Examina el TS la aplicación del principio del interés del menor y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales, en el control de las resoluciones administrativas sobre visitas a menores declarados en situación de desamparo

Iustel

Revoca la Sala la sentencia impugnada, pues en la notificación a la madre de la resolución que deniega las visitas, se indicó que contra la misma, conforme al art. 780.1 de la LEC, podía formularse oposición ante los tribunales civiles en el plazo de dos meses desde su notificación, lo que la recurrente llevó a cabo. Señala que el art. 172.2 del CC y el plazo de dos años que establece se refiere a las peticiones para que se revoque la decisión de desamparo para recuperar la patria potestad suspendida, lo que no impide que, cumpliendo el plazo del art. 780.1 de la LEC, las personas legitimadas puedan impugnar las resoluciones administrativas dictadas en materia de protección de menores. Concluye que la sentencia recurrida, al apreciar que por caducidad ha precluido el derecho de la madre a acceder a la vía judicial para impugnar la resolución que deniega su petición de visitas restringe injustificadamente el derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito de la protección del interés del menor. Formula voto particular el Magistrado D. Antonio García Martínez.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Civil

Sede: Madrid

Sección: 1

Fecha: 28/05/2025

Nº de Recurso: 5382/2024

Nº de Resolución: 854/2025

Procedimiento: Recurso de casación

Ponente: MARIA DE LOS ANGELES PARRA LUCAN

Tipo de Resolución: Sentencia

T R I B U N A L S U P R E M O

En Madrid, a 28 de mayo de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación interpuesto por D.ª Raquel, representada por la procuradora designada de oficio por el turno de casación D.ª Susana Linares Gutiérrez, bajo la dirección letrada de D.ª Virginia Leticia Arribas Arranz, contra la sentencia n.º 208/2024, dictada el 10 de abril de 2024 por la Sección Décima de la Audiencia Provincial de Valencia, en el rollo de apelación n.º 108/2024, dimanante del procedimiento de oposición a medidas acordadas en resolución administrativa en materia de protección de menores (OMM) n.º 355/2023 del Juzgado de Primera Instancia n.º 9 de Valencia.

Ha sido parte recurrida la Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas de la Generalitat Valenciana, representada y defendida por el Abogado de la Generalitat, que ha designado como domicilio para la práctica de las notificaciones el domicilio de la procuradora D.ª Rosa Sorribes Calle, a través de la plataforma Lexnet.

Ha sido parte el Ministerio Fiscal.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª M.ª Ángeles Parra Lucán.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Tramitación en primera instancia

1.El 13 de abril de 2023, el procurador del turno de oficio D. César Javier Gómez Martínez, en nombre y representación de D.ª Raquel, presentó un escrito iniciador de oposición a la resolución administrativa de la Dirección Territorial de Igualdad y Políticas Inclusivas de Valencia de fecha 24 de enero de 2023, notificada el 6 de febrero de 2023, en la que se denegaban y desestimaron las visitas y comunicaciones solicitadas por su mandante respecto de sus hijas menores Petra y Natalia, que a raíz de un expediente instado por la administración se encontraban declaradas en situación legal de desamparo y tuteladas por la Generalitat Valenciana de acuerdo con la resolución dictada por la Dirección Territorial de Valencia en fecha 28 de septiembre de 2016, encontrándose en acogimiento familiar permanente de familia educadora.

El escrito fue turnado al Juzgado de Primera Instancia n.º 9 de Valencia, dando lugar al procedimiento de oposición de medidas en materia de protección de menores (OMM) n.º 355/2023. Recibido en el juzgado testimonio completo del expediente administrativo, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 780.4 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil se acordó emplazar a la parte actora a fin de que en el plazo de veinte días presentara la demanda con todas las formalidades legales y se tramitara el procedimiento conforme a lo previsto en el art. 753 de la mencionada ley procesal, lo que hizo en tiempo y forma el procurador D. César Javier Gómez Martínez.

2.Conferido traslado de la demanda, la Abogada de la Generalitat Valenciana. presentó escrito de contestación en el que como representación y defensa de la Dirección Territorial de Igualdad y Políticas Inclusivas de Valencia solicitaba que se desestimase la pretensión de la parte actora y se confirmase la resolución administrativa impugnada para la salvaguarda del interés primordial de las menores. El Ministerio Fiscal contestó también a la demanda mediante el correspondiente escrito.

3.Tras seguirse los trámites correspondientes la Magistrada-Juez del Juzgado de Primera Instancia n.º 9 de Valencia dictó la sentencia n.º 556/2023, de 18 de diciembre, con la siguiente parte dispositiva:

“Se desestima la demanda interpuesta por Raquel al estimar la excepción de caducidad instada por el MINISTERIO FISCAL al haber transcurrido el plazo de dos años desde el dictado de la resolución administrativa de desamparo de fecha 28 de septiembre de 2016. Todo ello sin imposición de costas”.

SEGUNDO. Tramitación en segunda instancia

1.La sentencia de primera instancia fue recurrida en apelación por la representación procesal de la parte demandante y verificados los oportunos traslados a las demás partes para oposición o impugnación de la sentencia, se remitieron los autos a la Audiencia Provincial de Valencia.

2.La resolución del recurso de apelación correspondió a la Sección Décima de la Audiencia Provincial de Valencia que lo tramitó con el número de rollo 108/2024 y, tras seguirse los trámites correspondientes, dictó la sentencia n.º 208/2024, el 10 de abril, con la siguiente parte dispositiva:

“FALLAMOS:

“Que desestimando el recurso de apelación formulado por la representación procesal de Raquel contra la sentencia dictada por la Magistrada-Juez del Juzgado de Primera Instancia número 9 de Valencia en fecha 18 de diciembre de dos mil veintitrés en autos de oposición a resolución administrativa en materia de protección de menores seguidos con el número 355 de 2023, CONFIRMAMOS la resolución recurrida. No se realiza pronunciamiento sobre las costas de la alzada”.

TERCERO.- Interposición y tramitación del recurso de casación.

1.El Procurador D. César Javier Gómez Martínez, en nombre y representación de D.ª Raquel, interpuso recurso de casación por infracción de norma constitucional y sustantiva.

1.1 El recurso de casación se articula en dos motivos, que introduce en el escrito con los siguientes encabezamientos:

“[...] PRIMER MOTIVO DEL RECURSO, VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES, EN CONCRETO ELARTÍCULO 24 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 118 Y CONCORDANTES DELA LEY DE ENJUICIAMIENTO CIVIL.

“[...] SEGUNDO MOTIVO, VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE INTERÉS DEL MENOR Y PREEMINENCIA DELVÍNCULO BIOLÓGICO DE LA MADRE.

2.Recibidas las actuaciones en esta sala y personadas las partes, por auto de 27 de noviembre de 2024 se acordó admitir el recurso de casación interpuesto.

La parte dispositiva del auto dice así:

“[...] LA SALA ACUERDA:

“ 1.º) Admitir del recurso de casación interpuesto por doña Raquel, contra la sentencia dictada con fecha de10 de abril de 2024 por la Audiencia Provincial de Valencia (Sección 10.ª) en el rollo de apelación n.º 108/2024,dimanante del procedimiento n.º 355/2023, del Juzgado de Primera Instancia n.º 9 de Valencia.

“2.º) Y entréguense copias del escrito de interposición del recurso de casación, con en su caso, sus documentos adjuntos, a la parte recurrida personada ante esta sala para que formalice su oposición por escrito en el plazo de veinte días, durante los cuales estarán de manifiesto las actuaciones en la Secretaría.

“ 3.º) Y evacuado, dese traslado al Ministerio Fiscal, a los efectos oportunos.

“Contra esta resolución no cabe recurso”.

El Abogado de la Generalitat presentó escrito en el que se opone al recurso formulado y solicita su desestimación. Conferido traslado al fiscal, presentó escrito fechado el 19 de febrero de 2025 en el que con fundamento en las alegaciones que expone solicita la desestimación del recurso interpuesto.

3.Por providencia de 7 de abril de 2025 se nombró ponente al magistrado Excmo. Sr. D. Antonio García Martínez y se acordó resolver el recurso sin celebración de vista pública, señalándose para la votación y fallo el día 6 de mayo de 2025. Comenzada la deliberación, el magistrado ponente no se conformó con el voto de la mayoría y anunció voto particular discrepante, por lo que la redacción de la ponencia fue asumida por la magistrada Excma. Sra. D.ª M.ª Ángeles Parra Lucán.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso y resumen de antecedentes

La madre biológica de dos niñas declaradas en situación de desamparo por resolución de la entidad pública de 28 de septiembre de 2016 interpone un recurso de casación contra la sentencia que, sin entrar en el fondo del asunto, desestima su impugnación de la resolución administrativa de 24 de enero de 2023 por la que se le deniegan las visitas y comunicación con sus hijas solicitadas el 22 de agosto de 2022. La sentencia recurrida considera que la acción había caducado el 5 de diciembre de 2018, por haber transcurrido en ese momento dos años desde la notificación de la resolución que declaró el desamparo, de conformidad con lo previsto en el art. 172 CC.

El recurso de casación de la madre va a ser estimado con la consecuencia de devolver a la instancia las actuaciones para que la Audiencia Provincial se pronuncie sobre la cuestión de fondo, esto es, sobre la procedencia de que se establezca o no, en interés de las niñas, un sistema de visitas y comunicación con la madre.

Son antecedentes necesarios los siguientes.

1. Casiano (nacido el NUM000 de 2002) y Petra y Natalia (nacidas respectivamente el NUM001 de 2012 y el NUM002 de 2013), los tres hijos de Raquel, fueron declarados en desamparo por resolución de la entidad pública de 28 de septiembre de 2016 (notificada por edictos publicados en el BOE el 5 de diciembre de 2016).En esa resolución, que no fue impugnada, se establecieron visitas con la madre cada quince días en un punto de encuentro familiar.

Respecto de Petra y Natalia se acordó un acogimiento familiar temporal por nueve meses, prorrogado por seis meses más por resolución de 28 de junio de 2017 y que pasó a ser acogimiento permanente con familia educadora por resolución de 2 octubre de 2017.

El régimen de visitas establecido inicialmente fue suspendido por resolución de 26 de febrero de 2018 y se establecieron exclusivamente visitas de las niñas con su hermano Casiano. Por escrito de 2 de enero de 2020la madre solicita visitas, que son denegadas y se establece un nuevo régimen de visitas con el hermano por resolución de 5 de febrero de 2020. El 24 de agosto de 2022 la madre vuelve a solicitar visitas y comunicación con sus hijas, petición que es denegada por resolución de 24 de enero de 2023, notificada el 6 de febrero de2023.

2.El 13 de abril de 2023, la representación de la madre presenta un escrito de oposición a la resolución administrativa de 24 de enero de 2023 y posteriormente presenta la demanda al amparo del art. 780 LEC.

Alega que su situación personal es muy diferente, que salió de la cárcel el 12 de junio de 2022, está realizando un curso de alfabetización, tiene trabajo, buena relación con su hijo mayor de edad, y que los informes valorados para denegar las visitas se refieren a momentos muy anteriores, el último del 1 de abril de 2021, sin que se hayan valorado los cambios de circunstancias por los que, en interés de sus hijas, solicita las visitas, que solo en casos excepcionales y por motivos fundados deben suspenderse por resolución judicial motivada.

3.El ministerio fiscal contesta a la demanda alegando como cuestión previa la caducidad de la acción ejercitada al amparo del art. 172 CC. En cuanto al fondo se opone a la estimación señalando que no consta acreditado ninguno de los hechos que se refieren en la demanda más allá de los que constan en el expediente e interesa que se practique como prueba la evacuación de un informe por el equipo psicosocial para que se informe sobre la conformidad o no de la resolución administrativa y sobre la conveniencia de su modificación.

4.La Generalitat se opone a la demanda invocando caducidad de la acción y en cuanto al fondo, con apoyo en la información que consta en el expediente, se opone a la estimación de lo solicitado por entender que es contrario al interés de las niñas, cuya evolución actual en la situación de acogimiento permanente con familia educadora es muy favorable y además no quieren tener contacto con la madre.

5.En el informe psicosocial de 10 de noviembre de 2023, la psicóloga y la trabajadora social del equipo psicosocial adscrito al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses de Valencia, informan que no consideran conveniente que se retome el régimen de visitas materno filial, al estimar que ello podría suponer un factor de riesgo e interferir en la estabilidad que presentan las niñas en la actualidad.

6.El juzgado dicta sentencia por la que desestima la demanda interpuesta por apreciar la excepción de caducidad instada, al haber transcurrido el plazo de dos años desde el dictado de la resolución administrativa de desamparo de fecha 28 de septiembre de 2016.

7.La sentencia de primera instancia es confirmada por la Audiencia Provincial, que desestima el recurso de apelación interpuesto por la madre. La Audiencia razona:

“Las acciones de oposición a resolución administrativa se hallan sujetas a un doble plazo de caducidad. Por un lado, el propio y específico de este tipo de acciones previsto en el artículo 780.1 de la LEC (2 meses desde la notificación de la resolución), y por otro el genérico para todas las acciones en materia de protección de menores del artículo 172.2 CC, de 2 años desde la notificación de la resolución que declaró el desamparo, plazo éste último que es el que ha sido aplicado en la sentencia apelada para apreciar la caducidad de la acción. La parte apelante sostiene en su recurso la inexistencia de caducidad, al considerar que el plazo habría quedado suspendido a consecuencia de los constantes escritos presentados por la madre pidiendo visitas con sus hijas. Esta tesis no resulta admisible, de acuerdo con reiterada Jurisprudencia que señala ( STS, Sala Civil, de 2-6-2022) que "caducidad y prescripción son instituciones jurídicas distintas, con fundamentos y regímenes jurídicos diversos, entre cuyas diferencias se encuentra, en lo que aquí interesa, que la prescripción es susceptible de interrupción por acto del que por ella puede resultar perjudicado; mientras que la caducidad no admite la interrupción del tiempo, cuyo simple transcurso la origina, de forma que la caducidad "se funda exclusivamente en la necesidad de dar seguridad al tráfico jurídico y opera por el mero transcurso del tiempo”. Ello sin perjuicio de los concretos casos excepcionales en que la ley expresamente prevé la suspensión del plazo de caducidad (v. gr. art. 4 de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, disposición adicional 4.ª del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se decretó el estado de alarma, y su prórroga aprobada por RD 537/2020, de 22 de mayo - art. 10)."

“Como quiera que en el expediente administrativo consta que la resolución de 28-9-2016 que declaró a las dos hijas menores de la demandante en situación de desamparo fue notificada a sus progenitores a través del BOE el 5-12-2016, el plazo de caducidad expiró el 5-12-2018, esto es, con anterioridad a la presentación del escrito inicial de oposición del presente procedimiento, lo que debe llevar a la desestimación del recurso y a la confirmación del auto apelado”.

8.La madre ha interpuesto un recurso de casación contra la sentencia de la Audiencia Provincial.

SEGUNDO.- Planteamiento del recurso de casación

El recurso de casación interpuesto por la madre se funda en dos motivos.

1.En el primero, al amparo del art. 477.2 LEC, denuncia “la vulneración de derechos fundamentales, en concreto del art. 24 CE en relación con el art. 118 y concordantes de la Ley de enjuiciamiento civil”. Argumenta que la sentencia hace caso omiso de las alegaciones sustanciales efectuadas por su parte en el seno del proceso, que han formado parte del debate procesal y que sustentan el recurso que se plantea. Añade que ello comporta incongruencia omisiva e infracción del art. 218 LEC.

En el desarrollo del primer motivo denuncia un trato discriminatorio por parte de la Administración, con vulneración del principio de igualdad, y que la sentencia recurrida no lo aprecia y se niega a tomar en cuenta las solicitudes de la madre, la posibilidad de ver a sus hijas, y le impide oponerse a tales actuaciones de la Administración sin entrar en el fondo de la cuestión. Subsidiariamente cita los arts. 9.3 y 24 CE, que a su juicio se habrían vulnerado por no tener en cuenta las circunstancias concretas del caso, discriminando a una persona extranjera, con pocos medios a la hora de valorar el desamparo y que estaba sola, lo que le hizo precisar ayuda social, sin que ello sea motivo para impedir ver a sus hijas y relacionarse con ellas. Añade que a pesar de las múltiples solicitudes presentadas solo se le concedió durante un breve espacio de tiempo y luego limitado cuando apenas había transcurrido un año desde la declaración de desamparo.

Explica que se le niegan las visitas y no puede alegar nada al respecto, sin que los tribunales se hayan pronunciado siquiera sobre este punto, lo que a su juicio vulnera, en relación con los derechos fundamentales invocados, el derecho del menor a relacionarse con sus parientes, así como los arts. 160, 161 CC y 19, 19 bis,20.2, 20.3, 21 de la LO 1/1996, que regulan el régimen de visitas de los menores en situaciones de guarda, tanto provisional, de menores en desamparo, guarda voluntaria, en acogimiento familiar, en puntos de encuentro familiar, acogimiento residencial y en adopción, de donde resulta que se traspasa ahora la competencia del juez a la entidad pública para establecer por resolución motivada el régimen de visitas y comunicaciones de estos menores en situación de tutela o guarda, así como su suspensión temporal, limitándose la actuación del juez en estos casos a resolver cuando se interponga recurso en caso de suspensión temporal de las mismas por parte de la entidad pública. Añade que incluso en el caso del art. 178 CC se permite tener contactos con la familia de origen después de la adopción.

Concluye afirmando que “en el caso que nos ocupa no se ha establecido ninguna resolución judicial que atienda a la situación de visitas solicitada de manera reiterada por la madre. Ni esta ni las anteriores presentadas. Limitándose a denegárselas una y otra vez hasta alcanzar los dos años, cuando se le deniega directamente de nuevo por decir que han transcurrido más de dos años. Cuando la madre jamás ha dejado de insistir en ver a sus hijas y en comunicarse con ellas. Llevando a cabo múltiples oposiciones contra las continuadas resoluciones negativas a su comunicación con ellas”.

2.En el segundo motivo, al amparo del art. 477.2 LEC, denuncia la vulneración del interés superior del menor y la preeminencia del vínculo biológico de la madre (LO 1/1996 en relación con el art. 118 LEC). Argumenta que no se han tenido en cuenta las conclusiones e informes elaborados por los órganos administrativos ni se ha explorado la posibilidad de establecer la manera de continuar la relación con la madre biológica. Cita, sobre incongruencia omisiva, las SSTS de 11 de abril de 2011 y 11 de abril de 2014.

En el desarrollo del motivo cita el asunto Omorefe c. España (n.º 69339/16) y dice que en el presente caso tampoco se han tenido en cuenta las conclusiones e informes elaborados por los órganos administrativos ni se ha explorado la posibilidad de poder continuar la relación con la madre biológica. Alega que debe prevalecerla unión familiar de la madre con sus hijos, salvo que existan indicios graves de agresión o una sentencia firme frente a la figura materna o paterna, y que en el caso la madre ha tenido una vida compleja que está reconduciendo y en ningún momento ha sido escuchada a lo largo del procedimiento, no se han valorado sus aseveraciones ni las pruebas aportadas en su descargo, por lo que no sólo ha quedado desafecta la relación maternal para con las hijas sino que se ha quebrado el principio del interés del menor. Señala quelas autoridades españolas no han adoptado medidas apropiadas y suficientes para garantizar el respeto y derecho de la madre a mantener el contacto mínimo con sus hijas, actuando encubiertas bajo una vía de hecho formalista que la ha ido alejando de las niñas, sin haberle dado oportunidad de enmendar la relación conjunta que existía antes de que les prohibieran el contacto.

Concluye que se ha vulnerado asimismo el principio de proporcionalidad, particularmente teniendo en cuenta que frente a una medida tan gravosa como la retirada del contacto con las menores, antes deberían haberse evaluado otras alternativas. Cita el asunto Bove contra Italia (n.º 30595/2002) en el que el Tribunal consideró que las autoridades no garantizaron de forma suficiente la ejecución de los encuentros entre el demandante y su hija, según dice como en el presente caso, la situación se deterioró tanto que ya no existía relación de contacto y afecto entre el padre y la hija, teniendo responsabilidad la Administración en ese caso. Entiende que por ello, tanto el incumplimiento del derecho de visitas de la madre biológica y la falta de protección del mismo constituyen una vulneración de su derecho al respeto a la vida privada y familiar garantizada en el artículo 8del Convenio Europeo, de aplicación directa e imperativa.

TERCERO.- Oposición al recurso de casación. Rechazo de las causas de inadmisión

1.En primer lugar, la Generalitat Valenciana invoca causas de inadmisión: por falta de indicación del precepto procesal o sustantivo infringido, siendo insuficiente la cita del art. 24 CE, de acuerdo con la doctrina de la sala; falta de concreción y claridad, pues la recurrente mezcla diferentes cuestiones relacionadas con el principio del interés del menor, el principio de proporcionalidad y la vulneración de la vida privada y familiar; falta de acreditación del interés casacional notorio.

Con carácter supletorio, y para el caso de que la sala admitiese el recurso de casación por entender que la acción ejercitada no estaba caducada, se opone a su estimación. Argumenta que tal y como han entendido las dos sentencias de instancia, de acuerdo con el art. 172.2 CC la acción ejercitada está caducada porque desde la declaración de desamparo de las menores de 28 de septiembre de 2016, hasta la resolución por laque se deniega el régimen de visitas con la progenitora de 24 de enero de 2023, ha transcurrido el plazo de2 años fijado legalmente desde la notificación de la resolución para poder formular oposición a la misma. Señala, que de acuerdo con el art. 172 CC, después del plazo de caducidad fijado de 2 años, decae el derecho de los padres o tutores de oponerse o solicitar la revocación de las decisiones que se adopten en materia de protección de menores. Explica que, en el caso, se acuerda desestimar la petición de visitas de la madre tras más de seis años de la declaración de desamparo con apoyo tanto en los informes obrantes en el expediente como en las manifestaciones expresas de las menores respecto de las visitas y los incidentes habidos en el PEF. Considera que, puesto que la madre no recurrió el desamparo, transcurrido el plazo de dos años fijado en el art. 172.2 CC, decae la legitimación de la progenitora de oponerse a las medidas que se adopten en materia de protección. Entiende que con ello no se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24CE, pues se reconoce a los progenitores el derecho de oponerse a las medidas que se adopten en materia de protección de menores, sometida a determinados plazos, y en todo caso, los progenitores pueden facilitar información al ministerio fiscal. Señala que el Tribunal Constitucional, en relación con el principio pro actione, ha declarado que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface prioritariamente con una sentencia sobre el fondo aunque el proceso también puede concluir con una resolución de inadmisión cuando concurra una causa legal apreciada razonablemente por el órgano judicial, entre las que figura la caducidad de la acción ejercitada, y que las limitaciones temporales a la oposición a resoluciones en materia de protección de menores se dirigen a evitar procesos judiciales permanentemente abiertos y facilitar soluciones estables para los menores.

Concluye que en el caso, como ya puso de manifiesto en la contestación a la demanda y tras el informe del equipo psicosocial de 10 de noviembre de 2023, la resolución impugnada es ajustada a derecho, pues en el informe se analiza pormenorizadamente las razones por las que no se aconsejaba que se establecieran visitas con la madre.

Añade que la falta de impugnación del desamparo es manifestación del desinterés de la madre y, a mayor abundamiento, que en el escrito de apelación y en el presente recurso de casación la única alusión realizada por la actora respecto de la caducidad declarada en primera instancia y apelación, es la relativa a que no puede entenderse la caducidad cuando la progenitora ha realizado solicitudes en vía administrativa y niega que sea cierta la afirmación del recurso acerca de que la progenitora ha realizado múltiples oposiciones contra las resoluciones negativas de comunicaciones con las menores.

2.El ministerio fiscal solicita la desestimación del recurso de casación. Señala que si bien en ninguno de los motivos “se argumenta en absoluto el sentido y contenido de la sentencia de apelación que es la recurrida en casación sobre la apreciación de la caducidad del plazo de dos años desde que se notificó la resolución administrativa de desamparo, a pesar de ello entraremos a determinar si se han apreciado correctamente los plazos de caducidad de los arts. 172.2 CC y 780.1 LEC, ello en interés de los menores y en la flexibilidad para obviar formalidades que se otorga en los procedimientos en que están afectados y entrar en la cuestión que les afecta”.

Observa que en el caso la demanda se interpuso dentro del plazo de dos meses desde que se le notificó a la madre la denegación de las visitas solicitadas ( art. 780 LEC) pero superado con mucho el plazo de dos años a que se refiere el art. 172.2 CC. Con cita de la STS 879/2024, de 20 de junio, analiza los antecedentes de hecho y concluye interesando la desestimación del recurso con apoyo en este razonamiento:

“La cuestión que debemos plantearnos es si adoptada una resolución por el órgano administrativo sobre el régimen de visitas, suspendiendo primero sin oposición, denegando las visitas después sin oposición, es posible ante la nueva solicitud de visitas, que es denegada, acudir a los Tribunales civiles para impugnar la denegación y deba ser admitida por haberse accionado en el plazo de los dos meses a que hace referencia el art. 780.1 LEC.

“O por el contrario resuelta la cuestión del régimen de visitas con suspensión y denegación sin oposición antela Entidad Públicas y no recurriendo a los Tribunales Civiles, no es posible reproducir, una o varias veces, esa petición al haber caducado la acción en atención a la pasividad anterior de la progenitora y al haber transcurrido el plazo de dos años desde que fueron suspendidas el 26 de febrero de 2018, por tanto haciéndose la petición de visitas a que se refiere este proceso ante la Entidad Pública pasados con mucho dos años desde que fueron suspendidas, entra en juego el art. 170.2 CC y esa petición a la Administración era extemporánea y por tanto no cabía su reclamación en vía judicial.

“A pesar de la flexibilidad que debe tenerse en materia de menores en función de su interés, nos inclinamos por la segunda opción, ya que es relevante la estabilidad que necesitan éstos para integrarse plenamente en la familia de acogida, y ello representa el respeto por el interés superior del menor”.

3.Rechazamos los óbices de inadmisión invocados.

La sala ha reiterado que el interés del menor presenta interés casacional (entre otras, sentencia 348/2018,de 7 de junio, 705/2021, de 19 de octubre, y 244/2025, de 14 de febrero), aunque también ha reiterado que el recurso habrá de ser desestimado cuando la sentencia recurrida haya valorado adecuadamente el interés del menor ( sentencias 400/2018, de 27 de junio, 413/2018, de 3 de julio, 393/2017, de 21 de junio,84/2018, de 14 de febrero, entre otras muchas). En estos recursos solo puede examinarse si el juez a quo ha aplicado correctamente el principio de protección del interés del menor, motivando suficientemente, a la vista de los hechos probados en la sentencia que se recurre, la conveniencia de la medida de que se trate (entre otras, sentencias 614/2009, de 28 septiembre, 623/2009, de 8 octubre, 469/2011, de 7 julio, 641/2011, de 27septiembre y 154/2012, de 9 marzo, 579/2011, de 22 de julio, 578/2011, de 21 julio y 323/2012, de 21 mayo).

Además, es doctrina reiterada de esta sala (por todas, sentencia 324/2025, de 4 de marzo) que para superar el test de admisibilidad es suficiente una exposición aun indiciaria de cómo ve la parte recurrente el interés casacional, la correcta identificación del problema jurídico planteado y una exposición adecuada que ponga de manifiesto la consistencia de las razones de fondo del recurso partiendo del respeto a los hechos probados, requisitos que se cumplen en el planteamiento de la cuestión nuclear del presente recurso de casación, consistente en la falta de pronunciamiento por parte de la autoridad judicial sobre la protección del interés de las menores en un caso en el que se ha denegado la solicitud de la madre de que se establezca un sistema de comunicación y visitas con sus hijas, en situación de acogimiento permanente con familia educadora. En el recurso queda claro que se reprocha a la sentencia recurrida que, por haber apreciado caducidad de la acción, no entre a valorar la adecuación de la resolución administrativa impugnada ni las nuevas circunstancias que ajuicio de la demandante, ahora recurrente en casación, concurren para que en interés de las niñas se establezca un sistema de visitas con la madre.

CUARTO.-Decisión de la sala. Marco de decisión: la aplicación del principio del interés del menor y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que incumbe a jueces y tribunales, en especial en el control de las resoluciones administrativas sobre visitas respecto de menores declarados en situación de desamparo

1.Debemos partir de la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta sala, de las que se desprende la necesidad de que en los procedimientos en los que está en juego el interés superior de los menores y, especialmente, en los procedimientos sobre medidas de protección adoptadas por la Administración, debe optarse por soluciones hermenéuticas que favorezcan que pueda entrarse en el fondo del asunto y que puedan realizarse con flexibilidad alegaciones y aportarse medios de prueba ( SSTC 187/1996, de25 de noviembre; 77/2018, de 5 de julio; 178/2020, de 14 de diciembre; 65/2016, de 11 de abril; SSTS 371/2018,de 19 de junio; 525/2017, de 27 de septiembre; 304/2012, de 21 de mayo; 308/2022, de 19 de abril y 705/2021,de 19 de octubre; 178/2020, de 14 de diciembre).

El preámbulo de la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, justificaba las reformas que introdujo en la Ley de Enjuiciamiento Civil con apoyo en el objetivo de dotar de efectividad a las novedades sustantivas que se introducían, así como en la obtención de los Tribunales de la tutela más efectiva posible de los derechos e intereses de los menores.

Con alcance general, el art. 2.1 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor(modificado por la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio), sienta como principio: “Todo menor tiene derecho a que su interés superior sea valorado y considerado como primordial en todas las acciones y decisiones que le conciernan, tanto en el ámbito público como privado. En la aplicación de la presente ley y demás normas que le afecten, así como en las medidas concernientes a los menores que adopten las instituciones, públicas o privadas, los Tribunales, o los órganos legislativos primará el interés superior de los mismos sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir”.

2.Sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso al proceso, afirma la STC1/2023, de 6 de febrero:

“[H]emos declarado que "el primer contenido [del derecho a obtener la tutela de jueces y tribunales] en un orden lógico y cronológico, es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y[...] poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas" ( SSTC 220/1993, de 30 de junio, FJ 2, y 34/1994, de 31 de enero, FJ 2, entre otras). "Ahora bien, el Tribunal también entiende que la tutela judicial efectiva no es un derecho de libertad directamente ejercitable a partir de la Constitución, sino que se trata de un derecho prestacional y, por tanto, de configuración legal que sujeta su ejercicio a la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales que el legislador establezca(por todas SSTC 99/1985, de 30 de septiembre, FJ 4 y 182/2004, de 2 de noviembre, FJ 2)" ( STC 140/2018,de 20 de diciembre, FJ 5)”.

Sobre el derecho a obtener una resolución judicial fundada en Derecho, favorable o adversa, como garantía frente a la arbitrariedad e irracionabilidad de los poderes públicos, recuerda la STC 8/2014, de 27 de enero:

“Según reiterada jurisprudencia de este Tribunal, el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resoluciónrazonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partesse erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art.24.1 CE, derecho que, no obstante, también se satisface con la obtención de una resolución de inadmisiónimpeditiva del enjuiciamiento del fondo de la cuestión planteada, si esta decisión se funda en la existencia deuna causa legal que así lo justifique aplicada razonablemente por el órgano judicial (por todas, STC 108/2002,de 6 de mayo, FJ 3). Y en la STC 108/2002, de 6 de mayo, se dice: Tribunal ha declarado reiteradamenteque el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, derecho que, no obstante, también se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión impeditiva del enjuiciamiento del fondo de la cuestión planteada, si esta decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifique aplicada razonablemente por el órgano judicial ( SSTC 19/1981, de 8 de junio; 69/1984, de 11 de junio; 6/1986, de 21 de enero; 118/1987, de 8 de julio; 57/1988, de 5 de abril; 124/1988, de 23 de junio;216/1989, de 21 de diciembre; 154/1992, de 19 de octubre; 55/1995, de 6 de marzo; 104/1997, de 2 de junio; 108/2000, de 5 de mayo, entre otras muchas). En efecto, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y prestación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, haya establecido el legislador, que no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarios o caprichosos que impidan la tutela judicial garantizada constitucionalmente( STC 185/1987, de 18 de noviembre)”.

Sobre el derecho de acceso a la justicia y el principio pro actione, dice la reciente STC 55/2025, de 10 de marzo:

“No obstante, al tratarse en este caso del derecho de acceso a la jurisdicción y operar, en consecuencia, en toda su intensidad el principio pro actione, no solo conculcan este derecho las resoluciones de inadmisión desestimación que incurran en arbitrariedad, irracionabilidad o error patente, sino también aquellas que se encuentren basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelan una clara desproporción entre los fines que la causa legal preserva y los intereses que se sacrifican. En este sentido, y aunque la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales a que el acceso a la jurisdicción está sujeto constituye en principio una cuestión de mera legalidad ordinaria que corresponde resolver a los jueces y tribunales, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que les atribuye el art. 117.3 CE, hemos señalado también que el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los jueces y tribunales, que impide que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida.

“Todas estas afirmaciones resultan acordes con el mayor alcance que el Tribunal otorga al principio pro actione en los supuestos de acceso a la jurisdicción, que obliga a los órganos judiciales a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE, aunque ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución más favorable a la admisión de la demanda de entre todas las posibles, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes" ( STC 172/2023, loc. cit.)”.

En relación al caso particular de la apreciación de la prescripción y la caducidad, recuerda la STC 77/2002, de8 de abril, que constituye doctrina reiterada de ese Tribunal:

“[L]a interpretación efectuada por los Jueces y Tribunales de Justicia de las normas relativas tanto a los plazos de caducidad como a los de prescripción es una cuestión de legalidad ordinaria, es decir, de la exclusiva competencia de aquéllos ( SSTC 27/1984, de 24 de febrero, 89/1992, de 8 de junio, 201/1992, de 30 de noviembre, 101/1993, de 22 de marzo, 164/1993, de 18 de mayo, 245/1993, de 19 de julio, 322/1993, de8 de noviembre, y 47/1997, de 11 de marzo, y 160/1997, de 2 de octubre, dictada por el Pleno). Sólo por excepción, hemos afirmado, la interpretación de tal legalidad ordinaria alcanzará relevancia constitucional desde la perspectiva de la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE) cuando haga imposible en la práctica el ejercicio de la acción (así, en los supuestos que dieron lugar a las SSTC 262/1988,de 22 de diciembre, 47/1989, de 21 de febrero, 220/1993, de 30 de junio); cuando en la determinación de dicho plazo se incurra en un error patente (así, en el caso que motivó nuestra STC 201/1992, de 19 de noviembre), y, finalmente, cuando se apoye en un razonamiento puramente arbitrario o, lo que es igual, sencillamente absurdo(como consecuencia de nuestra doctrina general sobre las resoluciones judiciales manifiestamente arbitrarias: SSTC 89/1992, 245/1993 y 322/1993, entre otras)”.

3.El reconocimiento internacional del derecho del niño a mantener contacto directo y regular con sus progenitores, salvo que ello sea contrario a su superior interés (art. 9.3 de la Convención de Derechos del Niño),se extiende también a los menores separados de su familia por la entidad pública.

En la STS 879/2024, de 20 de junio, dijimos:

“Sexto. El debate que se ha planteado ante la sala, confrontando lo dispuesto en el art. 172.2 CC y en el art. 780 LEC, es si transcurridos dos años desde la declaración de desamparo toda demanda referida a una resolución administrativa en materia de protección de menores estaría caducada o si las personas legitimadas según el art. 780 LEC siempre podrían impugnar la resolución administrativa dentro del plazo de dos meses desde la notificación de la resolución que establece el mismo precepto. La sentencia recurrida y la Generalitat Valenciana mantienen la primera interpretación, y la recurrente y el ministerio fiscal la segunda. Es esta segunda interpretación la que consideramos preferible, en atención a la necesidad de conciliar los intereses en juego.

“1. La Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, modificó los apartados 2 y 3 del art. 172 CC, y también los apartados 1 y 2 del art. 780 LEC. La disposición final novena de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, y luego el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, han modificado los procedimientos en los que se sustancia la oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores en aspectos que ahora no son relevantes.

“De la regulación vigente resulta lo siguiente.

“i) Con independencia de la oposición que se haya podido plantear a la resolución que declare el desamparo, dentro de los dos años siguientes a la notificación de la declaración, los progenitores (o el tutor) suspendidos en su función pueden solicitar a la entidad pública que revoque la declaración de la situación de desamparo si, por cambio de las circunstancias que la motivaron, entienden que se encuentran en condiciones de asumir nuevamente la patria potestad (o la tutela). Igualmente, durante el mismo plazo podrán oponerse a las decisiones que se adopten respecto a la protección del menor ( art. 172.2.I CC).

“El art. 172 CC prevé que, transcurrido el plazo de dos años desde la declaración de desamparo, los progenitores (o el tutor) solo podrán facilitar información a la entidad pública y al ministerio fiscal sobre cualquier cambio de las circunstancias que dieron lugar a la declaración de situación de desamparo ( art.172.2.III CC), y únicamente el ministerio fiscal estará legitimado para oponerse a la resolución de la entidad pública ( art. 172.2.IV CC).

“ii) La interpretación que deduce del art. 172 CC que transcurridos dos años desde la declaración de desamparo solo puede recurrir ante los tribunales civiles el ministerio fiscal, a pesar de que el art. 780 LEC, al diseñar los procedimientos judiciales de oposición contra las resoluciones administrativas en el plazo de dos meses desde su notificación, reconoce una amplia legitimación, no es respetuosa con las garantías exigibles para la tutela de los intereses en conflicto, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, que se ha pronunciado en varias ocasiones sobre los procedimientos de oposición a las medidas de protección de menores.

“La STC 58/2008, de 28 de abril de 2008 (FJ 2), con cita de otras anteriores, declaró que:

“Para abordar la cuestión suscitada bueno será recordar la doctrina elaborada por este Tribunal sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en supuestos en los que, como en el presente, se encuentran en juego intereses de tanta relevancia como los de los menores de cuyo acogimiento, guarda o adopción se trata, así como los de quienes pretenden su adopción y los de los padres biológicos cuya relación de filiación va a quedar extinguida.

“Así, en la STC 75/2005, de 4 de abril, FJ 3, hemos afirmado “en relación con el desarrollo de procedimientos de oposición a la declaración de desamparo, de acogimiento y de adopción, que "en este tipo de procesos civiles se encuentran en juego derechos e intereses legítimos de extraordinaria importancia [tanto] los del menor, como los de sus padres biológicos y los de las restantes personas implicadas en la situación, [que]son intereses y derechos de la mayor importancia en el orden personal y familiar, que obligan a rodear de las mayores garantías los actos judiciales que les atañen" ( STC 114/1997, de 16 de junio, FJ 6; en el mismo sentido STC 298/1993, de 18 de octubre, FJ 3).

“Es lógico, pues, que "dada la extraordinaria importancia que revisten estos intereses y derechos en juego en este tipo de procesos, se ofrezca realmente en ellos una amplia ocasión de alegaciones a quienes ostentan intereses legítimos en la decisión a tomar, así como para aportar documentos y todo tipo de justificaciones atendiendo a un menor rigor formal y a la exclusión de la preclusividad [pues] lo trascendental en ellos no es tanto su modo como su resultado" ( STC 187/1996, de 25 de noviembre, FJ 2).

“En este sentido no puede dejar de traerse a colación la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España el día 30 de noviembre de 1990, que prevé que en cualquier procedimiento entablado con ocasión de la separación del niño de sus padres "se ofrecerá a todas las partes interesadas la posibilidad de participar en él y de dar a conocer sus opiniones" (art. 9.2)”; y, en este sentido, destaca nuestra doctrina que “los procedimientos de oposición a la declaración de desamparo, de acogimiento y de adopción, como este Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de declarar en relación con el procedimiento de separación matrimonial, dado su carácter instrumental al servicio del Derecho de familia( STC 4/2001, de 15 de enero, FJ 4), no se configuran como un simple conflicto entre pretensiones privadas que ha de ser decidido jurisdiccionalmente como si de un conflicto más de Derecho privado se tratara, sino que en relación con tales procedimientos se amplían ex lege las facultades del juez en garantía de los intereses que han de ser tutelados, entre los que ocupa una posición prevalente, como ya se ha señalado, el interés superior del menor (cfr. art. 1826 LEC)”.

“iii) La actuación revisora de las decisiones de las entidades públicas por parte de los tribunales viene exigida por el art. 24 CE y por la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989. El art. 9 de la Convención, al contemplar los supuestos en los que, en el interés superior del niño, se determine por las autoridades competentes la separación de sus padres, deja siempre a salvo la revisión judicial, para lo que la sola legitimación del ministerio fiscal después de los dos años puede no resultar suficiente.

“Puesto que la declaración de desamparo solo lleva consigo la suspensión de la patria potestad ( art. 172.1.IIICC), y para la privación es precisa una sentencia judicial ( art. 170 CC), se impone una interpretación del límite temporal de dos años establecido en el art. 172 CC que, en atención a la finalidad perseguida de dotar de estabilidad a la situación del menor, no comporte una merma del derecho a la tutela judicial efectiva.

“A estos efectos no puede prescindirse del marco de la regulación de la norma, referida a las solicitudes de los progenitores dirigidas a la entidad pública para que revoque la declaración de desamparo por cambio de circunstancias. La limitación temporal debe entenderse por tanto circunscrita a las solicitudes que se dirijan a la propia entidad pública, y no alcanza a la pretensión de una actuación revisora de los tribunales, con la carga procesal que ello conlleva. Por otra parte, no hay que olvidar que el procedimiento judicial instaurado en el art. 780 LEC expresamente rechaza que sea necesaria una reclamación administrativa previa para impetrarla tutela judicial.

“Por lo que interesa a efectos de este recurso, en el que se impugna ante los tribunales civiles una resolución administrativa en materia de protección de menores, debe estarse a la regulación contenida en el art. 780 LEC, conforme al cual la oposición puede formularse en el plazo de dos meses desde su notificación.

“Por ello, compartimos el criterio del ministerio fiscal en el sentido de que cabe una interpretación sistemática del art. 172 CC y 780 LEC que, sin violentar el precepto y por ende el principio de seguridad jurídica, es más respetuosa con la naturaleza de los intereses en juego, y en especial con el interés superior del menor, considerando que el art. 172.2 CC y el plazo de dos años que en el mismo se establece se refiere a las peticiones dirigidas a la entidad pública para que revoque la decisión de desamparo para recuperar la patria potestad suspendida, pero ello no impide que, cumpliendo el plazo previsto en el párrafo primero del art. 780.1 LEC, las personas legitimadas precisadas en el párrafo segundo del mismo artículo puedan impugnar las resoluciones administrativas dictadas en materia de protección de menores.

“Séptimo. Aunque ni las sentencias de instancia ni las partes han citado la normativa sobre el régimen de visitas, hay que advertir que la resolución impugnada tenía por objeto suspender las visitas respecto de unos niños en situación de acogimiento familiar. Este dato es relevante porque existe un régimen específico de la regulación y suspensión del derecho de visitas de los menores en situación de desamparo y su preceptivo control judicial a la que debe estarse para resolver la cuestión controvertida, y que refuerza la conclusión de que la acción ejercitada no estaba caducada.

“1. Debemos partir, en primer lugar, del derecho del niño a mantener relaciones personales y contacto con sus progenitores y con su familia de origen, salvo que ello sea contrario a su interés superior. Así se reconoce en los textos internacionales y en el derecho español para los casos de adopción por las entidades públicas deuna medida de protección que comporte la salida del niño de su grupo familiar.

“i) El art. 9 de la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, después de referirse en su apartado 1 a los supuestos en los que, en el interés superior del niño, se determine por las autoridades competentes (siempre a reserva de revisión judicial)que es necesario separarlo de sus padres, por ejemplo, en los casos en que el niño sea objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres, establece expresamente en el apartado 3:

“Los Estados Parte respetarán el derecho del niño que esté separado de uno o de ambos padres a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos padres de modo regular, salvo si ello es contrario al interés superior del niño”.

“ii) El art. 24.3 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, entre los derechos del niño reconoce:

“Todo niño tiene derecho a mantener de forma periódica relaciones personales y contactos directos con su padre y con su madre, salvo si ello es contrario a sus intereses”.

“iii) En el ordenamiento interno, el art. 2.c) de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor (en adelante, LOPJM, modificada por la Ley 26/2015, de 28 de julio) establece como uno de los criterios generales a efectos de la interpretación y aplicación en cada caso del interés superior del menor, la preservación del mantenimiento de sus relaciones familiares.

“Conforme al art. 21 bis 1.d LOPJM, el menor acogido, con independencia de la modalidad de acogimiento en que se encuentre, tendrá derecho a “relacionarse con su familia de origen en el marco del régimen de visitas, relación y comunicación establecido por la entidad pública”.

“Por su parte, el art. 20.3.d.1.º LOPJM ordena que la resolución de formalización del acogimiento familiar se acompañe de un documento anexo que debe incluir, entre otros extremos, el régimen de visitas, estancia, relación o comunicación, en los supuestos de declaración de desamparo, por parte de la familia de origen, que podrá modificarse por la entidad pública en atención al interés superior del menor.

“Además, conforme al apartado segundo del art. 172 ter CC (redactado por la Ley 26/2015), “la situación del menor en relación con su familia de origen, tanto en lo que se refiere a su guarda como al régimen de visitas y otras formas de comunicación, será revisada, al menos cada seis meses”.

“iii) El derecho de los hijos menores a relacionarse con sus progenitores, así como con su familia de origen(hermanos, abuelos, parientes, y también allegados) está regulado más precisamente en los arts. 160 y 161CC, redactados por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia ya la adolescencia.

“Así, conforme al art. 160 CC:

“1. Los hijos menores tienen derecho a relacionarse con sus progenitores aunque éstos no ejerzan la patria potestad, salvo que se disponga otra cosa por resolución judicial o por la entidad pública en los casos establecidos en el art. 161. (...)

“2. No podrán impedirse sin justa causa las relaciones personales del menor con sus hermanos, abuelos y otros parientes y allegados.

“En caso de oposición, el juez, a petición del menor, hermanos, abuelos, parientes o allegados, resolverá atendidas las circunstancias. Especialmente deberá asegurar que las medidas que se puedan fijar para favorecer las relaciones entre hermanos, y entre abuelos y nietos, no faculten la infracción de las resoluciones judiciales que restrinjan o suspendan las relaciones de los menores con alguno de sus progenitores”

“Por su parte, el art. 161 CC establece:

“La entidad pública a la que, en el respectivo territorio, esté encomendada la protección de menores regulará las visitas y comunicaciones que correspondan a los progenitores, abuelos, hermanos y demás parientes y allegados respecto a los menores en situación de desamparo, pudiendo acordar motivadamente, en interés del menor, la suspensión temporal de las mismas previa audiencia de los afectados y del menor si tuviere suficiente madurez y, en todo caso, si fuera mayor de doce años, con inmediata notificación al ministerio fiscal. A tal efecto, el Director del centro de acogimiento residencial o la familia acogedora u otros agentes o profesionales implicados informarán a la entidad pública de cualquier indicio de los efectos nocivos de estas visitas sobre el menor.

“El menor, los afectados y el ministerio fiscal podrán oponerse a dichas resoluciones administrativas conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil”.

“2. La redacción del art. 161 CC anterior a la reforma por la Ley 26/2015 (que asumió la doctrina de la sentencia321/2015, de 18 junio) suscitó dudas acerca de si era el juez quien debía "regular" y "suspender" las visitas del menor acogido. La redacción actual del art. 161 CC declara la competencia de la entidad pública para, de forma motivada, y previa audiencia de los afectados, regular y suspender temporalmente las visitas y comunicaciones que correspondan a los progenitores, abuelos, hermanos y demás parientes y allegados respecto a los menores en situación de desamparo. Pero esta decisión está siempre sujeta a control judicial, como expresamente deja a salvo el art. 161 CC, que se remite a la oposición conforme a la Ley de Enjuiciamiento civil.

“Esa regulación de la Ley de Enjuiciamiento Civil a la que se remite el art. 161 CC es la prevista en su art. 780LEC, conforme al cual la oposición ante los tribunales civiles a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores podrá formularse en el plazo de dos meses desde su notificación.

“No cabe duda, por tanto, de que las personas que tenían reconocido un derecho de visitas están legitimadas para impugnar la resolución que las suspende en el plazo de dos meses desde su notificación.

“Lo anterior, con independencia de que, además, en cualquier momento el juez, de oficio o a instancia del propio hijo, de cualquier pariente o del ministerio fiscal, pueda adoptar las medidas de prohibición de visitas y comunicaciones para apartar al menor de un peligro o evitarle perjuicios en su entorno familiar o frente a terceras personas conforme al art. 158 CC”.

QUINTO.- Decisión de la sala conforme al marco normativo y la doctrina jurisprudencial aplicable. Estimación del recurso. Devolución de las actuaciones al tribunal de apelación

1.La resolución administrativa de 24 de enero de 2023 impugnada por Raquel, ahora recurrente en casación, denegó las vistas que había solicitado respecto de sus hijas Petra y Natalia (nacidas el NUM001 de 2012 y elNUM002 de 2013, respectivamente) por considerar que las visitas y comunicaciones afectarían negativamente a las menores, y ello con apoyo en los informes pertinentes y tras oír a las niñas. La resolución fundamentaba su decisión en la competencia que reconoce el art. 161 CC a las entidades públicas que tengan encomendada la protección de menores para suspender temporalmente las visitas que correspondan a los progenitores respecto a los menores en situación de desamparo, así como en la regulación contenida en el art. 119 de la Ley 26/2018, de 21 de diciembre, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia de la Comunidad Valenciana. Este precepto, bajo el título de “Relaciones con familiares y personas allegadas” establece en su apartado 1: “Para preservar el derecho de la persona declarada en desamparo a relacionarse con sus personas progenitoras o tutoras y demás parientes, así como con otras personas allegadas, el órgano de la Generalitat que ejerza la tutela regulará, a su solicitud, las visitas y comunicaciones mediante resolución administrativa, previo acuerdo de la Comisión de Protección de la Infancia y la Adolescencia. A tal fin, se escuchará a la persona protegida y se tendrá en cuenta además de los criterios generales de interpretación y ponderación de su interés superior, las características de la relación y las consecuencias emocionales y afectivas que pueda tener para ella los contactos o su ausencia”.

2.En la notificación a la madre de la resolución, la propia entidad pública indicó la advertencia de que contrala misma, conforme al art. 780.1 LEC, podía formularse oposición ante los tribunales civiles en el plazo de dos meses desde su notificación. Es decir, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la entidad pública interpretó que la madre podría recurrir judicialmente la resolución administrativa, lo que la ahora recurrente llevó a cabo una vez que le nombraron abogado de oficio.

Puesto que consideramos que la interpretación que hizo la Administración en el momento de notificarla resolución fue correcta, no resulta preciso que analicemos ni nos pronunciemos sobre las eventuales consecuencias que tendría la aplicación en este caso de la doctrina del Tribunal Constitucional relativa al eventual condicionamiento del comportamiento de la demandante por la instrucción errónea acerca de los recursos procedentes incorporada en el pie de recurso de la resolución impugnada (sobre lo que existe doctrina constitucional que resume la STC 1/2023, de 6 de febrero).

Consideramos que, en cambio, no es correcta la interpretación de la sentencia recurrida (asumiendo el criterio mantenido con posterioridad por la Administración y también por el ministerio fiscal) acerca de que la madre tenía vedado el acceso a los tribunales por haber caducado la acción.

3.Contra lo que dice la Generalitat en su escrito de oposición al recurso, no se opone a la interpretación que mantenemos el que la madre no impugnara en su día la resolución de desamparo. Tampoco, contra lo que entiende el ministerio fiscal, que no hubiera impugnado las anteriores resoluciones que denegaron sus peticiones de visitas.

En la sentencia 879/2024, de 20 de junio, que hemos citado más arriba, señalamos que cabe una interpretación sistemática del art. 172 CC y 780 LEC que, sin violentar el precepto y por ende el principio de seguridad jurídica, es más respetuosa con la naturaleza de los intereses en juego, y en especial con el interés superior del menor, considerando que el art. 172.2 CC y el plazo de dos años que en el mismo se establece se refiere a las peticiones dirigidas a la entidad pública para que revoque la decisión de desamparo para recuperar la patria potestad suspendida, pero ello no impide que, cumpliendo el plazo previsto en el párrafo primero del art. 780.1 LEC, las personas legitimadas precisadas en el párrafo segundo del mismo artículo puedan impugnar las resoluciones administrativas dictadas en materia de protección de menores.

4.En la misma sentencia 879/2024, de 20 de junio, enfatizamos que el derecho de visitas tiene un reconocimiento específico en el art. 160 y en el art. 161 CC que individualiza la regulación de las visitas y las comunicaciones y el régimen que se dispensa a las resoluciones administrativas que puede adoptar la entidad pública en este ámbito concreto.

Esta especificidad tiene pleno sentido por la trascendencia que en los textos internacionales y en el derecho interno se otorga en interés de los niños a las relaciones personales con sus progenitores cuando están separados de ellos. De hecho, la declaración de desamparo, por sí misma, no comporta la exclusión de las visitas.

5.La posibilidad de que se suspendan las visitas por la entidad pública solo puede ser de manera temporal y bajo control judicial. La suspensión definitiva supondría una prohibición de visitas o de comunicación que solo puede establecer el juez, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5 del art. 158 CC, conforme al cual, el juez, de oficio o a instancia del propio hijo, de cualquier pariente o del ministerio fiscal, dictará “la medida de prohibición de comunicación con el menor, que impedirá a los progenitores, tutores, a otros parientes o a terceras personas establecer contacto escrito, verbal o visual por cualquier medio de comunicación o medio informático o telemático, con respeto al principio de proporcionalidad”. Las medidas del art. 158 CC también se pueden establecer por el juez para los menores sometidos a tutela, de acuerdo con lo dispuesto en el art.200 CC.

Es decir, la entidad pública tiene limitada su competencia a la posibilidad de suspender de manera temporal las visitas, no de prohibirlas, lo que solo puede hacer el juez.

6.Además, la situación del menor en relación con su familia de origen, tanto en lo que se refiere a su guarda como al régimen de visitas y otras formas de comunicación, debe ser revisada (al menos cada seis meses, art. 172.ter.2 CC, plazo que para el caso de acogimiento familiar permanente puede ampliarse a un año según el art. 116 de la ley valenciana).

La obligación de revisión comporta que la situación de los menores no queda congelada, sin que el criterio de la entidad pública de no modificar las medidas pueda quedar excluido de un control judicial.

Descartar la posibilidad de una revisión judicial de las denegaciones de visitas por parte de la entidad pública con apoyo exclusivo en el transcurso del plazo de dos años equivaldría a dejar en manos de la Administración la exclusión definitiva de las comunicaciones y visitas. Es decir, equivaldría a atribuir a la entidad pública la competencia de privar ilimitadamente y sin control judicial del derecho de visitas, lo que en modo alguno está justificado cuando, además, como sucede en el caso, no se ha constituido un acogimiento preadoptivo ( art.176.bis.2 CC) sino un acogimiento con familia educadora.

7.No obsta a la aplicación de esta interpretación al caso el hecho de que, a diferencia de lo sucedido en el supuesto de la sentencia 879/2024, de 20 de junio, la resolución impugnada por la ahora recurrente no suspendiera unas visitas que estuvieran reconocidas, sino que denegara una nueva petición de visitas que en ese momento no existían.

En la STS 241/2025, de 12 de febrero, confirmamos una sentencia de apelación que afirmó que, sin alegación de hechos nuevos, no procedía establecer un régimen de visitas de los padres biológicos respecto de sus tres hijas, en situación de guarda con fines de adopción, respecto de las que previamente se había suspendido el régimen de visitas de acuerdo con el criterio de la entidad pública confirmado por otra resolución judicial. La razón que justificó que se considerara ajustada a derecho la desestimación de la oposición a una resolución que no había apreciado que se hubieran desvirtuado las circunstancias que se tomaron en consideración para tomar una decisión que había alcanzado firmeza, fue precisamente la ausencia de alegación de hechos nuevos que justificaran en interés de las menores el establecimiento de visitas.

También dijimos en la mencionada STS 241/2025 que el hecho de que el art. 161 CC solo se refiera literalmente a la suspensión de las visitas no significa que siempre se hayan debido establecer, pues pueden no acordarse cuando se declara el desamparo si de manera motivada las circunstancias del caso así lo aconsejen en interés del menor.

Por análoga razón hay que entender que, frente a la denegación por parte de la entidad pública de una nueva petición basada en nuevas circunstancias y dirigida a que se establezcan visitas que se suspendieron, procede aplicar el segundo párrafo del art. 161 CC, conforme al cual, “el menor, los afectados y el ministerio fiscal podrán oponerse a dichas resoluciones administrativas conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil”, esto es, conforme al art. 780 LEC, en el plazo de dos meses desde la notificación.

8.Y no cabe duda de que este caso la madre, respecto de la que la entidad pública, estando legitimada para hacerlo no ha promovido la privación de la patria potestad ( art. 172.1.IV CC y art. 108 de la Ley 26/2018valenciana, aunque ni siquiera ello supondría la pérdida automática del derecho a relacionarse con sus hijos, conforme al art. 160 CC), es una persona afectada por la decisión que impugna.

La madre ha invocado un cambio de sus circunstancias personales que a su juicio concurren para que en interés de sus hijas se establezca un sistema de comunicación y visitas y la entidad pública, en resolución motivada, ha entendido que no procedía estimar su petición. Esta resolución fue impugnada judicialmente por la madre dentro del plazo de dos meses desde la notificación, en los términos que establece el art. 780 LEC.

En este caso hay una resolución administrativa expresa que deniega la solicitud de la madre. Y de no haberse dictado, el art. 119.5 de la Ley 26/2018, de 21 de diciembre (incorporado por la Ley 7/2023, de 26 de diciembre) clarifica ahora: “El vencimiento del plazo máximo para resolver respecto de la solicitud de visitas y comunicación sin que se hubiera notificado resolución expresa, legitima a las personas interesadas para entender desestimada su pretensión por silencio administrativo”.

A la vista de lo dispuesto en el art. 161 CC, la caducidad de la acción de la que habla la Audiencia no puede haber tenido lugar, pues no ha podido vencer el plazo para recurrir a los tribunales la denegación de las visitas antes incluso de que llegara a presentarse la solicitud por la madre, sin que la autoridad judicial pueda abstenerse de ejercer el control que le incumbe sobre la resolución de la entidad pública.

9.La interpretación de la sentencia recurrida, al apreciar que por caducidad ha precluido el derecho de la madre a acceder a la vía judicial para impugnar la resolución que deniega su petición de visitas restringe injustificadamente el derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito de la protección del interés del menor, más allá de lo que resulta necesario para el objetivo perseguido de dotar de estabilidad a los menores cuando se decreta el desamparo, que en este caso no es objeto de discusión.

El temor de que las solicitudes y posteriores impugnaciones se reiteren sin justificación razonable puede ser abordado de otra manera, sin sacrificio de la tutela judicial efectiva, en la línea de la noción del abuso del servicio público de Justicia a que se refiere la LO 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, que ha introducido en el art. 11.2 LOPJ la posibilidad de que jueces y tribunales rechacen fundadamente las peticiones que se formulen con manifiesto abuso de derecho.

Por ello estimamos el recurso de casación y casamos la sentencia recurrida.

10.A pesar de la estimación del recurso de casación, en este caso, de acuerdo con la doctrina de la sala, procede la devolución de las actuaciones a la Audiencia Provincial para que con libertad de criterio, y sin que pueda ya apreciar la caducidad de la acción, se pronuncie, sin demora, sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, relativo a si el interés de las niñas justifica el establecimiento de las visitas solicitadas por la madre, toda vez que comprende cuestiones concernientes a la valoración de la prueba, que no han sido abordadas en ninguna de las instancias, al apreciar en ambas la caducidad de la acción.

Normalmente nos hemos pronunciado en ese sentido cuando en ninguna de las instancias se había llevado a cabo el juicio de hecho y de derecho sobre la materia objeto del proceso ( sentencias 899/2011, de 30 de noviembre, 612/2020, de 16 de noviembre y 669/2020, de 11 de diciembre, entre otras).

SEXTO.- Costas

La estimación del recurso de casación determina que no se haga expresa imposición de costas.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido

1.º-Estimar el recurso de casación interpuesto por Raquel contra la sentencia dictada con fecha de 10 de abril de 2024 por la Audiencia Provincial de Valencia (Sección 10.ª) en el rollo de apelación n.º 108/2024, dimanante del procedimiento n.º 355/2023, del Juzgado de Primera Instancia n.º 9 de Valencia.

2.º-Casar la sentencia recurrida y devolver las actuaciones al tribunal de apelación, para que, con libertad de criterio, y sin que pueda ya apreciar la caducidad, resuelva con carácter preferente el recurso de apelación interpuesto por Raquel contra la sentencia dictada por el Juzgado de Primera Instancia n.º 9 de Valencia en fecha 18 de diciembre de 2023 en autos de oposición a resolución administrativa en materia de protección de menores seguidos con el n.º 355 de 2023.

3.º-No imponer las costas del recurso de casación.

Líbrese al mencionado tribunal la certificación correspondiente, con devolución de los autos y del rollo de sala.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

VOTO PARTICULAR que formula el Excmo. Sr. Magistrado D. Antonio García Martínez a la sentencia dictada en el recurso de casación 5382/2024.

El voto mayoritario rechaza los óbices de inadmisión invocados y, tras considerar que no concurre caducidad, estima el recurso de casación. En consecuencia, acuerda devolver las actuaciones al tribunal de apelación para que, con libertad de criterio y sin que pueda apreciar la caducidad, resuelva con carácter preferente el recurso de apelación interpuesto.

Considero que el recurso de casación debió ser desestimado, tanto por concurrir causa de inadmisión como, en cualquier caso, por caducidad. Por tanto, y al amparo de los arts. 206 y 260 LOPJ, y 205 LEC, formulo este voto particular con fundamento en las siguientes consideraciones.

Causa de inadmisión

La admisión del recurso de casación exige, con carácter general, el cumplimiento de requisitos formales y sustantivos particularmente rigurosos, en atención a su naturaleza extraordinaria y a su función nomofiláctica.

Ahora bien, es cierto que dicha exigencia puede verse matizada en aquellos procedimientos que afectan de manera directa a derechos fundamentales, o en los ámbitos especialmente sensibles del derecho de familia o de menores. En estos casos, la práctica de la Sala responde a una interpretación más flexible, precisamente para evitar que un formalismo excesivo frustre el acceso a la jurisdicción o impida el control judicial de decisiones que inciden en el contenido esencial de derechos fundamentales o en el interés superior del menor.

Sin embargo, esa flexibilización no equivale a la eliminación de todo control formal ni permite admitir cualquier recurso con independencia de su planteamiento o formulación.

La exigencia de que el recurso contenga una crítica jurídica efectiva y fundada de la resolución impugnada-esto es, que combata su ratio decidendi-no desaparece, ni siquiera en estos ámbitos reforzados. Admitir lo contrario conduciría a vaciar de contenido el juicio de admisibilidad y a desnaturalizar la casación, que no está concebida como una instancia adicional ni como un cauce para que el tribunal examine cuestiones que el recurrente ni siquiera ha controvertido realmente. Otra cosa, claro está, es que, habiéndolo hecho, lo haya hecho con menor rigor técnico o con una formulación imperfecta, lo que no impide, en estos procesos, un pronunciamiento sobre el fondo

En el presente caso, el recurso carece por completo de una fundamentación adecuada.

No combate la ratio decidendide la resolución impugnada, que no es otra que la apreciación de la caducidad de la acción ejercitada, cuestión de la que en ninguno de los motivos se hace la más mínima mención -ni siquiera aparece una sola vez la palabra caducidad en su formulación. Las únicas cinco referencias a ese término en todo el escrito de recurso figuran en el antecedente de hecho segundo, al reproducirse el contenido de la sentencia de apelación-. Tampoco se plantea de forma debidamente argumentada la procedencia de las visitas ni la necesidad de revocar su suspensión por un cambio relevante de las circunstancias que la motivaron.

Por el contrario, el recurso se limita a afirmar, de forma genérica e inconcreta, que la Administración no atenido en cuenta las solicitudes de la madre y que la Audiencia Provincial ha ignorado sus alegaciones, lo que -ajuicio de la recurrente- habría comportado una discriminación y la vulneración de sus derechos (igualdad, tutela judicial efectiva, relación con sus hijas, seguridad jurídica, interés superior del menor y vínculo biológico). Peroni se identifica con claridad la infracción jurídica que se denuncia ni se estructura una mínima argumentación jurídica sobre su relevancia casacional. El motivo segundo ni siquiera cita un precepto legal o constitucional presuntamente infringido. En cuanto al motivo primero, los únicos preceptos mencionados son el art. 24 CE y el art. 118 LEC, pero sin conectar su invocación con una infracción efectiva imputable a la resolución recurrida.

En estas condiciones, los óbices de inadmisión que se invocaron estaban plenamente justificados, y el recurso debió ser inadmitido.

La relevancia del interés superior del menor -que en abstracto puede justificar un interés casacional- no convierte en admisible cualquier recurso, por defectuoso o genérico que sea. Admitir sin más todo recurso en que se invoque la afectación de menores o de derechos fundamentales, sin exigir un mínimo de estructura y coherencia jurídica, equivale a abdicar del control jurisdiccional que exige la ley y a instaurar una suerte de excepción permanente al régimen del recurso extraordinario de casación.

La Sala ha rechazado reiteradamente el formalismo excesivo, pero no ha avalado la eliminación completa de los requisitos formales que aseguran la mínima calidad y utilidad de la impugnación. Flexibilidad no equivale a impunidad formal ni a la admisión automática de recursos manifiestamente inconsistentes. Por ello, la decisión de admitir un recurso como el presente, formulado en términos tan defectuosos, sin conexión con la ratio decidendi y sin identificación clara de los preceptos vulnerados, no solo resulta jurídicamente injustificada, sino que desvirtúa los fines del recurso de casación y sobrepasa con creces los márgenes de flexibilidad admisibles incluso en un proceso de oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores.

Caducidad

Para la mayoría, cuya interpretación de la sentencia 879/2024, de 20 de junio, no comparto, el plazo de dos años previsto en el art. 172.2 del CC solo resulta aplicable a las solicitudes dirigidas a la entidad pública para que revoque la declaración de desamparo. En consecuencia, el presente caso no estaría afectado por dicho límite temporal, ya que la petición formulada por la recurrente -rechazada mediante la resolución administrativaobjeto de oposición-, aunque se presentó una vez transcurridos dos años desde la notificación de la declaración de desamparo, se limita a interesar el restablecimiento del régimen de visitas con sus hijas, esto es, la revocación de la medida que lo suspendió.

A mi juicio, esta interpretación restringe en exceso el alcance del plazo de caducidad previsto en el art. 172.2,párrafo tercero, del CC, que establece que, transcurridos dos años desde la notificación de la resolución administrativa por la que se declare la situación de desamparo, decae el derecho de los progenitores a solicitar u oponerse a las decisiones o medidas que se adopten para la protección del menor.

Lo más conforme con la norma -y más respetuoso con su finalidad y con el derecho a la tutela judicial efectiva y los principios de control de la actuación administrativa e interés superior del menor- es entender que, una vez transcurrido dicho plazo, el progenitor carece del derecho a solicitar la revocación, total o parcial, por cambio de las circunstancias que la motivaron, de una medida previamente acordada -como en este caso, la suspensión de visitas en interés de las hijas de la recurrente-, y, por tanto, también del derecho a oponerse a la resolución que la deniega. Nada impide, no obstante, que pueda poner en conocimiento de la entidad pública o del fiscal -facilitar información en los términos del art. 172.2 del CC- la existencia de un eventual cambio de las circunstancias, para que estos valoren la procedencia de adoptar y promover, respectivamente, las medidas que estimen necesarias. De este modo, el sistema preserva la posibilidad de revisión de las medidas de protección sin comprometer la estabilidad jurídica del menor.

No obsta a lo anterior que, en el presente caso, la resolución administrativa indicara que contra la misma cabía formular oposición conforme a lo dispuesto en el art. 780.1 de la LEC. Además, estoy persuadido de que la interpretación que mantengo -que evita restringir en exceso el alcance del plazo de caducidad previsto en el art. 172.2, párrafo tercero, del CC- resulta más respetuosa que la sostenida por la mayoría con el modelo normativo diseñado por el legislador, no contradice lo dispuesto en los arts. 161 del CC y 780.1 de la LEC, y no se opone tampoco a los principios de tutela judicial efectiva, control de la actuación administrativa e interés superior del menor.

Todo ello, por las siguientes razones:

1.El hecho de que la resolución administrativa indique en su último párrafo la posibilidad de formular oposición ante los tribunales civiles en el plazo de dos meses desde su notificación no puede generar, por sí solo, un derecho de oposición que el ordenamiento jurídico considera extinguido. En este caso, la resolución denegatoria de visitas no puede ser impugnada por la madre de las menores si, como establece el art. 172.2,párrafo tercero, del CC, su derecho a oponerse ha decaído.

Por tanto, que la Administración haya entendido que la madre sí podía impugnar resulta irrelevante, pues su interpretación no puede sustituir la determinación legal. Es evidente, por lo demás, que la doctrina constitucional -recogida, entre otras, en la STC que menciona la mayoría, la 1/2023- sobre el eventual condicionamiento del comportamiento del recurrente de amparo por la indicación de recursos en el pie de recurso de la resolución impugnada no puede entenderse en el sentido de que sea posible impugnar o recurrir cuando una norma legal establece expresamente que no cabe hacerlo.

2.Lo determinante en el presente caso no es la legitimación que, con carácter general, el art. 780.1 de la LEC confiere al progenitor para formular oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores, sino si dicha legitimación se conserva una vez transcurridos dos años desde la notificación de la resolución administrativa por la que se declare la situación de desamparo. El art. 172.2 del CC dispone con toda claridad que, pasado dicho plazo, decaerá el derecho de los progenitores a solicitar u oponerse a las decisiones o medidas que se adopten para la protección del menor. El art. 780.1 de la LEC no amplía ese derecho ni crea uno nuevo, sino que se limita a regular su ejercicio ante los tribunales civiles.

Por tanto, si el derecho ha decaído -por el transcurso del plazo establecido en el art. 172.2 del CC-, el cauce judicial pierde su objeto: no cabe ejercitar procesalmente un derecho que ha dejado de existir.

3.Una cosa es establecer el deber de la entidad pública de revisar, al menos cada seis meses, la situación del menor en relación con su familia de origen, tanto en lo que se refiere a su guarda como al régimen de visitas y otras formas de comunicación, y otra -muy distinta- reconocer la legitimación indefinida de los progenitores a solicitar u oponerse.

El legislador distingue entre el deber de revisión que pesa sobre la Administración - art. 172 ter.2 del CC- y el derecho de intervención activa del progenitor, que decae a los dos años - art. 172.2, párrafo tercero, del CC-. Dicho plazo de dos años cumple una función sustantiva clara: impedir que los progenitores puedan, sin restricción alguna, solicitar la revocación -por cambio de las circunstancias- de las medidas de protección acordadas o impugnar las resoluciones que las mantengan. De no existir tal límite, resultaría muy difícil garantizar la estabilidad del menor mediante la consolidación del sistema de protección.

4.El art. 161 del CC faculta a la entidad pública para acordar, de forma motivada y en interés del menor, la suspensión de las visitas y comunicaciones que correspondan a los progenitores, y reconoce a estos la posibilidad de oponerse a dicha decisión conforme a lo previsto en la LEC. Ahora bien, acordar la suspensión de las visitas -como ocurrió en el caso examinado en la sentencia 879/2024, de 20 de junio- no equivale, en rigor, a mantener dicha suspensión ni a denegar su revocación, que es lo que sucede en el presente caso. La diferencia es sustancial: en el primer supuesto, la decisión administrativa altera el statu quo, al suspender el ejercicio del derecho de visitas o comunicaciones inherente a la condición de progenitor ( art. 160 del CC), frente a la cual el reconocimiento del derecho de oposición, sin sujeción al límite temporal del art. 172.2 del CC, se justifica por la necesidad de garantizar la tutela judicial efectiva y el control jurisdiccional de la actuación administrativa. En cambio, en el segundo supuesto, no se trata de oponerse a la creación de una nueva situación que altera el statu quo precedente, sino de impugnar la continuidad de una situación ya existente, derivada de una medida previamente acordada, cuya revocación se solicita en atención al alegado cambio de circunstancias. En este contexto, el principio de estabilidad del menor adquiere mayor peso, lo que justifica que, una vez transcurrido el plazo de dos años, decaiga el derecho del progenitor tanto a solicitar la revocación como a oponerse a la resolución administrativa que la deniega.

Por tanto, sostener que, transcurridos dos años desde la notificación de la declaración de desamparo, el progenitor carece de legitimación para oponerse a la resolución administrativa que deniega dejar sin efecto la suspensión previamente acordada no implica desconocer lo dispuesto en el art. 161 del CC. Al contrario, esta interpretación resulta plenamente compatible con dicho precepto, en tanto que respeta el derecho de oposición frente a decisiones que instauran una situación nueva o alteran el statu quo precedente, y al mismo tiempo preserva el efecto útil del límite temporal establecido en el art. 172.2 del CC, evitando una extensión indefinida del derecho del progenitor a solicitar la revocación de la medida o a oponerse a su denegación.

5.La eventual pasividad o falta de revisión por parte de la Administración no deja al menor desprotegido: el fiscal conserva su legitimación para intervenir - art. 172.2, párrafo cuarto, del CC- y está obligado a velar por la adecuación de las medidas de protección al interés del menor. El art. 174 del mismo cuerpo legal establece que incumbe al fiscal la superior vigilancia de la situación del menor, la cual debe comprobarse semestralmente, promoviendo ante la entidad pública o ante el juez, según proceda, las medidas de protección que estime necesarias.

En consecuencia, el sistema ya garantiza un control judicial efectivo a través de la actuación del fiscal, sin que resulte necesario reconocer una legitimación indefinida a los progenitores, lo que sí comprometería el equilibrio entre la tutela judicial efectiva y la estabilidad del menor.

6.Por último, sostener que el progenitor carece del derecho a solicitar la revocación, total o parcial, por cambio de las circunstancias, de una medida previamente acordada -ya sea la declaración de desamparo o cualquier otra de protección del menor, como en este caso, la suspensión de visitas en interés de las hijas de la recurrente-, y, por tanto, también del derecho a oponerse a la resolución que la deniega, una vez transcurridos dos años desde la notificación de la resolución por la que se declara la situación de desamparo, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, pues este no garantiza un derecho ilimitado a ser parte ni a impugnar cualquier decisión administrativa. Se trata de una limitación legal justificada por la necesidad de dotar de estabilidad la situación del menor. El modelo diseñado por el legislador -que puede ser discutible en términos de conveniencia- responde, no obstante, a una opción de política legislativa coherente, orientada a compatibilizar el principio de estabilidad del menor con las exigencias del control judicial de la actuación administrativa. Este control no desaparece por la existencia del límite temporal, ya que las decisiones de protección pueden seguir siendo objeto de revisión a instancia del fiscal, cuya legitimación se mantiene en todo caso.

En este sentido, el límite temporal no solo es una manifestación legítima del margen de configuración del legislador, sino también un instrumento necesario para preservar la seguridad jurídica, la eficacia del sistema de protección y el derecho del menor a una vida estable.

Dado en Madrid en la misma fecha que la sentencia de la que se disiente.

Escribir un comentario

Para poder opinar es necesario el registro. Si ya es usuario registrado, escriba su nombre de usuario y contraseña:

Si desea registrase en www.iustel.com y poder escribir un comentario, puede hacerlo a través el siguiente enlace: Registrarme en www.iustel.com.

• Iustel no es responsable de los comentarios escritos por los usuarios.
• No está permitido verter comentarios contrarios a las leyes españolas o injuriantes.
• Reservado el derecho a eliminar los comentarios que consideremos fuera de tema.