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La participación de las entidades locales y el sector privado en la gestión y ejecución de los proyectos financiados con los fondos europeos para la recuperación

23/07/2021
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Cayetano Prieto Romero, funcionario de carrera y abogado, analiza en este trabajo las medidas de simplificación administrativa para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aplicables a las entidades locales y al sector privado, en cuanto agentes imprescindibles para su efectiva realización.

1. Introducción.

Una vez aprobado el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante, el PLAN) el 27 de abril y remitido a la Unión Europea el 30 de abril de 2021, se mantienen todas las incógnitas sobre la participación de las entidades locales en su ejecución, más aun cuando estas tampoco han sido tenidas en cuenta, salvo alguna excepción, en la legislación autonómica por la que se establecen medidas urgentes para la gestión y ejecución de las actuaciones financiables con fondos europeos provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación, que vienen a completar las medidas urgentes de modernización de la administración para la ejecución del PLAN, aprobadas mediante el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre.

Como veremos, el contenido del PLAN invita a pensar que todas las administraciones públicas participarán en su ejecución, en concreto, sus políticas palancas afectarán de forma directa a las competencias de las entidades locales, es el caso de las referentes a la agenda urbana y rural y a la modernización de las administraciones públicas. Además, se ha insistido por todas las autoridades del Estado que la gran movilización organizativa y económica que conlleva la ejecución del PLAN requiere de la participación de todas las administraciones públicas y del sector privado.

Siendo esto, sin duda, lo más razonable, llama la atención que la legislación adoptada, tanto por el Estado como por las comunidades autónomas, a fin de facilitar la ejecución del PLAN, no haya tenido en cuenta las singularidades de las entidades locales. Este olvido, nos hace pensar que la participación local será residual y que, en todo caso, no se verán beneficiadas de todas las medidas de agilización de la gestión de los proyectos financiados con fondos de europeos para la recuperación, que se han aprobado para sí el Estado y las comunidades autónomas.

El sector privado, por su parte, puede encontrar en dicha legislación diferentes formas de participación o de colaboración en la gestión de esos proyectos, en concreto, a través de las formulas tradicionales de la contratación administrativa, las subvenciones, los convenios, los consorcios y las sociedades de economía mixta, en las que se han introducido algunas especialidades; y de otras más novedosas, como los proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica cuya regulación plantea ciertas dudas, en particular, sobre los procedimientos de selección de las entidades privadas interesadas y sobre su nivel de participación en dichos proyectos.

En este trabajo, analizaremos, en primer lugar, los contenidos del PLAN que pueden afectar a las competencias de las entidades locales, en segundo lugar, la legislación adoptada por el Estado y las comunidades autónomas que aprueban medidas urgentes para la gestión y ejecución de los proyectos financiados con fondos europeos para la recuperación y que son de aplicación a las entidades locales y, en tercer lugar, veremos los mecanismos para la participación del sector privado en dichos proyectos(1).

2. El PLAN y su afectación a las competencias de las entidades locales.

El PLAN se organiza sobre diez políticas palancas, siendo la primera, como se ha dicho, la referida a la “Agenda Urbana y Rural, la lucha contra la despoblación y el desarrollo de la agricultura”(2).

Estas políticas palancas se desarrollan a su vez en treinta proyectos o líneas de acción que articulan de forma coherente y complementaria las diferentes iniciativas prioritarias de reforma estructural, tanto de tipo regulatorio como de impulso a la inversión, para contribuir a alcanzar los objetivos generales del Plan. En concreto, la primera política apuntada abarca proyectos como los planes de choque a la movilidad sostenible, segura y conectada con entornos urbanos y metropolitanos, planes de rehabilitación de vivienda y regeneración urbana y la transformación y digitalización de la cadena logística del sistema agroalimentario y pesquero que, en su mayor parte, entran de lleno en el ámbito de las competencias de las entidades locales.

La cuarta política palanca es la referente a “Una Administración para el siglo XXI”. Así, el PLAN parte de la consideración de que “no es posible abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración pública que actúe como tractor de los cambios tecnológicos, impulsando innovaciones, acompañando al sector privado, actuando a los sectores y creando nuevos modelos de negocio replicables y escalables en el conjunto de la economía.” Se plantea, por ello, una modernización de las administraciones públicas que, se entiende, debe comprender a las entidades locales, “para responder a las necesidades de la ciudadanía y la economía, basada en la digitalización de los servicios y del funcionamiento de la administración, y basada en la mejora de la eficiencia y los servicios”. Entre sus proyectos se encuentra un plan de modernización de las administraciones públicas, para mejorar la eficiencia de los recursos humanos, mejorar los procesos y procedimientos administrativos, la comunicación y la cooperación interadministrativa, “con especial atención a la singularidad de los municipios más pequeños y en zonas despobladas, que adolecen de escasos medios humanos y materiales, y mala conectividad física y digital.” Ello ofrece una excelente oportunidad para modernizar, en el sentido de hacer más eficiente, nuestras entidades locales, en particular, a los pequeños y medianos municipios, corrigiéndose definitivamente ese mal endémico que impide la resolución y notificación de los procedimientos en el plazo establecido legalmente, sobre todo aquellos que tienen incidencia en los proyectos de inversión y de creación de empleo como las licencias urbanísticas o incluso las modificaciones del planeamiento urbanístico.

Adicionalmente, podemos pensar en el papel que han de desarrollar las entidades locales en la construcción de unos de los pilares de la reforma que es la digitalización y conectividad entre las administraciones públicas y con el sector privado(3). Ello, a su vez, permitirá lograr el objetivo de la gestión electrónica de los procedimientos administrativos y de los servicios públicos, ya exigido por la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de 2015, incrementando su productividad -por ejemplo, como se ha dicho, reduciendo los plazos medios de resolución de los procedimientos de licencias, de control posterior, de subvenciones, de contratos, etc.- y, consecuentemente, impulsando el desarrollo económico -los cuellos de botella existentes en los servicios de licencias urbanísticas suponen un gran obstáculo al progreso de la economía y a la creación de empleo, porque no olvidemos que todos los proyectos de inversión se desarrollarán sobre un concreto espacio territorial y su control es competencia principalmente municipal-.

Se trata también de que las entidades locales se sumen al reto de una sociedad verde mediante la ejecución de proyectos de regeneración urbana, establecimiento de zonas de bajas emisiones, rehabilitación energética de los edificios, alumbrado público eficiente, el despliegue de infraestructura de recarga de vehículos eléctricos, modernización del parque del transporte público con vehículos limpios. En definitiva, como reconoce el PLAN “las ciudades tienen un papel fundamental en la transformación económica y social, por su capacidad de generar actividad a corto plazo por todo el territorio español con efecto tractor sobre la industria y sectores clave como la construcción.”(4)

Los proyectos y actuaciones que contempla el PLAN deberán ser ejecutados en un corto periodo de tiempo (2021-2026), para lo cual resultan de especial utilidad las medidas urgentes de modernización de las administraciones públicas adoptadas en el RDL 36/2020, pues serán las que permitan el cumplimiento de ese logro, no obstante, algunas de ellas son de corto alcance, en particular, las que se refieren a la gestión de los convenios, consorcios y subvenciones, y otras ofrecen ciertas dudas como las que se refieren a los planes estratégicos para la recuperación y transformación económica (PERTE) que impiden intuir la posible participación de las entidades locales. Analizamos seguidamente, de forma resumida, las medidas previstas en el RDL 36/2020 que constituyen legislación básica aplicable a todas las administraciones públicas.

3. Las medidas urgentes para la modernización de la administración pública aplicables a las entidades locales.

El objeto del RD 36/2020 es, según su artículo 1.1, “establecer las disposiciones generales precisas para facilitar la programación, presupuestación, gestión y ejecución de las actuaciones financiables con fondos europeos, en especial los provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación () con la finalidad de impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo, recuperar y reparar los daños de la crisis ocasionada por la pandemia () y promover un proceso de transformación estructural mediante el impulso de la inversión pública y privada ().”

Es decir, se establecen medidas normativas que pretenden facilitar la gestión y ejecución de los proyectos que se financiarán (en todo o en parte(5)) con los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación y deberán ejecutarse, como se ha dicho, en un período de tiempo relativamente corto. A este fin, el RDL 36/2020 establece para el ámbito de la Administración General del Estado disposiciones referidas a la gobernanza (dirección, planificación estratégica, organización), a la gestión de los recursos humanos, del gasto público y su control, de los contratos y de las subvenciones, que, como veremos, son aplicables a los demás niveles territoriales de gobierno solo las referentes a la gestión y control presupuestario, los contratos y las subvenciones, como si la ejecución de los proyectos, más grandes o más pequeños, no requiriesen además de una organización adecuada, dirección y planificación, gestión urbanística y patrimonial de los espacios en los que dichos proyectos vayan a implantarse, gestión de los recursos humanos y del gasto público, cuya regulación, en el ámbito local, se encuentra regulado, al menos en sus aspectos esenciales, en una legislación estatal básica ya obsoleta.

Para ello el RDL 36/2020 incorpora, según indica su artículo 1.3, “una serie de instrumentos de carácter general dirigidos a reducir las barreras normativas y administrativas, así como un conjunto de reformas de modernización de las administraciones públicas, que permitan una gestión más ágil y eficiente, facilitando la absorción de los mencionados fondos.”

Todas esas medidas se aplicarán “sin perjuicio de las regulaciones establecidas o que establezcan los Reglamentos de la Unión Europea en relación con la gestión de los fondos europeos” (artículo 1.4).

Pues bien, esas medidas de modernización de la administración que son legislación básica se refiere a las siguientes materias: gestión y control presupuestario, contratación, subvenciones, convenios y consorcios.

3.1. Especialidades en materia de gestión y control presupuestario y contable.

Efectivamente, una de las cuestiones esenciales para la eficaz gestión de los proyectos y actuaciones es conformar debidamente sus expedientes, labor que corresponde al centro directivo competente por razón de la materia, a los que deben incorporarse los documentos necesarios para la tramitación del instrumento jurídico empleado en cada caso (contrato, convenio, convocatoria de subvenciones, etc.) así como los documentos contables que procedan en los que se plasmarán el resultado de la función de control del gasto. De este modo el expediente, por ejemplo, de un contrato, estará integrado por la documentación correspondiente a la tramitación del contrato, por los documentos contables relacionados con el gasto correspondiente al objeto del contrato y por los que reflejan la función de fiscalización o de control que corresponde a la Intervención -en algunas administraciones estas dos últimas funciones, la contable y la de fiscalización, suelen reflejarse en un único documento-. Ello supone, entre otras consecuencias, que, si no existen créditos en los presupuestos generales para atender dicho gasto, el expediente no podrá tramitarse.

Pues bien, el primer capítulo del título IV establece las medidas o especialidades en materia de gestión y control presupuestario, cuyo artículo 37.4 alude por primera vez a la gestión de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia por las entidades locales y sus entidades vinculadas o dependientes, determinando que los ingresos procedentes de los fondos del Mecanismo se encuentran afectados a la financiación de los proyectos o líneas de acción del PLAN y que en caso de no realizarse el gasto o en caso de incumplimiento total o parcial de los objetivos previstos, deberán reintegrar los fondos recibidos al Tesoro Público de manera total o parcial. A este fin, dicho precepto habilita al titular del Ministerio de Hacienda a regular mediante orden el procedimiento de reintegro.

Relacionado con lo anterior, la disposición adicional cuarta del RDL 36/2020 indica que “la no obtención de ingresos por absorción de fondos europeos conforme a la normativa comunitaria de aplicación con carácter final, no conllevará la nulidad o anulabilidad de las actuaciones llevadas a cabo por la Administración en aplicación de lo previsto por este real decreto ley.”

Por su parte el artículo 39 establece la posibilidad de proceder a la tramitación anticipada de expedientes de gasto de ejercicios posteriores, pudiéndose llegar a la fase de formalización del compromiso de gasto, para cualquier tipo de expediente que se financie tanto con los fondos del Mecanismo como del REACT-EU (que no se cita específicamente en el artículo 2 aunque forma parte del Instrumento europeo para la recuperación), cualquiera que sea el instrumento o negocio jurídico utilizado para tal fin. Esta previsión ya se encuentra en el artículo 47.6 de la Ley General Presupuestaria de 2003 (LGP) y en las leyes reguladoras de las haciendas autonómicas, que permiten la anticipación de los expedientes de gastos de ejercicios posteriores, es decir, permiten la tramitación anticipada del expediente aunque no exista crédito para ello en el ejercicio corriente, si bien con el límite de que la anticipación de trámites en el ejercicio corriente solo puede alcanzar la fase de autorización del gasto (documento contable A), lo que permite adelantar la tramitación de la parte más relevante del expediente (por ejemplo, expediente de elaboración del contrato y la publicación de su licitación). Pues bien, la novedad que ofrece la regulación del artículo 39 es que amplía dicha tramitación anticipada a la fase de compromiso de gasto(6) (documento contable D), que comprende por lo tanto la formalización del acto jurídico de que se trate (contrato, convenio o adjudicación de la subvención).

Esta medida se acompaña de otra, también de carácter básico, establecida en el artículo 44.a) en el que se indica que “una vez aprobada la distribución definitiva de los créditos en la correspondiente Conferencia Sectorial podrán librarse en su totalidad a cada Comunidad Autónoma de una sola vez”, en sustitución de la distribución que, con carácter general, se realiza por doceavas partes de las transferencias estatales prevista en la legislación sobre financiación autonómica, lo que, sin duda, contribuirá a facilitar la gestión de los proyectos por parte de las comunidades autónomas pues les otorga un mayor margen de maniobra a la hora de aprobar sus presupuestos y de ejecutar y financiar los correspondiente proyectos, en definitiva, permite una mejor anticipación y planificación de la tramitación, ejecución y financiación de los proyectos. Ahora bien, en el caso de que los proyectos deban ejecutarse por las entidades locales, se entiende que igualmente las comunidades autónomas deberán librar los fondos correspondientes en su totalidad y de una sola vez con la finalidad que puedan, igualmente, planificar, gestionar y financiar eficazmente esos proyectos. Dichos fondos deberán incorporarse a los presupuestos generales de las entidades locales que los reciben, conforme a las disposiciones de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, ajenas a las medidas de flexibilización presupuestaria establecidas por el capítulo I del título IV del RDL 36/2020 para la Administración General del Estado.

Adicionalmente, el artículo 45 establece un régimen especial para la Administración General del Estado de la función interventora o de control previo de los expedientes de proyectos derivados del PLAN(7) que se construye sobre las siguientes ideas:

(i) La fiscalización previa sobre los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores [artículo 150.2.a) de la LGP] y la intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión [artículo 150.2.b) LGP] se realizará en régimen de requisitos básicos(8), cualquiera que sea el tipo de gasto al que se refiera el expediente y su cuantía(9), por lo tanto, “no procede la aplicación del régimen general de fiscalización [previa plena] en ningún caso”(10).

(ii) El despacho de estos expedientes gozará de prioridad respecto de cualquier otro, debiendo pronunciarse el órgano de control en el plazo de cinco días hábiles.

(iii) El Consejo de Ministros puede acordar la aplicación del control financiero permanente en sustitución de la función interventora, etc.

Sin embargo, este precepto, como se ha apuntado, no tiene el carácter de legislación básica, por lo tanto, no es de aplicación a las entidades locales, que se rigen en esta materia por lo dispuesto en el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades locales del Sector Público Local, dictado al amparo de la competencia exclusiva estatal dispuesta en el artículo 149.1.14ª en materia de hacienda general, cuyo artículo 13 atribuye al Pleno la competencia para acordar, previo informe del Interventor, el régimen de fiscalización limitada previa, en cuyo caso el interventor se limitará a comprobar los requisitos básicos que se enuncien en dicho acuerdo(11), por lo que, sin duda, conviene su aprobación de forma anticipada al momento en que deba procederse a la ejecución y gestión de los proyectos del PLAN.

En resumen, las entidades locales podrán acordar la tramitación anticipada de los expedientes de gasto de los proyectos o actuaciones del PLAN hasta la fase de compromiso del gasto que, como se ha dicho, abarca la aprobación y firma del contrato, del convenio y la adjudicación de las de subvenciones. Adicionalmente, el Pleno de las entidades locales puede decidir que la función de fiscalización de dicho gasto se realice en régimen de requisitos básicos, lo que sin duda facilitará también su gestión. En los casos en los que estos proyectos vayan a instrumentarse jurídicamente mediante un contrato podrán acordar, además, su tramitación de urgencia, y si se instrumenta mediante una línea de subvención, sus bases reguladoras podrán incorporar su convocatoria, entre otras medidas de flexibilización de la gestión, que analizamos seguidamente.

Relacionado con el proceso de ejecución del gasto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46.2 del RDL 36/2020, las entidades del sector público estatal, autonómico y local, tanto aquellos con presupuesto limitativo como las que operen con presupuesto estimativo, deberán remitir con la periodicidad, procedimiento y formato, y con referencia a las fechas contables, que establezca la Autoridad de gestión nacional del correspondiente programa o mecanismo comunitario, información sobre el seguimiento de la ejecución contable de los gastos imputados a proyectos o iniciativas del PLAN, con la debida identificación de dichos proyectos o iniciativas a través del código de referencia único(12), del programa o mecanismo comunitario, y de la entidad u organismo a que correspondan.

La información de seguimiento presupuestario comprenderá los importes de ejecución de gastos en las fases en que se establezca, así como la identificación del código de convocatoria de la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS) o el Número de identificación de contrato en la Plataforma de Contratación del Sector Público, según corresponda, cuando según la fase de gasto dicha información ya estuviera disponible.

Todo ello será objeto de desarrollo mediante Orden del titular del Ministerio de Hacienda a propuesta conjunta de la Intervención General de la Administración del Estado y del centro directivo del Ministerio de Hacienda con competencia en materia de fondos europeos, que podrá establecer igualmente las adaptaciones adicionales que resultaran necesarias para el adecuado seguimiento de la ejecución de los proyectos conforme a la regulación europea de los fondos (artículo 46.6).

Expuestas las especialidades sobre la gestión presupuestaria y el control contable de los expedientes de proyectos y actuaciones financiables con los fondos europeos de recuperación, procede analizar aquellas que son de aplicación al expediente sustantivo que, como se verá, se refieren principalmente a los expedientes de contratación administrativa.

3.2. Especialidades en materia de contratación.

Efectivamente, la mayor parte de las medidas o especialidades normativas que contiene el RDL 36/2020, se refieren a la contratación administrativa con la finalidad de reducir los plazos de los diferentes trámites y simplificar los procedimientos de contratación para la ejecución de los proyectos financiados con fondos del PLAN, en concreto, las contempladas en los artículos 49 a 58 -excepto el artículo 54.2-, que constituyen legislación básica. Son las siguientes:

(i) Posibilidad de aplicar la tramitación urgente del expediente prevista en el artículo 119 LCSP cuando el órgano de contratación aprecie que la situación de urgencia impide la tramitación ordinaria(13) de los procedimientos de licitación, en cuyo caso podrán ser de aplicación una serie de especialidades relacionadas con la reducción de plazos de determinados trámites según se indica en dicho precepto (el plazo para emitir informes o cumplimentar los trámites correspondientes como regla general será de cinco días, que por la complejidad del expediente u otras causas se podrá prorrogar hasta diez días, además, los plazos establecidos para la licitación, adjudicación y formalización del contrato se reducirá a la mitad, salvo los que se indican en dicho precepto)(14) y las que, adicionalmente, se reconocen en el artículo 50.1 RDL 36/2020 para el procedimiento abierto simplificado regulado en el artículo 159.6 LCSP.

Por ejemplo, el plazo de presentación de proposiciones en el procedimiento abierto simplificado abreviado previsto en el artículo 159.6 LCSP será un máximo de ocho días naturales (en lugar de diez días), y cuando se trate de compras corrientes de bienes disponibles en el mercado el plazo se reducirá a cinco días naturales. El plazo para la emisión de informes o cumplimentar los trámites correspondientes, será de cinco días, sin que sea posible su prórroga.

Además, el precepto permite también la reducción de determinados plazos para los tipos de contratos de obras, suministros y servicios sujetos a regulación armonizada, con excepción de los contratos de concesiones de obras y concesiones de servicios sujetos a regulación armonizada cualquiera que sea el procedimiento de adjudicación utilizado (artículo 50.1.e).

Respecto de los contratos de concesión de obras y de servicios, superen o no los umbrales, el artículo 69, como se verá más adelante, ofrece la posibilidad de su ejecución mediante sociedades de economía mixta en las que concurra mayoritariamente capital público con capital privado si se cumplen las condiciones que en él se establecen.

(ii) Los contratos y acuerdos marco que se vayan a financiar con fondos procedentes del PLAN en todo caso gozarán, según el artículo 50.2, de preferencia para su despacho sobre cualquier otro contrato por los distintos órganos que intervengan en su tramitación; asimismo, los plazos para emitir los respectivos informes quedarán reducidos a cinco días naturales, sin que quepa prórroga alguna de este plazo. Aunque estas disposiciones forman parte del artículo 50 titulado “tramitación de urgencia”, el apartado 2 parece apuntar a que se trata de dos especialidades aplicables a esos contratos y acuerdos marco aun cuando no se declare la urgencia en su tramitación, pues en caso contrario serían redundantes de las previstas en el artículo 119.2.a) LCSP.

(iii) Posibilidad de elaboración de pliegos-tipo de cláusulas técnicas y administrativas que incorporen todos los criterios verdes, digitales, de innovación, de potenciación de pymes y de responsabilidad social que se consideren necesarios y estén amparados por la norma legal correspondiente (artículo 54).

(iv) Los artículos 51 y 52 amplían la horquilla de los contratos que pueden ser tramitados por el procedimiento abierto simplificado ordinario y abreviado. En concreto, el primero de ellos, habilita al órgano de contratación a emplear la tramitación simplificada abreviada establecida en el artículo 159.6 LCSP, para los contratos de obras de valor estimado inferior a 200.000 euros y los contratos de suministros y servicios de valor estimado inferior a 100.000 euros que se financien con fondos del PLAN, excepto los que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual.

El segundo, permite al órgano de contratación el empleo del procedimiento abierto simplificado ordinario previsto en los apartados 1 a 5 del artículo 159 LCSP, a los contratos de obras, suministro y servicios que se financien con fondos del PLAN, cuando se cumplan las dos condiciones siguientes:

a) Que se trate de contratos con valor estimado inferior a los umbrales establecidos para los contratos sujetos a regulación armonizada.

b) Que entre los criterios de adjudicación previstos en el pliego no haya ninguno evaluable mediante juicio de valor o, de haberlos, su ponderación no supere el 25 por 100 del total (en lugar del 45 por 100), salvo en el caso de que el contrato tenga por objeto prestaciones de carácter intelectual, como los servicios de ingeniería y arquitectura, en los que su ponderación no podrá superar el 45 por 100 del total.

(v) En los contratos de suministro y de servicios de carácter energético se podrá establecer, excepcionalmente, un plazo de duración superior al establecido en el artículo 29.4 de la LCSP, con un máximo de diez años, cuando lo exija el periodo de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato y estas no sean susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización fuera antieconómica, siempre que la amortización de dichas inversiones sea un coste relevante en la prestación del suministro o servicio, circunstancias que deberán quedar justificadas en el expediente de contratación con indicación de las inversiones a las que se refiera y de su periodo de recuperación (artículo 53). Esta regla de carácter excepcional ya se encuentra establecida en el citado artículo 29.4 para todos los contratos de suministros y de servicios de prestación sucesiva(15).

(vi) En los contratos de concesión de obras y de servicios se establece una regla especial sobre el cálculo del periodo de recuperación de la inversión a que se refiere el artículo 29 LCSP, de modo que la tasa de descuento a aplicar en estos casos será el rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del Estado a treinta años incrementado en un diferencial de hasta 300 puntos básicos (artículo 56).

(vii) Se atribuye a la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado la competencia para resolver las dudas que se puedan plantear sobre la interpretación de las normas sobre contratación pública del RDL 36/2020 y para la adopción de las instrucciones que sean necesarias para coordinar la aplicación de las disposiciones anteriores a fin de facilitar la correcta tramitación de los contratos financiados con los fondos del PLAN. Estas instrucciones serán obligatorias para todos los órganos de contratación del sector público estatal.

(viii) Los poderes adjudicadores y las entidades contratantes podrán organizarse ejecutando de manera directa prestaciones propias de los contratos de obras, suministros, servicios, concesión de obra y concesión de servicios, a cambio de compensación tarifaria, valiéndose de un medio propio en aplicación de lo establecido en el artículo 86 de la LRJSP, con sujeción a lo dispuesto en los artículo 32 y 33 de la LCSP, o al artículo 25 del RDL 3/2020, de 4 de febrero, no siendo exigible en estos casos la autorización del Consejo de Ministros previa a la suscripción de un encargo prevista en el artículo 32.6.c) LCSP -que este artículo exige para las entidades integrantes del sector público estatal cuando el importe del contrato sea igual o superior a 12 millones de euros-. Resultando como novedad destacada de esta parte que se permite la posibilidad del encargo a un medio propio tanto por los poderes adjudicadores como por las entidades contratantes, lo que no se contempla en el artículo 32.1 LCSP, ni tampoco en el artículo 86 LRJSP.

(ix) El artículo 58 establece una serie de especialidades respecto del recurso especial en materia de contratación, en el caso de los contratos que se vayan a financiar con fondos procedentes del PLAN y siempre que los procedimientos de selección del contratista se hayan tramitado efectivamente de forma electrónica. Pues bien, en estos casos, el plazo de quince días hábiles para la interposición o formalización de dicho recurso especial previsto en el artículo 153.3 LCSP se reduce a diez días naturales, que se computarán, además, “a partir del día siguiente a la notificación de [la resolución de la adjudicación del contrato]” (cuando el citado artículo 153.3 dice “desde que se remita la notificación de la adjudicación(16) a los licitadores y candidatos”).

Además, según el artículo 58.b), el órgano competente para resolver el recurso especial habrá de pronunciarse expresamente, en el plazo de cinco días hábiles desde la interposición del recurso, sobre la concurrencia de alguna de las causas de inadmisibilidad establecidas en la LCSP, y sobre el mantenimiento de las medidas cautelares adoptadas, incluidos los supuestos de suspensión automática.

Estas especialidades establecidas en el capítulo III del título IV del RL 36/2020, según su disposición adicional tercera, serán aplicables, en todo aquello que resulte compatible con su naturaleza y régimen jurídico, a los contratos incluidos en el ámbito de aplicación del Libro Primero del RDL 3/2020, de 4 de febrero (sectores de agua, energía, transportes y servicios postales), que se vayan a financiar con fondos procedentes del PLAN(17).

Por último, conviene considerar que la LCSP es objeto de modificación, ya sin vinculación a la ejecución de proyectos e iniciativas del PLAN, en la disposición final quinta del RDL 36/2020, en concreto, el párrafo tercero de la letra b) del apartado 7 del artículo 32 (de modo que no se aplicará la limitación prevista en la citada letra a los contratos que celebren los medios propios cuyas funciones sean el fomento de las telecomunicaciones, el desarrollo de la sociedad de la información y digital) y la letra a) del apartado 2 del artículo 208 (que modifica los conceptos indemnizables al contratista cuyo contrato haya sido objeto de suspensión, en particular, se suprime la indemnización del 3 por 100 del precio de las prestaciones que el contratista debería haber ejecutado durante el periodo de suspensión, en el marco de lo previsto en el contrato o el programa de trabajo).

El artículo 32 LCSP que se refiere a los encargos de los poderes adjudicadores a medios propios personificados ha sido, a su vez, objeto de modificación en la disposición final cuadragésima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021(18), en concreto, se da nueva redacción a sus apartados 2 y 4. Asimismo, esta última disposición final modifica el apartado 2 del artículo 33 referente a los encargos a entidades pertenecientes al sector público que no tengan la consideración de poder adjudicador a medios personificados. Es decir, con la modificación de estos preceptos se suprime la obligación de que los medios propios personificados reflejen en la memoria de sus cuentas anuales el cumplimiento efectivo del requisito referido a que el 80 por 100 de sus actividades se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por la entidad o entidades encargantes, sean poder adjudicador o no, y se elimina la comprobación del cumplimiento de este requisito por el auditor de cuentas en la auditoria de las cuentas anuales. Además, se suprime el apartado 5 del artículo 32 y, por lo tanto, se elimina la posibilidad de la perdida de la condición de medio propio por el incumplimiento de los requisitos establecidos en ese artículo.

Se modifica también la letra a) del apartado 1 del artículo 159, así como el primer párrafo del apartado 6 de este mismo precepto. En el primer caso, se elevan los límites del procedimiento abierto simplificado ordinario para los contratos de obras hasta 2.000.000 euros y de suministros y servicios a un valor estimado igual o superior a 139.000 euros. En el segundo caso, los del procedimiento abierto simplificado abreviado se elevan también los límites de los importes, para los contratos de obras hasta 200.000 euros y para los de suministros y servicios hasta 60.000 euros. Adicionalmente, se añade un apartado 6 al artículo 321 quedando excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP los contratos entre dos sociedades mercantiles públicas que no ostenten el carácter de poder adjudicador, siempre que concurran las circunstancias que se detallan.

En definitiva, la LSCP es objeto de modificación en las disposiciones adicionales del RDL 36/2020, así como en las disposiciones adicionales de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, además, en el caso de la celebración de contratos para la ejecución de proyectos e iniciativas del PLAN se aplicarán las medidas de modernización en materia de contratación establecidas en el RDL 36/2020.

3.3. Especialidades para la tramitación de las subvenciones financiadas con fondos europeos.

Las subvenciones son un instrumento esencial para impulsar determinados proyectos y actuaciones, tanto de las administraciones públicas(19) como del sector privado(20), y jugarán un papel destacado en la financiación de los proyectos y actuaciones que se adopten en ejecución del PLAN.

Pues bien, de la regulación contenida en el capítulo V del título IV del RDL 36/2020 sobre las medidas de agilización de las subvenciones financiadas con fondos europeos, que abarca los artículos 60 a 65, solo tres apartados de estos artículos son legislación básica, según su disposición final primera, aunque realmente solo dos de ellas, como se explica seguidamente, son aplicables a las entidades locales:

(i) No será exigible el requisito de la autorización del Consejo de Ministros prevista en el artículo 10.2, para la concesión de subvenciones de cuantía superior a doce millones de euros, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en la concesión de subvenciones y ayudas a las que resulten de aplicación dicha ley (artículo 60.1). Este precepto se refiere solo a la Administración General del Estado, por lo tanto, debería haberse incluido en la disposición final primera como precepto que no tiene carácter básico.

(ii) Las bases reguladoras de las subvenciones financiadas con fondos europeos podrán incorporar la convocatoria de las mismas (artículo 61.1).

(iii) En el caso de subvenciones de concurrencia no competitiva financiadas con fondos europeos, se podrán dictar resoluciones de concesión por orden de presentación de solicitudes una vez realizadas las comprobaciones de concurrencia de la situación o actuación subvencionaba y el cumplimiento del resto de requisitos exigidos, hasta el agotamiento del crédito presupuestario asignado en la convocatoria (artículo 62.3).

4. La necesaria colaboración entre el sector público y el sector privado para la ejecución del PLAN.

El RDL 36/2020 regula o se refiere a diferentes mecanismos de colaboración público-privada a lo largo de su texto, en concreto, el capítulo VII del título IV lleva por título “instrumentos de colaboración público-privada para la ejecución del PLAN”, aunque anteriormente se ha referido a otros de esos instrumentos, en concreto, en el título II al regular los convenios y los PERTE y en el capítulo VI del propio título IV que vuelve sobre la regulación de los convenios, aunque esta vez solo para el ámbito de la Administración General del Estado.

Los proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica constituyen un ejemplo destacado, por su novedad, de esos mecanismos de colaboración público-privada, respecto de los cuales la exposición de motivos destaca que se trata de proyectos con un importante potencial de arrastre para el resto de la economía, que “exigen la colaboración entre Administraciones, empresas y centros de investigación para conseguir que escalen sus operaciones en nuestro país.” Por su parte, las sociedades de economía mixta son otro tipo de instrumento de colaboración entre el sector púbico y el sector privado, en los que la participación del socio privado resulta conveniente y necesaria.

Sin duda, los grandes retos que plantea la recuperación económica y social post COVID-19, solo pueden ser abordados desde el necesario entendimiento entre las instituciones públicas y la sociedad civil. Así, existe casi unanimidad, en el sector público y en el privado, en la conveniencia(21) de establecer relaciones de colaboración público-privada para acometer las reformas del modelo productivo y social exigidas por el PLAN y el Instrumento Europeo para la Recuperación, aunque su reflejo en el RDL 36/2020 ofrece luces y sombras.

A los efectos del presente trabajo, hablamos de colaboración público-privada, como cualquier forma de cooperación entre el sector público y el mundo empresarial, con la finalidad de garantizar la eficiente gestión y ejecución de las actuaciones y proyectos financiados con fondos europeos en el marco de dicho Instrumento y del PLAN(22).

4.1. Las agrupaciones para la presentación de solicitudes a convocatorias de ayudas para actividades vinculadas al PLAN.

Según la exposición de motivos del RDL 36/2020, estas agrupaciones se conciben como canales para afrontar proyectos de la envergadura que supone el PLAN, en el que sus miembros tendrán de manera conjunta la consideración de beneficiarios de la subvención, y serán responsables solidariamente respecto del conjunto de actividades subvencionadas a desarrollar por la agrupación, incluyendo la obligación de justificar, el deber de reintegro o de reembolso de cuotas de préstamos y las responsabilidades por infracciones.

Estas agrupaciones se regulan en su artículo 67 que exige la suscripción, con carácter previo, de un acuerdo que regule su funcionamiento, sin que sea necesario que se constituyan en forma jurídica alguna para ello. Asimismo, regula el contenido del acuerdo, la posibilidad de condicionar su eficacia a la declaración de beneficiario de la subvención por resolución de concesión definitiva, determina que todos sus miembros tendrán la consideración de beneficiarios de la subvención y serán responsables solidariamente respecto del conjunto de actividades subvencionadas a desarrollar por la agrupación, etc.

4.2. El régimen especial de los consorcios para la ejecución del PLAN.

El artículo 68 del RDL 36/2020 establece un régimen especial de los consorcios para la ejecución o realización de proyectos del PLAN, pudiéndose crear, en el caso de consorcios en los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, previo informe favorable del Comité Técnico, sin necesidad de la autorización por ley que exige el artículo 123.2.a) LRJSP (aplicable solo a la Administración General del Estado). Dicho informe “se emitirá respecto de la creación de cada consorcio y [en] relación con un proyecto concreto” del PLAN.

Seguidamente se indica que en lo no previsto en ese artículo 68 el régimen jurídico de los consorcios, se entiende que para la ejecución de proyectos del PLAN, será el establecido en el capítulo VI del título II LRJSP y el resto de normas que le sean de aplicación (como también los es para los consorcios que ejecuten proyectos no relacionados con dicho plan), por lo tanto, la novedad que establece ese artículo y que constituye legislación básica aplicable a los consorcios que puedan constituir las entidades locales para la ejecución de proyectos del PLAN es solo su apartado 5, cuyo contenido es muy similar al artículo 121.5 LRJSP:

“El personal al servicio de los consorcios regulados en este artículo podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder de las Administraciones Públicas participantes, conservando el régimen jurídico y retributivo de su Administración de origen.

No obstante, cuando ese personal no sea suficiente para atender las funciones atribuidas en el convenio de creación, se podrá contratar personal laboral, seleccionado mediante una convocatoria pública basada en las condiciones que autorice la administración pública competente.”

En definitiva, se establece que el personal de los consorcios locales (también autonómicos) para la ejecución de proyectos del PLAN será funcionario o laboral, habrán de proceder de las administraciones públicas participantes y conservarán el régimen jurídico y retributivo de su administración de origen. En los casos en que no sea suficiente con dicho personal para atender las funciones atribuidas al consorcio, “se podrá contratar personal laboral mediante una convocatoria pública basada en las condiciones que autorice la administración pública competente” (el artículo 121.5 LRJSP dice “podrá autorizar la contratación directa de personal por parte del consorcio para el ejercicio de dichas funciones”).

4.3. La ejecución del PLAN mediante sociedades de economía mixta.

El artículo 69 del RDL 36/2020 regula la ejecución de proyectos del PLAN mediante sociedades de economía mixta con la finalidad, según la exposición de motivos, de adaptar la actual regulación de la empresa de economía mixta que contempla la LCSP “a las colaboraciones público-privadas que está previsto que nazcan bajo el paraguas del [PLAN] y se facilita la agilización y flexibilización del procedimiento de selección del socio de la futura empresa de economía mixta, pero dentro de los límites del derecho europeo.”

Un ejemplo típico de esta clase de sociedades en el ámbito local son las constituidas para la gestión de los mercados centrales de abastecimientos, en las que tienen participación, según la información que ofrece el Inventario de Entidades del Sector Público dependiente de la Intervención General del Estado, el municipio interesado, la Administración General del Estado y otros, si bien la participación de terceros, ya sea pública o privada, es menor o inferior al 1 por 100. Sin embargo, el texto del artículo 69.1 se refiere de manera específica a las sociedades de economía mixta en las que concurra mayoritariamente capital público con capital privado, lo que nos plantea la duda de si quedarían fuera de ese precepto aquellas integradas por diferentes administraciones públicas, como las del ejemplo apuntado, en las que la participación de un socio o capital privado es claramente residual.

En este sentido, el precepto referido, siguiendo las prescripciones de la disposición adicional vigésima segunda de la LCSP, indica que la ejecución de un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios, cuando esté sujeto a regulación armonizada en el sentido previsto por la LCSP o sujeto al RDL 3/2020, de 4 de febrero, “podrá adjudicarse directamente a una sociedad de economía mixta en la que concurra mayoritariamente capital público con capital privado”, siempre que se cumplan las dos condiciones siguientes:

a) Que la elección del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en la LCSP o en el Libro I del RDL 3/2020, de 4 de febrero, según proceda en cada caso, para la adjudicación del contrato cuya ejecución constituya su objeto.

b) Que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuenta en la selección del socio privado.

En su apartado 2 permite igualmente la ejecución de un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios cuando no esté sujeto a regulación armonizada según la normativa anteriormente indicada, siempre que se cumplas las dos siguientes condiciones:

a) Que la selección del socio privado por una entidad del sector público que no tenga la consideración de administración pública, se haya efectuado de conformidad con un procedimiento que se sujete a las reglas que establece el artículo 321.2 letra b) de la LCSP, con las especialidades que se indican en el artículo 69.3.

b) Que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuanta en la selección del socio privado.

Y añade que “cuando la selección del socio privado deba hacerse por una Administración Pública, resultará de aplicación el apartado anterior [parece que se refiere al apartado 1]; si bien dicha selección se hará en todo caso de conformidad con los procedimientos que contempla la Ley 9/2017, de 8 de noviembre.”

Por su parte, el apartado 3 indica que cuando, de conformidad con el apartado 2, resulte de aplicación el procedimiento establecido en el artículo 321.2.b) de la LCSP -adjudicación de contratos por entidades del sector público que no son poderes adjudicadores cuando no sigan las instrucciones aprobadas por ellos-, deberán observarse las siguientes especialidades:

“a) La documentación de la licitación a que se refiere el artículo 321.2, letra b), punto 1.º de la Ley 9/2017 deberá incluir al menos: la información relativa y el pliego del contrato que se ha de adjudicar a la futura sociedad de economía mixta y los estatutos de dicha entidad; en su caso, el pacto de accionistas y todos los demás elementos por lo que se regirá la relación interpartes.

b) Cuando la entidad contratante tenga la necesidad de que, por motivos concretos, algunas condiciones de la adjudicación se puedan ajustar tras la elección del adjudicatario, se ha de prever expresamente esta posibilidad de adaptación, así como sus términos concretos de aplicación, en la documentación a que se refiere la letra a) anterior, de manera que todas las empresas interesadas en participar tengan conocimiento de ello desde el inicio.

c) El anuncio de licitación incluirá información sobre la duración prevista del contrato que la sociedad de economía mixta haya de ejecutar, así como de sus posibles prórrogas y modificaciones.”

El apartado 4 del artículo 69 precisa que la modificación de los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios que se adjudiquen directamente con arreglo a lo previsto en dicho precepto, se sujetará a lo establecido en los artículos 203 a 207 de la LCSP o en los artículos 109 a 112 del RDL 3/2020, de 4 de febrero, según proceda, todos ellos relativos a la modificación de los contratos.

Asimismo, las sociedades de economía mixta pueden acceder como contratista a otros contratos distintos de los de concesión de obras y de concesión de servicios, concurriendo al correspondiente procedimiento de licitación de conformidad con lo previsto en la LCSP o en el RDL 3/2020, de 4 de febrero, según proceda en cada caso.

Y, por último, el artículo 69.6 se refiere a la financiación de las sociedades de economía mixta indicando que sin perjuicio de la utilización de medios de financiación tales como emisión de obligaciones, empréstitos o créditos participativos, las sociedades de economía mixta constituidas para la ejecución de un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios, podrán:

a) Acudir a ampliaciones de capital, siempre que la nueva estructura del mismo no modifique las condiciones esenciales de la adjudicación salvo que hubiera estado prevista en el contrato.

b) Titulizar los derechos de cobro que ostenten frente a la entidad adjudicadora del contrato cuya ejecución se le encomienda, previa autorización del órgano de contratación, cumplimento los requisitos previsto en a la normativa sobre mercado de valores.

4.4. La participación de entidades privadas mediante convenios.

Nos hemos referido en este trabajo al hecho de que uno de los posibles instrumentos jurídicos para la ejecución de los proyectos e iniciativas del PLAN es el convenio, no obstante, el capítulo IV del título IV que contiene, en el artículo 59, medidas de agilización de los convenios financiados con fondos europeos no ostenta, según la disposición final primera del RDL 36/2020, la condición de legislación básica, por lo tanto, es de aplicación solo al ámbito de la Administración General del Estado, sus organismos y entidades derecho público vinculados o dependientes (artículo 59), cuando la regulación general de los convenios se encuentra en la legislación estatal básica, en concreto, en los artículos 47 a 53 de la LRJSP, por ejemplo, el artículo 49.h) establece que la duración de los convenios no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se establezca un plazo superior, pudiéndose acordar únicamente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción. Pues bien, el artículo 59.1.c) del RDL 36/2020, aplicable solo al ámbito de la Administración General del Estado, excepciona dicha regla, como se ha explicado, para esta administración ampliando su duración a seis años, pudiéndose prorrogar por una vez por otros seis años, lo que deberá justificarse por el órgano competente con especial mención a que dicha extensión o prórroga no limitará la competencia efectiva en los mercados. Medida que, por lo tanto, no será de aplicación a las entidades locales, salvo que la legislación autónoma o de la propia entidad local así lo disponga(23).

Por su parte, el título II que contiene medidas de ámbito general de carácter básico, dedica su capítulo I a las medidas de agilización en la tramitación de los convenios administrativos, en concreto, su único artículo 7, titulado “Simplificación de la tramitación de los convenios administrativos”, solo realiza una llamada a los gestores de los convenios a que hagan uso de los recursos disponibles para que su tramitación “se efectúe en un periodo de tiempo que permita el cumplimiento eficaz de los fines perseguidos con su formalización bajo los principios de agilización y simplificación administrativa”, a lo que añade algo más obvio aún que dichos convenios se regirán por lo establecido por la LRJSP.

En definitiva, se entiende que corresponde a las comunidades autónomas y a las propias entidades locales adoptar las medidas que estimen oportunas para la simplificación de la tramitación(24) de los convenios administrativos vinculados a la ejecución de proyectos vinculados al PLAN, en el marco de lo establecido en la LRSP, sin perjuicio, como se ha explicado, de su posible tramitación anticipada conforme a lo dispuesto en el artículo 39 del RDL 36/2020. Entre esas medidas podemos destacar, por ejemplo, la posibilidad de ampliar el plazo máximo de su duración y prorroga, de reconocer al acreedor de la administración el derecho a percibir un anticipo por las operaciones preparatorias que resulten necesarias para realizar las actuaciones financiadas hasta un límite máximo del 50 por 100 de la cantidad total a percibir, tal y como establece el artículo 59.4 para la Administración General de Estado.

Además, la disposición final segunda del RDL 36/2020 modifica, entre otros, determinados artículos referentes a los convenios administrativos que celebre la Administración General del Estado o sus organismos o entidades públicas vinculados o dependientes, en concreto, los artículos 48.8, artículo 50.2 y el apartado 2 de la disposición adicional séptima de la LRJSP, es decir, se trata de preceptos que se refieren de forma específica a dicha administración, por lo tanto, no son de aplicación a las entidades locales.

4.5. Los proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica.

Los PERTE son, como se ha apuntado, un instrumento de colaboración público-privada que se establece como regulación estable, es decir, con vocación de permanencia, no obstante, según la exposición de motivos, “resulta especialmente interesante su aplicación en el ámbito del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”, pues con dicho instrumento “se pretende reforzar aquellos proyectos incluidos en el mismo que contribuyan claramente al crecimiento económico, al empleo y a la competitividad de nuestro país, corrigiendo el fallo de mercado de infra-inversión cuando las iniciativas privadas no se materializan debido a los riesgos significativos y a la necesaria colaboración público-privada que entrañan este tipo de proyectos.” Es decir, se configura como una nueva figura de colaboración público-privada con vigencia indefinida, sin perjuicio de su utilidad para la ejecución de determinados proyectos del PLAN.

Se trata, continúa diciendo la exposición de motivos, de “proyectos de carácter estratégico, con un importante potencial de arrastre para el resto de la economía, y que exigen la colaboración entre Administraciones, empresas y centros de investigación para conseguir que escalen sus operaciones en nuestro país”. Nótese que se habla de proyectos estratégicos que exigen la colaboración entre las administraciones públicas, por lo tanto, también de las entidades locales, o al menos estas no se encuentran expresamente excluidas de su participación en esos proyectos, así como de las empresas y los centros de investigación.

Y añade que los PERTE reflejan a nivel nacional a “los proyectos importantes de interés común europeo”, y englobarán “a proyectos tractores con un impacto transformador estructural sobre sectores estratégicos o con fases de investigación e innovación disruptivas y ambiciosas, más allá del estado de la técnica en el sector, seguidas de un primer despliegue industrial. La magnitud de los riesgos asociados a estos proyectos, y la necesidad de colaboración a distintos niveles para la canalización de fondos y la creación de sinergias, reclama una figura diferenciada para proceder a su apoyo y permitirles escalar sus operaciones.”

A la regulación de los PERTE se dedica el capítulo II del título II, artículos 8 a 11, en los que no se mencionan a las comunidades autónomas ni a las entidades locales, salvo, de forma indirecta, en el artículo 9.1, cuando precisa que pueden inscribirse en el Registro estatal de entidades interesadas en PERTE, al indicar “independientemente de su naturaleza jurídica pública o privada”, por lo tanto, parece que, en su caso, podrán llegar a ser entidades interesadas en uno de esos proyectos estratégicos.

La declaración de un proyecto como PERTE corresponde al Consejo de Ministros mediante acuerdo, a propuesta del ministerio competente por razón de la materia, acompañada de una memoria explicativa en la que se describirá (artículo 8.2):

- La planificación de medidas de apoyo.

- Las medidas de colaboración público-privada proyectadas.

- Los requisitos para la identificación de los posibles interesados (entendemos que: comunidades autónomas, entidades locales, empresas privadas y centros de investigación). Es decir, en este apartado, deberá concretarse los requisitos que deben reunir las entidades que pretendan convertirse en “interesadas” en el proyecto en cuestión, aunque no se determina el alcance y efectos de dicha condición, salvo lo previsto en el artículo 11 a los efectos de la obtención de subvenciones que luego veremos.

- En su caso, se describirá su encaje dentro del PLAN.

Los PERTE pueden consistir en un proyecto único claramente definido en cuanto a sus objetivos y modalidades de ejecución, o bien en un proyecto integrado, es decir, un grupo de proyectos insertados en una estructura, plan de trabajo o programa comunes que compartan el mismo objetivo y se bases en un enfoque sintético coherente (artículo 8.4).

Su ejecución se llevará a cabo a través de cuantos mecanismos estén previstos en el ordenamiento jurídico, con las especialidades descritas en los artículos 9 a 11 que, en todo caso, respetarán los principios de igualdad y no discriminación, concurrencia, publicidad, transparencia y proporcionalidad (artículo 8.4). Y no deben distorsionar la competencia efectiva de los mercados (artículo 8.5).

A partir de la aprobación del acuerdo del Consejo de Ministros que declare un proyecto PERTE, las entidades públicas y privadas “interesadas” en él se inscribirán en el Registro previsto en el artículo 9.1, aunque la redacción de dicho apartado es poco clara pues indica literalmente que en él se inscribirán “las entidades vinculadas al desarrollo de un PERTE”, lo que nos plantea la duda de si las entidades “interesadas” a las que se refiere el título del propio Registro (artículo 9.2) son distintas de las entidades “vinculadas” al desarrollo de un PERTE a que se refiere el artículo 9.1

Dicho registro será público y tendrá una adicional diferenciada por cada PERTE, gestionado por el ministerio competente por razón de la materia. Corresponde al Ministerio de Hacienda su desarrollo reglamentario y a los ministerios competentes por razón de la materia en relación con cada PERTE “para el desarrollo reglamentario de cada sección del Registro, estableciendo los requisitos necesarios, la naturaleza jurídica de las entidades registradas, y el procedimiento de acceso al mismo, siempre relacionados con las características propias del PERTE” (artículo 9.4). Reglamento que será esencial para sortear las ambigüedades de la redacción de los artículos 8 a 11 del RDL 36/2020.

La regulación de cada PERTE establecida en el acuerdo del Consejo de Ministros contendrá su definición y alcance, en el marco de los principios de publicidad, igualdad y no discriminación, concurrencia, transparencia y proporcionalidad y recogerá los contenidos descritos en el artículo 10.1 respecto del proceso para la acreditación como entidad interesada en un PERTE, es decir, como se ha indicado, parece que aquel acuerdo determinará los requisitos para identificar a las entidades interesadas (artículo 8.2), entre las que pueden figurar las entidades locales, posteriormente, estas manifestarán su interés en el PERTE y se inscribirán en el Registro (artículo 9), debiendo luego solicitar la acreditación como entidad interesada (artículo 10).

En concreto, a los efectos de la acreditación, el referido acuerdo del Consejo de Ministros concretará “los requisitos cuantitativos y cualitativos que deberán acreditase y los criterios de valoración de los mismos, en todo caso deberán ser coherentes con el objeto del PERTE”; estos requisitos no podrán suponer una limitación del número de inscritos en el registro; indicará el órgano competente para resolver el procedimiento de acreditación; el plazo máximo para resolver sobre la concesión de acreditación, que en ningún caso, será superior a tres meses, y el silencio administrativo se entenderá como negativo. La resolución de acreditación se realizará para cada uno de los PERTE (artículo 10.3) y se comunicará al Registro para su inscripción (artículo 10.2).

Por su parte, el artículo 11 determina que la inscripción (que no la acreditación) en el Registro podrá ser considerada como requisito necesario para ser beneficiario de ayudas, en el caso de que se prevea así en las bases reguladoras, o en la convocatoria, si esta última incluye a aquellas, y de acuerdo con la planificación de medidas de apoyo y colaboración público-privada proyectadas.

En definitiva, de la regulación del capítulo II del título II no se deduce con claridad cómo van a ser seleccionadas las entidades interesadas en el desarrollo de los PERTE, ni cuál será su papel en la gestión y ejecución de estos proyectos, por ello, tampoco se entiende cómo han sido seleccionadas las empresas que van a participar en el primer PERTE de España que es el coche eléctrico, anunciado por el Presidente del Gobierno de la Nación(25).

5. Las medidas complementarias adoptadas por las comunidades autónomas.

Las medidas contempladas en el PLAN que acabamos de exponer han sido objeto de desarrollo por algunas comunidades autónomas mediante sus correspondientes decretos-ley. Es el caso de Cataluña, Andalucía, Islas Baleares, Extremadura y Navarra.

En general, estas comunidades autónomas se han limitado a complementar las disposiciones de simplificación administrativas previstas en el RDL 36/2020 en materia de gestión presupuestaria, de personal, contratación, subvenciones, convenios y consorcios, para facilitar la ejecución de los proyectos y actuaciones financiadas con fondos europeos en el marco del PLAN. Solo algunas de ellas han adoptado disposiciones de simplificación sobre otras cuestiones, por ejemplo, en materia de administración electrónica, evaluación ambiental y patrimonio histórico, en el caso de Extremadura; en materia de autorización de instalaciones de energía eléctrica y de generación de energía eléctrica a partir de tecnología fotovoltaica, y patrimonio histórico, en el caso de Navarra; en materia de evaluación ambiental, en el caso de Andalucía.

Respecto de los dos temas que tratamos en este trabajo, podemos destacar el caso de Baleares en lo que se refiere a la aplicación de esas medidas de simplificación a las entidades locales, y el caso de Cataluña en lo que se refiere a las medidas de impulso o fomento de la colaboración entre el sector público y el sector privado, que analizamos seguidamente.

5.1. Las medidas complementarias referidas a las entidades locales.

Las normas extraordinarias y urgentes aprobadas por las citadas comunidades autónomas para facilitar la ejecución de los proyectos y actuaciones que se financien con fondos europeos en el marco del PLAN, limitan su ámbito subjetivo a la administración autonómica y a sus entidades vinculadas o dependientes, quedando, por lo tanto, excluidas las entidades locales.

La excepción la constituye el Decreto-ley 3/2021, de 12 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para ejecutar las actuaciones y los proyectos que deben financiarse con fondos europeos en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aprobado por el Gobierno de las Illes Balears, cuya disposición adicional tercera declara que: “Las normas que contienen los artículos 3, 5, 7, 8, 15, 16, 17, 18 y 19, y también las medidas específicas en materia de personal que contiene el capítulo VIII, así como las disposiciones adicionales primera y quinta de este Decreto Ley, son aplicables, así mismo, a los consejos insulares, a las entidades locales de las Illes Balears y a los entes integrantes de su sector público instrumental, aplicando las peculiaridades de su organización, cuando ejerzan funciones relacionadas con la gestión y la ejecución de las actuaciones financiadas con fondos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del REACT-EU, así como también, si procede, del resto de fondos europeos a los que hace referencia la disposición adicional primera.” Ello supone que la mayor de su contenido es de aplicación también a las entidades locales excepto, como es lógico, las de carácter organizativo (artículos 4), las referentes al procedimiento de elaboración de normas (artículo 6) y a la gestión presupuestaria (artículos 9 a 14).

Analizamos seguidamente, de forma sucinta, las normas contenidas en el citado Decreto-ley 3/2021 que son aplicables a las entidades locales de las Illes Balears, cuando ejerzan funciones relacionadas con “la gestión y la ejecución” de las actuaciones financiadas con fondos europeos en el marco del PLAN:

(i) Aplicación de los principios de prioridad, preferencia y celeridad a las actuaciones y los procedimientos de gestión y ejecución presupuestaria, de subvenciones y ayudas, de contratación pública, de formalización de convenios y, en general, todas las actuaciones y los procedimientos relacionados con la programación, la gestión, el seguimiento y el control de los fondos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del REACT-EU (artículo 3).

(ii) Aprobación por el Consejo de Gobierno del Plan Estratégico Autonómico orientado a lograr la transformación de las Illes Balears hacia un nuevo modelo económico y social, de acuerdo con los objetivos generales del PLAN y los específicos que se fijen a instancia de la Oficina de Planificación y Coordinación de Inversiones Estratégicas (artículo 5.1). Su contenido debe ser consensuado en una comisión de la que forman parte los consejos insulares y la Federación de Entidades Locales (FELIB).

A estos proyectos estratégicos les son de aplicación una serie de disposiciones especiales, entre las que podemos resaltar las siguientes por su incidencia en el ámbito de las competencias de las entidades locales:

a) Comisión mixta bilateral con los consejos insulares. Los proyectos estratégicos con incidencia en el territorio de cada isla serán sometidos, por el consejero de Fondos Europeos, Universidad y Cultura, con antelación a la aprobación del Consejo de Gobierno, a una comisión mixta bilateral con cada uno de los consejos insulares, integrada por representantes del Gobierno autonómico y por un representante del consejo insular, con la asistencia de la Oficina de Planificación y Coordinación de Inversiones Estratégicas (artículo 5.2).

b) Exclusión del control urbanístico previo sobre las obras promovidas por las administraciones públicas. Aquellos proyectos que sean promovidos por órganos de las administraciones públicas o sus entidades instrumentales de derecho público, declarados también de interés autonómico, cuando impliquen actuaciones sujetas a licencia urbanística o comunicación previa, pueden ser aprobados por el Consejo de Gobierno, a propuesta de consejero de Fondos Europeos, Universidad y Cultura, aplicando las previsiones y con los efectos previstos en el artículo 149 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, que excluye el control municipal (artículo 5.5).

(iii) Tramitación de urgencia y despacho prioritario de los procedimientos que comporten expedientes de gasto en los términos previstos, respectivamente, en los artículos 33 y 71 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin que se requiera de una motivación específica en cada caso. En ningún caso deben reducirse los plazos correspondientes a la presentación de solicitudes y de recursos (artículo 7).

(iv) La tramitación de los convenios que se subscriban en el marco del PLAN gozan, entre otras, de las siguientes especialidades (artículo 8):

a) Excepcionalmente, el plazo de vigencia de estos convenios puede tener una duración inicial de hasta seis años, prorrogable por un periodo máximo de seis años más. El órgano competente debe justificar motivadamente esta excepción, con una mención especial que esta extensión no limita la competencia efectiva en los mercados.

b) En los convenios a los que hace referencia, este artículo, el acreedor de la Administración, en los términos que determine el convenio, puede recibir un anticipo por las operaciones preparatorias que resulten necesarias para llevar a cabo las actuaciones financiadas hasta un límite máximo del 50 % de la cuantía total por percibir, con la garantía que, si procede, se establezca.

(v) Respecto de las bases y convocatoria de las subvenciones podemos destacar, entre otras, las siguientes especialidades:

a) Las bases reguladoras y el procedimiento para su aprobación. Las bases reguladoras de las subvenciones que, en el marco del PLAN, deban financiarse con fondos europeos pueden incorporar la convocatoria. En estos casos, la aprobación de las bases debe seguir exclusivamente los trámites siguientes: resolución de inicio, informe de los servicios jurídicos y, si procede, fiscalización previa de la Intervención General, que deben emitirse en el plazo máximo de diez días naturales.

La fiscalización previa de la Intervención General, cuando sea procedente, debe limitarse a los aspectos de la convocatoria susceptibles de fiscalización.

Las referidas bases reguladoras de las subvenciones pueden:

- Exigir que la participación en el procedimiento se realice exclusivamente de manera telemática.

- Eximir de la obligación de encontrarse al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias y ante la Seguridad Social, siempre y cuando la naturaleza de la subvención así lo aconseje y no se trate de subvenciones establecidas por normas rango legal que exijan expresamente esta obligación.

- Limitar la comprobación formal de la cuenta justificativa para la liquidación de la subvención al análisis de los datos y la documentación que a tal efecto se establezca, sin perjuicio de la revisión del resto de datos y documentos en el plazo de los cuatro años siguientes, la cual, a su vez, se podrá hacer en base a una muestra representativa.

b) Para la justificación de la aplicación de dichas subvenciones, se establecen las siguientes especialidades (artículo 17):

- El límite para acreditar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social previsto en el párrafo segundo de la letra f) del artículo 11 del Texto refundido de la Ley de subvenciones, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre, se incrementa hasta diez mil euros.

- Para la justificación de los gastos imputables a subvenciones de un importe igual o inferior a seis mil euros, es suficiente presentar una declaración responsable de la persona o entidad beneficiaria, sin perjuicio de las actuaciones posteriores de comprobación y control que, en su caso, se establezcan.

- En los supuestos en que se deba adjuntar una memoria económica a las solicitudes, los compromisos que se plasmen pueden flexibilizarse en el sentido que se permitan compensaciones entre los conceptos presupuestados, siempre y cuando se cumpla la finalidad de la subvención.

- En cuanto al contenido de la cuenta justificativa, no es necesaria la presentación de las facturas o documentos equivalentes de un importe igual o inferior a tres mil euros, sin perjuicio de las actuaciones posteriores de comprobación y control.

(vi) En materia de contratación pública se establecen determinadas especialidades respecto de los modelos tipos de cláusulas o pliegos de cláusulas administrativas (artículo 18), del procedimiento de adjudicación y de la figura del responsable del contrato (artículo 19).

a) Efectivamente, el artículo 18 atribuye al Consejo de Gobierno una competencia, cuyo ejercicio obligatorio se deduce de la expresión “debe aprobar”, para aprobar unos modelos tipo de cláusulas o de pliegos de cláusulas administrativas, con el fin de agilizar y homogeneizar los procedimientos de contratación, por lo que son de uso obligatorio por todos los órganos de contratación del sector público autonómico que tengan la consideración de administración pública a los efectos de la legislación de contratos del sector público, excepto que resulte incompatible con la naturaleza del contrato.

Los modelos tipos de cláusulas o de pliegos deben contener los aspectos susceptibles de estandarización (los criterios de solvencia exigida para licitar, los criterios de adjudicación o los aspectos que deben negociarse, las fórmulas para aplicar que pueden contener los pliegos de cláusulas particulares, las condiciones especiales de ejecución, la posibilidad o las condiciones y los requisitos para la subcontratación, las penalidades y las medidas para el control de la ejecución del contrato). En particular, no debe incluirse la previsión de modificación del contrato a la que se refiere el artículo 204 de la Ley 9/2017.

Como regla general, en los modelos tipos de cláusulas o de pliegos debe establecerse que, en caso de que se usen el procedimiento abierto o el procedimiento de licitación con negociación, estos procedimientos deben articularse por fases de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 146.3 de la mencionada Ley 9/2017.

b) El artículo 19 establece determinadas normas especiales en la tramitación del procedimiento de adjudicación y respecto del responsable del contrato:

- En el procedimiento abierto ordinario el plazo máximo para la valoración de los criterios de adjudicación sometidos a juicio de valor debe ser de diez días hábiles desde la fecha de apertura del sobre correspondiente, para lo cual se puede contar con la colaboración de expertos (empleados públicos y profesionales, con un mínimo de tres, designados por el órgano de contratación), incluso en el supuesto en que los criterios sometidos a juicio de valor no tengan atribuida una ponderación más grande que la correspondiente a los criterios evaluables mediante fórmulas.

- El plazo para la adjudicación del contrato o del acuerdo marco será de un mes desde la apertura de la oferta económica, salvo que en los pliegos se establezca un plazo diferente. En caso de que no se adjudique en el plazo previsto, las empresas admitidas en el procedimiento pueden retirar su proposición sin ninguna penalidad.

- El órgano de contratación debe designar un responsable del contrato, el cual debe supervisar la ejecución. En los contratos de obras, las facultades del responsable del contrato debe ejercerlas el director facultativo.

- Los modelos tipo de pliegos deben establecer herramientas organizativas, formales y materiales para llevar a cabo la función del responsable y determinar las facultades de inspección de las actividades desarrolladas por los contratistas durante la ejecución del contrato, en los términos y con los límites establecidos en cada caso en la Ley 9/2017.

- El responsable del contrato debe contar con el apoyo necesario para el ejercicio de sus funciones, teniendo en cuenta la naturaleza y la complejidad del contrato. A tal efecto, puede contar con la colaboración de una unidad encargada del seguimiento de la ejecución del contrato o con un comité técnico designado por el órgano de contratación y formato por tres miembros que, siempre que sea posible, deben ser funcionarios de carrera. Así mismo, para las funciones de control de la ejecución y de resolución de las incidencias que surjan, se puede contratar una asistencia externa, en los términos establecidos en los modelos tipo de pliegos.

(vii) El capítulo VIII contiene una serie de medidas específicas en materia de gestión de personal, que podemos resumir de la siguiente manera: a) La gestión y ejecución de los proyectos adoptados en el marco del PLAN, se puede llevar a cabo mediante la aprobación de “proyectos temporales”, con una duración máxima de cuatro años, siempre y cuando no se pueda asumir por la estructura orgánica y funcional de la Administración autonómica o de su sector púbico institucional. Estos proyectos temporales habilitan al nombramiento o a la contratación de personal interino o temporal.

b) La gestión y ejecución de dichos proyectos se llevarán a cabo, preferentemente, con los empleados públicos de la Administración autonómica o de su sector público institucional. No obstante, con carácter excepcional, la cobertura de las necesidades de personal se puede llevar a cabo mediante el nombramiento de personal funcionario interino, de personal estatuario temporal, mediante contratación de personal laboral temporal, con nombramientos o contratos de duración determinada que no exceda de la fijada en el programa y, como máximo, de cuatro años improrrogables.

Por su parte, sobre la selección de personal funcionario interino en caso de necesidad urgente e inaplazable, la disposición adicional quinta regula un procedimiento extraordinario de naturaleza simplificada, en el que se valorarán, como mínimo, determinados méritos: experiencia profesional en la realización de funciones de naturaleza o contenido análogos; nivel de conocimientos de catalán superior al que se exige para el ingreso en el cuerpo escala correspondiente, además del certificado de conocimientos del catalán de lenguaje administrativo y la prestación de servicios mediante una comisión de servicios en atribución temporal de funciones.

c) En el caso de personal funcionario o estatutario, las necesidades de personal para la ejecución de proyectos se pueden cubrir mediante el sistema de comisión de servicios de atribución temporal de funciones, con las especialidades que expresamente se indican (artículo 22).

d) El personal que realice funciones en el “ámbito de la planificación, la programación, la gestión, la coordinación, el seguimiento, el control, la evaluación o ejecución de los fondos”, puede percibir, con carácter excepcional, retribuciones variables vinculadas con el grado de cumplimiento de los objetivos o resultados de los proyectos correspondientes, de acuerdo con los paramentos de cumplimiento que se establecen ese estos proyectos (artículo 24.1).

e) La dirección de los proyectos para la gestión de los fondos corresponderá a un único director, que será designado, preferentemente, entre empleados públicos, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, criterios de idoneidad, mediante procedimientos que garanticen la publicidad y la concurrencia. Para la designación de este personal deben tenerse en cuanta, en particular, los conocimientos especializados en la gestión de fondos europeos, la experiencia profesional en funciones directivas y la acreditación de competencias sobre coordinación de equipos de trabajo (artículo 25).

5.2. Las medidas complementarias referidas a la colaboración entre el sector público y el sector privado.

Las diferentes herramientas jurídicas que permiten articular la colaboración entre el sector público y el sector privado han sido objeto de diferente atención por las comunidades autónomas que han aprobado medidas complementarias al RDL 36/2020, en concreto, Andalucía (artículo 38, DL 3/2021, de 16 de febrero) y Baleares (artículo 8, DL 3/2021, de 12 de abril), han incorporado una regulación similar a la establecida en aquel para la Administración General Del Estado en materia de convenios.

Solo el Decreto-ley 5/2021, de 2 de febrero, por el que se aprueban las medidas urgentes para la implementación y gestión de los fondos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU, para la Administración de la Generalidad de Cataluña y su sector público, dedica un título específico a la colaboración del sector privado, en concreto, su “TÍTULO 5” establece “Especialidades en materia de cooperación interadministrativa y colaboración y participación público-privada” y se estructura en tres capítulos.

El capítulo 1 (artículos 22 y 23) recoge las medidas relativas a la gestión de convenios administrativos. Concretamente, regula la colaboración interadministrativa de las administraciones públicas de Cataluña y las entidades de su sector público y entre estas y el sector privado a través de la suscripción de convenios de colaboración, así como un procedimiento simplificado para su tramitación. Este procedimiento se rige por los principios de preferencia, simplificación y agilización, el expediente debe contener una memoria justificativa de la propuesta y un informe emitido por el órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico, asimismo se establece la posibilidad de su tramitación anticipada, de efectuar pagos por adelantado para realizar actuaciones preparatorias, etc.

El capítulo 2 establece medidas relativas a la constitución de consorcios de cooperación como forma de colaboración entre el sector público y el sector privado y de cooperación entre la Administración de la Generalidad y las entidades locales de Cataluña para la gestión de los fondos provenientes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU, a los efectos de simplificar y agilizar su constitución.

Estos consorcios pueden constituirse entre las administraciones públicas catalanas, incluido su sector público y el ámbito universitario, así como el sector privado, pudiendo asumir las funciones de: ejecución conjunta de proyectos en sectores materiales o servicios determinados, prestación de servicios de asesoramiento jurídico y técnico, promoción de la I+D+I, prestación de servicios de asesoramiento en materia de contratación pública, etc. Siendo su duración de seis años desde su constitución (artículo 24).

El régimen jurídico de los consorcios se define en el artículo 25, en el que se precisa que su constitución se realizará conforme a las siguientes especialidades: a) la aprobación del inicio del expediente de constitución o adhesión debe acordarse por el órgano de gobierno correspondiente, acompañado de la memoria justificativa, que incluirá también la memoria económica, un informe jurídico y el borrador de los estatutos del consorcio; b) el proyecto de estatutos se someterá al trámite de audiencia e información públicas, con una duración máxima de diez días, si la constitución del consorcio puede afectar a derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos; c) la duración máxima del procedimiento para la aprobación de los estatutos una vez iniciado el expediente de constitución será de un mes; y d) una vez aprobados los estatutos por todas las administraciones y/o entidades constituyentes, se deben publicar en el boletín oficial de la Generalitat de Cataluña.

Y, por último, el capítulo 3, que incluye el artículo 26, prevé la posibilidad de crear espacios de diálogo con el sector privado, a los efectos de garantizar su participación en la implementación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del fondo REACT-EU, aunque no concreta su alcance y efectos.

La disposición adicional tercera establece la obligación de información de las entidades locales que reciban fondos financiados con el Instrumento Europeo de Recuperación cuando su gestión y control corresponda a la Generalidad de Cataluña y la disposición adicional cuarta establece la misma regla para las entidades privadas que gestionen proyectos financiado con fondos de dicho Instrumento, igualmente, cuando la gestión y control corresponda a la Generalidad. En este último caso se advierte que sí no se realizara el gasto comprometido o se incumpliere total o parcialmente los objetivos previstos, las entidades deberán reintegrar los fondos recibidos, cuyo procedimiento será establecido mediante orden del departamento competente en materia de finanzas.

6. Conclusiones.

Conforme a lo expuesto, las entidades locales, en el marco de sus competencias, podrán gestionar y ejecutar proyectos y actuaciones del PLAN, para lo cual podrán utilizar las medidas de simplificación establecidas en el RDL 36/2020, en cuanto que legislación básica, referidas principalmente a la contratación administrativa, así como las disposiciones de desarrollo o complementarias que hayan adoptado sus respectivas comunidades autónomas.

No obstante, hasta ahora, solo el Consejo de Gobierno de las Illes Balears, a través del Decreto-ley 3/2021, de 12 de abril, ha declarado expresamente aplicables a las entidades locales, buena parte de las medidas extraordinarias y urgentes para ejecutar las actuaciones y los proyectos que deben financiarse con fondos europeos en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Entre esas medidas se encuentra la participación de las entidades locales en los proyectos estratégicos, la extensión de la duración de los convenios a seis años (prorrogables por otros seis años), la adjudicación de los contratos en el plazo de un mes desde la apertura de las ofertas económicas, la posibilidad de aprobar proyectos temporales a los que pueden adscribírsele personal temporal, la obligación de aprobación de modelos tipos de cláusulas y de pliegos de cláusulas administrativas particulares, etc. Ello supone, sin duda, por un lado, reconocer la participación de los gobiernos locales en la ejecución del PLAN y, por otro lado, les brinda mayor seguridad jurídica y herramientas para la simplificación administrativa en la gestión y ejecución de los proyectos y actuaciones vinculados al PLAN.

Sin embargo, este modelo no se ha generalizado, lo que constituye un nuevo ejemplo de omisión del tercer nivel territorial de gobierno de los intereses generales, en la regulación de una materia tan relevante para el progreso económico y social de España, como es la gestión y ejecución de los proyectos financiados, en todo o en parte, con los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación.

Por su parte, las entidades privadas interesadas en la participación en dicha gestión y ejecución se encuentran con una regulación de mínimos que ofrece más sombras que luces. De la regulación adoptada no se deduce con la claridad necesaria los trámites principales del procedimiento de selección de las entidades, públicas o privadas, que vayan a participar en los PERTE, que entendemos han de estar presididos por los principios de publicidad, igualdad, concurrencia, transparencia y proporcionalidad, no obstante, el RDL 36/2020 se limita a crear un “Registro de entidades interesadas”, en el que “se inscribirán todas las entidades vinculadas al desarrollo de un PERTE”, aunque no precisa por medio de qué procedimiento debe derivarse esa “vinculación”. En definitiva, se habla de entidades “interesadas”, “vinculadas” y “acreditadas”, aunque no se indica cómo se alcanzará dichas condiciones, ni tampoco se precisa el alcance de su participación en la gestión de los PERTE.

Respecto de los demás instrumentos que permiten la colaboración de entidades privadas: los convenios, los consorcios y las sociedades de economía mixta, solo se han introducido una serie de ajustes menores, por ejemplo, la ampliación de la duración de los convenios a seis años, la posibilidad de contemplar anticipos por las operaciones preparatorias de los convenios o la adjudicación directa de contratos de concesión de obras o de concesión de servicios a sociedades de economía mixta en las que el socio privado haya sido seleccionado conforme a los criterios que se establecen, que sin duda serán útiles, pero no constituye una regulación ambiciosa que permita impulsar la imprescindible colaboración del sector privado en el gran proyecto de reconstrucción nacional que ofrece la ejecución del PLAN en el marco del Instrumento Europeo de Recuperación.

Y, por último, ha de destacarse la ausencia de medidas de simplificación respecto de materias relevantes, como la administración digital; o la modificación del planeamiento urbanístico y del control previo municipal de las actuaciones urbanísticas, cuando ello sea necesario para la ejecución de esos proyectos. Tampoco se ha puesto en valor las posibilidades de flexibilidad y agilidad que ofrecen determinados contratos de gestión patrimonial para la realización de actuaciones complejas como la construcción de infraestructuras, ámbito natural, además, de las relaciones de colaboración público-privada.

NOTAS:

(1). Este trabajo desarrolla y amplia otro anterior publicado en el Anuario del Gobierno Local de 2020, con el título “Medidas urgentes de modernización de la Administración para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y su aplicación a las entidades locales”, editado por la Fundación Democracia y Gobierno Local.

(2). La primera reunión de la Comisión Sectorial sobre la gestión del PLAN, celebrada el pasado día 19 de enero, acordó la revisión de su reglamento a fin de dotar de una mayor participación a las comunidades autónomas y de reconocer la participación de la FEMP con derecho de voz y voto. En esta primera reunión la Ministra de Hacienda informó que uno de los proyectos del PLAN con mayor financiación (19 por 100) será la Agenda Urbana y Rural y la lucha contra la despoblación, principalmente los objetivos de movilidad sostenible y rehabilitación de vivienda. Asimismo, la Ministra indicó que el sistema de gestión de los fondos europeos no solo se basaba en la cogobernanza sino también en la corresponsabilidad: “El beneficiario es el conjunto del Estado y hay que alcanzar unos objetivos generales, lo que requiere un cumplimiento por parte de todas las Administraciones públicas” (nota de prensa del Ministerio de Hacienda sobre dicha reunión). Por esta razón el Gobierno anima a las comunidades autónomas a que agilicen también sus procedimientos de gasto a igual que ha hecho el Estado con la aprobación del RDL 36/2020, adoptando disposiciones normativas similares.

(3). La Agenda Digital, que lleva el nombre España Digital 2021, incluye cerca de 50 medidas agrupadas en diez ejes estratégicos con los que, durante los próximos cinco años, se pretende impulsar el proceso de transformación digital del país, de forma alineada con la estrategia digital de la Unión Europea, mediante la colaboración público-privada y con la participación de todos los agentes económicos y sociales. Contempla la puesta en marcha durante 2020-2022 de un conjunto de reformas estructurales que movilizarían un importante volumen de inversión pública y privada, en el entorno de los 70.000 millones de euros.

La inversión pública en el periodo 2020-2022 se situaría en torno a los 20.000 millones de euros, de los cuales 15.000 millones de euros, aproximadamente, corresponderían a los diferentes programas y nuevos instrumentos comunitarios de financiación del Plan de Recuperación Next Generation EU, que establece que la digitalización tiene que ser uno de los ejes principales para movilizar estos recursos (https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Paginas/2020/230720-sanchezdigital.aspx).

(4). También la Agenda 2030 llama a las entidades locales para la implantación de los ODS. La Agenda 2030. Implicaciones y retos para las administraciones locales. Director José Esteve Pardo, edit. Fundación Gobierno y Democracia Local. Y Gobiernos Locales: Agenda 2030, Recuperación y Transformación. Diez ideas-fuerza, Rafael Jiménez Asensio, Blog La Mirada Institucional.

(5). Véase sobre esta cuestión el informe de la Abogacía del Estado de 28 de abril de 2021, sobre el ámbito de aplicación del artículo 59 del RDL 36/2020, en el que se dice que el sintagma “financiable” empleado en su artículo 2, “refiere la idea de aptitud o posibilidad, esto es, que un proyecto o actuación merezca por su importancia y repercusión ser financiado con los repetidos fondos, pero no, se insiste, que en todo o su mayor parte se financie con ellos.”

(6). Esta previsión ya se encuentra establecida en el artículo 117.2 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017 que permite la tramitación anticipada del expediente de contratación hasta su adjudicación y formalización, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria para los gastos de carácter plurianual.

(7). El título del artículo 45 alude a los Fondos de los Planes Next Generation UE, expresión que no ha empleado antes y que entendemos se refiere a los fondos para la ejecución del PLAN tal y como se precisa en la rúbrica del Título IV “Especialidades de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia” en el que se ubica aquel artículo.

(8). Resolución de 2 de junio de 2008, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto del ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, modificada por la Resolución 16 de junio de 2021 –corrección de errores realizada mediante Resolución de 23 de junio de 2021 que corrige complemente el texto de la resolución-.

(9). “En atención a las anteriores consideraciones y a falta de una motivación suficiente y razonada, no puede emitirse una opinión favorable sobre las excepciones que el proyecto contiene respecto a los diferentes regímenes en materia de autorización previa, a la exigencia de informes preceptivos o incluso al ejercicio de la función interventora. Estas excepciones, que el Gobierno puede introducir, sin duda, en el ejercicio de su libre decisión política, no pueden merecer una valoración global positiva por parte de este Consejo, en tanto su adopción carece de suficiente justificación en el expediente remitido, más allá de las genéricas declaraciones contenidas en el preámbulo, y no se aportan razones que las vinculen necesariamente a una óptima asignación de los fondos europeos. Antes bien, no puede olvidarse que estas modulaciones se proyectan sobre ámbitos sensibles y especialmente necesitados de mecanismos de control, como pueden ser los de la contratación administrativa, las subvenciones y los convenios.” Dictamen 783/2020 Consejo de Estado.

(10). El artículo 45.2 del RDL 36/2020 especifica algunos de esos requisitos básicos como la existencia de informe del Servicio Jurídico, y el dictamen del Consejo de Estado cuando sean preceptivos, etc., sin perjuicio de los que determine el Consejo de Ministros mediante acuerdo a propuesta del Ministerio de Hacienda.

(11). Puede verse en este sentido el Acuerdo del Pleno de la Ciudad de Madrid de 27 de junio de 2018, por el que se establece el régimen de fiscalización e intervención limitada previa, aplicable al Ayuntamiento de Madrid, sus Organismos autónomos y Consorcios y a los siguientes tipos de gasto: personal, contratación, subvenciones, gestión económico-financiera, anticipos de caja fija y pagos a justificar.

(12). A este código de referencia único se refiere el artículo 46.1 indicando que las entidades del sector público estatal promoverán la modificación del correspondiente sistema de información contable para que el registro contable de las operaciones de gasto, en cualquiera de sus fases de ejecución presupuestaria y capítulos o naturaleza del gasto, susceptibles de imputación a proyectos o iniciativas del PLAN, en los que se incurra a partir del ejercicio 2021, identifiquen el código de referencia único del proyecto o iniciativa que a tal efecto se haya asignado por la Autoridad de gestión nacional del correspondiente programa o mecanismo comunitario.

(13). El Decreto-Ley 3/2021, de 3 de marzo, de la Comunidad Autónoma de Extremadura, contempla en su artículo 35 la posibilidad de la utilización del procedimiento negociado sin publicidad por imperiosa urgencia, cuando como consecuencia de la celeridad extraordinaria que exigen las actuaciones financiadas con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, dejando previa justificación en el expediente, la tramitación urgente se prevea insuficiente para lograr la eficaz distribución y gestión de los fondos europeos.

(14). Puede verse la Instrucción de 11 de marzo de 2021 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado sobre la tramitación de urgencia de los procedimientos de licitación de los contratos que se vayan a financiar con fondos procedentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

(15). “Excepcionalmente, en los contratos de suministros y de servicios se podrá establecer un plazo de duración superior al establecido en el párrafo anterior, cuando lo exija el período de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato y estas no sean susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización fuera antieconómica, siempre que la amortización de dichas inversiones sea un coste relevante en la prestación del suministro o servicio, circunstancias que deberán ser justificadas en el expediente de contratación con indicación de las inversiones a las que se refiera y de su período de recuperación. El concepto de coste relevante en la prestación del suministro o servicio será objeto de desarrollo reglamentario.” (artículo 29.4 segundo párrafo).

(16). Para el Consejo de Estado la fórmula empleada por el artículo 153.3para el computo del plazo de formalización del recurso especial “desde que se remita al notificación de la adjudicación a los licitadores y candidatos”, ofrece una mayor seguridad jurídica, ya que la notificación como tal puede tener lugar en momentos diferentes respecto de las distintas personas involucradas en el procedimiento de contratación, lo que impediría fijar con certeza el dies ad quo del plazo establecido para la formalización del contrato. Además, la fórmula recogida en el artículo 153.3 resulta más acorde con lo dispuesto en la disposición adicional decimoquinta de la LCSP, que en su apartado 1 recoge el modo de computar los plazos en caso de utilización de los medios electrónicos. Dictamen 783/2020, pág. 70).

(17). Vid. Dictamen 783/2020 del Consejo de Estado pp. 70 y 71.

(18). Sobre la modificación por la Ley de Presupuestos Generales del Estado de otras disposiciones normativas véase, por ejemplo, la STC 122/2018, de 31 de octubre.

(19). El Real Decreto 341/2021, de 18 de mayo, regula la concesión directa de ayudas para la restauración ambiental de zonas afectadas por la transición energética en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia correspondiente a proyectos de zonas degradadas a causa de la minería del carbón, a las comunidades autónomas del Principado de Asturias, de Aragón y de Castilla y León, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras (artículo 1).

Las comunidades autónomas referidas podrán concertar con terceros la ejecución total o parcial de los proyectos de restauración mediante los procedimientos de licitación correspondientes o proceder a su ejecución total o parcial a través de encargos a medios propios (artículo 3).

La concesión de las subvenciones se realizará mediante los convenios que suscriba la persona titular de la Presidencia del Instituto para la Transición Justa, O.A., y las consejerías competentes de cada comunidad autónoma. Los convenios tendrán carácter plurianual e incluirán en anexo los proyectos a realizar, su calendario y su financiación. Las solicitudes de subvenciones para nuevos proyectos en la segunda y tercera anualidad darán lugar a las correspondientes adendas en las que se incluirán en nuevos anexos los proyectos a realizar y su financiación (artículo 9).

(20). El Real Decreto 477/2021, de 29 de junio, por el que se aprueba la concesión directa a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla de ayudas para la ejecución de diversos programas de incentivos ligados al autoconsumo y al almacenamiento, con fuentes de energía renovable, así como a la implantación de sistemas térmicos renovables en el sector residencial, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

De acuerdo con su artículo 11 se consideran destinatarios últimos de las ayudas, entre otros, las personas jurídicas y agrupaciones de empresas o de personas físicas, con o son personalidad jurídica, que realicen una actividad económica por la que ofrezcan bienes o servicios en el mercado, las empresas de servicios energéticos o proveedores de servicios energéticos (definidas en el Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero), etc.

En el preámbulo se indica que “este real decreto establece un modelo para la concesión de ayudas basado en mecanismos de cooperación y colaboración consustanciales a la estructura del Estado de las Autonomías que articula la Constitución Española. Se ha diseñado por ello un modelo para la concesión de las ayudas basado en la colaboración de las comunidades autónomas que pueden desarrollar su tramitación y efectuar la gestión de los fondos, con arreglo a criterios ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias. Se ha demostrado la eficacia de este mecanismo de colaboración en convocatorias anteriores relacionadas con eficiencia energética (sectores residencial, industrial y agropecuario), así como con movilidad durante los últimos años.”

(21). “Se ha de tener en cuenta, en todo caso, que la colaboración público-privada, lejos de configurarse como la solución más idónea, también plantea algunos inconvenientes. Como ya advertía la Comisión Europea en el Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones, publicado en 2004, debe determinarse para cada proyecto si la opción de colaboración ofrece una ventaja real en relación con las demás posibilidades y, en concreto, con la adjudicación más clásica de un contrato, evitando el recurso a ella sistemáticamente y sin un previo análisis de las ventajas e inconvenientes de todas las opciones disponibles.” Dictamen 783/2020, Consejo de Estado, pp. 42-43.

(22). Se trata de un concepto más amplio que el empleado en el Libro Verde de la Comisión Europea sobre la colaboración público-privada y el Derecho Comunitario en materia de contratación pública (2004), cuando señala que “en general se refiere a las diferentes formas de cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio.”

(23). De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 letra h) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, los convenios deberán concretar su plazo de vigencia teniendo en cuenta las siguientes reglas: “1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior. 2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.” Por lo tanto, la duración de los convenios puede ser ampliada por la correspondiente norma, lo que se entiende puede efectuarse también mediante ordenanza de las entidades locales.

(24). Véase la Resolución de 16 de junio de 2021, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de junio de 2021, por el que se modifica el de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto del ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos en el ámbito de convenios y transferencias a comunidades autónomas realizadas de conformidad con el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria.

(25). El Presidente del Gobierno de la Nación ha publicado en El País del domingo 7 de marzo de 2021, un artículo que lleva por título: “El primer PERTE de España: el coche eléctrico”. Reconoce que es el primer PERTE de España, el primer proyecto estratégico del PLAN, que habilitará a la constitución de un gran consorcio público-privado del Gobierno con el Grupo Volkswagen e Iberdrola.

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