ESCLEROSIS PARLAMENTARIA: UNA RADIOGRAFÍA Y SU TERAPIA
Hace un siglo, precisamente en el turbulento periodo de entreguerras, uno de los mayores teóricos de la democracia, Hans Kelsen, constataba la “fatiga del parlamentarismo”, que, en realidad, era la crisis de la democracia misma. Tanto que, de hecho, las flamantes democracias que habían nacido de las cenizas de las monarquías decimonónicas en Europa tras la Gran Guerra sucumbieron arroyadas por el fascismo y con el telón de fondo de la amenaza de la revolución comunista.
Hoy parece que parte de este diagnóstico se repite. La edad de oro de la democracia que se vivió en el mundo desde mediados de los 70 hasta el final del siglo pasado ha dado lugar a un momento de incertidumbre donde esta se siente asediada. Y, nuevamente, una de las manifestaciones de esta crisis se observa por esa fatiga, diría más, por la esclerosis que vive la institución parlamentaria. Un espacio donde la pluralidad social allí representada debería encontrar acomodo a través de la realización de los ideales de deliberación pública.
En España tenemos un buen ejemplo de esta patología, que ciertamente se verá empeorada con la ruptura que conocimos anteayer entre Junts y el Gobierno. Esta decisión añadirá incertidumbre e inestabilidad a nuestra ya precaria vida política. De ahí que sea pertinente recordar ahora el reciente informe de la Fundación Hay Derecho en el que hemos realizado una radiografía a nuestras Cortes Generales para, aportando datos que den luz, analizar en profundidad sus capacidades y deficiencias, su funcionamiento interno, pero también las desviaciones que existen a la hora de ejercer sus funciones constitucionales, singularmente la función legislativa, la de control al Gobierno, la presupuestaria y la de nombramientos.
Muchos de los males que acusa nuestro parlamentarismo son conocidos y vienen de lejos, aunque la fragmentación política y, sobre todo, la polarización que tiende a anular la rendición de cuentas y las posibilidades de mantener un debate mínimamente sosegado sobre asuntos públicos sin duda los han empeorado. Así, entre los hallazgos de este trabajo de Hay Derecho encontramos cómo se consolida el abuso de los decretos-leyes, que el Gobierno sólo debería aprobar en casos de “extraordinaria y urgente necesidad”, pero que han llegado a superar en número a las leyes ordinarias. Unas normas que tendrían que ser excepcionales se han convertido en una forma ordinaria de legislar, situando al Parlamento en una posición secundaria. Algo que resulta especialmente grave cuando nos encontramos con decretos-leyes ómnibus, que regulan cuestiones dispares que luego tienen que ser convalidados por el Congreso en una votación única, a todo o nada, sin posibilidad de enmienda y sin participación del Senado. Lo que permite que sean usados para coaccionar políticamente al Parlamento incluyendo regulaciones que tienen buena acogida popular con otras polémicas. Pues bien, entre 2022 y 2024, 15 decretos-leyes podrían ser calificados de esta forma. Una práctica que, aunque el Tribunal Constitucional no la haya censurado, desde la Fundación reputamos que debería considerarse inconstitucional.
Además, hemos constatado como se ha normalizado en nuestro parlamentarismo toda una serie de prácticas obstruccionistas que distorsionan la tramitación legislativa, ya sea bloqueando las iniciativas de las minorías o acelerando torticeramente las que interesan a la mayoría gubernamental. Por ejemplo, en la actual legislatura, a fecha de enero de 2025, se había iniciado la tramitación de 31 proposiciones de ley de grupos parlamentarios, pero sólo siete habían superado el trámite de enmiendas, todas ellas del grupo parlamentario socialista. Para las de los demás grupos, la mayoría que controla la mesa del Congreso prorroga los plazos de enmiendas ad calendas graecas. Asimismo, el TC ha tenido que salir al paso durante los últimos años de los abusos por parte del Gobierno vetando la tramitación de iniciativas legislativas por considerar que afectaban a los Presupuestos en curso. Y preocupa cómo se agiliza la tramitación de los proyectos que interesan al Ejecutivo, declarándolos de urgencia o a través de tramitaciones en lectura única, a pesar de su complejidad; o que se incluyan enmiendas intrusas en iniciativas en tramitación que poco tienen que ver con el texto principal.
Seguramente uno de los aspectos en los que se evidencia de forma más clara esta esclerosis es la situación inédita de que un Gobierno no se digne a presentar la ley de presupuestos y continúe desarrollando políticas a fuerza de prórrogas y aprovechando vericuetos para modificar créditos. Un grave incumplimiento constitucional que supone una afrenta democrática al órgano llamado a representar la soberanía popular. Porque uno de los avances democráticos fue que el Parlamento fiscalizara y aprobara anualmente las cuentas del Gobierno. En nuestra democracia, sólo en dos ocasiones, en 1995 y en 2019, los Presupuestos habían sido rechazados por el Congreso; en ambos casos terminaron abocando al adelanto electoral. Pero, como se decía, lo inédito (aunque sí haya ejemplos a escala autonómica) es que no se hayan presentado Presupuestos ni en 2020 ni en 2024 ni en 2025. Y los de 2026 ya van con retraso. Es decir, desde 2019 se han presentado fuera de plazo cinco Presupuestos; unos fueron rechazados, y ni siquiera se ha presentado el proyecto en tres ocasiones. Una situación de bloqueo de la que es difícil salir debido al blindaje constitucional del que disfruta el presidente del Gobierno, al que sólo el Congreso puede deponer mediante una moción de censura que exige mayoría absoluta y candidato alternativo; o si aquél plantea una cuestión de confianza y la pierde.
Más allá, el control al Gobierno por parte del Parlamento también resulta francamente mejorable y exigiría una revisión de los instrumentos que prevén los reglamentos de las cámaras para disfrutar de unas sesiones de control más dinámicas y para poder hacer seguimiento y exigir el cumplimiento de las solicitudes de información y mociones que se aprueben.
También resulta muy preocupante por lo que supone para la separación de poderes la politización de los nombramientos parlamentarios de ciertos órganos de garantía o que deberían disfrutar de independencia. Una realidad sobre la que urge incidir y que hemos evaluado y medido en los nombramientos del Tribunal Constitucional, en el CGPJ, en el Defensor del Pueblo, en el Tribunal de Cuentas y en RTVE. Desde la Fundación apostamos por concursos públicos y evaluaciones expertas que limiten la discrecionalidad política en estos nombramientos.
Adicionalmente debe destacarse que, aunque haya habido avances durante los últimos años, es necesario seguir mejorando ámbitos como la transparencia parlamentaria y la integridad. Hay importantes lagunas en relación con la huella normativa y debe explotarse el nuevo plan de Parlamento abierto. Pero, sobre todo, los grupos parlamentarios son auténticos agujeros negros sobre los que tienen que pesar rigurosas exigencias de rendición de cuentas para conocer el manejo de fondos públicos, el personal, sus reglamentos, etc. Al igual que hay que regular los grupos de interés y que la agenda de los parlamentarios sea conocida.
En cualquier caso, la respuesta a estas desviaciones no tiene que ser sentenciar a nuestras Cortes Generales rescatando discursos antiparlamentarios, sino todo lo contrario. Desde la Fundación Hay Derecho partimos de la necesidad de revitalizar y de dar solidez a esta institución como elemento vertebral de toda democracia. Por ello, avanzamos propuestas que aspiran a mejorar nuestro parlamento: para tener un procedimiento legislativo más participativo y rico, por ejemplo reforzando la Oficina de Ciencia que promueve la relación entre expertos y parlamentarios; dotando a los parlamentarios individuales de más autonomía y medios; y promoviendo reformas normativas que afiancen, como se ha dicho, aspectos clave como la rendición de cuentas efectiva y la transparencia o que prevengan corruptelas y obstrucciones filibusteras.
La democracia liberal es, necesariamente, una democracia representativa y, por ende, los parlamentos resultan capitales para darle nervio a la vida política. Así que toca comprometernos para que nuestras Cortes Generales ocupen esa posición central en el tablero político español.
