A raíz, por una parte, de la contaminación por hidrocarburos provocada por el naufragio del buque Erika en el Golfo de Vizcaya el 12 de diciembre de 1999 y, por otra parte, de los importantes daños causados en la mitad sur de Francia por el violento temporal de los días 27 y 28 de diciembre de 1999, Francia adoptó un sistema de indemnizaciones en favor de los pescadores y de los acuicultores con el fin de reparar los daños que estos habían sufrido.
Mediante dos circulares de 15 de abril y de 13 de julio de 2000, la Francia adoptó varias medidas que consistían, en particular, en otorgar a todas las empresas del sector afectado una reducción del 50 % de las cargas sociales correspondientes al período comprendido entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000. Esta reducción supuso una disminución tanto de las cuotas empresariales como de las cuotas de los trabajadores, y se aplicó a todos los pescadores de la Francia metropolitana y de los departamentos de ultramar.
Mediante la Decisión de 14 de julio de 2004, la Comisión calificó una parte de dichas medidas - concretamente la relativa a la reducción de las cotizaciones a la Seguridad Social de los pescadores- de ayudas de Estado incompatibles con el mercado común y ordenó la recuperación inmediata de las cantidades correspondientes a dicha reducción. Ni Francia ni ninguno de los beneficiarios de las medidas de que se trata impugnaron la legalidad de esta Decisión mediante la interposición de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE.
Al estimar que Francia no había ejecutado la Decisión controvertida, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento de Estado que dio lugar a la sentencia Comisión/Francia (C-549/09), de 20 de octubre de 2011. A resultas de esta sentencia, en la que el Tribunal de Justicia declaró que Francia había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del Derecho de la Unión, la Comisión solicitó a dicho Estado miembro que iniciara el procedimiento de recuperación de las ayudas en cuestión, con el fin de recuperar, además de los importes correspondientes a la reducción de las cuotas empresariales, los relativos a la reducción de las cuotas de los trabajadores.
En cumplimiento de esta solicitud, se emitió un título de cobro contra la Compagnie des pêches de Saint-Malo (Francia), por una cantidad correspondiente a la reducción de las cuotas de los trabajadores de la que supuestamente se había beneficiado dicha sociedad entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000. La sociedad impugnó el título de cobre ante los tribunales nacionales.
Habida cuenta de que el plazo para cuestionar la validez de la Decisión había expirado, el Conseil d’État (Francia) presentó una petición de decisión prejudicial de carácter interpretativo para saber si el concepto de “cargas sociales” empleado por la Comisión en su Decisión engloba tanto las cuotas empresariales como las cuotas de los trabajadores y si, por tanto, Francia está obligada a ordenar la recuperación, de los trabajadores afectados, de la parte de la ayuda de la que estos se habían beneficiado gracias a la reducción de la segunda categoría de cuotas. A este respecto, el citado órgano jurisdiccional precisa que, de conformidad con las disposiciones nacionales aplicables, las cuotas de los trabajadores no corren a cargo de las empresas de pesca, sino que dichas empresas se limitan a descontarlas de la remuneración de los empleados en cada nómina.
De este modo, en su opinión, estos trabajadores habían sido los beneficiarios directos de las reducciones de cuotas de los trabajadores, puesto que percibieron un salario neto incrementado en una cantidad correspondiente a las reducciones de dichas cuotas.
En su sentencia dictada hoy, el Tribunal de Justicia comienza subrayando que, si bien las cuestiones prejudiciales se refieren formalmente a la interpretación de la Decisión controvertida, la primera de estas cuestiones plantea, implícitamente, una cuestión de apreciación de la validez de dicha Decisión, puesto que, mediante esa cuestión, el Conseil d’État interroga al Tribunal de Justicia sobre la apreciación efectuada por la Comisión en su Decisión acerca de la naturaleza de “ayuda de Estado”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de la reducción de las cuotas de los trabajadores. Teniendo en cuenta, por un lado, las dudas expresadas por el Conseil d’État sobre la validez de la Decisión de la Comisión y, por otro lado, el hecho de que la cuestión de la validez de esta Decisión había sido planteada por la Compagine des pêches Saint-Malo en el litigio ante los órganos jurisdiccionales nacionales, el Tribunal de Justicia considera que, para dar una respuesta completa al Conseil d’État, procede examinar también la validez de la citada Decisión.
El Tribunal de Justicia precisa, no obstante, que una cuestión de validez no podría plantearse de oficio en caso de que la Compagnie des pêches Saint-Malo hubiese tenido, sin la menor duda, legitimación activa para solicitar la anulación de la citada decisión, en virtud del artículo 263 TFUE.
Según el Tribunal de Justicia, este no es el caso, dado que, en el momento en que esta sociedad habría podido interponer un recurso de anulación, no era seguro que tuviese interés en ejercitar la acción contra la parte de dicha Decisión relativa a las cuotas de los trabajadores. En efecto, dado que estas no eran soportadas por las empresas pesqueras, en su condición de empleadores, sino que corrían a cargo de los empleados y que, además, hasta el pronunciamiento de la sentencia de 20 de octubre de 2011 no se informó a la Compagnie des pêches de Saint-Malo de que la orden de recuperación emitida por la Comisión se refería también a las cantidades correspondientes a las reducciones de las cuotas de los trabajadores, dicha sociedad podía considerar, antes de la expiración del plazo para interponer el recurso que le imponía el artículo 263 TFUE, que carecía de interés en ejercitar la acción contra la Decisión de la Comisión para oponerse a la recuperación de estas cantidades.
El Tribunal de Justicia examina, por tanto, la validez de la Decisión de la Comisión en la medida en que en ella se califica de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores afectados.
Tras recordar que, según reiterada jurisprudencia, la calificación de una medida de “ayuda de Estado” requiere, en particular, que esta deba poder considerarse una ventaja concedida a la empresa beneficiaria, el Tribunal de Justicia subraya que, en el presente asunto, las empresas de pesca solo tienen una función de intermediarias entre sus empleados y los organismos sociales a los que abonan las cuotas de los trabajadores descontadas de las remuneraciones de estos trabajadores. Por tanto, el Tribunal de Justicia considera que, dado que la medida de reducción de las cuotas de los trabajadores de que se trata es neutra para estas empresas, dicha medida no impone ninguna carga a sus presupuestos. El Tribunal de Justicia precisa, por otra parte, que la obligación de abonar a los organismos competentes las cantidades correspondientes a las cuotas de los trabajadores no permite inferir, por sí sola, que la reducción de esas mismas cuotas confiera a las empresas afectadas una ventaja directa de importe equivalente al de dicha reducción.
Así pues, la Comisión cometió un error de Derecho al alegar que las reducciones de las cargas sociales eran, en su totalidad, medidas que conferían una ventaja a las empresas pesqueras, en la medida que, en su opinión, las eximían de ciertas cargas que normalmente habrían tenido que asumir.
Según el Tribunal de Justicia, este error basta para que se declare la invalidez de la Decisión de la Comisión, habida cuenta de que califica de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores, pese a que no concurre el requisito relativo a la existencia de una ventaja otorgada a una empresa, indispensable para proceder a dicha calificación.
Por consiguiente, la Decisión de la Comisión es inválida en la medida en que califica de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores otorgada por Francia a los pescadores respecto del período comprendido entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 17 de septiembre de 2020 (*)
“Procedimiento prejudicial - Ayudas de Estado - Concepto - Naufragio del buque petrolero Erika - Régimen de ayudas en favor de empresas de acuicultura y de pesca - Decisión por la que se declara el régimen de ayudas en parte incompatible con el mercado común y se ordena la recuperación de las ayudas - Apreciación de validez - Examen de oficio - Admisibilidad - Falta de interposición de un recurso de anulación por parte de la demandada en el litigio principal - Reducción de cargas sociales - Cuotas de los trabajadores - Ventaja - Determinación del deudor de la obligación de devolución”
En el asunto C-212/19,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia), mediante resolución de 15 de febrero de 2019, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de marzo de 2019, en el procedimiento entre
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
y
Compagnie des pêches de Saint-Malo,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, y los Sres. P. G. Xuereb (Ponente) y T. von Danwitz, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. R. Schiano, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de noviembre de 2019;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de la Compagnie des pêches de Saint-Malo, por los Sres. F.-H. Briard y B. de Dreuzy, avocats, y la Sra. A. Bodmer;
- en nombre del Gobierno francés, por la Sra. E. de Moustier y el Sr. P. Dodeller, en calidad de agentes;
- en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. V. Bottka y la Sra. C. Georgieva-Kecsmar, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de marzo de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Decisión 2005/239/CE de la Comisión, de 14 de julio de 2004, sobre determinadas medidas de ayuda aplicadas por Francia a los acuicultores y pescadores (DO 2005, L 74, p. 49; en lo sucesivo, “Decisión controvertida”).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (Ministro de Agricultura y Alimentación, Francia) y la Compagnie des pêches de Saint-Malo en relación con un título de cobro emitido para la recuperación de las ayudas que dicha sociedad había percibido con arreglo a las medidas nacionales objeto de la Decisión controvertida.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 17, 18, 20, 55, 56, 98 y 99 de la Decisión controvertida son del siguiente tenor:
“(17) El Ministro de Agricultura y Pesca decidió (circulares de 15 de abril de 2000 y de 13 de julio de 2000) otorgar a todas las empresas del sector una reducción del 50 % de las cargas sociales del período comprendido entre el 15 de abril al 15 de julio de 2000, en el caso de los acuicultores, y del comprendido entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000, en el de los pescadores.
(18) Esta reducción, consistente en una disminución de las cuotas empresariales y de las cuotas de los trabajadores, se aplicó a todos los pescadores y acuicultores de la Francia metropolitana y de los departamentos de ultramar.
[]
(20) En las cuotas pagadas al [Établissement national des invalides de la marine (Instituto Nacional de Inválidos de la Marina, Francia)], se aplicó un porcentaje de reducción del 50 % tanto a las cuotas de los trabajadores como a las cuotas empresariales. []
[]
(55) Las diferentes medidas objeto de la presente Decisión (reducción de las cargas sociales y financieras, exención de los cánones de ocupación) son medidas que otorgan una ventaja a empresas que ejercen una actividad específica (empresas acuícolas o pesqueras) pues las eximen de ciertas cargas que, en caso contrario, tendrían que asumir.
(56) Dichas medidas suponen una pérdida de fondos para el Estado, ya sea de manera directa (reducción de las cargas financieras y exención de los cánones de ocupación), ya sea de manera indirecta (necesidad de que el Estado compense las pérdidas sufridas por el organismo que percibe las cargas sociales). En ese sentido, constituyen ayudas estatales en la acepción del apartado 1 del artículo 87 del Tratado [CE (actualmente artículo 107 TFUE, apartado 1)].
[]
(98) [] La Comisión estima que la reducción general de las cargas sociales de los pescadores del 15 de abril al 15 de octubre no puede declararse compatible con el mercado común en virtud de artículo 87, apartado 2, letra b), del Tratado [CE (actualmente artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b)].
(99) Al tratarse de una ayuda de funcionamiento concedida a todas las empresas pesqueras sin imponerles obligación alguna, esta medida de ayuda es incompatible con el mercado común en virtud del punto 1.2, párrafo cuarto, tercer guion, de las Directrices [para el examen de las ayudas de Estado en el sector de la pesca y la acuicultura aprobadas en 1997].
[]”
4 El artículo 3 de esta Decisión dispone lo siguiente:
“La medida de ayuda en forma de reducción de las cargas sociales del período comprendido entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000 aplicada por Francia a los pescadores es incompatible con el mercado común.”
5 A tenor del artículo 4 de dicha Decisión:
“1. Francia adoptará todas las medidas necesarias para que los beneficiarios de las ayudas contempladas [en el artículo 3], que les fueron otorgadas ilegalmente, las reintegren.
2. La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que estos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. Las ayudas recuperables devengarán intereses desde la fecha en que estuvieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación. []”
Derecho francés
6 El artículo L. 741-9 del code rural et de la pêche maritime (Código Rural y de Pesca Marítima), en su versión aplicable al litigio principal, dispone lo siguiente:
“Los recursos de los seguros sociales de los trabajadores agrícolas estarán constituidos:
I.- En relación con los seguros de enfermedad, maternidad, invalidez y fallecimiento:
1.º por una cotización basada en:
a) las retribuciones o ganancias percibidas por los asegurados, a cargo de los empresarios y de los asegurados;
b) las prestaciones de jubilación, tanto si se financian total o parcialmente mediante una contribución del empresario como si se han adquirido mediante el abono de las cotizaciones que faltaran para tener derecho a ellas, con exclusión de las bonificaciones o complementos por hijos a cargo distintos de las anualidades suplementarias, a cargo de los titulares;
c) los subsidios y las prestaciones sustitutorias mencionados en el artículo L. 131-2 del code de la sécurité sociale [(Código de la Seguridad Social)], a cargo de los titulares;
2.º por una parte del producto de las cotizaciones a la Seguridad Social mencionadas en los artículos L. 136-1, L. 136-6, L. 136-7, L. 136-7-1 del Código de la Seguridad Social.
II.- En relación con el seguro de vejez, por una cotización basada en:
a) las retribuciones o ganancias percibidas por los asegurados con un límite máximo, a cargo de empresarios y asegurados;
b) la totalidad de las retribuciones o ganancias percibidas por los asegurados, a cargo de los empresarios[.]
III.- En relación con el seguro de viudedad, por una cotización basada en las retribuciones o ganancias percibidas por los asegurados, a cargo de estos.”
7 El artículo 4 del décret relatif à la réorganisation et à l’unification du régime d’assurance des marins (Decreto relativo a la reorganización y a la unificación del régimen de seguro de los marineros), de 17 de junio de 1938, en su versión aplicable al litigio principal, establece lo siguiente:
“Excepción hecha del marinero herido o enfermo, que quedará a cargo de su armador o de la caisse générale de prévoyance [(Caja General de Previsión, Francia)], para afiliarse a la Caja General de Previsión deberá abonarse una cuota personal y una contribución empresarial en las condiciones fijadas en los artículos L. 41 y L. 42 del code des pensions de retraite des marins [(Código de las Pensiones de Jubilación de los Marineros)].
En caso de que un período de servicio solo se compute parcialmente en la caisse de retraites des marins [(Caja de Jubilación de los Marineros, Francia)] a efectos de la pensión de jubilación, las cuotas seguirán adeudándose a la Caja General de Previsión por la totalidad del período de que se trate.”
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
8 A raíz, por una parte, de la contaminación por hidrocarburos provocada por el naufragio del buque Erika en el golfo de Vizcaya el 12 de diciembre de 1999 y, por otra parte, de los importantes daños causados en la mitad sur de Francia por el violento temporal de los días 27 y 28 de diciembre de 1999, la República Francesa adoptó un sistema de indemnizaciones en favor de los pescadores y de los acuicultores con el fin de reparar los daños que estos habían sufrido.
9 En un primer momento, se previeron diversas medidas de indemnización para los pescadores y los acuicultores de los seis departamentos franceses de la costa atlántica directamente afectados por estos acontecimientos, a saber, los departamentos que se extienden de Finisterre a Gironda.
10 Mediante dos circulares de 15 de abril y de 13 de julio de 2000, la República Francesa adoptó varias medidas complementarias que consistían, en particular, en otorgar a todas las empresas del sector afectado una reducción del 50 % de las cargas sociales correspondientes al período comprendido entre el 15 de abril y el 15 de julio de 2000 para los acuicultores y entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000 para los pescadores. Esta reducción supuso una disminución tanto de las cuotas empresariales como de las cuotas de los trabajadores y se aplicó a todos los pescadores y acuicultores de la Francia metropolitana y de los departamentos de ultramar.
11 Las autoridades francesas aplicaron de manera inmediata esta serie de medidas, que solo fueron comunicadas a la Comisión mediante un escrito de 21 de junio de 2000.
12 Mediante la Decisión controvertida, la Comisión calificó una parte de dichas medidas, en particular la relativa a la reducción de las cotizaciones a la seguridad social de los pescadores, de ayudas de Estado incompatibles con el mercado común y ordenó la recuperación inmediata de las cantidades correspondientes a dicha reducción. Ni la República Francesa ni ninguno de los beneficiarios de las medidas de que se trata impugnaron la legalidad de esta Decisión mediante la interposición de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE.
13 A consecuencia de la adopción de tal Decisión, tuvieron lugar varios intercambios de correspondencia entre la Comisión y las autoridades francesas en los que estas últimas, en un primer momento, instaron a la Comisión a reconsiderar su postura y, en un segundo momento, comunicaron a esta el hecho de que, según un estudio relativo a las empresas de las que debían recuperarse las ayudas controvertidas, algunas de ellas habían desaparecido, mientras que otras estaban atravesando importantes dificultades económicas.
14 El 23 de diciembre de 2009, al estimar que la República Francesa aún no había ejecutado la Decisión controvertida, la Comisión interpuso un recurso por incumplimiento de Estado ante el Tribunal de Justicia que dio lugar a la sentencia de 20 de octubre de 2011, Comisión/Francia (C-549/09, no publicada, EU:C:2011:672).
15 En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, y del artículo 4 de la Decisión controvertida, al no haber ejecutado la mencionada Decisión en el plazo estipulado. Por otra parte, en los apartados 42 y 43 de dicha sentencia, en respuesta a la alegación formulada por la República Francesa, reproducida en el apartado 23 de la misma sentencia, según la cual “[] dado que las empresas abonan a los organismos competentes las cantidades correspondientes a las reducciones de cargas salariales por cuenta de los trabajadores, no están obligadas a devolverlas”, el Tribunal de Justicia consideró que esta alegación equivalía, en realidad, a cuestionar la apreciación efectuada por la Comisión, en la Decisión controvertida, acerca de la naturaleza de “ayuda de Estado”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de la reducción de las cargas sociales tanto empresariales como de los trabajadores y que no le correspondía, en el contexto de un recurso por incumplimiento, pronunciarse sobre la legalidad de dicha Decisión.
16 A raíz del pronunciamiento de la sentencia de 20 de octubre de 2011, Comisión/Francia (C-549/09, no publicada, EU:C:2011:672), la Comisión solicitó a la República Francesa, mediante escrito de 20 de diciembre de 2012, que reiniciara el procedimiento de recuperación de las ayudas en cuestión de las empresas beneficiarias de estas, con el fin de recuperar también las cantidades correspondientes a las reducciones de las cuotas de los trabajadores, de lo que la República Francesa tomó nota mediante escrito de 7 de febrero de 2013.
17 En cumplimiento de esta solicitud, el 22 de febrero de 2013, el directeur régional des finances publiques de Bretagne (Director Regional de Hacienda de Bretaña, Francia) emitió un título de cobro contra la Compagnie des pêches de Saint-Malo por una cantidad correspondiente a la reducción de las cuotas de los trabajadores de la que supuestamente se había beneficiado dicha sociedad entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000, a saber, 84 550,08 euros, más intereses de demora.
18 Este título de cobro fue impugnado por la citada sociedad ante el tribunal administratif de Rennes (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Rennes, Francia), que lo anuló mediante sentencia de 25 de junio de 2015. El recurso de apelación interpuesto por el ministre de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer (Ministro de Medio Ambiente, Energía y Mar, Francia), responsable de las relaciones internacionales sobre el clima, fue desestimado por la cour administrative d’appel de Nantes (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Nantes, Francia) mediante sentencia de 14 de abril de 2017. Esta última sentencia fue objeto de un recurso de casación, interpuesto el 14 de junio de 2017 por el ministre d’Agriculture et de l’Alimentation (Ministro de Agricultura y Alimentación) ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia), en el que el Ministro sostuvo, en particular, que el órgano jurisdiccional de apelación había incurrido, por un lado, en un error de Derecho al considerar que las exenciones de las cuotas de los trabajadores controvertidas no habían beneficiado a las empresas de pesca, pese a haber sido calificadas por la Comisión de ayudas de Estado incompatibles con el mercado común, y, por otro lado, que había desnaturalizado los documentos del expediente que se le habían transmitido al considerar que de la instrucción se desprendía que la reducción de las cuotas de los trabajadores había tenido automáticamente como efecto aumentar el importe del salario neto pagado a los empleados en cuestión.
19 De la información que figura en la petición de decisión prejudicial resulta que, tras haber desestimado los primeros motivos invocados por la Compagnie des pêches de Saint-Malo, basados, en esencia, en que el título de cobro controvertido vulneraba las exigencias de motivación derivadas del Derecho de la Unión, así como los principios de protección de la confianza legítima, de seguridad jurídica y de observancia de un plazo razonable, el Conseil d’État (Consejo de Estado) denegó la solicitud de esta sociedad de que se planteara al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 267 TFUE, una cuestión prejudicial relativa a la validez de la Decisión controvertida. En efecto, basándose en las sentencias de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90); de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión (C-15/98 y C-105/99, EU:C:2000:570), y de 25 de julio de 2018, Georgsmarienhütte y otros (C-135/16, EU:C:2018:582), el órgano jurisdiccional remitente consideró que, como beneficiaria efectiva de ayudas individuales concedidas en virtud de un régimen de ayudas cuya recuperación había ordenado la Comisión, dicha sociedad se veía directa e individualmente afectada, en el sentido del artículo 263 TFUE, por la Decisión controvertida y que, al no haberla impugnado ante el Tribunal de Justicia mediante un recurso de anulación, no podía cuestionar su validez con motivo de un procedimiento contencioso dirigido contra las medidas de ejecución de esta Decisión adoptadas por las autoridades nacionales.
20 Por lo que respecta al último motivo invocado por la Compagnie des pêches de Saint-Malo, basado, en esencia, en que la Decisión controvertida implica exclusivamente la recuperación de las cantidades correspondientes a la reducción de las cuotas empresariales, con exclusión de las cuotas de los trabajadores, dado que, según ella, estas últimas deben recuperarse de los trabajadores de las empresas de pesca que fueron los únicos beneficiarios efectivos, el Conseil d’État (Consejo de Estado) observó, de entrada, que, si bien la Decisión controvertida mencionaba en su considerando 18, relativo a la descripción de las medidas nacionales afectadas, que la reducción en cuestión se refería a las cuotas empresariales y de los trabajadores, el resto de esta Decisión solo aludía a las “cargas sociales”, sin precisar de forma expresa si la reducción de las cuotas cuya recuperación se ordenaba afectaba también a las cuotas de los trabajadores. Por otra parte, indicó que, en virtud de las disposiciones nacionales mencionadas en los apartados 6 y 7 de la presente sentencia, las cuotas empresariales pagadas al régimen de los trabajadores agrícolas y al régimen de los marineros debían ser abonadas por las empresas de pesca, en su condición de empleadores, mientras que las cuotas de los trabajadores debían ser abonadas por los propios empleados. En efecto, estas últimas cuotas no corren a cargo de las empresas de pesca, sino que dichas empresas se limitan a descontarlas de la remuneración de los empleados en cada nómina. De este modo, las reducciones de cuotas de los trabajadores se repercuten sobre los trabajadores, que son los beneficiarios directos de estas, puesto que perciben un salario neto incrementado en una cantidad correspondiente a las reducciones de dichas cuotas.
21 Según el Conseil d’État (Consejo de Estado), la respuesta a este último motivo de la Compagnie des pêches de Saint-Malo depende de si la Decisión controvertida debe interpretarse en el sentido de que solo declara incompatibles con el mercado común las reducciones de las cuotas empresariales, en la medida en que las reducciones de las cuotas de los trabajadores no benefician directamente a las empresas de pesca y no pueden, por tanto, estar comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, o, por el contrario, en el sentido de que la incompatibilidad también se refiere a este último tipo de reducciones. En caso de que se tratara de este segundo supuesto, se plantearía, además, la cuestión de si debe considerarse que las empresas pesqueras a las que pertenecen los empleados beneficiarios de las reducciones de las cuotas de los trabajadores se han beneficiado de la totalidad de tales reducciones o solo de una parte de ellas. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en este último supuesto, sobre el modo en que debe evaluarse esta parte de las reducciones. Por otra parte, se plantea la cuestión de si el Estado miembro al que se dirige la orden de recuperación está obligado a ordenar a los trabajadores afectados la devolución de la parte de ayuda de la que se han beneficiado.
22 En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
“1) ¿Debe interpretarse la Decisión [controvertida] en el sentido de que únicamente declara incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas empresariales, puesto que la reducción de las cuotas de los trabajadores no beneficia a las empresas y no puede, en consecuencia, estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 [TFUE], o en el sentido de que también declara incompatible la reducción de las cuotas de los trabajadores?
2) En el supuesto de que el Tribunal de Justicia estime que la Decisión [controvertida] debe interpretarse en el sentido de que también declara incompatible la reducción de las cuotas de los trabajadores, ¿cabe considerar que la empresa se benefició de la totalidad de esta reducción o solo de una parte de ella? En este último supuesto, ¿cómo debe valorarse esa parte? ¿Está obligado el Estado miembro a ordenar el reembolso total o parcial, por los empleados afectados, de la parte de la ayuda de la que estos se beneficiaron?”
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
23 Sobre la base de las sentencias de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90), y de 25 de julio de 2018, Georgsmarienhütte y otros (C-135/16, EU:C:2018:582), la Comisión alega, con carácter principal, que la petición de decisión prejudicial es inadmisible. En su opinión, las dos cuestiones planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado), a pesar de estar formuladas como cuestiones de interpretación, pretenden en realidad cuestionar la validez de la Decisión controvertida, en la medida en que esta también calificó de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores controvertida en el litigio principal y ordenó la recuperación de las cantidades correspondientes a dicha reducción. Afirma que esta calificación de las cuestiones prejudiciales queda corroborada tanto por la finalidad y el sentido mismo de las cuestiones así formuladas como por el contexto en el que se han planteado, a saber, un recurso de casación ante un órgano jurisdiccional nacional, en el cual la demandada en el litigio principal impugna la validez de dicha Decisión.
24 Según la Comisión, una interpretación restrictiva de la Decisión controvertida que diera a entender que la solicitud de recuperación solo se refería a las cantidades correspondientes a las reducciones de las cuotas empresariales, con exclusión de las cuotas de los trabajadores, equivaldría, en esencia, a ofrecer a la Compagnie des pêches de Saint-Malo la posibilidad de impugnar la legalidad de esta Decisión mediante una cuestión prejudicial supuestamente referida a la interpretación de dicha Decisión. Ahora bien, la Comisión considera que tal posibilidad queda excluida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mencionada en el apartado anterior de la presente sentencia, en la medida en que dicha sociedad no interpuso un recurso de anulación sobre la base del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, contra dicha Decisión, aun cuando, en su condición de beneficiaria de ayudas de Estado declaradas incompatibles con el mercado común, hubiese tenido, “sin la menor duda, legitimación activa” para impugnarla. Por tanto, al no haber hecho uso de esta vía de recurso dentro de los plazos señalados, dicha sociedad no puede cuestionar la validez de la misma Decisión con ocasión de un recurso dirigido contra las medidas nacionales de ejecución de esta.
25 A este respecto, procede señalar, por un lado, que, como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 22 de sus conclusiones, con independencia del alcance de la primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente, la segunda cuestión prejudicial contiene claramente una petición de interpretación. Así pues, si bien el hecho de que la Compagnie des pêches de Saint-Malo no haya impugnado la legalidad de la Decisión controvertida mediante un recurso de anulación puede tener incidencia, eventualmente, en la admisibilidad de la primera cuestión, no puede, en ningún caso, dar lugar a la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial en su conjunto (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de febrero de 2011, Bolton Alimentari, C-494/09, EU:C:2011:87, apartado 21).
26 Por otro lado, en lo que atañe a la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial, procede señalar que, aunque la intención del órgano jurisdiccional remitente parece haber sido atenerse a una petición de interpretación para averiguar si la orden de recuperación emitida por la Comisión en virtud de la Decisión controvertida se refiere no solo a las cantidades correspondientes a las reducciones de las cuotas empresariales, sino también a las correspondientes a las reducciones de las cuotas de los trabajadores, del propio tenor de esta cuestión prejudicial también se desprende que el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la apreciación efectuada por la Comisión, en la Decisión controvertida, acerca de la naturaleza de “ayuda de Estado”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de la reducción de las cuotas de los trabajadores. En consecuencia, procede considerar que dicho órgano jurisdiccional plantea, implícitamente, una cuestión de apreciación de la validez de dicha Decisión.
27 A este respecto, debe señalarse que, si bien, en el ámbito del reparto de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia para la aplicación del artículo 267 TFUE, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales decidir sobre la pertinencia de las cuestiones planteadas, queda, no obstante, reservado al Tribunal de Justicia extraer del conjunto de los elementos proporcionados por el órgano jurisdiccional nacional los elementos del Derecho de la Unión que requieren, teniendo en cuenta el objeto del litigio, una interpretación o una apreciación de validez (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 1980, Roquette Frères, 145/79, EU:C:1980:234, apartado 7).
28 Como señaló el Abogado General en los puntos 25 a 31 de sus conclusiones, de la jurisprudencia se desprende que las dudas manifestadas por el órgano jurisdiccional remitente en relación con la validez de un acto de la Unión, o el hecho de que una cuestión de esta índole se haya planteado en el litigio principal, constituyen elementos que el Tribunal de Justicia tiene en cuenta al apreciar si procede plantear de oficio la cuestión de la validez de un acto del cual, formalmente, el órgano jurisdiccional remitente solo solicitaba una interpretación (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 1989, Paris, C-204/88, EU:C:1989:643, apartado 8; de 11 de junio de 2009, Hans & Christophorus Oymanns, C-300/07, EU:C:2009:358, apartados 46 y 47; de 6 de octubre de 2015, Schrems, C-362/14, EU:C:2015:650, apartado 67, y de 16 de julio de 2020, Facebook Ireland y Schrems, C-311/18, EU:C:2020:559, apartados 159 a 161).
29 Pues bien, en el presente asunto, procede señalar que, por un lado, de la resolución de remisión y de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, en el recurso interpuesto ante el órgano jurisdiccional nacional de primera instancia, la Compagnie des pêches de Saint-Malo impugnaba directamente la validez de la Decisión controvertida en la medida en que esta había calificado de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores afectados. Por otro lado, al subrayar, como se ha señalado en los apartados 20 y 21 de la presente sentencia, que la reducción de estas cuotas de los trabajadores no beneficiaba directamente a las empresas de pesca y, por tanto, no podía estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, dicho órgano jurisdiccional expresó así sus propias dudas sobre la validez de la Decisión controvertida.
30 Así pues, aunque las cuestiones prejudiciales se refieren formalmente a la interpretación de la Decisión controvertida, para dar una respuesta completa al órgano jurisdiccional remitente es preciso examinar también la validez de esta Decisión.
31 No obstante, como se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una cuestión de validez no puede plantearse de oficio en el caso de que la demandada en el litigio principal hubiera tenido, sin la menor duda, legitimación activa para solicitar la anulación de la decisión controvertida (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de julio de 2007, Lucchini, C-119/05, EU:C:2007:434, apartado 56; de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C-343/09, EU:C:2010:419, apartados 19 a 25, y de 25 de julio de 2018, Georgsmarienhütte y otros, C-135/16, EU:C:2018:582, apartado 37).
32 Ahora bien, a este respecto, debe considerarse que, en el presente asunto, en el período en que la Compagnie des pêches de Saint-Malo hubiera podido impugnar la Decisión controvertida mediante un recurso interpuesto ante el Tribunal General con arreglo al artículo 263 TFUE, no era seguro que tuviera interés en ejercitar la acción contra la parte de dicha Decisión relativa a las cuotas de los trabajadores, en particular ya que, como se desprende de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia, esas cuotas no eran soportadas por las empresas pesqueras, en su condición de empleadores, sino que corrían a cargo de los empleados, en calidad de beneficiarios efectivos de las reducciones relativas a dichas cuotas.
33 Además, dado que, como se ha señalado en los apartados 16 y 17 de la presente sentencia, hasta el pronunciamiento de la sentencia de 20 de octubre de 2011, Comisión/Francia (C-549/09, no publicada, EU:C:2011:672), no se informó debidamente a la Compagnie des pêches de Saint-Malo de que la orden de recuperación emitida por la Comisión se refería también a las cantidades correspondientes a las reducciones de las cuotas de los trabajadores, dicha sociedad podía considerar, antes de la expiración del plazo para interponer el recurso que le imponía el artículo 263 TFUE, que carecía de interés en ejercitar la acción contra la Decisión controvertida para oponerse a la recuperación de estas cantidades. Por otra parte, no cabe excluir que, incluso en el supuesto de que esta sociedad hubiera interpuesto un recurso contra dicha Decisión, el Tribunal General hubiera examinado de oficio, por estas mismas razones, así como por las expuestas por el Abogado General en el punto 49 de sus conclusiones, la cuestión de la falta de interés en ejercitar la acción por parte de dicha sociedad.
34 Pues bien, es preciso recordar, a este respecto que, según reiterada jurisprudencia, el interés en ejercitar una acción, que debe ser efectivo y actual, constituye, asimismo, un requisito de admisibilidad del recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, ACEA/Comisión, C-319/09 P, no publicada, EU:C:2011:857, apartado 67 y jurisprudencia citada), cuya inexistencia constituye una causa de inadmisión por motivos de orden público que el Tribunal de Justicia puede examinar de oficio (véase, en este sentido, el auto de 7 de octubre de 1987, G. d. M./Consejo y CES, 108/86, EU:C:1987:426, apartado 10).
35 A la luz de estos elementos, procede considerar que no es evidente que un recurso de anulación interpuesto por la demandada en el litigio principal hubiera sido admisible.
36 Del conjunto de consideraciones anteriores resulta que la petición de decisión prejudicial es admisible en su conjunto.
Sobre la validez de la Decisión controvertida en la medida en que califica de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores afectados
37 Con carácter preliminar, procede señalar que, como se desprende del apartado 42 de la sentencia de 20 de octubre de 2011, Comisión/Francia (C-549/09, no publicada, EU:C:2011:672), en la Decisión controvertida, la Comisión calificó la reducción de las cargas sociales tanto empresariales como de los trabajadores de “ayudas de Estado”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En efecto, si bien, en el artículo 3 de dicha Decisión, la Comisión se limitó a hacer referencia a las reducciones de las cargas sociales, de los considerandos 18 y 20 de dicha Decisión se infiere que el concepto de “cargas sociales” incluía tanto las cuotas empresariales como las cuotas de los trabajadores.
38 Según reiterada jurisprudencia, la calificación de una medida de “ayuda de Estado”, a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, tal intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Azienda Napoletana Mobilità, C-659/17, EU:C:2019:633, apartado 20 y jurisprudencia citada).
39 En cuanto al requisito según el cual la intervención de que se trate en el litigio principal debe entenderse como la obtención de una ventaja para su beneficiario, se desprende, asimismo, de jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que se consideran ayudas las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que pueden considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (véanse, en este sentido, la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, apartados 83 y 84 y jurisprudencia citada).
40 Debe recordarse también que el concepto de ayuda engloba las ventajas concedidas por las autoridades públicas que, bajo diversas formas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa. De este modo, una reducción parcial de las cargas sociales que recaen sobre los empresarios de un sector industrial determinado constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, si dicha medida está destinada a eximir parcialmente a estas empresas de las cargas económicas que se derivan de la aplicación normal del régimen general de Seguridad Social, sin que tal exención encuentre justificación en la naturaleza o en la estructura de dicho régimen (sentencia de 5 de octubre de 1999, Francia/Comisión, C-251/97, EU:C:1999:480, apartados 35 y 36 y jurisprudencia citada).
41 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha destacado que el carácter social de las intervenciones estatales no basta para que escapen desde un principio a la calificación de “ayudas” en el sentido del artículo 107 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 1999, Francia/Comisión, C-251/97, EU:C:1999:480, apartado 37 y jurisprudencia citada), puesto que el apartado 1 de dicha disposición no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato “Venezia vuole vivere” y otros/Comisión, C-71/09 P, C-73/09 P y C-76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 94 y jurisprudencia citada).
42 En el presente asunto, por lo que respecta a las reducciones de las cuotas de los trabajadores concedidas por la República Francesa en favor de los pescadores para el período comprendido entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000, consta que estas cuotas no son soportadas por las empresas pesqueras, en su condición de empleadores, sino que corren a cargo de los trabajadores, que son los beneficiarios efectivos de dichas reducciones. En efecto, de la resolución de remisión se deduce que, en virtud de las disposiciones nacionales aplicables, cuyo contenido se ha reproducido en los apartados 6 y 7 de la presente sentencia, dichas empresas, en su condición de empleadores, solo están obligadas a descontar dichas cuotas de las remuneraciones de sus trabajadores, en cada nómina, para abonarlas a los organismos sociales competentes.
43 Las cantidades que una empresa pesquera, como la demandada en el litigio principal, descuenta de los salarios de sus empleados por las cuotas de los trabajadores deben corresponder exactamente a las que abona a los organismos sociales en nombre de sus empleados. De este modo, en la medida en que las empresas de pesca solo tienen una función de intermediarias entre sus empleados y estos organismos sociales y que, por tanto, la medida de reducción de las cuotas de los trabajadores controvertidas en el litigio principal es neutra para ellas, debe considerarse que dicha medida no impone ninguna carga al presupuesto de estas empresas (véase, en este sentido, el auto de 22 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C-530/14 P, no publicado, EU:C:2015:727, apartados 32 a 34).
44 En efecto, como señaló el Abogado General en el punto 69 de sus conclusiones, procede considerar que la obligación de abonar a los organismos competentes las cantidades correspondientes a las cuotas de los trabajadores no permite, por sí sola, inferir que la reducción de esas mismas cuotas confiere a las empresas afectadas una ventaja directa de importe equivalente al de dicha reducción.
45 Estas consideraciones no quedan desvirtuadas por la referencia, tanto por parte del Gobierno francés como de la Comisión, a la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Aer Lingus y Ryanair Designated Activity (C-164/15 P y C-165/15 P, EU:C:2016:990), dado que, como señaló el Abogado General, en esencia, en los puntos 68 y 71 a 74 de sus conclusiones, a diferencia del presente asunto, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que las medidas controvertidas tenían incidencia en el presupuesto de esas compañías aéreas.
46 Por el contrario, tales consideraciones se ven corroboradas por el hecho de que la medida de reducción de las cuotas de los trabajadores controvertida en el litigio principal se dirigía exclusivamente a los empleados de las empresas de pesca, que eran sus únicos beneficiarios efectivos, ya que esta medida equivalía, en esencia, a imponer a dichas empresas la obligación de aumentar el salario neto de sus empleados en proporción a las exenciones de las cuotas de los trabajadores normalmente pagadas por cada uno de ellos.
47 Ahora bien, debe indicarse, como hizo el Abogado General en el punto 64 de sus conclusiones, que el hecho de que los beneficiarios directos de la reducción de las cuotas de los trabajadores sean los empleados de las empresas afectadas y no dichas empresas no excluye que una ayuda cuyos beneficiarios directos son los empleados de una empresa pueda constituir una ayuda indirecta concedida en favor de tal empresa (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de julio de 2011, Mediaset/Comisión, C-403/10 P, no publicada, EU:C:2011:533, apartado 81).
48 No obstante, basta con señalar, a este respecto, que ni la Decisión controvertida ni los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia indican que las empresas de que se trata se hayan beneficiado indirectamente de una ayuda de Estado. Por otra parte, se desprende claramente de la Decisión controvertida, en particular de su considerando 55, que, en el presente asunto, la ventaja invocada por la Comisión, para dichas empresas, no consistía en un beneficio indirecto, sino directo.
49 Pues bien, procede considerar que la Comisión incurrió en un error de Derecho al alegar, en el considerando 55 de la Decisión controvertida, que las reducciones de las cargas sociales eran, en su totalidad, medidas que otorgaban una ventaja a las empresas pesqueras, en la medida que, en opinión de la Comisión, las eximían de ciertas cargas que, en caso contrario, tendrían que asumir.
50 Este error basta para que se declare la invalidez de la Decisión controvertida, habida cuenta de que califica de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores controvertida en el litigio principal pese a que no concurre el requisito relativo a la existencia de una ventaja otorgada a una empresa, indispensable para proceder a dicha calificación sobre la base de la jurisprudencia citada en los apartados 38 y 39 de la presente sentencia.
51 A la luz del conjunto de consideraciones anteriores, procede declarar que la Decisión controvertida es inválida en la medida en que califica de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores otorgada por la República Francesa a los pescadores en el período comprendido entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000.
52 Puesto que esta declaración de invalidez hace innecesaria la respuesta a las dos cuestiones relativas a la interpretación de la Decisión controvertida planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, no procede responder a dichas cuestiones.
Costas
53 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
La Decisión 2005/239/CE de la Comisión, de 14 de julio de 2004, sobre determinadas medidas de ayuda aplicadas por Francia a los acuicultores y pescadores, es inválida en la medida en que califica de ayuda de Estado incompatible con el mercado común la reducción de las cuotas de los trabajadores otorgada por la República Francesa a los pescadores en el período comprendido entre el 15 de abril y el 15 de octubre de 2000.
