CONSTITUCIÓN TERRITORIAL Y GOBERNABILIDAD
Esta es la tercera vez que escribo en esta tribuna sobre la Constitución territorial. En la primera (3-10-2022), expuse la inconsecuencia de haber construido un Estado autonómico sin que las Comunidades ejerzan un verdadero poder tributario. En la segunda (25-05-2023), advertí sobre el problema de incorporar la plurinacionalidad al modelo democrático sin ser conscientes de lo que ello supone para la concepción liberal del sistema constitucional. En la presente, me propongo explorar el posible colapso de la gobernabilidad por su intersección con la variable territorial. Recuerden que la fragmentación del sujeto político español no solo responde a querencias periféricas, sino a concepciones confederales cada vez más arraigadas en partidos de izquierda de índole nacional.
Pedro Cruz Villalón invitó a un jurista persa en 1981 y este fue incapaz de adivinar qué forma de poder territorial concretaba la Norma Fundamental. Se intentó rebatir la tesis del gran jurista sevillano: la Constitución no definía la forma de Estado, pero incorporaba una serie de principios que permitían la construcción de un sistema de carácter federal. Hoy ya puede afirmarse que nuestro poder constituyente, en materia de descentralización, no fue ni racional ni moderno. Fue más bien evolutivo, porque los políticos casi siempre fueron por detrás de la sociedad, y posmoderno, porque no abrió un nuevo tiempo constitucional sino que se adaptó al ciclo temporal generado por la propia dictadura. Para muestra, véase el sorprendente régimen preautonómico.
Esto condujo, como nos ha mostrado Eloy García, a una Constitución con cierto desfallecimiento normativo. No es un fracaso: en 1978 nos pusimos a la vanguardia constitucional europea y global. Lo que ocurre es que la indeterminación jurídica debe, en algún momento, corregirse para que el derecho (constitucional) vuelva a dirigir la realidad. El Estado autonómico se fraguó mediante acuerdos políticos y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC). Los dos grandes partidos (UCD/PP y PSOE) acordaron en 1981 y 1992 que España sería homogénea en lo institucional y en lo competencial. Con la excepción castiza de los derechos históricos y las asimetrías lingüísticas y geográficas, nuestro Estado autonómico no reconocería desigualdades en el estatus de las nacionalidades y regiones.
A finales de la década de 1990 el trabajo estaba hecho, pero faltó intuición política. El TC había marcado la pauta para afrontar una reforma constitucional que clarificara la distribución del poder territorial a partir del siguiente equilibrio: dejar sin efecto la cláusula de supletoriedad y otorgar una gran capacidad al Estado para dictar las bases de las competencias de desarrollo normativo de las comunidades. Ante la dejadez, los nacionalistas vascos, catalanes y gallegos firmaron una declaración en Barcelona, en 1998, en la que rechazaban el proceso de descentralización tal y como se estaba desarrollando. Consolidar el Estado autonómico era un ejercicio de laminación política y cultural, por lo que se reclamaba una confederación que previera el derecho de autodeterminación y protegiera los hechos diferenciales. Al año siguiente llegaron el Pacto de Lizarra, Ibarretxe y los planes soberanistas para convertir a Euskadi en un Estado libre asociado con derecho a decidir su futuro. Casualidades, las justas.
Como nos ha enseñado Francesc de Carreras, hasta el cambio de siglo el nacionalismo se había involucrado en la gobernabilidad de España mediante una aproximación táctica. ¡Qué tiempos en los que Pujol apoyaba gobiernos de González o Aznar y Arzalluz visitaba Génova 13 para alcanzar acuerdos de investidura! Los pactos consistían en importantes cesiones competenciales y tributarias, inversiones concretas, promesas de no recurrir leyes lingüísticas ante el TC e incluso acabar con la mili o los gobernadores civiles. De este modo, cuando no había mayoría absoluta en el Congreso de alguno de los dos grandes partidos, el poder territorial periférico permitía estabilizar políticamente el país con apoyos puntuales porque la idea evolutiva de la Constitución y del Estado autonómico todavía otorgaba cierto margen negociador.
El Estatuto de Cataluña y el final de ETA cambiaron este paisaje. De los arreglos más o menos tácticos hemos pasado a las alianzas estratégicas entre nacionalistas y partidos de izquierdas. Y si ello es así se debe también a que en el País Vasco y en Cataluña la construcción nacional ha madurado notablemente. Esa construcción se ha realizado a través de una autopercepción ideológica de gran calado moral: ser un vasco o catalán auténtico -nacionalista- implica concebir el Estado y España como constructos abiertamente reaccionarios. En perspectiva, el Pacto del Tinell ha dado unos rendimientos extraordinarios, pues junto a las leyes de memoria ha consolidado un idilio a largo plazo entre los nacionalistas y las izquierdas para colaborar en todos los niveles de gobierno y en la constitucionalización de la España plurinacional. Durante el procés se suspendió el noviazgo un rato.
De este modo, los que afirman reiteradamente que la derecha no tiene cintura para entender la España plural deberían echar un vistazo al ideario del PP y compararlo con los programas de Bildu, ERC y BNG o incluso PNV y Junts. En la última legislatura el Gobierno de coalición ha sacado adelante junto a los nacionalistas un impresionante corpus normativo en materias tan dispares como la fiscalidad, la educación o la transición ecológica y en asuntos éticos de gran calado como el aborto o la eutanasia. Por el contrario, en los últimos 20 años el PP ha apoyado un efímero Gobierno de CiU en Cataluña y ha acordado con el PNV la aprobación de las cuentas públicas de 2017 y 2018 a cambio de levantar el artículo 155 y de conseguir un nuevo (y ventajoso) cupo. Esta escasa complicidad se debe no solo a una posible incomprensión territorial sino a una falta de sintonía ideológica propia de cualquier democracia. No podemos pedir a la derecha que se haga también de izquierdas.
La España plural, por lo tanto, no es una foto descolorida de Aznar y Pujol dándose la mano: es Yolanda Díaz -y todo lo que ella representa en términos generacionales- cautivada por un luchador por la libertad llamado Carles Puigdemont. Es un consenso progresista bien labrado que expresa los intereses de unos ciudadanos periféricos que votan al PSE y al PSC para que gestionen no solo la diversidad, sino las sinecuras que puedan ir cayendo en las Cortes frente a Madrid, Ayuso y el centralismo. Es lógico entonces que la intersección entre Constitución territorial y gobernabilidad termine incidiendo en la alternancia y estabilidad del Estado, sobre todo desde el final del bipartidismo. Ustedes pensarán que una victoria del PP y Vox por mayoría absoluta no habría inspirado una tesis como la aquí apuntada. Pero ya he advertido en otras ocasiones que un Gobierno central conservador nos conduciría a una conflictividad institucional de gran intensidad: más allá de los hechos, los nacionalistas no perderían oportunidad para poner en marcha nuevas versiones de procesos soberanistas ya conocidos.
Estamos, por tanto, en un callejón sin aparente salida que ofrece pocas oportunidades para evitar la entropía política que se atisba con las próximas investiduras. Si fracasa la de Feijóo, algo bastante probable, el PSOE y Sumar darán, porque comparten la visión confederal del país, lo que pidan los nacionalistas. Gobernará Sánchez. Naturalmente, en política no hay nada escrito y persiste cierto influjo de la fortuna maquiavélica. PP y PSOE podrían ponerse de acuerdo para cerrar el Estado autonómico, hablar con los nacionalistas en serio y llevar a la Constitución una solución al problema de la gobernabilidad: por ejemplo, incorporar una prima electoral para el partido ganador en unas elecciones. Sé que hoy no es posible y que parece una idea estrambótica por intempestiva, pero ahí queda dicho.
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