No obstante, habida cuenta de los mecanismos de cooperación de los que disponen los Estados miembros, la duración máxima de internamiento de ocho meses prevista por el Derecho belga va más allá de lo necesario para garantizar una política eficaz de expulsión.
La Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) conoce de dos recursos de anulación de la Ley de 24 de febrero de 2017 por la que se modifica la Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre la entrada en el territorio, la residencia, el establecimiento y la expulsión de extranjeros con el fin de reforzar la protección del orden público y de la seguridad nacional el primero de los cuales fue interpuesto por el Ordre des barreaux francophones et germanophone y, el segundo, por cuatro asociaciones sin ánimo de lucro activas en los ámbitos de la defensa de los derechos de los migrantes y de la protección de los derechos humanos.
Esta normativa nacional prevé, por una parte, la posibilidad de imponer a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio belga a raíz de la adopción de una decisión de expulsión adoptada en su contra por razones de orden público o durante la prórroga de ese plazo, medidas preventivas para evitar cualquier riesgo de fuga, como el arresto domiciliario. Por otra parte, permite internar durante un período máximo de ocho meses a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que no hayan dado cumplimiento a esa decisión de expulsión, con el fin de garantizar su ejecución. Estas disposiciones son similares o idénticas a las aplicables a los nacionales de países terceros en situación irregular que tienen por objeto transponer al Derecho belga la Directiva sobre el retorno.
En estas condiciones, el Tribunal Constitucional belga pregunta al Tribunal de Justicia sobre la conformidad de esta normativa nacional con la libertad de circulación que está garantizada a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias por los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y por la Directiva sobre la residencia.
Apreciación del Tribunal de Justicia El Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, constata, con carácter preliminar, que, a falta de normativa del Derecho de la Unión sobre la ejecución de una decisión de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, el mero hecho de que el Estado miembro de acogida establezca normas en el marco de esta ejecución inspirándose en las aplicables al retorno de los nacionales de países terceros no es, en sí mismo, contrario al Derecho de la Unión. No obstante, esas normas deben ser conformes con el Derecho de la Unión, en particular, en materia de libertad de circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias. Asimismo, el Tribunal de Justicia examina si esas normas constituyen restricciones a esa libertad y, en caso afirmativo, si las citadas normas están justificadas.
Así, el Tribunal de Justicia considera, en primer lugar, que las disposiciones nacionales de que se trata, en tanto limitan los movimientos del interesado, constituyen restricciones a la libertad de circulación y de residencia.
En segundo lugar, en lo que concierne a la existencia de justificaciones para dichas restricciones, el Tribunal de Justicia recuerda de entrada que las medidas en cuestión pretenden garantizar la ejecución de decisiones de expulsión adoptadas por razones de orden público o de seguridad pública y deben, por tanto, apreciarse a la luz de las exigencias previstas en el artículo 27 de la Directiva sobre la residencia.
Por una parte, por lo que respecta a las medidas preventivas para evitar el riesgo de fuga, el Tribunal de Justicia declara que los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y la Directiva sobre la residencia no se oponen a la aplicación a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida a raíz de la adopción de dicha decisión de expulsión, de disposiciones que son similares a las que, en lo que atañe a los nacionales de países terceros, transponen en el Derecho nacional la Directiva sobre el retorno, siempre que las primeras disposiciones se ajusten a los principios generales relativos a la limitación del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, de seguridad pública o salud pública previstos en la Directiva sobre la residencia y que no sean menos favorables que las segundas.
En efecto, esas medidas preventivas contribuyen necesariamente a la protección del orden público, en la medida en que su objetivo es garantizar que una persona que represente una amenaza para el orden público del Estado miembro de acogida sea expulsada de su territorio. Por tanto, debe considerarse que esas medidas limitan la libertad de circulación y de residencia de este “por razones de orden público”, en el sentido de la Directiva sobre la residencia, de modo que, en principio, pueden estar justificadas en virtud de dicha Directiva.
Por otra parte, estas medidas no pueden ser consideradas contrarias a la Directiva sobre la residencia por el mero hecho de que sean similares a las medidas que transponen en el Derecho nacional la Directiva sobre el retorno. No obstante, el Tribunal de Justicia subraya que los beneficiarios de la Directiva sobre la residencia gozan de un estatuto y de derechos de naturaleza completamente distinta de aquellos que pueden invocar los beneficiarios de la Directiva sobre el retorno. Por ello, habida cuenta del estatuto fundamental del que disfrutan los ciudadanos de la Unión, las medidas que pueden imponérseles para evitar el riesgo de fuga no pueden ser menos favorables que las medidas previstas en el Derecho nacional para evitar ese riesgo durante el plazo de salida voluntaria de los nacionales de países terceros que son objeto de un procedimiento de retorno por razones de orden público.
Por otro lado, en cuanto al internamiento a efectos de expulsión, el Tribunal de Justicia considera que los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y la Directiva sobre la residencia se oponen a una normativa nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, que, tras la expiración del plazo establecido o de la prórroga de dicho plazo, no han dado cumplimiento a una decisión de expulsión por razones de orden público o seguridad pública, una medida de internamiento por un período máximo de ocho meses, siendo este período idéntico al aplicable, en el Derecho nacional, a los nacionales de países terceros que no hayan dado cumplimiento a una decisión de retorno dictada por tales razones, en virtud de la Directiva sobre el retorno.
A este respecto, el Tribunal de Justicia indica que la duración del internamiento previsto por la disposición nacional de que se trata, que es idéntica a la aplicable al internamiento de los nacionales de países terceros, debe ser proporcionada al objetivo perseguido, consistente en garantizar una política eficaz de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias. Ahora bien, por lo que respecta específicamente a la duración del procedimiento de expulsión, los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias no se encuentran en una situación comparable a la de los nacionales de países terceros, de modo que no está justificado conceder un trato idéntico a todas esas personas en lo que atañe a la duración máxima del internamiento.
En particular, los Estados miembros disponen de mecanismos de cooperación y de facilidades en el contexto de la expulsión de los ciudadanos de la Unión o de los miembros de sus familias a otro Estado miembro de los que no disponen necesariamente en el marco de la expulsión de un nacional de un país tercero a un país tercero. En efecto, dado que las relaciones entre los Estados miembros se basan en la obligación de cooperación leal y en el principio de confianza mutua, no deben dar lugar a dificultades de idéntica naturaleza a las que pueden presentarse en el caso de la cooperación entre los Estados miembros y los países terceros. Además, las dificultades prácticas relativas a la organización del viaje de vuelta no deberían ser generalmente las mismas para estas dos categorías de personas. Por último, el retorno del ciudadano de la Unión al territorio de su Estado miembro de origen se ve facilitado por la Directiva sobre la residencia.
A juicio del Tribunal de Justicia, de ello resulta que una duración máxima del internamiento de ocho meses a efectos de expulsión para los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 22 de junio de 2021 (*)
“Procedimiento prejudicial - Ciudadanía de la Unión - Artículos 20 TFUE y 21 TFUE - Directiva 2004/38/CE - Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros - Resolución que pone fin al derecho de residencia del interesado por razones de orden público - Medidas preventivas para evitar todo riesgo de fuga del interesado durante el plazo concedido a este para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida - Disposiciones nacionales similares a las que se aplican a los nacionales de terceros países en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2008/115/CE - Duración máxima del internamiento a efectos de expulsión - Disposición nacional idéntica a la que se aplica a los nacionales de terceros países”
En el asunto C-718/19,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica), mediante resolución de 18 de julio de 2019, recibida en el Tribunal de Justicia el 27 de septiembre de 2019, en el procedimiento entre
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Association pour le droit des Étrangers ASBL,
Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL
y
Conseil des ministres,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta, la Sra. A. Prechal y los Sres. M. Vilaras, E. Regan (Ponente) y N. Piçarra, Presidentes de Sala, y los Sres. M. Safjan, D. váby, S. Rodin y F. Biltgen, la Sra. K. Jürimäe, los Sres. C. Lycourgos y P. G. Xuereb, la Sra. L. S. Rossi y el Sr. I. Jarukaitis, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretario: Sr. R. Schiano, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de noviembre de 2020;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL y Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL, por la Sra. M. Van den Broeck, advocaat, y las Sras. P. Delgrange y S. Benkhelifa, avocates;
- en nombre del Gobierno belga, por las Sras. L. Van den Broeck, M. Jacobs y C. Pochet, en calidad de agentes, asistidas por el Sr. D. Matray y las Sras. C. Decordier, S. Matray y C. Piront, avocats, y la Sra. T. Bricout, advocaat;
- en nombre del Gobierno danés, por los Sres. J. Nymann-Lindegren y P. Jespersen y la Sra. M. S. Wolff, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno español, por el Sr. J. Rodríguez de la Rúa Puig, en calidad de agente;
- en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente;
- en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. A. Azéma y E. Montaguti, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 10 de febrero de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Ordre des barreaux francophones et germanophone, Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL y Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL, por una parte, y el Conseil des ministres (Bélgica), por otra, en relación con una normativa nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, por un lado, medidas similares a las que se aplican a los nacionales de países terceros a fin de evitar todo riesgo de fuga de esos nacionales durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida a raíz de la adopción de una decisión de retorno y, por otro lado, un período máximo de internamiento a efectos de expulsión idéntico al que se aplica a los citados nacionales.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2004/38
3 Los considerandos 1 a 3 y 31 de la Directiva 2004/38 tienen la siguiente redacción:
“(1) La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho primario e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado [FUE] y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
(2) La libre circulación de personas constituye una de las libertades fundamentales del mercado interior, que implica un espacio sin fronteras interiores en el que esta libertad estará garantizada con arreglo a las disposiciones del Tratado [FUE].
(3) La ciudadanía de la Unión debe ser la condición fundamental de los nacionales de los Estados miembros que ejercen su derecho de libre circulación y residencia. Por ello es necesario codificar y revisar los instrumentos comunitarios existentes tratando separadamente a los asalariados, los trabajadores por cuenta propia, así como los estudiantes y las otras personas inactivas, de manera que se simplifique y refuerce el derecho de libre circulación y residencia de todos los ciudadanos de la Unión.
[]
(31) La presente Directiva respeta los derechos y libertades fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. []”
4 El artículo 3 de esta Directiva, titulado “Beneficiarios”, preceptúa en su apartado 1:
“La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.”
5 El artículo 4 de la citada Directiva, titulado “Derecho de salida”, establece en su apartado 1 lo siguiente:
“Sin perjuicio de las disposiciones que regulan los documentos de viaje en controles fronterizos nacionales, todo ciudadano de la Unión en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos y los miembros de su familia que no sean nacionales de un Estado miembro y que estén en posesión de un pasaporte válido, tendrán derecho a salir del territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro.”
6 A tenor del artículo 27 de dicha Directiva, titulado “Principios generales”:
“1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.
2. Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.
La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.
[]
4. El Estado miembro que haya expedido el pasaporte o documento de identidad recibirá sin trámite alguno en su territorio al titular de dicho documento que haya sido expulsado por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, aun cuando el documento haya expirado o se haya impugnado la nacionalidad del titular.”
7 El artículo 30 de la Directiva 2004/38, titulado “Notificación de las decisiones” dispone lo siguiente:
“1. Toda decisión adoptada en virtud del apartado 1 del artículo 27 deberá notificarse al interesado por escrito, en condiciones tales que le permitan entender su contenido e implicaciones.
[]
3. En la notificación se indicará la jurisdicción o instancia administrativa ante la cual el interesado puede interponer recurso, así como el plazo establecido para ello y, cuando proceda, el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado miembro. Excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación.”
Directiva 2008/115/CE
8 Los considerandos 2, 4 y 24 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98), tienen el siguiente tenor:
“(2) El Consejo Europeo de Bruselas [(Bélgica)] de 4 y 5 de noviembre de 2004 pidió que se estableciera una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para que las personas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad.
[]
(4) Es necesario fijar normas claras, transparentes y justas para establecer una política efectiva de retorno como un elemento necesario de una política migratoria bien gestionada.
[]
(24) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y tiene en cuenta los principios consagrados, en particular, en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.”
9 El artículo 1 de dicha Directiva, titulado “Objeto”, estipula:
“La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho [de la Unión], así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.”
10 El artículo 2 de la referida Directiva, titulado “Ámbito de aplicación”, dispone en su apartado 3:
“La presente Directiva no se aplicará a los beneficiarios del [derecho] a la libre circulación, con arreglo a la definición del artículo 2, apartado 5, del Código de fronteras Schengen.”
11 El artículo 6 de la misma Directiva, titulado “Decisión de retorno”, dispone en su apartado 1:
“Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.”
12 El artículo 7 de la Directiva 2008/115, titulado “Salida voluntaria”, establece en su apartado 3:
“Durante el plazo de salida voluntaria podrán imponerse determinadas obligaciones para evitar el riesgo de fuga, tales como la presentación periódica ante las autoridades, el depósito de una fianza adecuada, la entrega de documentos o la obligación de permanecer en un lugar determinado.”
13 El capítulo IV de esta Directiva, titulado “Internamiento a efectos de expulsión”, contiene los artículos 15 a 18 de la citada Directiva.
14 A tenor del artículo 15 de la misma Directiva, titulado “Internamiento”:
“1. Salvo que en el caso concreto de que se trate puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, los Estados miembros podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando:
a) haya riesgo de fuga, o
b) el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión.
Cualquier internamiento será lo más corto posible y solo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión.
[]
5. El internamiento se mantendrá mientras se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1 y sea necesario para garantizar que la expulsión se lleve a buen término. Cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses.
6. Los Estados miembros solo podrán prorrogar el plazo previsto en el apartado 5 por un período limitado no superior a doce meses más, con arreglo a la legislación nacional, en los casos en que, pese a haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a:
a) la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate, o
b) demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.”
Derecho belga
15 El artículo 44 ter, de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre la entrada en el territorio, la residencia, el establecimiento y la expulsión de los extranjeros) (Moniteur belge de 31 de diciembre de 1980, p. 14584), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, “Ley de 15 de diciembre de 1980”) dispone lo siguiente:
“§ 1. Cuando un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia no tenga o haya perdido el derecho de residir en el territorio, el ministro o su delegado podrá ordenarle abandonar el territorio, en aplicación del artículo 7, párrafo 1.
Cuando el ministro o su delegado proyecte adoptar una orden de abandonar el territorio, tendrá en cuenta la duración de la residencia del ciudadano de la Unión o del miembro de su familia en el territorio del Reino, su edad, su estado de salud, su situación familiar y económica, su integración social y cultural en el Reino y la importancia de sus vínculos con su país de origen.
§ 2. La orden de abandonar el territorio impartida a un ciudadano de la Unión o a un miembro de su familia indicará el plazo dentro del cual este deberá abandonar el territorio del Reino. Excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación de la decisión.
El ministro o su delegado podrá prorrogar el plazo previsto en el párrafo primero cuando:
1.º el retorno voluntario no pueda efectuarse en dicho plazo; o
2.º las circunstancias de la situación del interesado así lo justifiquen.
La solicitud de ampliación del plazo para abandonar el territorio del Reino deberá ser presentada por el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia ante el ministro o su delegado.”
16 Los artículos 28 a 31 de la Ley de 24 de febrero de 2017 por la que se modifica la Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre la entrada en el territorio, la residencia, el establecimiento y la expulsión de los extranjeros con el fin de reforzar la protección del orden público y de la seguridad nacional (Moniteur belge de 19 de abril de 2017, p. 51890) (en lo sucesivo, “Ley de 24 de febrero de 2017”) introdujeron en la Ley de 15 de diciembre de 1980 los artículos 44 quater a 44 septies, que tienen el siguiente tenor:
“Artículo 44 quater. Mientras transcurre el plazo establecido en el artículo 44 ter, el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia no podrá ser objeto de una expulsión forzosa.
Para evitar todo riesgo de fuga durante el plazo establecido en el artículo 44 ter, el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia podrá quedar sujeto a medidas preventivas. El Rey podrá determinar estas medidas mediante decreto adoptado en Consejo de Ministros.
Artículo 44 quinquies. § 1. El ministro o su delegado adoptará todas las medidas necesarias para ejecutar la orden de abandonar el territorio cuando:
1.º no se haya concedido un plazo al ciudadano de la Unión o al miembro de su familia para abandonar el territorio del Reino;
2.º el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia no haya abandonado el territorio del Reino en el plazo que le ha sido concedido;
3.º antes de expirar el plazo concedido para abandonar el territorio del Reino, el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia presente un riesgo de fuga, no haya cumplido las medidas preventivas impuestas o suponga una amenaza para el orden público o la seguridad nacional.
§ 2. Si el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia se opone a su expulsión o presenta un riesgo de peligrosidad con ocasión de su expulsión, se procederá a su retorno forzoso, en su caso, con escolta. Podrán adoptarse medidas coercitivas respecto a dichas personas de conformidad con los artículos 1 y 37 de la Ley de 5 de agosto de 1992 sobre la función de policía [(Moniteur belge de 22 de diciembre de 1992, p. 27124)].
Cuando la expulsión sea ejecutada por vía aérea, las medidas se adoptarán de conformidad con las directrices comunes sobre la expulsión por vía aérea anejas a la [Decisión 2004/573/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la organización de vuelos conjuntos para la expulsión, desde el territorio de dos o más Estados miembros, de nacionales de terceros países sobre los que hayan recaído resoluciones de expulsión (DO 2004, L 261, p. 28)].
§ 3. El Rey designará, mediante decreto adoptado en Consejo de Ministros, la entidad encargada de garantizar el control de los retornos forzosos y determinará las modalidades de dicho control. Esta entidad será independiente de las autoridades competentes en materia de expulsión.”
Artículo 44 sexies. “Si las circunstancias de cada caso lo justifican, el ministro o su delegado podrá aplazar temporalmente la expulsión. Informará de tal extremo al interesado.
Para evitar todo riesgo de fuga, el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia podrán quedar sujetos a medidas preventivas. Estas medidas se determinarán mediante decreto adoptado en Consejo de Ministros.
El ministro o su delegado podrá ordenar, en los mismos casos, el arresto domiciliario del ciudadano de la Unión o del miembro de su familia durante el tiempo necesario para la ejecución de estas medidas.
Artículo 44 septies. § 1. Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad nacional o salud pública, y salvo que puedan aplicarse con eficacia medidas de carácter menos coercitivo, para garantizar la ejecución de la medida de expulsión, se podrá internar a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias durante el tiempo estrictamente necesario para la ejecución de la medida sin que la duración del internamiento pueda superar los dos meses.
No obstante, el ministro o su delegado podrá prorrogar por dos meses dicho período de internamiento siempre que se hayan iniciado los trámites necesarios para la expulsión del extranjero en los siete días hábiles siguientes al internamiento del ciudadano de la Unión o del miembro de su familia, dichos trámites estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia y siga existiendo la posibilidad de expulsar efectivamente al interesado en un plazo razonable.
Expirada la primera prórroga, el ministro será la única persona facultada para adoptar la decisión de prorrogar la duración del internamiento.
Transcurrido un plazo de cinco meses, el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia deberá ser puesto en libertad. Cuando así lo requiera la protección del orden público o de la seguridad nacional, el internamiento podrá prorrogarse por períodos sucesivos de un mes, si bien el período de internamiento total no podrá superar los ocho meses.
§ 2. El ciudadano de la Unión o el miembro de su familia a que se refiere el apartado 1 podrá interponer recurso contra la decisión de internamiento de que sea objeto de conformidad con los artículos 71 y siguientes.”
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
17 Se han interpuesto dos recursos de anulación total o parcial de la Ley de 24 de febrero de 2017 ante la Cour Constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica), el primero, por el Ordre des barreaux francophones et germanophone y, el segundo, por la Association pour le droit des Étrangers, la Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, la Ligue des Droits de l’Homme y el Vluchtelingenwerk Vlaanderen. El órgano jurisdiccional remitente acumuló los dos asuntos correspondientes.
18 Según las indicaciones facilitadas en la resolución de remisión, el objetivo de esta Ley es garantizar una política eficaz de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, velando por que dicha política sea humana y se enmarque en el pleno respeto de sus derechos humanos y su dignidad. Las disposiciones de la citada Ley, que también pretenden garantizar a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias un régimen de expulsión que no sea menos favorable que el que se aplica los nacionales de terceros países, permiten así aclarar las medidas que pueden adoptarse frente a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias para garantizar su expulsión del territorio belga.
19 En primer lugar, dicho órgano jurisdiccional alberga dudas acerca de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de las disposiciones nacionales que prevén la posibilidad de imponer medidas preventivas al ciudadano de la Unión o al miembro de su familia, al que se ha expedido una orden de abandonar el territorio belga por razones de orden público, durante el plazo que se le concede para abandonar dicho territorio o durante la prórroga de ese plazo, para evitar cualquier riesgo de fuga del interesado. Dichas disposiciones facultan al Rey para determinar estas medidas mediante decreto adoptado en Consejo de Ministros y prevén que el ministro competente (en lo sucesivo, “ministro”) o su delegado podrán ordenar el arresto domiciliario del interesado en el supuesto de que la expulsión se aplace temporalmente.
20 Las partes demandantes en el litigio principal alegan, en particular, que el Derecho de la Unión se opone a la imposición de medidas a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias con el fin de evitar el riesgo de fuga de estos durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida o durante la prórroga de dicho plazo.
21 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que la Directiva 2008/115, que es aplicable únicamente a los nacionales de terceros países, prevé la posibilidad de imponer tales medidas, mientras que la Directiva 2004/38, aplicable a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, no contiene disposiciones a este respecto. Añade que, según los trabajos preparatorios relativos a las disposiciones nacionales controvertidas en el litigio principal, las disposiciones para evitar el riesgo de fuga de estos no constituyen una transposición al Derecho belga de la Directiva 2008/115, pero se inspiran en esta en gran medida.
22 Según el órgano jurisdiccional remitente, cualquiera que sea la naturaleza de las medidas de que se trata, estas tienen necesariamente un efecto sobre los derechos y libertades del ciudadano de la Unión o del miembro de su familia afectado, puesto que tienen precisamente por objeto impedirle huir y, por tanto, desplazarse, en su caso, a otro Estado miembro, y, en última instancia, garantizar su salida forzosa del territorio belga.
23 Dicho órgano jurisdiccional observa que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dimanante de la sentencia de 14 de septiembre de 2017, Petrea (C-184/16, EU:C:2017:684), se desprende ciertamente que el Derecho de la Unión no se opone a que una decisión de expulsión de un ciudadano de la Unión sea adoptada por las mismas autoridades y según el mismo procedimiento que una decisión de retorno de un nacional de un tercer país en situación irregular cuando las medidas de transposición de la Directiva 2004/38 al Derecho nacional sean más favorables para ese ciudadano de la Unión. Sin embargo, las disposiciones nacionales controvertidas en el litigio principal no tienen por objeto designar a la autoridad competente para adoptar una decisión de expulsión respecto de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias ni tampoco contienen disposiciones de procedimiento, sino que se refieren a restricciones de los derechos fundamentales de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que no están previstas en la Directiva 2004/38.
24 Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la aplicabilidad por analogía a los ciudadanos de la Unión de las disposiciones de la Directiva 2008/115 relativas a las medidas para evitar el riesgo de fuga en caso de expulsión de un nacional de un tercer país.
25 En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se cuestiona la compatibilidad con el Derecho de la Unión de las disposiciones nacionales que permiten internar a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que no han dado cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada por razones de orden público o de seguridad pública, con el fin de garantizar la ejecución de esa decisión, en particular, durante un período máximo de ocho meses cuando la salvaguardia del orden público o de la seguridad pública exige proseguir tal internamiento.
26 Las partes demandantes en el litigio principal censuran que la disposición nacional de que se trata fija plazos de internamiento excesivamente largos y, en consecuencia, desproporcionados, así como que no establece criterios claros que permitan determinar objetivamente el tiempo necesario para la ejecución de la decisión de expulsión ni en qué consiste un tratamiento diligente de la autoridad encargada de la ejecución de esa decisión.
27 El órgano jurisdiccional remitente indica que la disposición nacional de que se trata reproduce, para los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias, el régimen previsto por el Derecho nacional para los nacionales de terceros países. Esta disposición establece así una identidad de trato entre los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias y los nacionales de terceros países, en particular, por lo que respecta a la duración máxima del internamiento con vistas a la expulsión del interesado.
28 Además, se plantea la cuestión de si la normativa nacional controvertida en el litigio principal es compatible con la libertad de circulación que se garantiza a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias en los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y en la Directiva 2004/38, de los que cabría deducir que la duración del internamiento está limitada al tiempo estrictamente necesario para la ejecución de la decisión de expulsión.
29 En estas circunstancias, la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) decidió suspender procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
“1) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, y en particular los artículos 20 [TFUE] y 21 [TFUE] y la [Directiva 2004/38], en el sentido de que se opone a una legislación nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias disposiciones similares a las que constituyen la transposición al Derecho interno, en cuanto atañe a los nacionales de terceros países, del artículo 7, apartado 3, de la [Directiva 2008/115], a saber, disposiciones que permiten obligar al ciudadano de la Unión o a un miembro de su familia a cumplir medidas preventivas para evitar todo riesgo de fuga durante el plazo que le ha sido concedido para abandonar el territorio a raíz de la adopción de una resolución que pone fin al derecho de residencia por razones de orden público o durante la prórroga de este plazo?
2) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, y en particular los artículos 20 [TFUE] y 21 [TFUE] y la [Directiva 2004/38], en el sentido de que se opone a una legislación nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que no han dado cumplimiento a una resolución que pone fin a su derecho de residencia por razones de orden público o de seguridad pública una disposición idéntica a la que se aplica a los nacionales de terceros países en la misma situación en lo que respecta al período máximo de retención a efectos de la expulsión, a saber, ocho meses?”
Sobre las cuestiones prejudiciales
30 Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y la Directiva 2004/38 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional:
- que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida a raíz de la adopción de una decisión de expulsión en su contra por razones de orden público o durante la prórroga de dicho plazo, disposiciones para evitar el riesgo de fuga de estos que son similares a las que, en cuanto atañe a los nacionales de terceros países, tienen por objeto transponer al Derecho nacional el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2008/115, y
- que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, que, tras la expiración del plazo fijado o de la prórroga de dicho plazo, no han dado cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada en su contra por razones de orden público o de seguridad pública, una medida de internamiento a efectos de expulsión de una duración máxima de ocho meses, duración que es idéntica a la aplicable, en el Derecho nacional, a los nacionales de terceros países que no hayan dado cumplimiento a una decisión de retorno adoptada por tales razones, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
31 Con carácter preliminar, procede recordar que, en virtud del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, los Estados miembros pueden limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, en particular por razones de orden público o de seguridad pública. Si bien las cuestiones planteadas se refieren a situaciones en las que se adopta una decisión de expulsión sobre la base de esa disposición, no versan, sin embargo, sobre el examen de tal decisión a la luz del Derecho de la Unión, sino sobre el de medidas dirigidas a garantizar su ejecución.
32 Hecha esta precisión, procede responder a las cuestiones planteadas examinando, en primer lugar, si los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y la Directiva 2004/38 se oponen al propio hecho de establecer disposiciones nacionales aplicables en el marco de la ejecución de una decisión de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias cuyo contenido sea idéntico o similar a disposiciones dirigidas a transponer al Derecho nacional la Directiva 2008/115, relativa al retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. De no ser así, deberá apreciarse, en segundo lugar, si las medidas específicas previstas por las disposiciones controvertidas en el litigio principal pueden constituir restricciones a la libertad de circulación y de residencia y, en su caso, en tercer lugar, si tales restricciones pueden estar justificadas.
Sobre la aplicación a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias de disposiciones nacionales cuyo contenido sea idéntico o similar a las aplicables a los nacionales de terceros países
33 Procede recordar que el capítulo VI de la Directiva 2004/38 establece, en particular, normas relativas a la expulsión únicamente de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias. Sin embargo, esta Directiva no contiene disposiciones precisas sobre la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas para evitar el riesgo de fuga de aquellos durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida o durante la prórroga de ese plazo, ni tampoco contiene disposiciones precisas relativas a la posibilidad de internar a los interesados cuando no hayan dado cumplimiento a una decisión de expulsión en ese plazo o en su prórroga.
34 A falta de normativa del Derecho de la Unión, corresponde a los Estados miembros establecer normas que les permitan adoptar medidas encaminadas a garantizar la ejecución de una decisión de expulsión basada en el artículo 27 de la Directiva 2004/38, siempre que ninguna disposición del Derecho de la Unión se oponga a ello (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre 2017, Petrea, C-184/16, EU:C:2017:684, apartado 52).
35 Únicamente respetando este requisito los Estados miembros pueden inspirarse en las disposiciones de la Directiva 2008/115, en concreto, en su artículo 7, apartado 3, y en sus artículos 15 a 18, para adoptar, por una parte, medidas dirigidas a evitar el riesgo de fuga de ciudadanos de la Unión y miembros de sus familias, durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida o durante la prórroga de ese plazo, y, por otra parte, medidas de internamiento cuando no hayan dado cumplimiento a una decisión de expulsión en el citado plazo o en la prórroga de este.
36 En efecto, el artículo 7, apartado 3, de esta Directiva prevé la posibilidad de que los Estados miembros impongan obligaciones al nacional de un tercer país para evitar el riesgo de fuga de este durante el plazo de salida voluntaria, siendo las obligaciones expresamente enumeradas a tal efecto las de presentarse periódicamente a las autoridades, depositar una garantía financiera adecuada, presentar documentos o permanecer en un lugar determinado. Asimismo, un capítulo entero de la citada Directiva, a saber, su capítulo IV, titulado “Internamiento a efectos de expulsión”, que incluye los artículos 15 a 18 de la misma Directiva, prevé la posibilidad de internar a un nacional de un tercer país a efectos de expulsión y regula de manera detallada las garantías concedidas a los nacionales de terceros países por lo que respecta tanto a la decisión de expulsión como a la de su internamiento (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de septiembre de 2013, G. y R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, apartado 31).
37 Más concretamente, el artículo 15, apartado 5, de la Directiva 2008/115 precisa, en particular, que la duración del internamiento no podrá exceder de seis meses, mientras que el artículo 15, apartado 6, de dicha Directiva dispone que los Estados miembros solo podrán prorrogar el período contemplado en el artículo 15, apartado 5, de la citada Directiva por un período limitado no superior a doce meses más, en los casos en que, pese a haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, puede presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate o a demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.
38 En el presente asunto, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que la finalidad de la normativa nacional controvertida en el litigio principal es garantizar a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias un régimen de expulsión que no sea menos favorable que aquel del que disfrutan los nacionales de terceros países. Por lo que respecta, más concretamente, a las disposiciones nacionales para evitar el riesgo de fuga del interesado, estas se inspiran en gran medida en las disposiciones de la Directiva 2008/115. En lo que atañe a la disposición nacional relativa al internamiento del interesado a efectos de expulsión, esta reproduce el régimen previsto, en el Derecho nacional, para los nacionales de terceros países y establece así una identidad de trato de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia con los nacionales de terceros países que son objeto de un procedimiento de retorno con arreglo a dicha Directiva, en particular, en cuanto a la duración máxima del internamiento prevista para la expulsión del interesado.
39 Por consiguiente, si bien el mero hecho de que el Estado miembro de acogida establezca normas nacionales aplicables en el marco de la ejecución de una decisión de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias inspirándose en las aplicables al retorno de los nacionales de terceros países que tienen por objeto transponer la Directiva 2008/115 al Derecho nacional no es, en sí mismo, contrario al Derecho de la Unión, no es menos cierto que tales normas deben ser conformes con el Derecho de la Unión. Como solicita el órgano jurisdiccional remitente al Tribunal de Justicia, procede examinar dichas normas a la luz de las disposiciones específicas aplicables a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias en materia de libre circulación y de libre residencia, a saber, los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y las disposiciones de la Directiva 2004/38.
Sobre la existencia de restricciones a la libertad de circulación y de residencia
40 Por lo que respecta, en primer lugar, a las medidas preventivas para evitar el riesgo de fuga de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida o durante la prórroga de dicho plazo, cabe observar que estas no se definen en la normativa nacional controvertida en el litigio principal, excepto la posibilidad de un arresto domiciliario del interesado en el supuesto de que la expulsión de este se aplace temporalmente. Por lo demás, estas medidas se determinarán mediante real decreto adoptado en Consejo de Ministros.
41 Sin embargo, del propio tenor de las cuestiones planteadas se desprende que las medidas que pueden imponerse en este contexto son similares a las previstas en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2008/115 y expuestas en el apartado 36 de la presente sentencia. Pues bien, procede señalar que tales medidas, en tanto en cuanto pretenden precisamente limitar los movimientos del interesado, producen necesariamente el efecto de restringir la libertad de circulación y de residencia de este durante el plazo que se le concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida, en particular, cuando el interesado es objeto de un arresto domiciliario.
42 En lo que concierne, en segundo lugar, a la posibilidad de internar a efectos de expulsión al ciudadano de la Unión y a los miembros de su familia durante un período máximo de ocho meses, procede señalar, como hace el Abogado General en el punto 88 de sus conclusiones, que tal medida constituye, por su propia naturaleza, una restricción a la libertad de circulación y de residencia del interesado.
43 Es cierto que los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que, tras la expiración del plazo fijado o de la prórroga de dicho plazo, no hayan dado cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada en su contra por razones de orden público o de seguridad pública, no pueden invocar un derecho de residencia, con arreglo a la Directiva 2004/38, en el territorio del Estado miembro de acogida mientras dicha decisión siga surtiendo efectos [véase, por analogía, la sentencia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Efectos de una decisión de expulsión), C-719/19, apartado 104]. No obstante, la existencia de tal decisión no desvirtúa en absoluto el carácter restrictivo de una medida de internamiento, que limita los movimientos del interesado más allá de las limitaciones derivadas de la propia decisión de expulsión, al restringir durante todo el período del internamiento del interesado las posibilidades de este de residir y de circular libremente fuera del territorio del Estado miembro de acogida. Así pues, tal medida de internamiento constituye una restricción al derecho de salida previsto en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/38, que establece expresamente que todo ciudadano de la Unión en posesión de un documento de identidad o de un pasaporte válidos tendrá derecho a salir del territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro (sentencia de 10 de julio de 2008, Jipa, C-33/07, EU:C:2008:396, apartado 19).
44 Por consiguiente, procede considerar que disposiciones nacionales como las controvertidas en el litigio principal, a saber, tanto las que prevén la posibilidad de imponer medidas preventivas para evitar el riesgo de fuga del interesado como la relativa a la duración máxima del internamiento de este a efectos de expulsión, constituyen restricciones a la libertad de circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, tal como esta está consagrada en el artículo 20, apartado 2, letra a), y en el artículo 21 TFUE, apartado 1, así como precisada en las disposiciones de la Directiva 2004/38.
Sobre la existencia de justificaciones de las restricciones a la libertad de circulación y de residencia
45 En cuanto a la posible existencia de justificaciones de restricciones como las expuestas en el apartado anterior, es preciso recordar que, como se desprende del propio tenor de los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, el derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros no es incondicional, sino que puede estar acompañado de las limitaciones y de las condiciones previstas por el Tratado FUE y por las disposiciones adoptadas para su aplicación (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C-165/14, EU:C:2016:675, apartado 55 y jurisprudencia citada).
46 A este respecto, es preciso recordar que, como resulta de los apartados 30 y 31 de la presente sentencia, las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente parten de la premisa de que la decisión de expulsión se adoptó por razones de orden público o de seguridad pública, en virtud del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
47 De ello se deduce que, en lo que atañe al litigio principal, las medidas encaminadas a garantizar la ejecución de dicha decisión, a saber, las medidas para evitar el riesgo de fuga del ciudadano de la Unión o del miembro de su familia y las medidas de internamiento de este hasta un plazo máximo de ocho meses, deben apreciarse a la luz del artículo 27 de la Directiva 2004/38. El artículo 27 apartado 2, de dicha Directiva precisa que para estar justificadas, las medidas restrictivas del derecho de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia, en particular, las adoptadas por razones de orden público, deben ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado.
48 Por lo que se refiere, en primer lugar, a las medidas controvertidas en el litigio principal, que pretenden evitar el riesgo de fuga del interesado durante el plazo concedido a este para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida o durante la prórroga de ese plazo, como resulta del apartado 18 de la presente sentencia, esas medidas tienen por objeto garantizar una política eficaz de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias.
49 Pues bien, una medida dirigida a evitar el riesgo de fuga del interesado en un supuesto como el recordado en el apartado 46 de la presente sentencia contribuye necesariamente a la protección del orden público, en tanto en cuanto tiene por objeto, en definitiva, garantizar que una persona que se considera que representa una amenaza para el orden público del Estado miembro de acogida sea expulsada de su territorio, por lo que dicha medida está relacionada con el objeto de la propia decisión de expulsión.
50 Por lo demás, como alega la Comisión, nada en el tenor del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38 excluye que las medidas que restringen la libertad de circulación y de residencia contempladas en esa disposición puedan aplicarse durante el plazo concedido al interesado para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida a raíz de la adopción de una decisión de expulsión en su contra o durante la prórroga de ese plazo.
51 De ello se deduce que debe considerarse que las medidas para evitar el riesgo de fuga del interesado, como las que son objeto de las cuestiones planteadas, limitan la libertad de circulación y de residencia de este “por razones de orden público”, en el sentido del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, de modo que, en principio, pueden estar justificadas en virtud de dicha disposición.
52 Además, estas medidas no pueden considerarse contrarias al artículo 27 de la Directiva 2004/38 por el mero hecho de ser similares a las que, por lo que respecta a los nacionales de terceros países, tienen por objeto transponer al Derecho nacional el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2008/115. En efecto, en ambos supuestos, el objetivo de las medidas es evitar la fuga de la persona afectada y, en definitiva, garantizar así la ejecución efectiva de la decisión de expulsión o de retorno adoptada en su contra.
53 Dicho esto, no solo las Directivas 2004/38 y 2008/115 no comparten el mismo objeto, sino que los beneficiarios de la primera gozan de un estatuto y de derechos de muy distinta naturaleza que aquellos que pueden invocar los beneficiarios de la segunda.
54 En particular, como ha declarado el Tribunal de Justicia en numerosas ocasiones y como se desprende de los considerandos 1 y 2 de la Directiva 2004/38, la ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación, y la libre circulación de personas constituye, por otra parte, una de las libertades fundamentales del mercado interior, consagrada en el artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de mayo de 2011, McCarthy, C-434/09, EU:C:2011:277, apartado 27 y jurisprudencia citada).
55 Por otra parte, como se desprende del considerando 3 de la Directiva 2004/38, esta pretende facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, que el Tratado FUE confiere directamente a los ciudadanos de la Unión, y tiene por objeto, en particular, reforzar ese derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de mayo de 2011, McCarthy, C-434/09, EU:C:2011:277, apartado 28 y jurisprudencia citada).
56 Asimismo, dado que la libre circulación de personas forma parte de los cimientos de la Unión Europea, las normas que la consagran deben interpretarse ampliamente, mientras que las excepciones y los casos de inaplicación de esta deben interpretarse, por el contrario, en sentido estricto (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de junio de 1986, Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, apartado 13, y de 10 de julio de 2008, Jipa, C-33/07, EU:C:2008:396, apartado 23).
57 Habida cuenta del estatuto fundamental del que disfrutan los ciudadanos de la Unión, las medidas para evitar el riesgo de fuga que pueden imponerse en el marco de la expulsión de estos y de los miembros de sus familias por razones de orden público o de seguridad pública no pueden ser menos favorables que las medidas previstas en el Derecho nacional para evitar el riesgo de fuga, durante el plazo de salida voluntaria, de los nacionales de terceros países que son objeto de un procedimiento de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115 por razones de orden público o de seguridad pública (véase, por analogía, la sentencia de 14 de septiembre de 2017, Petrea, C-184/16, EU:C:2017:684, apartados 51, 54 y 56). Si bien de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia parece desprenderse que, en el caso de autos, no hay un trato menos favorable y que estas dos categorías de personas se encuentran, respecto al riesgo de fuga, en una situación comparable, esta apreciación corresponde al órgano jurisdiccional remitente.
58 Por último, como sostiene la Comisión, para apreciar el carácter proporcionado de una medida encaminada a evitar el riesgo de fuga en un caso individual, es preciso tomar en consideración, en particular, la naturaleza de la amenaza para el orden público que justificó la adopción de la decisión de expulsión del interesado. En caso de que varias medidas permitan alcanzar el objetivo perseguido, debe concederse preferencia a la medida menos restrictiva.
59 En lo que concierne, en segundo lugar, a la posibilidad, en el caso de que el ciudadano de la Unión o un miembro de su familia no abandone el Estado miembro de acogida en el plazo establecido o en la prórroga de este, de internarlo a efectos de expulsión durante un período máximo de ocho meses idéntico al aplicable en el Derecho nacional a los nacionales de terceros países que son objeto de un procedimiento de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115, procede observar que, como se desprende de los apartados 30 y 31 de la presente sentencia, el supuesto a que se refieren las cuestiones planteadas es el del ciudadano de la Unión o el miembro de su familia que no ha dado cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada contra este por razones de orden público o de seguridad pública en el plazo establecido o en la prórroga de este. Además, la disposición del Derecho nacional pertinente estipula que solo puede aplicarse un internamiento durante un período de ocho meses si lo exige el orden público o la seguridad nacional. A este respecto, de la resolución de remisión se desprende que el concepto de “seguridad nacional”, en el sentido de dicha disposición, corresponde al concepto de “seguridad pública”, previsto en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
60 En consecuencia, si bien el internamiento previsto en virtud de la disposición nacional de que se trata parece basarse en razones que pueden restringir la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia con arreglo al artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, es preciso además que sea proporcionado al objetivo perseguido. Ello implica comprobar que la duración del internamiento prevista en la normativa nacional controvertida en el litigio principal sea proporcionada al objetivo, expuesto en los apartados 18 y 48 de la presente sentencia, consistente en garantizar una política eficaz de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias.
61 En el caso de autos, ha de observarse que es cierto que la normativa nacional controvertida en el litigio principal regula las circunstancias en que el ciudadano de la Unión o un miembro de su familia puede ser mantenido en régimen de internamiento a efectos de expulsión durante un período máximo de ocho meses, ya que en ese sentido se prevén expresamente diversas garantías procesales.
62 En particular, de las observaciones del Gobierno belga resulta que, en un primer momento, la duración del internamiento no puede exceder de dos meses y está expresamente sujeta a la condición de que no existan otras medidas menos coercitivas que pudieran aplicarse eficazmente para garantizar la ejecución de la medida de expulsión. La posibilidad de prorrogar la duración de ese internamiento por períodos de dos meses también está sujeta a varias condiciones, en particular, que se lleven a cabo los trámites necesarios para la expulsión del interesado con toda la diligencia debida y que siempre exista la posibilidad de expulsar efectivamente a este en un plazo razonable. Tras una primera prórroga, la decisión de prorrogar la duración del internamiento del interesado puede ser adoptada únicamente por el ministro. Por último, aunque transcurridos cinco meses, el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia debe ser puesto en libertad, el internamiento del interesado podrá prorrogarse cada vez por una duración de un mes, cuando así lo exija la salvaguardia del orden público o la seguridad nacional, sin que, no obstante, la duración total del internamiento de este pueda exceder de ocho meses.
63 También se desprende de las citadas observaciones que el internamiento de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia durante un período máximo de ocho meses previsto en la disposición nacional controvertida en el litigio principal requiere un examen individual de la situación específica del interesado para garantizar que ese internamiento no exceda de la duración estrictamente necesaria para la ejecución de la decisión de expulsión adoptada en su contra y que razones de orden público o de seguridad pública justifiquen su internamiento.
64 No obstante, el marco así establecido por la normativa nacional controvertida en el litigio principal no justifica el propio hecho de establecer una duración máxima de internamiento, como la controvertida en el litigio principal, que se aplica a efectos de la expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, ordenada por razones de orden público o de seguridad pública, y que es idéntica a la aplicable a la expulsión de los nacionales de terceros países en virtud de las disposiciones adoptadas para la transposición al Derecho nacional de la Directiva 2008/115.
65 En efecto, por lo que se refiere específicamente a la duración del procedimiento de expulsión, los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que, en esa condición, están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 no se encuentran en una situación comparable a la de los nacionales de terceros países a los que se aplica la Directiva 2008/115.
66 En particular, como también ha señalado el Abogado General en el punto 94 de sus conclusiones, los Estados miembros disponen de mecanismos de cooperación y facilidades en el contexto de la expulsión de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia a otro Estado miembro de los que no disponen necesariamente en el marco de la expulsión de un nacional de un tercer país a un tercer país. En efecto, como destacó acertadamente la Comisión en la vista, las relaciones entre los Estados miembros, que se basan en la obligación de cooperación leal y en el principio de confianza mutua, no deben dar lugar a dificultades de idéntica naturaleza que las que pueden presentarse en el caso de la cooperación entre los Estados miembros y los países terceros.
67 En la misma línea, las dificultades prácticas relativas a la organización del viaje de retorno del interesado en el caso de la expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias no deberían ser generalmente las mismas que las relacionadas con la organización del viaje de retorno de los nacionales de terceros países a un tercer país, en particular, cuando este último retorno se refiere a un tercer país difícilmente accesible por vía aérea.
68 Por otra parte, el tiempo necesario para determinar la nacionalidad de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que son objeto de un procedimiento de expulsión con arreglo a la Directiva 2004/38 debería, por regla general, ser más corto que el requerido para determinar la nacionalidad de los nacionales de terceros países en situación irregular que son objeto de un procedimiento de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115. En efecto, no solo los mecanismos de cooperación entre Estados miembros hacen más fácil la verificación de la nacionalidad de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias, sino que, como también sostuvo la Comisión en la vista, si una persona es objeto de la aplicación de las disposiciones de la Directiva 2004/38, ello implica, en principio, que esa persona ya ha sido identificada como nacional de un Estado miembro o como miembro de la familia de un ciudadano de la Unión cuya nacionalidad se conoce.
69 Además, el regreso del ciudadano de la Unión al territorio de su Estado miembro de origen también se ve facilitado, en su caso, por el artículo 27, apartado 4, de la Directiva 2004/38, según el cual el Estado miembro que haya expedido el pasaporte o el documento de identidad deberá permitir al titular de tal documento que haya sido expulsado de otro Estado miembro por razones de orden público o de seguridad pública entrar en su territorio sin formalidad alguna, aun cuando dicho documento esté caducado o se haya impugnado la nacionalidad de ese titular.
70 Es preciso añadir que, como se desprende del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115, incluso en el caso de la expulsión de un nacional de un tercer país con arreglo a la Directiva 2008/115, la duración del internamiento a efectos de expulsión solo puede exceder de seis meses si, pese a haber desplegado el Estado miembro de acogida todos los esfuerzos razonables, puede presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate o a demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.
71 Pues bien, con independencia de la cuestión de en qué condiciones el internamiento durante un período máximo de ocho meses de un nacional de un tercer país que es objeto de un procedimiento de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115 puede considerarse conforme con el Derecho de la Unión, de las condiciones específicas expuestas en el apartado anterior se desprende que son precisamente las dificultades prácticas relativas, en particular, a la obtención de los documentos necesarios de terceros países las que, en principio, pueden justificar un internamiento de esa duración en el caso de las personas afectadas.
72 De las consideraciones expuestas en los apartados 66 a 71 de la presente sentencia se desprende que los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que están comprendidos, en esa condición, en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 no se encuentran en una situación comparable a la de los nacionales de terceros países que son objeto de un procedimiento de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115 por lo que respecta a la duración del procedimiento de expulsión, de modo que no está justificado conceder un trato idéntico a todas esas personas en lo que atañe a la duración máxima del internamiento a efectos de expulsión. De ello se deduce que una duración máxima del internamiento para los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que, en esa condición, están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38, como la prevista en la normativa controvertida en el litigio principal, va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
73 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y la Directiva 2004/38 deben interpretarse en el sentido de que:
- no se oponen a una normativa nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida a raíz de la adopción de una decisión de expulsión en su contra por razones de orden público o durante la prórroga de dicho plazo, disposiciones para evitar el riesgo de fuga que sean similares a las que, en cuanto atañe a los nacionales de terceros países, transponen al Derecho nacional el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2008/115, siempre que las primeras se ajusten a los principios generales establecidos en el artículo 27 de la Directiva 2004/38 y no sean menos favorables que las segundas;
- se oponen a una normativa nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que, tras la expiración del plazo establecido o de la prórroga de dicho plazo, no han dado cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada en su contra por razones de orden público o seguridad pública, una medida de internamiento a efectos de expulsión de una duración máxima de ocho meses, duración que es idéntica a la aplicable, en el Derecho nacional, a los nacionales de terceros países que no hayan dado cumplimiento a una decisión de retorno adoptada por tales razones, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
Costas
74 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
Los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, deben interpretarse en el sentido de que:
- no se oponen a una normativa nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, durante el período que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida a raíz de la adopción de una decisión de expulsión en su contra por razones de orden público o durante la prórroga de dicho plazo, disposiciones para evitar el riesgo de fuga que sean similares a las que, en cuanto atañe a los nacionales de terceros países, transponen al Derecho nacional el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, siempre que las primeras se ajusten a los principios generales establecidos en el artículo 27 de la Directiva 2004/38 y no sean menos favorables que las segundas;
- se oponen a la normativa nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que, tras la expiración del plazo establecido o de la prórroga de dicho plazo, no han dado cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada en su contra por razones de orden público o seguridad pública, una medida de internamiento a efectos de expulsión de una duración máxima de ocho meses, duración que es idéntica a la aplicable, en el Derecho nacional, a los nacionales de terceros países que no hayan dado cumplimiento a una decisión de retorno adoptada por tales razones, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
