de 21 de junio de 2010, acordó ratificar, en los mismos términos, la designación realizada por el Pleno de la Cámara el día 29 de septiembre de 2008, por la que se presentó como candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional a don Enrique López y López.
d) La Mesa del Senado, en su reunión del día 6 de julio de 2010, adoptó el acuerdo de no admitir a trámite por mayoría la ratificación de la candidatura de don Enrique López y López “al no reunir más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función, dado que la situación de servicios especiales, según lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, no es asimilable a la situación de servicio activo, ni la función que desarrollan el Consejo General del Poder Judicial y sus Vocales es asimilable a la función jurisdiccional de Jueces y Magistrados”.
3. En la fundamentación jurídica de la demanda de amparo se invoca, frente a los Acuerdos recurridos, la vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE):
a) Se afirma en la demanda que el Parlamento de La Rioja tiene un indudable interés directo y legítimo para interponer el presente recurso de amparo. Si a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas se les ha dado participación en las labores del Senado, permitiéndoles que efectúen propuestas de candidatos para la elección por esta Cámara de los Magistrados del Tribunal Constitucional, es natural que dichas Asambleas puedan recurrir en amparo los Acuerdos que consideren lesivos de sus derechos fundamentales. Asimismo, razona que el recurso de amparo cumple los requisitos procesales y justifica su especial trascendencia.
b) En cuanto a la cuestión de fondo planteada, el Letrado Mayor del Parlamento de la Rioja sostiene que la Mesa del Senado ha rechazado en firme la candidatura de don Enrique López y López para Magistrado del Tribunal Constitucional mediante una interpretación del requisito previsto en los arts. 159.2 CE y 18 LOTC desproporcionadamente rigurosa y, en consecuencia, contraria al art. 23.2 CE, limitando de manera no razonable la función que corresponde a los parlamentarios que en su día realizaron la correspondiente designación del candidato.
El Parlamento de La Rioja, cumpliendo la obligación que establece el art. 183 RS de acreditar que los candidatos cumplen los requisitos exigidos, acompañó certificación de los servicios prestados por don Enrique López y López en la carrera judicial, expedida por el Consejo General del Poder Judicial, en la que se expresa que ha prestado servicios a fecha de la presentación de la candidatura por 19 años, 7 meses y 17 días. Con base en dicha certificación, la Mesa de la Cámara entendió cumplidos los requisitos constitucional y legalmente exigidos.
La Mesa del Senado en ejercicio de la potestad que le confiere el art. 184.4 RS no puede, valiéndose de una interpretación desproporcionadamente rigurosa, cercenar la voluntad de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, máxime sin acudir siquiera a la posibilidad prevista en el citado precepto reglamentario de solicitar a la Comisión de Nombramientos criterio acerca del cumplimiento por el candidato o candidatos propuestos de los requisitos exigidos para desempeñar el cargo. De este modo se ha producido en este caso una postergación y desprecio de la potestad de propuesta del Parlamento de la Rioja con base en una interpretación de uno de los requisitos absolutamente rechazable. La inadmisión de un candidato debe fundarse en una causa que no arroje lugar a dudas, puesto que de lo contrario se estaría burlando la competencia legítimamente atribuida a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
c) A continuación se examina en la demanda la razonabilidad de la interpretación llevada a cabo por la Mesa del Senado del requisito para acceder a Magistrado del Tribunal Constitucional consistente en ser jurista de reconocida competencia “con más de quince años de ejercicio profesional” (art. 159.2 CE) “o en activo en la respectiva función” (art. 18 LOTC).
El Acuerdo de la Mesa del Senado de 6 de julio de 2010 integra en una sola frase lo que establece el art. 18 LOTC como si se tratase de dos condiciones o requisitos. Si el legislador hubiera querido referirse para todos los posibles candidatos a las dos condiciones hubiera utilizado en lugar de la disyuntiva “o” la copulativa “y”. El art. 159.2 CE se refiere a más de quince años de ejercicio profesional para los Jueces y Magistrados y el art. 18 LOTC reserva disyuntivamente “o en activo en la respectiva función” para otros profesionales, como los Fiscales, Profesores de Universidad o Funcionarios Públicos.
El art. 18 LOTC debe ser interpretado de forma coherente y sistemática con el resto del ordenamiento, en concreto, en este caso, con la LOPJ y el Reglamento de la Carrera Judicial. En una interpretación estricta, la expresión “en activo en la respectiva función” reduce su ámbito de aplicación a la situación administrativa de servicio activo en el caso de la función pública. Pero se trata de una interpretación claramente restrictiva puesto que en algunos supuestos, como el del estatuto judicial, estar en activo no es lo mismo que estar en servicio activo estricto al resultar plenamente asimilables las situaciones de servicios especiales y de servicio activo; esto es, en la función judicial estar en activo es estar en servicio activo y en servicios especiales, al existir una plena homologación legal entre una y otra situación.
El art. 18 LOTC establece el ejercicio profesional (“ejercicio profesional”) y la situación en activo en el ejercicio de la función (“en activo en la respectiva función”) de forma alternativa, puesto que los Abogados no pueden quedar comprendidos en una situación administrativa por razones obvias. Pero la función judicial es también una profesión en sentido amplio del término, profesión que no se deja de ejercer en este sentido cuando se desempeña una función de gobierno desde el Consejo General del Poder Judicial. Es obvio que desde tal puesto no se ejerce jurisdicción, pero se lleva a cabo una función totalmente asimilable a la misma, esto es, existe una identidad esencial entre la función judicial y la función de Vocal del Consejo General del Poder Judicial.
En este sentido se aduce en la demanda, reproduciendo los arts. 354.2 LOPJ y 186 del Reglamento de la Carrera Judicial, que a los Jueces y Magistrados en situación de servicios especiales se les computa el tiempo de permanencia en tal situación a efectos de ascensos, antigüedad y derechos pasivos, así como que tienen derecho a la reserva de la plaza que ocupen al acceder a dicha situación o la que pudieran obtener durante su permanencia en la misma.
d) Además la distinción entre servicio activo o servicio especial a estos efectos es irrelevante y no sólo por su plena homologación legal. En este caso el criterio básico para el acceso de Jueces y Magistrados al Tribunal Constitucional es tener más de quince años de ejercicio profesional (art. 159.2 CE), extremo que cumple don Enrique López y López. De modo que la Mesa del Senado al exigir nuevos requisitos no requeridos por la Constitución, sin utilizar siquiera el cauce del art. 184.4 RS, incurre en una decisión arbitraria, desproporcionada y en exceso rigurosa, limitadora y contraria al derecho que protege el art. 23.2 CE.
Este entendimiento del precepto estaría, por otro lado, en clara desproporción con los exigidos a otros profesionales y también chocaría con ciertas situaciones que resultan un tanto incomprensibles como la del Presidente del Tribunal Supremo, que por serlo ha de pasar a la situación de servicios especiales, pero no por ello deja de seguir ejerciendo su profesión de Juez, así como la de los Letrados del Tribunal Constitucional o del Tribunal Supremo cuando son Jueces, que no podrían completar quince años con el tiempo dedicado en aquella tarea porque “no estarían en activo en su función”.
e) La demanda de amparo continúa afirmando que es cierto que para determinados cargos particularmente relevantes o afines a la función judicial (art. 351 LOPJ), el Juez o Magistrado pasará a la situación de servicios especiales y no a la de excedencia voluntaria que se reserva para otras situaciones (art. 356 LOPJ). Y es verdad que la situación de servicios especiales otorga un trato favorable, pues permite a los Jueces o Magistrados percibir la retribución del puesto o cargo que desempeñen, sin perjuicio del derecho a la remuneración por su antigüedad en la carrera judicial; computándoseles el tiempo que permanezcan en tal situación a los efectos de ascensos, antigüedad y derechos pasivos y con reserva de plaza (art. 354 LOPJ). Sin embargo, la situación de un Juez o Magistrado en el Consejo General del Poder Judicial, aunque le corresponda pasar a la situación de servicios especiales, es distinta a la de un profesor universitario o de cualquier otro funcionario público que por acceder a un cargo, deba asimismo quedar en situación de servicios especiales. Basta para comprobarlo con comparar los supuestos en los que un Juez o Magistrado ha de pasar a la situación de servicios especiales (arts. 351 y 352 LOPJ) y aquellos otros en que lo ha de hacer un funcionario público (art. 87 Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público). En el caso de los Jueces la situación de servicios especiales está prevista para supuestos de no dedicación a la vida política, dicho en términos generales, es decir, de no ruptura con su estatuto de independencia y de proximidad a su función, en tanto que un funcionario público que ocupe el cargo de miembro del Gobierno o sea elegido Diputado, Senador o Alcalde pasará también a la situación de servicios especiales. Por ello el Juez que se encuentra como Vocal del Consejo General del Poder Judicial en servicios especiales no deja de ejercer su profesión y debe serle computado ese tiempo a los efectos del requisito previsto para acceder al cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional.
Por todo ello, continúa la demanda, los Jueces y Magistrados cuando ejercen como Vocales del Consejo General del Poder Judicial siguen ejerciendo su profesión, aunque no estén en activo, mientras que los demás profesionales han de acreditar su actividad por un tiempo. Quizás esta diferencia explique la distinción del art. 18 LOTC entre “más de quince años de ejercicio profesional”, entendido en sentido amplio y que comprendería a los Jueces y Magistrados, y “en activo en la respectiva función”, que abarcaría a los demás a quienes no les basta ser profesionales y haber ejercido la profesión en sentido amplio. Los demás profesionales que cita el art. 18 LOTC habrán de acreditar no sólo el ejercicio de una profesión, sino también que han estado en activo.
Tras poner de manifiesto la diferencia existente entre el presente caso y el que resolvió la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1994, la demanda concluye solicitando su admisión y que, tras los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia en la que se reconozca la vulneración del derecho protegido en el art. 23 CE y se declare la nulidad de los Acuerdos recurridos, retrotrayéndose las actuaciones al momento previo a su adopción para que la Mesa del Senado, con respeto del derecho fundamental lesionado, resuelva nuevamente sobre la admisión a trámite de la propuesta de don Enrique López y López como candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional.
Por otrosí, de conformidad con lo dispuesto en el art. 56 LOTC, se interesa la suspensión de los Acuerdos impugnados si su ejecución pudiera producir un perjuicio al Parlamento de la Rioja que hiciera perder al amparo su finalidad.
4. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 21 de octubre de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10 n) LOTC y a propuesta de la Sala Primera, acordó recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.
5. El Pleno, por providencia de 26 de octubre de 2010, acordó librar atenta comunicación al Senado, por conducto de su Presidente, fin de que a la mayor brevedad posible remitiese copia de los Acuerdos de la Mesa de dicha Cámara de 1 de junio y 6 de julio de 2010, y, una vez recibidos, oír al Ministerio Fiscal por plazo de tres días.
Por nueva providencia de 3 de noviembre de 2010 se tuvieron por recibidos del Senado los documentos del expediente núm. 725/000001, relacionados con los Acuerdos de la Mesa de dicha Cámara de 1 de junio y 6 de julio de 2010, y se acordó oír al Ministerio Fiscal por plazo de tres días, con traslado de copia de la demanda y de la documentación enviada por el Senado. Entre tal documentación constan, de un lado, los informes de la Secretaría General que sirvieron de base a la resolución de la Mesa del Senado. De otro lado, la certificación de servicios de don Enrique López López donde se desglosan los datos y las situaciones administrativas de dicho candidato propuesto por la Asamblea de La Rioja.
6. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 11 de noviembre de 2010, que, en lo sustancial, a continuación se resume:
a) El informe del Fiscal precisa, como hechos relevantes, que el Pleno del Parlamento de La Rioja, el 29 de septiembre de 2008, designó como candidato a don Enrique López y López. La Mesa del Senado, por Acuerdo de 1 de junio de 2010, acordó no admitir la propuesta, por no cumplir el candidato el requisito relativo a tener más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función, abriendo un plazo para que La Rioja presentara un nuevo candidato.
La Mesa del Parlamento de La Rioja acordó, el 21 de junio de 2010, ratificar en los mismos términos la designación realizada por el Pleno el 29 de septiembre de 2008, pues es a ella a quien corresponde comprobar el cumplimiento por los candidatos propuestos de los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes, a tenor de la Resolución del Presidente publicada en el Boletín Oficial del Parlamento, serie A, de 19 de septiembre de 2008; censurando que el Senado, dos años después, no admitiese uno de los candidatos sin la argumentación ni motivación debidas.
La Mesa del Senado, el 6 de julio, acordó reiterar por mayoría el acuerdo que había adoptado el 1 de junio anterior, vistos los informes de la Secretaría General del Senado de 13 de octubre de 2008 y 29 de junio de 2010, porque fundamentaba jurídicamente de forma suficiente e indubitada la no admisión a trámite de la candidatura del Sr. López y López, dado que la situación de servicios especiales no es asimilable a la situación de servicio activo, ni la función que desarrollan el Consejo General del Poder Judicial y sus Vocales es asimilable a la función jurisdiccional de Jueces y Magistrados.
b) Seguidamente, tras precisar que su informe se circunscribe al examen de los requisitos de admisibilidad de la demanda de amparo, el Ministerio Fiscal señala que el primer problema que ésta plantea es si el Parlamento de la Rioja ostenta capacidad procesal para defender ante este Tribunal las eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales de sus integrantes, únicos titulares de los derechos reconocidos en el art. 23.2 CE.
En su opinión el Parlamento recurrente debe invocar y acreditar un interés legítimo, así como la representación respecto de todos sus miembros, cuyos derechos fundamentales se afirman conculcados. Pues bien, en la demanda se omite cualquier referencia al Reglamento del Parlamento de la Rioja, que es la norma que fija y ordena los derechos y atribuciones que corresponden a sus representantes políticos y que se integran en el estatus propio de su cargo. Tampoco se hace referencia a cómo los Acuerdos impugnados han restringido de manera ilegítima los derechos que les reconocen a dichos representantes las normas internas del Parlamento de La Rioja, ni mucho menos que esos derechos pertenezcan al núcleo de su función parlamentaria o, lo que es lo mismo, que la facultad de comprobación de la concurrencia de los requisitos legales de los candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional sea un derecho atribuido a cada miembro del Parlamento de la Comunidad Autónoma que se integra en el núcleo de la función representativa parlamentaria, que se ha visto ilegítimamente impedido por el criterio fijado por la Mesa del Senado en el ejercicio de la competencia prevista en el art. 184 RS.
Asimismo, no se aduce en la demanda que los Acuerdos recurridos se hayan adoptado en el seno de un proceso en el que no se ha respetado la facultad reconocida al Parlamento de la Rioja de proponer candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional, ni que dicha Asamblea legislativa se haya visto obstaculizada para hacer llegar su proposición a los órganos pertinentes de la Cámara Alta.
En suma, el Parlamento de La Rioja afirma tener interés legítimo como justificación de su capacidad procesal para interponer el recurso de amparo, pero con carácter previo al examen de dicha legitimación procesal cabe destacar que, dada la naturaleza del derecho fundamental, lo primero que tiene que justificar es que ese derecho de sus representados ha sido vulnerado o, en otras palabras, que el derecho de participación política de los miembros del Parlamento de La Rioja ha sido conculcado, pues su legitimación no depende de la titularidad por el Parlamento de La Rioja de los derechos reconocidos en el art. 23.2 CE, sino de que sus miembros, cuya representatividad dice ostentar, hayan visto vulnerados tales derechos.
En este caso el Parlamento de la Rioja no ha alegado ni menos aún justificado que los Acuerdos de la Mesa del Senado impugnados hayan violado los derechos que según el art. 23.2 CE corresponden a sus Diputados, únicos titulares de los mismos y en cuya representación dice actuar. Al no haber justificado este requisito carece de sentido analizar la legitimación procesal que dice ostentar y si, dada la naturaleza de persona jurídica pública del recurrente, dicha capacidad debe ser modulada. En definitiva, se cuestiona la legitimación del Parlamento de La Rioja para interponer la presente demanda de amparo.
b) El Ministerio Fiscal sostiene, asimismo, que la demanda de amparo es extemporánea. En efecto, el Acuerdo de la Mesa del Senado de 6 de julio de 2010 en ningún momento otorga al Acuerdo de la Mesa del Parlamento de La Rioja, de 21 de junio de 2010, por el que se ratifica la candidatura de don Enrique López y López, la naturaleza de solicitud de reconsideración, que, por el contrario, si otorgó, por haberse así planteado, al Acuerdo de la Mesa de la Asamblea de Madrid de 21 de junio de 2010. Aquel Acuerdo de la Mesa del Senado se limita a reiterar el Acuerdo anterior de fecha 1 de junio de 2010 y a no admitir a trámite la ratificación de la candidatura, dando por concluido el trámite de proponer nuevo candidato a que se refiere el art. 184.4 RS. Por lo tanto, el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de La Rioja de 21 de junio de 2010, que se circunscribe a ratificar en los mismos términos la designación realizada por el Pleno de la Cámara de fecha 29 de septiembre de 2008, no fue admitido a trámite por el Acuerdo de la Mesa del Senado de 6 de julio de 2010.
Si esto es así, no cuestionándose en la demanda dicha inadmisión a trámite, a la que no se imputa la vulneración autónoma de derecho fundamental alguno, el único Acuerdo en realidad cuestionado es el de la Mesa del Senado de 1 de junio de 2010, que no fue objeto de recurso alguno por el Parlamento de La Rioja y del que éste tuvo conocimiento el día 2 de junio de 2010 y de su aclaración el día 16 de junio de 2010. Así pues, desde esta última fecha hasta el día 4 de octubre de 2010 en que se presentó la demanda de amparo había transcurrido en exceso el plazo de tres meses para la interposición del recurso de amparo.
c) El Ministerio Fiscal cuestiona también que se haya invocado en la vía parlamentaria el derecho fundamental supuestamente vulnerado.
En la demanda se alude a que debe hacerse una interpretación no rigorista de los requisitos de la necesaria interposición de los recursos procedentes y de la invocación de los derechos fundamentales vulnerados. En el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de La Rioja de 21 de junio de 2010 no se hace referencia a ningún artículo del RS para fundamentar la ratificación de la designación de don Enrique López y López, así como tampoco a que el Acuerdo de la Mesa del Senado infringiera ningún artículo del Reglamento del Parlamento de La Rioja y supusiera una restricción de los derechos fundamentales de sus miembros. Así pues, tampoco ha habido una previa invocación del derecho fundamental vulnerado, al no haberse ofrecido base alguna a la Mesa del Senado para que pudiera conocer las concretas vulneraciones constitucionales que ahora se esgrimen para que pudiera en su caso repararlas.
d) Los Acuerdos de la Mesa del Senado de 1 de junio y de 6 de julio de 2010, que tuvieron como base los informes de la Secretaría General del Senado que el Ministerio Fiscal reproduce en parte, han tenido en cuenta en exclusividad la normativa de aplicación y la han interpretado en el extremo discutido a la luz de la tramitación parlamentaria, la doctrina jurisprudencial y la doctrina científica sobre la materia, por lo que superan el canon de enjuiciamiento a que los sujeta la doctrina del Tribunal Constitucional.
En efecto, dichos Acuerdos han partido de la concreta pertenencia a la función pública del candidato propuesto y de cómo se debe entender el requisito de más de quince años en servicio activo en la respectiva función a la luz de la normativa que regula la carrera judicial, en concreto, de la LOPJ. Incorporan una motivación expresa suficiente y adecuada a la aplicación de las normas a la que estaba sujeta la comprobación de la concurrencia de los requisitos legales para que el candidato pudiera ser propuesto para la elección de Magistrado del Tribunal Constitucional, no planteando la demanda sino una discrepancia, por lo demás legítima, con dicha motivación, sin que pueda apreciarse que la misma afecte a los derechos fundamentales recogidos en el art. 23.2 CE de los integrantes del Parlamento de La Rioja.
e) El Ministerio Fiscal entiende que la doctrina del ATC 272/2009, cuya fundamentación parcialmente reproduce, es de aplicación a este caso en orden a inadmitir la demanda de amparo a la vista de la manifiesta falta de apariencia de las lesiones denunciadas, sin que por ello sea necesario preguntarse acerca de la concurrencia del requisito de la especial trascendencia constitucional del recurso de amparo. Pero si este Tribunal no acogiera dicho planteamiento, el Ministerio Fiscal afirma que ni la interpretación jurídica de los requisitos para acceder al cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional, ni la denunciada vulneración por la Mesa del Senado de los arts. 18 LOTC, 184 RS y 159.2 CE, al haber realizado una interpretación formalista de los mismos, ni el hecho de que se trate de resolver sobre la viabilidad del candidato a ocupar el cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional son supuestos susceptibles de incardinarse en los motivos que según la STC 155/2009 pueden fundar la especial trascendencia constitucional.
El Ministerio Fiscal concluye su escrito de alegaciones interesando que se tengan por hechas las anteriores manifestaciones y por evacuado el traslado conferido.
II. Fundamentos jurídicos
1. El Parlamento de La Rioja interpone recurso de amparo contra el Acuerdo de la Mesa del Senado, de 1 de junio de 2010, por el que no se admite a trámite la propuesta de don Enrique López y López como candidato para la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional, así como contra el posterior Acuerdo, de 6 de julio de 2010, por el que no se admite a trámite la ratificación de dicha candidatura y se da por concluido el trámite conferido al Parlamento de La Rioja para presentar nuevo candidato.
En la demanda se aduce que los Acuerdos impugnados vulneran el derecho del Parlamento de La Rioja y de sus Diputados a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), al considerar que la Mesa del Senado ha llevado a cabo una interpretación irrazonable y desproporcionada por su rigorismo del requisito constitucional y legalmente exigido de que los miembros del Tribunal Constitucional sean “Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función” (arts. 159.2 CE). Por su parte, el art. 18 LOTC señala que "[l]os miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre ciudadanos españoles que sean Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos o Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función" (art. 18 LOTC).
2. En relación con los requisitos procesales establecidos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para la interposición del recurso de amparo constitucional, el Ministerio Fiscal cuestiona, en primer término, la legitimación del Parlamento de La Rioja para promover la presente demanda. Por su parte, la representación letrada del Parlamento de La Rioja afirma, sin embargo, que éste tiene un indudable interés directo y legítimo, en cuanto titular de la facultad de presentar candidatos para la elección por el Senado de Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 16 LOTC).
La respuesta al interrogante de si la Asamblea Legislativa demandante ostenta o no legitimación para interponer este recurso de amparo ha de partir de lo dispuesto en el art. 162.1 b) CE, que confiere legitimación para recurrir en amparo a “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo”, y en el art. 46.1 a) LOTC, que otorga legitimación para interponer recurso de amparo en el caso del art. 42 LOTC a “la persona directamente afectada”. La relación entre los arts. 162.1 b) CE y 46.1 LOTC ha sido abordada por este Tribunal en una reiterada doctrina constitucional que postula una interpretación integradora de ambos preceptos, en el sentido de entender que las fórmulas del art. 46.1 LOTC complementan la del art. 162.1 b) CE, sin que aquéllas deban considerarse limitativas o restrictivas de ésta (STC 208/2009, de 26 de noviembre, FJ 2).
De acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), sólo lo ostentan, en sus distintas manifestaciones, los ciudadanos, como por lo demás resulta del tenor del propio precepto constitucional. El derecho de acceso a los cargos públicos representativos corresponde a los ciudadanos que, reuniendo los requisitos de capacidad, no estén incursos en causa de inelegibilidad. Las manifestaciones de este derecho relativas a la permanencia y al ejercicio de los cargos públicos representativos sólo corresponden “al grupo minoritario de ciudadanos a los que el resto de los mismos encomienda periódicamente el ejercicio de las diversas y plurales manifestaciones de la soberanía popular” (STC 71/1994, de 3 de marzo, FJ 6). En definitiva, se trata de un derecho uti cives, que se otorga a los ciudadanos en cuanto tales y, por consiguiente, a las personas individuales, no pudiendo reconocerse genéricamente a las personas jurídicas u otras entidades (SSTC 36/1990, de 1 de marzo, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4), ni en particular, en lo que interesa a este recurso de amparo, a las personas jurídico-públicas (STC 231/1998, de 1 de diciembre, FJ 1; ATC 201/2003, de 16 de julio).
Así pues, el Parlamento de La Rioja, a los efectos de reconocerle legitimación en este recurso de amparo, no es titular del derecho de participación política (art. 23.2 CE).
3. Ahora bien, esta falta de titularidad del derecho fundamental invocado no implica que carezca de legitimación para recurrir en amparo, al ser posible, como ya hemos tenido ocasión de señalar, la disociación entre la legitimación y la titularidad del derecho, pues el art. 162.1 b) CE reconoce legitimación para recurrir en amparo, además de al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal, a “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo”. Se trata de determinar, por tanto, si la Asamblea Legislativa es titular de un interés legítimo en la defensa del derecho de participación política (art. 23.2 CE) de los miembros que integran el Parlamento de la Rioja o de los Diputados que votaron a favor de la presentación de don Enrique López y López como candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional, que le faculte para promover el presente recurso de amparo.
El concepto de interés legítimo, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, concurre en toda persona cuyo círculo jurídico pueda resultar afectado por la violación de un derecho fundamental, aunque la violación no se haya producido directamente en su contra, ya que en tales casos los recurrentes se encuentran, respecto de los derechos fundamentales invocados, en una situación jurídico-material que le confiere el interés legítimo que exige el art. 162.1 b) CE (SSTC 84/2000, de 27 de marzo, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4). Ahora bien, no basta con un interés genérico en la preservación del derecho fundamental que se estime vulnerado, sino que es necesario que el recurrente se encuentre respecto a ese derecho fundamental en una situación jurídico-material identificable con un interés en sentido propio, cualificado o específico (SSTC 13/2001, de 29 de enero, FJ 4; 240/2001, de 18 de diciembre, FJ 4; AATC 139/1985, de 27 de febrero; 58/2000, de 28 de febrero; 206/2006, de 3 de julio). Con base en esta noción de interés legítimo, el Tribunal Constitucional ha admitido la legitimación para recurrir en amparo a entes que, sin perjuicio de no ser titulares del derecho fundamental invocado, pueden también actuar en representación de intereses legítimos de personas que por sí mismas tienen legitimación. Así, se ha admitido la legitimación de los sindicatos y de las asociaciones cuyo fin estatutario sea el de velar por el respeto y fomento de determinados derechos y libertades o que coincidan con los intereses profesionales de sus miembros (SSTC 31/1984, de 7 de marzo, FF JJ 4 y 7; 180/1988, de 11 de octubre, FJ 2; 47/1990, de 20 de marzo, FJ 2) y también de los partidos políticos respecto de los integrantes de sus candidaturas electorales (STC 298/2006, de 23 de octubre, FFJJ 4 y 5). En el concreto ámbito parlamentario, una reiterada doctrina constitucional viene reconociendo a los grupos parlamentarios, en tanto que ostentan la representación institucional de los miembros de las Cámaras que los integran, capacidad procesal ante el Tribunal Constitucional para defender eventuales vulneraciones de derechos fundamentales de sus miembros que tengan relación con el ejercicio de su cargo representativo (por todas, SSTC 81/1991, de 22 de abril, FJ 1; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4; 361/2006, de 18 de diciembre). Como se recuerda en la última de las Sentencias citadas esa representación y capacidad procesal reconocida a los grupos parlamentarios no constituye una excepción, sino que entra dentro de la flexibilidad procesal con que este Tribunal ha interpretado en todo momento la legitimación para interponer recurso de amparo, en el sentido de entender que no sólo la posee la persona directamente afectada, sino también aquellos entes que representan intereses legítimos de personas que por sí mismas ostentan tal legitimación.
Pues bien, en este caso no se advierte que la Asamblea Legislativa recurrente ostente un interés en sentido propio, cualificado o específico, en relación con el derecho fundamental supuestamente vulnerado y con su preservación, cuya titularidad corresponde a cada uno de los miembros que la integran. No cabe apreciar en aquélla más intereses que los que ostenta todo órgano de naturaleza pública en la defensa de su actos y de las facultades en las que éstos se sustentan, lo que resulta a todas luces claramente insuficiente para reconocerle legitimación activa para la interposición del presente recurso de amparo, pues este proceso constitucional, como tenemos declarado, no es una vía para la defensa por los poderes públicos de sus actos y potestades, sino, justamente, un instrumento para la correcta limitación de tales potestades y la eventual depuración de aquellos actos en defensa de la libertad y de los derechos de los ciudadanos (STC 240/2001, de 18 de diciembre, FJ 2; AATC 135/1985, de 27 de febrero; 139/1985, de 27 de febrero). La legitimación que importa en este proceso -recurso de amparo- no es, en otras palabras, la que pudiera ostentar la Asamblea Legislativa en orden a la defensa de sus actos y potestades frente a decisiones de otro poder público a través de los mecanismos procesales que en su caso pudieran preverse a tal fin, pero cuya existencia no es constitucionalmente exigible (AATC 340/1993, de 15 de noviembre; 515/2005, de 19 de diciembre). Es, estrictamente, la legitimación para la defensa a través de un proceso de amparo constitucional del derecho de participación política (art. 23.2 CE), derecho cuya titularidad corresponde exclusivamente a cada uno de los miembros que la integran.
En este sentido, no puede aceptarse la subsunción de la Asamblea Legislativa, foro de confluencia de las distintas opciones políticas representativas de diversidad de intereses, en la categoría de entes o entidades que ostenten la representación y, en consecuencia, puedan actuar en tal condición, de los Diputados que la integran o incluso sólo de quienes votaron a favor de la propuesta elevada al Senado. La Asamblea es un órgano público que tiene conferidas competencias y facultades públicas, en cuya defensa, como se ha dicho, puede activar los mecanismos que el ordenamiento jurídico disponga a tal fin, pero en modo alguno tiene conferida la representación institucional de los Diputados que forman la Cámara en el ejercicio de su cargo representativo. En otras palabras, la Asamblea no ostenta la representación de los intereses legítimos de los Diputados, sea de todos, sea de los que votaron a favor de la propuesta de candidatos presentada en el Senado, que le permita invocar un interés legitimo en defensa, en este caso, del ejercicio de un derecho fundamental, el ejercicio del derecho al cargo (art. 23.2 CE), cuya titularidad corresponde individualmente a cada Diputado.
En modo alguno puede pretenderse como se viene a hacer en la demanda, porque carece de todo fundamento, una equiparación, a los efectos que ahora interesan, entre las Asambleas Legislativas, titulares de potestades públicas, y los grupos parlamentarios, que no son sino agrupaciones temporales de Diputados para la más ordenada organización y desarrollo de la actividad parlamentaria; en definitiva, para el ejercicio del cargo del que son titulares sus integrantes.
Ha de apreciarse, por tanto, la falta de legitimación de la Asamblea Legislativa demandante para interponer el presente recurso de amparo y, en consecuencia, constatar el incumplimiento del requisito que establecen los arts. 162.1 b) CE y 46.1 a) LOTC, lo que hace improcedente cualquier pronunciamiento sobre la cuestión de fondo planteada.
Por lo expuesto el Pleno del Tribunal
ACUERDA
No admitir a trámite la presente demanda de amparo del Parlamento de La Rioja por carecer de legitimación para interponer este recurso [arts. 162.1 b) CE y 46.1 a), en relación con el art. 50.1 a) LOTC].
Madrid, uno de diciembre de dos mil diez.
Auto Asamblea de Madrid.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO
Excmos Sres.:
D.ª. María Emilia Casas Baamonde
D. Guillermo Jiménez Sánchez
D. Vicente Conde Martín de Hijas
D. Javier Delgado Barrio
D.ª Elisa Pérez Vera
D. Eugeni Gay Montalvo
D. Jorge Rodríguez-Zapara Pérez
D. Ramón Rodríguez Arribas
D. Pascual Sala Sánchez
D. Manuel Aragón Reyes
D. Pablo Pérez Tremps.
N.º de Registro: 7335/2010
ASUNTO: Recurso de amparo promovido por la Asamblea de Madrid.
SOBRE: Acuerdos de la Mesa del Senado de no admisión a trámite de propuesta de candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional.
AUTO
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 11 de octubre de 2010, los Letrados de la Asamblea de Madrid, en representación y defensa de la misma, interponen recurso de amparo contra el Acuerdo de la Mesa del Senado, de 1 de junio de 2010, por el que no se admite a trámite la propuesta de don Enrique López y López como candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional, y contra el Acuerdo del mismo órgano, de 6 de julio de 2010, por el que se desestima la solicitud de reconsideración formulada por la Mesa de la Asamblea de Madrid contra el anterior Acuerdo, no se admite a trámite la ratificación de dicha candidatura y se da por concluido el trámite conferido a la Asamblea de Madrid para proponer nuevo candidato.
2. La demanda de amparo contiene el relato de hechos que, resumidamente, a continuación se expone:
a) El Pleno de la Asamblea de Madrid en su sesión de 23 de septiembre de 2008 acordó designar a don Enrique López y López como uno de los dos candidatos presentados al Senado para la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 16.1 LOTC).
b) El 23 de octubre de 2008 tuvo entrada en el Registro General de la Asamblea de Madrid escrito del Presidente del Senado dirigido a la Presidenta de la Asamblea de Madrid en que se solicitaba aclaración sobre el tiempo de desempeño y los sucesivos cargos del candidato, así como sobre sus diversas situaciones administrativas.
c) Mediante escrito de 31 de octubre de 2008 se remitió la documentación solicitada.
d) Por escrito presentado en la Asamblea de Madrid el 4 de junio de 2008, el Presidente del Senado comunicaba a la Presidenta de la Asamblea de Madrid que la Mesa del Senado, en sesión de 1 de junio de dicho año, acordó no admitir a trámite la propuesta de esta candidatura, por entender que no cumplía “el requisito relativo a tener más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función, previsto en los artículos 158.2 de la Constitución y 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”. En el mismo escrito se comunicaba que, “de conformidad con lo dispuesto en el art. 184.4 RS, al no haber sido admitida a trámite la mencionada propuesta, la Asamblea podrá presentar un nuevo candidato”. Por oficio del Presidente del Senado, de 8 de junio de 2010, se rectificó el error material advertido en dicho Acuerdo consistente en la cita del art. 158.2 CE en vez de la del art. 159.2 CE.
d) La Mesa de la Asamblea de Madrid, en reunión de 21 de junio de 2010, acordó reiterar la candidatura presentada al Senado para la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional, integrada por don Enrique López y López y otra persona, y solicitar a la Mesa del Senado la reconsideración de la inadmisión acordada.
La solicitud de reconsideración se fundaba en los siguientes tres motivos: 1) la falta de motivación del Acuerdo de la Mesa del Senado de 1 de junio de 2010; 2) la no apertura de una fase de alegaciones previas a la adopción de dicho Acuerdo; y 3) el hecho de que tal Acuerdo supone una quiebra de la normativa de la Asamblea de Madrid reguladora de la presentación de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional.
e) El día 8 de julio de 2008 se recibió en la Asamblea de Madrid escrito remitido por el Presidente del Senado comunicando el Acuerdo adoptado por la Mesa del Senado el 6 de julio de 2010, por el que se desestimó la solicitud de reconsideración formulada por la Mesa de la Asamblea de Madrid, ratificó su Acuerdo de 1 de junio de 2010, y dio por concluido el trámite de proposición de nuevo candidato por haber transcurrido el plazo otorgado para ello.
3. En la fundamentación jurídica de la demanda de amparo se invoca, frente a los Acuerdos recurridos, la vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE).
a) Se afirma en la demanda que la Asamblea de Madrid se encuentra legitimada para interponer recurso de amparo de conformidad con lo dispuesto en el art. 46.1.a) LOTC. Se argumenta al respecto que este Tribunal ha reconocido ciertos derechos fundamentales a las personas jurídicas (derecho al honor; derecho a la tutela judicial efectiva) y, en concreto, la titularidad del derecho de acceso a los cargos públicos se ha reconocido tanto a “personas físicas o jurídicas” (STC 23/1985, de 6 de marzo, FJ 3), extendiéndose también a los grupos parlamentarios (SSTC 36/1990, de 1 de marzo, FJ 1; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 1). A partir de estas premisas, es evidente la legitimación de la Asamblea de Madrid para ser parte activa en un recurso de amparo para la defensa de sus derechos que son además derechos de sus miembros. En efecto, de modo análogo a los grupos parlamentarios, las Asambleas autonómicas pueden asumir la representación institucional de sus parlamentarios en un supuesto como el que nos ocupa en el que la Cámara asume una facultad de propuesta. Las facultades de propuesta atribuidas a las Asambleas autonómicas no dejan de ser parte del ius in officium de los parlamentarios que las integran, de manera que estas Cámaras al accionar en amparo están defendiendo al mismo tiempo los derechos de sus Diputados, los cuales tienen, indudablemente, legitimación activa para interponer un recurso de amparo si estiman vulnerados los derechos que les corresponden conforme al art. 23.2 CE.
En fin, la propia Mesa del Senado, en una interpretación compatible con la argumentación expuesta, ha reconocido a la Asamblea de Madrid legitimación para instar la solicitud de reconsideración del art. 36.2 RS contra el Acuerdo de 1 de junio de 2010, pese a que en principio el citado precepto únicamente reconoce como legitimados a los Senadores y a los grupos parlamentarios. Por tanto, del mismo modo que no se discutiría la legitimación de un grupo parlamentario para interponer un recurso de amparo contra la desestimación de la reconsideración acordada por la Mesa del Senado, es indiscutible la que le corresponde a la Asamblea de Madrid en defensa de sus derechos.
b) En cuanto a la cuestión de fondo suscitada, se aduce, en primer término, que la potestad de la Mesa del Senado de decidir sobre la admisión de las candidaturas propuestas no es ilimitada, debiendo motivar las razones que determinen la inadmisión de una candidatura. Pues bien, el Acuerdo de 1 de junio de 2010 carece manifiestamente de la motivación adecuada, ya que se limita a trascribir el enunciado de los arts. 159.2 CE y 18 LOTC, sin que sea posible deducir la razón de la discrepancia con el criterio de la Asamblea de Madrid, a cuyo juicio el candidato don Enrique López y López cumplía con holgura los quince años a tenor del curriculum vitae presentado.
No obstante, en la demanda se admite, a tenor del Acuerdo de la Mesa del Senado desestimatorio de la solicitud de reconsideración, la licitud de las motivaciones que consistan en la incorporación de informes emitidos por órganos técnicos o consultivos, pues se trata de un instrumento de economía procesal, que bien hecho no lesiona derecho material alguno. Ahora bien, el problema en este caso es que dichos informes no se han incorporado a las resoluciones recurridas ni han sido trasladados a esta Cámara, por lo que, aunque habrán cumplido su función de ilustrar a la Mesa del Senado, difícilmente pueden explicar al destinatario las razones de los Acuerdos adoptados. Existe, por lo tanto, una “defectuosa comunicación parlamentaria”, que ocasiona una indefensión material a la Asamblea de Madrid, que ha impedido a ésta fundamentar sobre el fondo su disconformidad respecto al incumplimiento de quince años de ejercicio profesional apreciado por la decisión de la Mesa del Senado en su Acuerdo de 1 de junio de 2010.
No es posible aceptar una subsanación a la falta de motivación del Acuerdo de 1 de junio de 2010 por el posterior Acuerdo de 6 de julio de 2010, pues cuando la solicitud de reconsideración se resolvió ya había transcurrido el plazo abierto hasta el día 29 de junio de 2010 para que la Asamblea de Madrid pudiera haber optado por un nuevo candidato.
c) A continuación se analiza en la demanda la razonabilidad de la interpretación llevada a cabo por la Mesa del Senado del requisito para acceder a Magistrado del Tribunal Constitucional consistente en ser jurista de reconocida competencia “con más de quince años de ejercicio profesional” (art. 159.2 CE) “o en activo en la respectiva función” (art. 18 LOTC).
Tras referirse a la doctrina constitucional sobre el alcance de la facultad de las Mesas de las Cámaras de decidir sobre la admisibilidad y tramitación de las iniciativas parlamentarias, se afirma en la demanda que en aplicación de la misma la Mesa del Senado, para no lesionar el ius ut procedatur de la Asamblea de Madrid, sólo puede rechazar la candidatura propuesta cuando de manera estricta se produzca un incumplimiento de los requisitos reglados para adquirir la condición de Magistrado del Tribunal Constitucional, con independencia de la suerte que luego pueda correr en la Comisión de Nombramientos y en el Pleno del Senado.
Asimismo, después de trascribir el contenido de los arts. 159.2 CE y 18 LOTC y aludir a los trabajos parlamentarios de elaboración de este último precepto, se sostiene que no existe en el legislador orgánico voluntad de ampliar, endurecer o hacer más gravosos los requisitos del art. 159.2 CE para poder acceder a la condición de Magistrado del Tribunal Constitucional. En todo caso, de haberse intentando, en modo alguno sería posible tal pretensión por resultar una limitación del art. 23 CE, no sólo desprovista de todo apoyo constitucional, sino contraria a un precepto constitucional y, por tanto, inconstitucional. En este sentido ha de observarse que la Mesa del Senado integra en una sola frase lo que establece el art. 18 LOTC, cuando no puede entenderse así. Si el legislador hubiera querido referirse para todos los posibles candidatos a las dos condiciones hubiera utilizado en lugar de la disyuntiva “o” la copulativa “y”, lo que no hace.
d) Tampoco la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 28 de junio de 1994, avala una interpretación tan restrictiva como la que ha llevado a cabo la Mesa del Senado al entender que la situación de servicio activo no es asimilable a la de servicios especiales y que el cargo de Vocal de Consejo General del Poder Judicial no es asimilable al ejercicio de la función jurisdiccional, vulnerando con esa interpretación el ius in officium de la Asamblea de Madrid y de sus Diputados. En primer lugar, porque el precepto entonces aplicable no hablaba de servicio activo o de servicios especiales, sino de “ejercicio efectivo de la profesión”, expresión que queda al margen de las situaciones administrativas reconocidas entonces y ahora en la carrera judicial y que, aunque podría avalar una interpretación como la sostenida en los Acuerdos recurridos, es diferente del régimen aplicable al caso que nos ocupa. Existe además otra razón para no entender aplicable a este supuesto aquel criterio jurisprudencial, como es que dicha Sentencia se pronunció sobre un hecho sucedido mucho antes de que se reformara la LOPJ por la Ley Orgánica 19/2003, que redujo en gran medida para los Jueces y Magistrados los supuestos de servicios especiales (arts. 351 y 352 LOPJ).
e) Hay que ir, pues, a la regulación concreta de la LOPJ acerca del servicio activo y los servicios especiales para determinar si se da o no la circunstancia apuntada por la Mesa del Senado. Tras reproducir en la demanda los arts. 349.1, 350.1 y 351 LOPJ, se afirma que, como resulta evidente, la regulación de los supuestos que dan lugar al pase a la situación de servicios especiales son netamente distintos de los que contempla, por ejemplo, el art. 87 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Se trata, en todo caso, de actividades directamente ligadas al ejercicio profesional del Derecho y, en muchas ocasiones, al propio ejercicio de la actividad jurisdiccional, como sucede en los supuestos de nombramiento como Presidente del Tribunal Supremo o Magistrado del Tribunal Constitucional o de los Tribunales Internacionales de Justicia. La interpretación de la Mesa del Senado choca así con el más elemental entendimiento de los requisitos del art. 159.2 CE e introduce una restricción injustificada, irrazonable y vulneradora no sólo de los derechos fundamentales de la Asamblea de Madrid o de sus Diputados, sino de aquellos ciudadanos, como el propio don Enrique López y López, que pudieran resultar excluidos de ser propuestos como candidatos. De seguirse el criterio de la Mesa del Senado podrían ponerse objeciones a aquellos Magistrados en servicio activo pero que no realicen labores jurisdiccionales, como serían los Jueces del Registro Civil que se dediquen exclusivamente a esas funciones, pues es inequívoca su naturaleza administrativa, o los Jueces decanos que estén exentos de actividad jurisdiccional (art. 166 LOPJ), pues las labores de estos últimos se acercan a la tarea de gobierno en materia judicial que compete de manera suprema al Consejo General del Poder Judicial.
En definitiva, tras la reforma de 1997, la situación de servicios especiales de Jueces y Magistrados se configura de un modo absolutamente distinto al resto de los funcionarios públicos, de manera que resulta evidente que el tiempo pasado en esta situación habrá de equipararse al de servicio activo, solución que, desde luego, la LOPJ no prohíbe y que puede deducirse implícitamente de los arts. 354.2 y 343 LOPJ.
Como último argumento, meramente ad abundantiam, se aduce que no es posible entender que no hay ejercicio profesional en quien ha accedido al Consejo General del Poder Judicial, ya sea como Letrado, ya sea como Vocal, precisamente por su condición de Magistrado (arts. 145 y 146 LOPJ; 122.3 CE y 112.1 LOPJ).
Concluye el escrito de demanda, suplicando del Tribunal Constitucional su admisión y que, previos los trámites legalmente previstos, se dicte Sentencia estimatoria del recurso, en la que, con reconocimiento de la vulneración del derecho protegido en el art. 23.2 CE, se declare la nulidad de los Acuerdos de la Mesa del Senado impugnados.
4. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 21 de octubre de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10 n) LOTC y a propuesta de la Sala Segunda, acordó recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.
5. El Pleno, por providencia de 26 de octubre de 2010, acordó librar atenta comunicación al Senado, por conducto de su Presidente, fin de que a la mayor brevedad posible remitiese copia de los Acuerdos de la Mesa de dicha Cámara de 1 de junio y 6 de julio de 2010, y, una vez recibidos, oír al Ministerio Fiscal por plazo de tres días.
Por nueva providencia de 3 de noviembre de 2010 se tuvieron por recibidos del Senado los documentos del expediente núm. 725/000001, relacionados con los Acuerdos de la Mesa de dicha Cámara de 1 de junio y 6 de julio de 2010, y se acordó oír al Ministerio Fiscal por plazo de tres días, con traslado de copia de la demanda y de la documentación enviada por el Senado. Entre tal documentación constan, de un lado, los informes de la Secretaría General, en los que se detalla la argumentación de porqué los años de servicios especiales y de Vocal del Consejo General del Poder Judicial no deben computarse como servicio activo, y que sirvieron de base a la resolución de la Mesa del Senado. De otro lado, la certificación de servicios de D. Enrique López López donde se desglosan los cargos desempeñados y las diversas situaciones administrativas de dicho candidato propuesto por la Asamblea de Madrid.
6. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 11 de noviembre de 2010, que, en lo sustancial, a continuación se resume.
a) El Ministerio Fiscal descarta una eventual extemporaneidad de la demanda de amparo, pues la tesis de la Asamblea de Madrid según la cual el dies a quo del plazo para interponer el recurso debe computarse a partir del día siguiente a la notificación del Acuerdo impugnado, ha sido admitida por este Tribunal en virtud del principio pro actione en el cómputo del plazo para interponer recurso de inconstitucionalidad (STC 48/2003, FJ 2). Ni siquiera sería necesario acudir a la invocación del art. 135.1 LEC para estimar que la demanda de amparo ha sido promovida dentro de plazo (art. 85.2 LOTC).
Tampoco puede ser calificado como recurso manifiestamente improcedente, a los efectos de una eventual extemporaneidad de la demanda, la solicitud de reconsideración promovida por la Asamblea de Madrid contra el Acuerdo de la Mesa del Senado de 1 de junio de 2010, dada la novedad del procedimiento reglamentario de designación de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional y la interpretación y aplicación llevada a cabo por la Mesa del Senado, que tramitó la referida solicitud de reconsideración. Por el contrario, en este caso su tramitación permite concluir que se ha agotado correctamente la vía parlamentaria previa.
b) El Ministerio Fiscal aprecia la falta de invocación en la vía parlamentaria previa del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE. En efecto, afirma en este sentido que una atenta lectura del escrito de solicitud de reconsideración de fecha 21 de junio de 2010 no permite constatar con la claridad que pretende la demandante dicha invocación. Ni existe una mención expresa al art. 23.2 CE, ni tan siquiera una referencia a su contenido esencial. Concurren, por lo tanto, serias dudas sobre la invocación previa del derecho fundamental cuya vulneración se alega en la demanda,
c) Tras realizar una síntesis sobre la normativa reguladora del procedimiento de elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional a propuesta del Senado, el Ministerio Fiscal estima que en este caso no parece que concurra prima facie razón alguna que excluya del control de constitucionalidad las decisiones de la Mesa del Senado dictadas durante el procedimiento de selección y elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional. Conclusión que en su opinión avala la STC 49/2008 en cuanto admite que el Tribunal Constitucional puede controlar el concreto desarrollo de la participación autonómica en el proceso de elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional y si ese desarrollo respeta los límites constitucionales (FJ 9). Aunque el Tribunal probablemente se estaba refiriendo al control abstracto de constitucionalidad del desarrollo reglamentario, no habría obstáculo alguno en admitir un control concreto por la vía del recurso de amparo frente a un acto o decisión concreta dictado por la Mesa del Senado en ejercicio de las facultades reglamentarias reconocidas en la medida en que aquel acto o decisión pudiera afectar a derechos fundamentales, sin que esta posibilidad pueda descartarse absolutamente a priori.
En este caso las decisiones impugnadas acordaron la inadmisión de una de las candidaturas a Magistrado del Tribunal Constitucional presentadas por la Asamblea de Madrid, por lo que no existe impedimento alguno en admitir su control constitucional por este Tribunal por la vía del art. 42 LOTC.
d) El Ministerio Fiscal se plantea a continuación la posible falta de legitimación de la Asamblea de Madrid como parte recurrente en amparo. Este Tribunal ha reconocido en reiteradas ocasiones a las personas jurídico-públicas la titularidad de algunos derechos fundamentales y la posibilidad de acudir a la vía de amparo en solicitud de protección de tales derechos (STC 175/2001, FF JJ 5 a 8). Por su parte, la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, suprimió el término “ciudadanos” del art. 41.2 LOTC, lo que responde a la idea de facilitar el acceso al recurso de amparo a las personas jurídicas, tanto privadas como públicas.
El análisis de la doctrina constitucional en relación con el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 CE) permite constatar que su titularidad se ha reconocido exclusivamente a los parlamentarios, considerados individualmente, o a los grupos parlamentarios en cuanto representantes institucionales de aquéllos (STC 74/2009, FF JJ 2 y 3). Pues bien, visto el contenido esencial del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE difícilmente puede reconocerse su titularidad a un órgano parlamentario, ya que precisamente el mismo protege a sus miembros o a los grupos parlamentarios, en el ejercicio legítimo de sus funciones representativas, frente a aquellos actos o decisiones emanados del propio órgano legislativo en cuanto limiten intolerablemente los derechos y facultades que tienen atribuidos y que les reconocen las propias normas internas de las Cámaras.
En este sentido, en el ATC 205/1990 no se reconoció legitimación activa a una persona jurídico-pública (Diputación Provincial) para ejercitar el recurso de amparo en relación con una supuesta vulneración del art. 23.2 CE. De admitirse que esta doctrina es aplicable a este caso, la consecuencia debería ser la inadmisión de la demanda de amparo promovida por la Asamblea de Madrid al no ser titular del derecho fundamental cuya vulneración invoca como fundamento de su pretensión, incurriendo por ello en la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1.a), en relación con el art. 46.1.a), ambos LOTC.
La conclusión alcanzada no parece que pueda resultar desvirtuada por la tesis sostenida en la demanda, según la cual la Asamblea de Madrid actuaría en representación institucional de todos sus miembros y en defensa del ius in officium de los parlamentarios que la integran. La equiparación de la Asamblea con los grupos parlamentarios resulta ciertamente discutible al tratarse de realidades jurídico-política distintas. Es altamente dudoso que la doctrina constitucional que reconoce legitimación a los grupos parlamentarios para interponer recursos de amparo en defensa de los derechos de sus miembros pueda ser de aplicación a una Asamblea parlamentaria considerada in totum, reconociéndole una función de representación de la totalidad de los parlamentarios que la integran. Además en este caso la demandante de amparo no ha acreditado que la decisión de acudir al Tribunal Constitucional por la vía del recurso de amparo haya sido adoptada y apoyada por la totalidad de los Diputados que forman parte de la Asamblea, extremo que le correspondía acreditar a los efectos de poder apreciar una eventual actuación por representatividad de todos los parlamentarios, como título que invoca para justificar su legitimación. De la documentación aportada con la demanda sólo resulta acreditado que en fecha 7 de octubre de 2010 el Pleno de la Asamblea de Madrid aprobó la propuesta de presentación de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional contra el Acuerdo de la Mesa del Senado de 6 de julio de 2010, sin que conste si dicha aprobación se llevó a cabo con el voto favorable de todos los parlamentarios o sólo de los pertenecientes a un determinado grupo parlamentario. No hay que olvidar que durante el trámite procedimental de designación de candidatos la propia Mesa de la Asamblea de Madrid, en su reunión de 21 de junio de 2010, decidió someter a reconsideración de la Mesa del Senado la inadmisión de la candidatura inicialmente propuesta no con el voto unánime de todos sus miembros, sino sólo por mayoría (4 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención). En estas circunstancias resulta altamente dudoso que la Asamblea de Madrid ostente la representación que se atribuye de todos los parlamentarios que la integran o, como mínimo, la justificación de dicha representatividad resultaría insuficiente a los efectos de reconocerle legitimación para invocar el derecho fundamental cuya vulneración se denuncia.
El hecho de que la Mesa del Senado haya otorgado legitimación a la Asamblea de Madrid para formular la solicitud de reconsideración contra su Acuerdo de 1 de junio de 2010 no es un factor decisivo para reconocer legitimación a la parte recurrente en el ámbito de un proceso constitucional como el presente. La atribución de legitimación, que no dejaba de plantear serias dudas, se concedió como consecuencia de una lectura flexible y favorable de la norma dada la novedad del trámite procedimental establecido en el art. 184 RS, pero difícilmente dicha legitimación por “afectación directa” puede proyectarse más allá del concreto trámite reglamentario para el que se reconoció y servir de título habilitante o de argumento favorable para ostentar legitimación en un recurso de amparo por la vía del art. 42 LOTC, pues sus fundamentos y premisas son radicalmente distintos.
e) El Ministerio Fiscal plantea si la facultad de proponer candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional que se atribuye a las Asambleas autonómicas forma parte del ius in officium de sus miembros y, por tanto, es susceptible de protección por la vía del art. 23.2 CE.
Tras reproducir el contenido de la Resolución de la Presidencia de la Asamblea de Madrid de 11 de septiembre de 2008 que regula el procedimiento para el ejercicio de la facultad de propuesta referida, el Ministerio Fiscal afirma que no se llega a comprender de qué manera la actuación de la Mesa del Senado pudo vulnerar el ius in officium de los parlamentarios de la Asamblea de Madrid, pues éstos en todo momento pudieron hacer uso de las facultades y del derecho de voto que la aludida Resolución les reconoce. Con la comunicación por parte de la Presidencia de la Asamblea de Madrid al Presidente del Senado de los nombres de los candidatos designados concluye la participación del órgano autonómico en el proceso de elección de tales candidatos. De tal modo que una decisión ulterior de inadmisión de la candidatura por parte del órgano del Senado que tenga reglamentariamente asignada dicha función difícilmente puede conllevar una vulneración del art. 23.2 CE. La decisión de la Mesa del Senado de inadmitir una de las candidaturas propuestas no ha interferido en absoluto en el procedimiento de selección de dicho candidato con arreglo a la normativa dictada por la propia Presidencia de la Asamblea de Madrid, ni ha limitado o restringido la capacidad de decisión, a través del voto, que les concede a los parlamentarios dicha normativa. Así pues, la denuncia que hace la demandante de intromisión e impedimento ilegítimo en el ejercicio de sus funciones como consecuencia de la decisión de la Mesa del Senado estaría huérfana de todo fundamento consistente, serio y razonable.
Por otro lado, resulta altamente discutible que esa facultad de proposición de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional forme parte del ejercicio de la función legislativa o de control de la acción de Gobierno que corresponde a los miembros de la Asamblea de Madrid, en la medida en que sólo aquellos derechos o facultades forman parte del núcleo esencial de la función representativa que adquieren relevancia constitucional desde la óptica del art. 23.2 CE. Podría admitirse que, tras su reconocimiento legislativo, dicha facultad de propuesta de candidatos forme parte del estatus garantizado por el ius in officium de los parlamentarios de la Asamblea de Madrid, pero, en todo caso, no estaríamos ante una facultad integrante del núcleo fuerte de su función representativa susceptible de ser invocado frente a la acción legítima de otro órgano parlamentario como es el Senado, a través de las funciones asignadas a la Mesa de la Cámara. En otras palabras, esa función representativa se ejercitaría exclusivamente intra muros -esto es, ad intra- del propio órgano parlamentario del cual se es miembro, pero no podría, en ningún caso, proyectarse extra muros -esto es, ad extra- y condicionar la legítima actuación del Senado, en cuanto órgano parlamentario, pues las relaciones entre ambos están presididas por el principio de lealtad constitucional y de respeto mutuo a su respectiva autonomía parlamentaria.
No perteneciendo a ese núcleo esencial de la función representativa, carecería de relevancia constitucional a los efectos de su control por parte del Tribunal Constitucional.
f) Desde la perspectiva de los límites del control constitucional de las decisiones de las Mesas de las Cámaras (SSTC 177/2002, FJ 3), el Ministerio Fiscal entiende que en este caso la Mesa del Senado actuó con arreglo a las facultades de control que legítimamente tiene atribuidas [arts. 36.1.c) y 184.4 RS].
Dada la singularidad del procedimiento de elección de los candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional no resulta correcto entender que la Mesa del Senado debía limitar su función de calificación y control a constatar la regularidad formal de la propuesta remitida, esto es, sí la misma se había presentado en tiempo y forma y si iba acompañada de la documentación justificativa de los requisitos exigidos legalmente. Nada impedía que esa función de control pudiera extenderse también al cumplimiento de aquellos requisitos necesarios para poder ser elegido Magistrado del Tribunal Constitucional, siempre y cuando no representara un adelanto del juicio de oportunidad política de nombrar al candidato propuesto que corresponde en exclusividad al Pleno del Senado.
Eso fue precisamente lo que sucedió en este caso. La Mesa del Senado se limitó a controlar si el candidato propuesto cumplía con el requisito objetivo de tener más de quince años de ejercicio profesional exigido por el art. 159.2 CE, esto es, acotó su función de control de la candidatura a la capacidad de elegibilidad del candidato -su pertenencia a una determinada categoría profesional y su experiencia profesional por más de quince años-, sin entrar a valorar los méritos alegados, ni su competencia profesional -jurista de reconocida competencia-, ni a emitir un juicio de oportunidad política sobre su idoneidad como Magistrado del Tribunal Constitucional, esto es, si el candidato merecía o no la confianza institucional del Senado, aspectos estos últimos reservados a la Comisión de Nombramiento y al Pleno del Senado (STC 101/2008, FF JJ 5 y 10). La decisión de la Mesa del Senado se adoptó sobre la base de criterios técnicos-jurídicos y no políticos o de oportunidad. No hubo, por tanto, extralimitación en sus funciones reglamentarias ni usurpación de las funciones de elección definitiva propias del Pleno de la Cámara.
El control que también debe realizar la Asamblea autonómica sobre el cumplimiento por el candidato propuesto de los requisitos legalmente exigidos produce exclusivamente sus efectos en el marco de la decisión autonómica que le corresponde, pero no parece que pueda proyectar efecto alguno en el ámbito de la decisión propia del Senado, ni condicionar, aunque sea de forma indirecta, el Acuerdo que la propia Mesa del Senado pueda adoptar al respecto. Incluso no sería desacertado concluir que la nueva regulación del art. 16.1 LOTC ha producido de facto una intensificación de los controles de idoneidad de los candidatos con la finalidad de que los finalmente elegidos por el Senado reúnan un perfil de excelencia jurídica absolutamente necesario para ocupar un cargo de tanta responsabilidad como es el de Magistrado del Tribunal Constitucional. Ad abundantiam, parece oportuno recordar que la reforma legislativa del art. 16.1 LOTC no ha supuesto una modificación de la competencia exclusiva que tiene el Senado de elegir a los candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional. La participación autonómica debe situarse en un contexto parlamentario de colaboración institucional, aunque limitado a la presentación de candidaturas, sin capacidad de decisión ni de afectación a la competencia exclusiva del Senado.
Si la previsión de participación autonómica del art. 16.1 LOTC no vulnera el derecho que a los Senadores reconoce el art. 23.2 CE (STC 49/2008, FJ 7), en mayor medida el ejercicio legítimo de las facultades que el Senado tiene encomendadas para la elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional difícilmente podría vulnerar el ius in officum que invoca la demandante de amparo como sustento nuclear de su pretensión de amparo.
Por otra parte, un examen del contenido de las decisiones de la Mesa del Senado permite descartar radicalmente el vicio de ausencia de motivación que se denuncia. El Acuerdo de 1 de junio de 2010 identificó con precisión la causa o motivo por el cual había inadmitido la candidatura, consistente en que el candidato propuesto no cumplía con el requisito relativo a tener más de quince años de ejercicio profesional o en activo en su respectiva función, mencionando expresamente los arts. 159.2 y 18 LOTC como sustento normativo de la decisión. Por tanto, no se le impidió a la Asamblea de Madrid conocer la razón de la inadmisión de la candidatura por lo que ninguna indefensión material se causó a la demandante de amparo. Si atendemos además a los antecedentes fácticos, se puede constatar que previamente la Mesa de la Cámara había solicitado de la Asamblea de Madrid que complementara la documentación relativa a uno de los candidatos propuestos, aclarando determinados puntos, concretamente el tiempo que había desempeñado el cargo de Vocal del Consejo General del Poder Judicial y la situación administrativa en la que había quedado en la carrera judicial. Frente a esta solicitud de aclaración nada adujo la demandante de amparo, limitándose a remitir la documentación adicional solicitada. En este momento la recurrente tuvo pleno conocimiento de que la documentación inicialmente aportada resultaba incompleta para acreditar los requisitos exigidos legalmente y, singularmente, el relativo al tiempo de ejercicio profesional como Juez o Magistrado del candidato propuesto, pues así le fue solicitado por vía aclaratoria por el Senado.
Aun admitiendo a efectos meramente dialécticos que fuera excesivamente escueta la inicial decisión de 1 de junio de 2010, el ulterior Acuerdo de 6 de julio de 2010 cumpliría ampliamente con las exigencias de motivación como permite apreciar su lectura.
Así pues, constatado que las decisiones de la Mesa del Senado se dictaron en ejercicio legítimo de las funciones atribuidas reglamentariamente y con escrupuloso respeto al procedimiento previsto, estando además suficientemente motivadas, debe decaer cualquier tipo de control por parte de este Tribunal en aras al respeto del principio de autonomía parlamentaria (SSTC 242/2006, FJ 6; 89/2005, FJ 5).
g) El Ministerio Fiscal aborda a continuación la razonabilidad constitucional de la interpretación que ha hecho la Mesa del Senado de la no concurrencia del requisito de tener más de quince años de ejercicio profesional (arts. 159.2 CE y 18 LOTC), según la cual, una vez descontados los periodos en que el candidato se hallaba en situación de servicios especiales, el tiempo de ejercicio profesional o en activo no alcanzaría el referido límite temporal de más de quince años.
Cualquiera que sea la opción interpretativa más correcta desde el punto de vista de la legalidad aplicable (LOPJ y Reglamento 1/1995 de la Carrera Judicial), lo cierto es que la tesis sostenida por la Mesa del Senado -sustentada en la no equiparación de la situación de servicios especiales a la de servicio activo y que la función que desarrollan en el Consejo General del Poder Judicial sus Vocales no es asimilable a la función jurisdiccional- no puede calificarse en absoluto de irrazonable o arbitraria, como sostiene la recurrente. Por el contario, dicha tesis tiene un sólido fundamento jurídico y está construida sobre unas bases metodológicas inobjetables, fruto de un previo análisis de la normativa aplicable, de los antecedentes parlamentarios y de la doctrina jurisprudencial y científica existente sobre la materia. Aunque no sea la única interpretación posible desde el plano jurídico, sí cumple con el canon de razonabilidad constitucionalmente exigible.
El debate técnico-jurídico sobre el cumplimiento o no por el candidato propuesto del requisito de tener más de quince años de ejercicio profesional no rebasa el ámbito de la mera interpretación jurídica de la legalidad ordinaria y, por tanto, desde esta óptica de análisis carecería de relevancia constitucional. El Tribunal Constitucional, una vez constatada la razonabilidad de la interpretación legal, no puede situarse en el mismo plano de análisis que correspondería, por ejemplo, a la Sala Tercera del Tribunal Supremo (STS de 28 de junio de 1994). Esto es, constatada que la decisión de la Mesa del Senado está motivada y que dicha motivación es razonable y no arbitraria, este Tribunal no puede sustituir a los órganos parlamentarios en la tarea interpretativa de las normas jurídicas que deben aplicar ni juzgar su acierto, pues el control que debe llevar a cabo es meramente de carácter externo (STC 242/2006 y ATC 342/2006).
El planteamiento que la demandante somete a la consideración de este Tribunal, absolutamente legítimo en cuanto a las bases de su discrepancia interpretativa, carece no obstante de significación constitucional y no amerita, desde el canon de razonabilidad constitucional, un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión sometida a debate, más cuando, como se ha tratado de demostrar, ninguna afectación, ni directa ni indirecta, se produce en el contenido esencial del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE.
Incluso si se ahonda en las circunstancias de hecho del caso sometido a la decisión de este Tribunal, sus antecedentes permiten constatar que la Asamblea de Madrid tuvo oportunidad de presentar su candidatura e incluso defenderla, frente a la inicial decisión de inadmisión, al tiempo que se les respetó también el trámite previsto de la presentación de nuevo candidato, haciendo uso de dicho trámite para reiterar la candidatura anterior. No parece que se haya producido ninguna afectación efectiva del derecho del art. 23.2 CE.
h) El Ministerio Fiscal se refiere por último a la eventual ausencia de especial trascendencia constitucional de la pretensión de amparo.
Tras reproducir la doctrina del ATC 272/2009 (FJ 1), afirma que la falta de apariencia de lesión del derecho del art. 23.2 CE haría innecesario el examen de la concurrencia de alguno de los criterios que, de conformidad con el art. 50.1.b) LOTC, determinarían que el contenido del recurso gozase de especial trascendencia constitucional. No obstante, dado que la parte recurrente ha cumplido la carga de justificar dicha especial trascendencia constitucional, analiza a continuación dicha argumentación a la luz de los criterios fijados en la STC 155/2009 para concluir que no parece en principio que ninguno de los argumentos invocados encaje en estos criterios. En todo caso, la apreciación última de la especial trascendencia constitucional del recurso corresponde a este Tribunal, por lo que habiéndose cumplido con la carga de su justificación será este Tribunal el que deba adoptar una decisión sobre la concurrencia o no de dicho requisito.
El Ministerio Fiscal concluye su escrito interesando se tengan por formulada las anteriores alegaciones y por despachado el trámite de audiencia conferido.
II. Fundamentos jurídicos
1. La Asamblea de Madrid interpone recurso de amparo contra el Acuerdo de la Mesa del Senado, de 1 de junio de 2010, por el que no se admite a trámite la propuesta de don Enrique López y López como candidato para la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional, así como contra el posterior Acuerdo, de 6 de julio de 2010, por el que se desestima la solicitud de reconsideración formulada contra el anterior Acuerdo, no se admite a trámite la ratificación de dicha candidatura y se da por concluido el trámite conferido a la Asamblea de Madrid para presentar nuevo candidato.
En la demanda se aduce que los Acuerdos impugnados vulneran el derecho de la Asamblea de Madrid y de sus Diputados a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), al considerar que la Mesa del Senado ha llevado a cabo una interpretación irrazonable y desproporcionada por su rigorismo del requisito constitucional y legalmente exigido de que los miembros del Tribunal Constitucional sean “Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función” (arts. 159.2 CE). Por su parte, el art. 18 LOTC señala que "[l]os miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre ciudadanos españoles que sean Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos o Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función" (art. 18 LOTC).
2. En relación con los requisitos procesales establecidos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para la interposición del recurso de amparo constitucional, el Ministerio Fiscal cuestiona la legitimación de la Asamblea de Madrid para promover la presente demanda. Por su parte, la representación letrada de la Asamblea de Madrid afirma, sin embargo, que la legitimación de ésta deriva del art. 46.1.a) LOTC, al tratarse de “persona directamente afectada”, que la titularidad del derecho de acceso a los cargos públicos (art. 23.2 CE) la ostentan también las personas jurídicas y, en fin, que las Asambleas Legislativas, al igual que los grupos parlamentarios, pueden asumir la representación institucional de los Diputados que las integran.
La respuesta al interrogante de si la Asamblea Legislativa demandante ostenta o no legitimación para interponer este recurso de amparo ha de partir de lo dispuesto en el art. 162.1.b) CE, que confiere legitimación para recurrir en amparo a “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo”, y en el art. 46.1.a) LOTC, que otorga legitimación para interponer recurso de amparo en el caso del art. 42 LOTC a “la persona directamente afectada”. La relación entre los arts. 162.1.b) CE y 46.1 LOTC ha sido abordada por este Tribunal en una reiterada doctrina constitucional que postula una interpretación integradora de ambos preceptos, en el sentido de entender que las fórmulas del art. 46.1 LOTC complementan la del art. 162.1.b) CE, sin que aquéllas deban considerarse limitativas o restrictivas de ésta (STC 208/2009, de 26 de noviembre, FJ 2).
De acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), sólo lo ostentan, en sus distintas manifestaciones, los ciudadanos, como por lo demás resulta del tenor del propio precepto constitucional. El derecho de acceso a los cargos públicos representativos corresponde a los ciudadanos que, reuniendo los requisitos de capacidad, no estén incursos en causa de inelegibilidad. Las manifestaciones de este derecho relativas a la permanencia y al ejercicio de los cargos públicos representativos sólo corresponden “al grupo minoritario de ciudadanos a los que el resto de los mismos encomienda periódicamente el ejercicio de las diversas y plurales manifestaciones de la soberanía popular” (STC 71/1994, de 3 de marzo, FJ 6). En definitiva, se trata de un derecho uti cives, que se otorga a los ciudadanos en cuanto tales y, por consiguiente, a las personas individuales, no pudiendo reconocerse genéricamente a las personas jurídicas u otras entidades (SSTC 36/1990, de 1 de marzo, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4), ni en particular, en lo que interesa a este recurso de amparo, a las personas jurídico-públicas (STC 231/1998, de 1 de diciembre, FJ 1; ATC 201/2003, de 16 de julio).
Así pues, la Asamblea de Madrid, a los efectos de reconocerle legitimación en este recurso de amparo, no es titular del derecho de participación política (art. 23.2 CE).
3. Ahora bien, esta falta de titularidad del derecho fundamental invocado no implica que carezcan de legitimación para recurrir en amparo, al ser posible, como ya hemos tenido ocasión de señalar, la disociación entre la legitimación y la titularidad del derecho, pues el art. 162.1.b) CE reconoce legitimación para recurrir en amparo, además de al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal, a “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo”. Se trata de determinar, por tanto, si la Asamblea Legislativa es titular de un interés legítimo en la defensa del derecho de participación política (art. 23.2 CE) de los miembros que integran la Asamblea de Madrid o de los Diputados que votaron a favor de la presentación de don Enrique López y López como candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional, que le faculte para promover el presente recurso de amparo.
El concepto de interés legítimo, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, concurre en toda persona cuyo círculo jurídico pueda resultar afectado por la violación de un derecho fundamental, aunque la violación no se haya producido directamente en su contra, ya que en tales casos los recurrentes se encuentran, respecto de los derechos fundamentales invocados, en una situación jurídico-material que le confiere el interés legítimo que exige el art. 162.1.b) CE (SSTC 84/2000, de 27 de marzo, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4). Ahora bien, no basta con un interés genérico en la preservación del derecho fundamental que se estime vulnerado, sino que es necesario que el recurrente se encuentre respecto a ese derecho fundamental en una situación jurídico-material identificable con un interés en sentido propio, cualificado o específico (SSTC 13/2001, de 29 de enero, FJ 4; 240/2001, de 18 de diciembre, FJ 4; AATC 139/1985, de 27 de febrero; 58/2000, de 28 de febrero; 206/2006, de 3 de julio). Con base en esta noción de interés legítimo, el Tribunal Constitucional ha admitido la legitimación para recurrir en amparo a entes que, sin perjuicio de no ser titulares del derecho fundamental invocado, pueden también actuar en representación de intereses legítimos de personas que por sí mismas tienen legitimación. Así, se ha admitido la legitimación de los sindicatos y de las asociaciones cuyo fin estatutario sea el de velar por el respeto y fomento de determinados derechos y libertades o que coincidan con los intereses profesionales de sus miembros (SSTC 31/1984, de 7 de marzo, FF JJ 4 y 7; 180/1988, de 11 de octubre, FJ 2; 47/1990, de 20 de marzo, FJ 2) y también de los partidos políticos respecto de los integrantes de sus candidaturas electorales (STC 298/2006, de 23 de octubre, FF JJ 4 y 5). En el concreto ámbito parlamentario, una reiterada doctrina constitucional viene reconociendo a los grupos parlamentarios, en tanto que ostentan la representación institucional de los miembros de las Cámaras que los integran, capacidad procesal ante el Tribunal Constitucional para defender eventuales vulneraciones de derechos fundamentales de sus miembros que tengan relación con el ejercicio de su cargo representativo (por todas, SSTC 81/1991, de 22 de abril, F J 1; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4; 361/2006, de 18 de diciembre). Como se recuerda en la última de las Sentencias citadas esa representación y capacidad procesal reconocida a los grupos parlamentarios no constituye una excepción, sino que entra dentro de la flexibilidad procesal con que este Tribunal ha interpretado en todo momento la legitimación para interponer recurso de amparo, en el sentido de entender que no sólo la posee la persona directamente afectada, sino también aquellos entes que representan intereses legítimos de personas que por sí mismas ostentan tal legitimación.
Pues bien, en este caso no se advierte que la Asamblea Legislativa recurrente ostente un interés en sentido propio, cualificado o específico, en relación con el derecho fundamental supuestamente vulnerado y con su preservación, cuya titularidad corresponde a cada uno de los miembros que la integran. No cabe apreciar en aquélla más intereses que los que ostenta todo órgano de naturaleza pública en la defensa de su actos y de las facultades en las que éstos se sustentan, lo que resulta a todas luces claramente insuficiente para reconocerle legitimación activa para la interposición del presente recurso de amparo, pues este proceso constitucional, como tenemos declarado, no es una vía para la defensa por los poderes públicos de sus actos y potestades, sino, justamente, un instrumento para la correcta limitación de tales potestades y la eventual depuración de aquellos actos en defensa de la libertad y de los derechos de los ciudadanos (STC 240/2001, de 18 de diciembre, FJ 2; AATC 135/1985, de 27 de febrero;139/1985, de 27 de febrero). La legitimación que importa en este proceso -recurso de amparo- no es, en otras palabras, la que pudiera ostentar la Asamblea Legislativa en orden a la defensa de sus actos y potestades frente a decisiones de otro poder público a través de los mecanismos procesales que en su caso pudieran preverse a tal fin, pero cuya existencia no es constitucionalmente exigible (AATC 340/1993, de 15 de noviembre; 515/2005, de 19 de diciembre). Es, estrictamente, la legitimación para la defensa a través de un proceso de amparo constitucional del derecho de participación política (art. 23.2 CE), derecho cuya titularidad corresponde exclusivamente a cada uno de los miembros que la integran.
En este sentido, no puede aceptarse la subsunción de la Asamblea Legislativa, foro de confluencia de las distintas opciones políticas representativas de diversidad de intereses, en la categoría de entes o entidades que ostenten la representación y, en consecuencia, puedan actuar en tal condición, de los Diputados que la integran o incluso sólo de quienes votaron a favor de la propuesta elevada al Senado. La Asamblea es un órgano público que tiene conferidas competencias y facultades públicas, en cuya defensa, como ya se ha dicho, puede activar los mecanismos que el ordenamiento jurídico disponga a tal fin, pero en modo alguno tiene conferida la representación institucional de los Diputados que forman la Cámara en el ejercicio de su cargo representativo. En otras palabras, la Asamblea no ostenta la representación de los intereses legítimos de los Diputados, sea de todos, sea de los que votaron a favor de la propuesta de candidatos presentada en el Senado, que le permita invocar un interés legitimo en defensa, en este caso, del ejercicio de un derecho fundamental, el ejercicio del derecho al cargo (art. 23.2 CE), cuya titularidad corresponde individualmente a cada Diputado.
En modo alguno puede pretenderse como se viene a hacer en la demanda, porque carece de todo fundamento, una equiparación, a los efectos que ahora interesan, entre las Asambleas Legislativas, titulares de potestades públicas, y los grupos parlamentarios, que no son sino agrupaciones temporales de Diputados para la más ordenada organización y desarrollo de la actividad parlamentaria; en definitiva, para el ejercicio del cargo del que son titulares sus integrantes.
Y, en fin, el hecho de que la Mesa del Senado haya otorgado legitimación a la Asamblea de Madrid para formular solicitud de reconsideración contra el Acuerdo de 1 de junio de 2010 no puede proyectarse, como el Ministerio Fiscal pone de manifiesto en su escrito de alegaciones, más allá del concreto trámite reglamentario para el que se confirió aquella legitimación, sin que pueda servir de título habilitante para reconocerle legitimación en el proceso de amparo.
Ha de apreciarse, por tanto, la falta de legitimación de la Asamblea Legislativa demandante para interponer el presente recurso de amparo y, en consecuencia, constatar el incumplimiento del requisito que establecen los arts. 162.1.b) CE y 46.1.a) LOTC, lo que hace improcedente cualquier otro pronunciamiento.
Por lo expuesto el Pleno del Tribunal
ACUERDA
No admitir a trámite la presente demanda de amparo de la Asamblea de Madrid por carecer de legitimación para interponer este recurso [arts. 162.1 b) CE y 46.1 a), en relación con el art. 50.1 a) LOTC].
Madrid, uno de diciembre de dos mil diez.
