Revoca la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Mérida de fecha 17 de abril de 2019; y anula también los acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Mérida del 13 de noviembre de 2015 y 17 de marzo de 2017, “por no ser ajustados a Derecho”.
Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso
Sede: Cáceres
Sección: 1
Fecha: 27/06/2019
N.º de Recurso: 103/2019
N.º de Resolución: 110/2019
Procedimiento: Recurso de apelación. Contencioso
Ponente: DANIEL RUIZ BALLESTEROS
Tipo de Resolución: Sentencia
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE EXTREMADURA
Sala de lo Contencioso
SENTENCIA
En Cáceres, a veintisiete de junio de dos mil diecinueve.
Visto por la Sala el recurso de apelación núm. 103/19 interpuesto por la procuradora D.ª Yolanda Corchero García en nombre y representación de D. Diego, D. Domingo, D. Eliseo, D. Emilio, siendo parte apelada EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MERIDA, defendida y representada por el Letrado de la Asesoría Jurídica del Excmo. Ayuntamiento de Mérida, contra la Sentencia n.º 66/19, de fecha 17/04/19 del Juzgado Contencioso Administrativo núm. 2 de Mérida, dictada en el Procedimiento Ordinario núm. 118/18.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Mérida, se remitió a esta Sala recurso contencioso- administrativo núm. 118/18, seguido a instancia de D. Diego, D. Domingo, D. Eliseo y D. Emilio , procedimiento que concluyó por Sentencia núm. 66/19 del Juzgado de fecha 17/04/19.
SEGUNDO.- Notificada la anterior resolución a las partes intervinientes, se interpuso recurso de apelación por de D. Diego, D.. Domingo, D. Eliseo y D. Emilio, dando traslado a la representación de las partes contrarias, aduciendo los motivos y fundamentos que tuvieron por conveniente.
TERCERO.- Elevada las actuaciones a la Sala se formó el presente rollo de apelación.
CUARTO.- En la tramitación del presente rollo se han observado las prescripciones legales Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS, que expresa el parecer de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Los demandantes don Diego, don Domingo, don Eliseo y don Emilio presentaron recurso contencioso- administrativo contra los Acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Mérida de fechas 13 de noviembre de 2015 y 17 de marzo de 2017.
La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Mérida inadmite el recurso contencioso- administrativo al dirigirse el proceso contra un acto administrativo de fecha 17 de marzo de 2017 que es reproducción del anterior Acuerdo de fecha 13 de noviembre de 2015, que, según la sentencia de instancia, es firme.
La parte actora presenta recurso de apelación contra la sentencia de instancia en el que solicita la revocación de la causa de inadmisibilidad y la estimación de la demanda.
El Ayuntamiento de Mérida se opone a las pretensiones de la parte apelante.
SEGUNDO.- El artículo 28 LJCA dispone que "No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actosque sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma".
Es cierto que el Acuerdo de fecha 17 de marzo de 2017 es una reproducción del anterior Acuerdo de fecha 13 de noviembre de 2015. Los dos Acuerdos tienen realmente el mismo contenido al reiterar el segundo el desistimiento del procedimiento administrativo de adjudicación de licencias de taxis. Ahora bien, para que concurra la causa de inadmisibilidad de los artículos 28 y 69.c) LJCA debe darse un primer requisito que es la firmeza del acto administrativo originario que es posteriormente reproducido o confirmado. Lógicamente, dicha firmeza solamente puede declararse de los actos administrativos que han sido correctamente notificados a los interesados.
En este caso, no consta que el Ayuntamiento de Mérida notificase en legal forma a los demandantes el Acuerdo de fecha 13 de noviembre de 2015. No existe prueba de la notificación de dicho Acuerdo cuando claramente se trataba de un Acuerdo que afectaba a los interesados y era de obligada notificación. Lo mismo puede decirse del posterior Acuerdo de 17 de marzo de 2017, donde si bien constan documentos con registro de salida dirigidos a los demandantes, no existe prueba que acredite la realización efectiva de la notificación.
La publicación del Acuerdo en la página web del Ayuntamiento de Mérida puede tener efectos divulgativos, pero, salvo que así esté previsto en el procedimiento administrativo de que se trate, no exime de una notificación individualizada a los interesados, más, cuando en este caso, se trataba de dar respuesta a las peticiones de información y documentación presentadas por los demandantes y que a pesar de las veces que fueron reiteradas no obtuvieron respuesta expresa por el Ayuntamiento de Mérida, incumpliendo con su obligación de resolver y de informar debidamente a los interesados del estado del procedimiento.
Los actores presentaron escritos en los que solicitaban copia del Acuerdo de fecha 13 de noviembre de 2015 y del Informe previo de la Secretaría de la Corporación Local de fecha 27 de octubre de 2015. Es cierto que de ello se desprende que habían tenido conocimiento a través de los medios de comunicación del desistimiento y terminación del procedimiento acordado por el Ayuntamiento, pero, nuevamente reiteramos, que esta divulgación periodística no puede sustituir a la obligación de la Administración -no es un deber de cortesía sino que es el cumplimiento de deberes legalmente establecidos en la normativa procedimental- de notificar a los interesados el Acuerdo y entregar también a los mismos la documentación solicitada a fin de que hubieran podido conocer el contenido y fundamentación del Acuerdo. A ello añadimos que el incumplimiento de la obligación de notificar ocasiona también la de informar de los recursos procedentes, lo que no puede favorecer a la Administración que realiza dichos incumplimientos.
Por tanto, el Acuerdo de fecha 13 de noviembre de 2015 no está notificado y el plazo para recurrir contra el mismo se mantenía abierto hasta que los interesados presentaron la demanda del presente proceso contencioso-administrativo. Lo mismo cabe decir del segundo Acuerdo de fecha 17 de marzo de 2017, que tampoco fue notificado a los interesados, por lo que tampoco se les informó de los recursos administrativos o jurisdiccionales procedentes, permaneciendo abierto el plazo para recurrir. La interposición de recursos de reposición por los actores no permite apreciar la firmeza de los Acuerdos impugnados debido a que los recursos de reposición no fueron resueltos expresamente, de manera que el plazo para recurrir jurisdiccionalmente estaba abierto, conforme a una doctrina jurisprudencial reiterada del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que no necesita de cita expresa.
En atención a lo expuesto procede revocar el pronunciamiento de inadmisibilidad declarado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, al no concurrir la firmeza de los Acuerdos impugnados ni presentarse el recurso contencioso- administrativo fuera de plazo, siendo procedente entrar a conocer del fondo del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 85.10 LJCA.
TERCERO.- El presente proceso tiene como antecedente lo resuelto en la sentencia de fecha 13-3-2015, PO 216/2013, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Mérida y la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Extremadura de fecha 8-10-2015, N.º de Recurso: 92/2015, N.º de Resolución: 181/2015, donde expusimos lo siguiente:
"SEGUNDO.- Consta debidamente acreditado en el expediente que con fecha 17 de octubre de 2012 se realiza convocatoria de la Mesa Técnica de tráfico, por parte del Consejero de Seguridad ciudadana y Tráfico en la que se propone la creación de nuevas licencias de autotaxis. En el transcurso de tal acto, se entregó a los asistentes una copia del estudio memoria justificativa de la necesidad o conveniencia de la creación de las nuevas licencias (folios 3 a 13 del expediente). Las partes presentaron alegaciones que fueron contestadas por la Delegación de Tráfico en escrito de fecha28 de diciembre de 2012. La Mesa Técnica en sesión de fecha 28 de noviembre analiza tales alegaciones.
Tras lo anterior, el Consejero de Tráfico y Seguridad Ciudadana con fecha 29 de noviembre dicta Orden resolviendo crear 10 nuevas licencias de autotaxis y solicitar el informe preceptivo previo a la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura, que lo emitió con fecha 13 de diciembre de 2012, acodándose por fin con fecha 19 de febrero de 2013, la aprobación del pliego de condiciones administrativas para la adjudicación de seis licencias.
La actora alega que el informe obrante a los folios 3 a 13, del expediente no está suficientemente motivado.
Basta leer tal informe para comprobar que aparece detalladoanalizando las paradas existentes, la situación del actual servicio en calidad y extensión, el crecimiento de los núcleos poblacionales, al aumento de población y la consideración de población flotante todo ello en relación con las necesidades de un mejor y más extenso servicio.
Se articularon tales necesidades con la Ordenanza Municipal reguladora del Servicio que limita las licencias a 1 por cada mil habitantes. Los recurrentes podrán estar o no de acuerdo con las consideraciones del informe, pero no pueden alegar que no está motivado.
También consideran los recurrentes que no existe el informe que analice las circunstancias que requiere el artículo 11 del RD 763/1979, en relación con la necesidad o conveniencia; y ello lo anuda aque el informe obrante al folio 72, se prestó en fecha posterior y sólo para la serie VT para trayectos interurbanos.
Pues bien, el artículo 11 antes citado disponeque: "El otorgamiento de licencias por lasEntidades Locales vendrá determinado por la necesidad y conveniencia del Servicio a prestar al público. Para acreditar dicha necesidad y conveniencia se analizará: a) La situación del servicio en calidad y extensión antes del otorgamiento de nuevas licencias. b)El tipo, extensión y crecimiento de los núcleos de población (residencial, turística, industrial, etc.). c) Las necesidades reales de un mejor y más extenso servicio. d) La repercusión de las nuevas licencias a otorgar en el conjunto del transporte y la circulación.
En el expediente que a dicho efecto se trámite se solicitará informe de la Comisión Delegada de Tráfico y Transportes y Comunicaciones de la Provincial de Gobierno y se dará audiencia a las Asociaciones profesionales de empresarios y trabajadores representativas del sector y a las de los consumidores y usuarios, por plazo de quince días." El informe se presta en relación al expediente que nos ocupa, se presta en diciembre de 2012, y como se trata de la creación de nuevas licencias y como pueden realizarse tanto transportes urbanos como interurbanos, y para estos últimos es necesario contar con las autorizaciones serie VI en relación con lo dispuesto en el artículo 10 del RD, resulta que la creación de nuevas licencias exigiría contar con la autorización del transporte urbano y del interurbano. En cualquier caso, el informe se ha prestado en relación con el expediente que nos ocupa, ha sido favorable, y ha de entenderse suficiente, habiendo sido oídas en todo momento la recurrente que ha alegado cuanto a su derecho ha convenido, por lo cual no podemos entender la existencia de vicio alguno de nulidad ni de anulabilidad en cuanto que no ha existido indefensión alguna. El informe se presta con posterioridad porque así es el trámite, una vez considerada la posibilidadde la ampliación por el Órgano competente, se presta el informe.
TERCERO.- En cuanto a la acreditación de la necesidad o conveniencia de la ampliación pretendida, la actora aduce error en la valoración de la prueba. No hay que olvidar, que si la norma artículo 49 de la Ley del Transporte y el artículo 11 del Reglamento antes citado, aprobado por Real Decreto de 16 de marzo de 1.979, exigen que el otorgamiento de licencias de auto taxi venga determinado por la necesidad y conveniencia del servicio y dispone además con todo detalle, cuales son los elementos a valorar para acreditar dicha necesidad y conveniencia, entre ellas, la situación del servicio antes de la modificación, las necesidades reales de un mejor y más extenso servicio y la repercusión de las nuevas licencias, es claro que de tal exigencia legal, fácilmente se advierte, de una parte, que no se está aquí estrictamente, ante un supuesto de actuación discrecional de parte de la Administración, y si propiamente ante un supuesto de aplicación y desarrollo de conceptos jurídico indeterminados, y que la validez de un acuerdo que modifica el servicio establecido, exige de parte de la Administración que pruebe la realidad de la conveniencia y necesidad de tal modificación, y la sentencia se ha limitado, como estaba obligada y como además se le instó de parte de los que impugnaban el acuerdo, a revisar y valorar si concurría la necesidad y conveniencia que para la modificación del servicio imponen las normas que tal actuación regulan, sin olvidar en fin, que la sentencia reconoce el grado adecuado que discrecionalidad en la materia cabe apreciar, a virtud de la competencia que en la materia tiene atribuida las Corporaciones Locales y que también reconoce y respeta la sentencia apelada, pues esa discrecionalidad, derivaba de su competencia exclusiva, se ha de entender y aplicar, para tomar la iniciativa en la ordenación del servicio y en su modificación e incluso en la determinación del servicio que quiere tener pero obviamente, siempre que a su juicio concurran las circunstancias y presupuestos exigidos por la norma y ello lo exponga y lo acredite en cada uno de sus extremos, incumbiéndole por tanto, conforme al artículo 11 citado, no solo exponer y analizar la situación del servicio antes de su modificación, sino porqué y cuáles son las necesidades que pretende cubrir y como se ha de llevar a efecto.
Tampoco se acredita que la decisión de creación de 10 licencias sea arbitraria, ilógica, discriminatoria o contraria a derecho. Se trata de una decisión razonada sobre la base de un informe técnico y otros antecedentes en la que se tienen en cuenta los criterios que establece el artículo 11 del Real Decreto 763/1979, esto es, situación del servicio en calidad y extensión, tipo, extensión y crecimiento de los núcleos de población, repercusión de las nuevas licencias en el conjunto del transporte y la circulación.
Es una decisión, dentro de las competencias municipales conforme a la legislación estatal y autonómica en materia de transporte público de viajeros en su territorio, susceptible de ser sometida a la crítica por razones de oportunidad, que podrá ser compartida o no, pero que no aparece revestida, en el caso, de ningún dato para negar su validez jurídica, en cuanto viene avalada por un informe técnico que motiva, explica y justifica la necesidad y conveniencia de la decisión, y que no es desvirtuada por otros informes...
Se funda la sentencia y valora la prueba en orden a en alcanzar un beneficio para el consumidor habida cuenta que consta con 47 licencias y excluyendo los descansos de 9 diarios, quedan 38 de servicio, y considera probado igualmenteque hay expansión del municipio con creación de nuevas barriadas, computando igualmente que al ser una ciudad netamente administrativa, existe una población flotante numerosa. Valoró igualmente lo documentado en el expediente en cuanto al estado de las diferentes paradas y la dificultad de encontrar taxis a determinadas horas. Contrapuso estos datos a los contemplados en el informe aportado por la actora referente a la ciudad de Zaragoza y le dio un valor ínfimo por tratarse de otra ciudad, descartando igualmente las alegaciones referentes a las inversiones hechas por los taxistas. Cierto que no valoró expresamente el informe de Consultrans, pero implícitamente le atribuye una eficacia inferior en cuanto que obra el mismo en el recurso. En cualquier caso se trata de un informe a instancia de parte, que valora los mismos conceptos que la Administración en los suyos y que por ello no puede prevalecer sobre el razonado suficientemente y tomado en consideración por la Corporación.
Por lo expuesto procede acogiendo los acertados fundamentos de la Sentencia recurrida, confirmar la misma en su integridad".
CUARTO.- Partimos de la anterior fundamentación jurídica, aunque debemos precisar, en coincidencia con lo expuesto por este TSJ de Extremadura en respuesta a peticiones de ejecución de sentencias desestimatorias de los recursos contencioso- administrativos, que las sentencias desestimatorias tienen un contenido meramente declarativo no susceptible de ejecución, correspondiendo a la Administración, en uso de sus potestades propias, ejecutar el acto administrativo, y cuantas actuaciones realice en orden a su ejecución serán actuaciones netamente administrativas, ajenas al proceso jurisdiccional puesto que no derivan de pronunciamientos contenidos en el fallo de la sentencia. La sentencia de instancia, confirmada por esta Sala de Justicia, no condena a la Administración a realizar alguna actuación sino que desestima el recurso contencioso-administrativo. Este pronunciamiento no impide reconocer que la Administración Local estaba obligada a continuar el procedimiento por ella tramitado, ejecutando la actividad administrativa que había sido confirmada por los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo.
QUINTO.- Una vez que hemos avanzado en el debate, estamos en condiciones de examinar la verdadera controversia del proceso que consiste en si el Ayuntamiento de Mérida actuó conforme a Derecho al dictar los Acuerdos de 13 de noviembre de 2015 y 17 de marzo de 2017.
Tengamos en cuenta lo siguiente:
1. Los Acuerdos impugnados no fueron debidamente notificados, pero la falta de dicho requisito afecta a la eficacia de los actos administrativos y no a la validez de los mismos.
2. Los dos Acuerdos se basan en los Informes previos de fechas 27-10-2015 y 7-3-2017. Los dos Informes obran en los autos y sirvieron de antecedente a los Acuerdos de la Junta de Gobierno Local. Lo primero que destacamos de los dos Informes, y por ello, de los Acuerdos, es la falta de motivación suficiente. Después de la discusión administrativa y jurisdiccional sobre la posibilidad de convocar un procedimiento para la autorización de licencias de taxis en la ciudad de Mérida y lo avanzado que estaba el procedimiento, el Ayuntamiento de Mérida debería haber hecho un esfuerzo por detallar e identificar debidamente los vicios que consideraba insubsanables para acordar el archivo del procedimiento administrativo. Los dos Informes citan numerosos defectos procedimentales, pero lo hacen de una manera genérica sin concretar suficientemente en qué forma afecta a la tramitación del concreto procedimiento y sin valorar la regulación específica contemplada en el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.
3. Los Informes citan incumplimientos de la normativa sobre contratos del sector público. Sobre ello, es preciso indicar que el presente procedimiento se rige por las disposiciones específicas previstas en el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, sin que sean trasladables miméticamente todas las normas sobre contratación administrativa.
4. Las normas de contratación local, a las que se refiere el artículo 10 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, se aplican cuando se trata de una adjudicación mediante concurso que está prevista para las licencias que no se otorgan a los conductores asalariados de los titulares de licencias de las clases A) y B) que presten el servicio con plena y exclusiva dedicación en la profesión, pero cuando se trata de conductores asalariados de los titulares de las licencias de las clases A) y B) se aplica la preferencia y regulación contenida en el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, sin acudir a las normas del concurso ( artículos 10, 12 y 13 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo ). Por ello, no es correcta la cita aislada del artículo 10 Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, sino que debe ponerse en relación con el tipo de solicitantes, la preferencia y el sistema de adjudicación contemplados en los artículos 12 y 13 antes mencionados.
5. Los Informes hablan de la falta de acuerdo de inicio. Esta afirmación es contradictoria con lo obrante en los autos donde consta la Orden de fecha 29-11-2012 del Consejero de Seguridad Ciudadana y Tráfico del Ayuntamiento de Mérida de crear diez licencias y el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 15-2-2013 que aprueba el Pliego de cláusulas administrativas para la adjudicación mediante concurso de licencias de auto-taxis. Estos dos actos administrativos son suficientes para iniciar el procedimiento. Todo ello, sin olvidar, que la creación de las licencias fue objeto de anteriores pronunciamientos jurisdiccionales, concluyéndose en las sentencias antes citadas que existía justificación para sacar a concurso las licencias.
6. El Informe expone que el Pliego no cumple con los requisitos mínimos del artículo 115 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Sin embargo, no se dicen cuáles son los requisitos incumplidos. Es suficiente la lectura del Pliego para comprobar que cumple con los requisitos legales que son fundamentalmente los previstos en el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo.
7. La falta de informe jurídico es subsanable a la vista de los numerosos informes que obran del Ayuntamiento de Mérida, el informe favorable de la Consejería de Fomento, Vivienda, Ordenación del Territorio y Turismo y los demás informes de entidades y representantes ajenos a las Administraciones Públicas.
8. En cuanto a que la documentación de los licitadores no fuera en sobre cerrado es una afirmación que no se corresponde con el tipo de procedimiento específico sometido al Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, lo que conlleva numerosas especialidades. Realmente, no estamos ante licitadores cuya oferta no pueda ser conocida antes de la apertura de los sobres sino de solicitantes que aspiran a una licencia, por lo que las solicitudes y documentación pueden presentarse sin necesidad de ir en sobre cerrado.
9. El procedimiento puede ser tramitado mediante el dictado de una propuesta de resolución a fin de que el órgano competente de la Corporación Local dicte la resolución de adjudicación. Es más, así ocurrió. En los folios 159 a 162 del expediente administrativo existe la propuesta de resolución de la Delegada de Tráfico de 6-6-2013 y la propuesta elaborada a nombre del Concejal Delegado de Seguridad Ciudadana y Tráfico del Ayuntamiento de Mérida de 2-6-2015, aunque la misma no está firmada, lo que demuestra lo avanzado del procedimiento, la inexistencia de defectos que hasta entonces hubiera sido observados por los órganos municipales y la aplicación específica del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros 10. En cuanto a los criterios de selección:
a) No es rechazable la experiencia profesional mediante la valoración de la antigüedad al tratarse de un criterio legalmente previsto.
b) Más discutible es la inclusión de criterios de selección basados en el mayor tiempo de empadronamiento del aspirante en el municipio y la puntuación que se ofrece a los vecinos residentes en el municipio. Ahora bien, lo que no concretan los Informes es en qué forma afectan dichos criterios de selección a la concreta adjudicación.
c) El criterio de vecinos residentes en el municipio está previsto para el supuesto de que queden licencias libres que no se adjudiquen a los conductores asalariados de los titulares de las licencias de auto-taxi en el municipio de Mérida, que presten el servicio con plena y exclusiva dedicación en la profesión, por rigurosa y continuada antigüedad. Por tanto, es posible que dicho criterio no tenga que aplicarse al no quedar licencias que no se otorguen a los conductores asalariados de los titulares de las licencias de auto-taxi. En todo caso, dicho criterio daría lugar a su no aplicación y a valorar exclusivamente la experiencia profesional en este apartado de selección.
d) El otro apartado discutido es la valoración de los conductores asalariados no sólo por la antigüedad sino por el tiempo de empadronamiento en el municipio.
El Pliego expone lo siguiente:
"La prelación para la adjudicación de las licencias será la siguiente, por el orden que se establece:
1. Conductores asalariados de los titulares de las licencias de "auto-taxi" en el municipio de Mérida, que presten el servicio con plena y exclusiva dedicación en la profesión, por rigurosa y continuada antigüedad.
Dicha continuidad que dará interrumpida cuando voluntariamente se abandone la profesión de Conductor asalariado por plazo igual o superior a seis meses. Acreditando ambos requisitos mediante el permiso de conducción municipal y la inscripción y cotización de tal concepto en la Seguridad Social. Si fuesen más el número de conductores asalariados que el número de licencias, se hará la adjudicación:
* Por rigurosa y continuada antigüedad como conductor.
* Por mayor tiempo de empadronamiento del aspirante en el municipio".
A la vista de los términos de la redacción del Pliego es difícil que el criterio por el mayor tiempo de empadronamiento tenga que operar, pues siempre un conductor asalariado será más antiguo y contará con mayor experiencia que otro. Así pues, el criterio de mayor tiempo de empadronamiento se convierte en un criterio de desempate en el improbable caso de una idéntica antigüedad. Desde luego, reiteramos que lo que no hacen los Informes es concretar en qué forma dicho criterio afecta a la adjudicación y si se ha convertido en un elemento esencial causante de nulidad de pleno derecho. De la propuesta de resolución de la Delegada de Tráfico de 6-6-2013 y la propuesta elaborada a nombre del Concejal Delegado de Seguridad Ciudadana y Tráfico del Ayuntamiento de Mérida de 2- 6-2015, aunque la misma no está firmada (folios 159 a 162 del expediente administrativo), resulta todo lo contrario a lo expuesto en los Informes de fechas 27-10-2015 y 7-3-2017, no siendo necesario aplicar dicho criterio, debido a que el Ayuntamiento valoró las solicitudes por la antigüedad en el servicio de taxi, sin tener que acudir al mayor tiempo de empadronamiento, por lo que la cita de este criterio en los Informes y Acuerdos impugnados carecía de eficacia en cuanto a su consideración como defecto no subsanable.
La conclusión es que los defectos expuestos en los Informes o no existen o no tienen el carácter de insubsanable, ofreciendo la normativa específica de las licencias de auto- taxi y la procedimental general elementos suficientes para la subsanación de los defectos que el procedimiento presente.
SEXTO.- No olvidemos que el principio de conservación de las actuaciones administrativas está presente en el ordenamiento jurídico administrativo.
Así, el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone lo siguiente:
"No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados".
El artículo 49 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, recoge lo siguiente:
"1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado", y el artículo 51 del mismo texto legal que "El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción".
Estos artículos y los principios que se desprenden de los mismos no han sido aplicados por la Corporación Local, no existiendo apoyo legal para los Acuerdos impugnados que, por otro lado, son contrarios a la anterior actuación administrativa defendida por el Ayuntamiento de Mérida y confirmada por el TSJ de Extremadura y a lo avanzado que se encontraba el procedimiento administrativo de adjudicación.
La conclusión de todo lo anterior es que procede revocar la sentencia de instancia y anular la actuación administrativa impugnada. El Ayuntamiento de Mérida debe continuar la tramitación del procedimiento administrativo que estaba en fase de resolución, adjudicando las seis licencias de autotaxi a los solicitantes con mejor derecho.
SÉPTIMO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece el principio del vencimiento en la imposición de las costas procesales, procede imponer las costas procesales causadas en la primera instancia jurisdiccional a la parte demandada.
Aunque la estimación de la demanda modifica el pronunciamiento sobre las costas procesales, debemos extendernos en el pronunciamiento sobre las costas procesales que había hecho el Juzgado de lo Contencioso Administrativo que no imponía las costas a la parte actora debido a que se recurría contra una actuación administrativa presunta.
Debemos reiterar que esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Extremadura ha señalado en varias ocasiones que el incumplimiento de la obligación de resolver no es uno de los supuestos recogidos en el artículo 139.1 LJCA para no imponer las costas procesales. El precepto exclusivamente menciona la existencia de serias dudas de hecho o de derecho, por lo que no pueden incluirse criterios que no son los previstos en el ordenamiento jurídico. El que se recurra contra un acto presunto no es una causa para no imponer las costas procesales, no está así previsto en el artículo 139.1 LJCA, y no existe relación entre las serias dudas de hecho y de derecho con la desestimación presunta de una petición, recurso o reclamación, pues ello dependerá de la concreta pretensión y fundamentación del supuesto sometido al debate jurisdiccional. Por ello, lo decisivo es analizar el supuesto de hecho y no si la Administración ha incumplido su obligación de resolver -lo que tiene relevancia en cuanto a los plazos procesales-, pero no para la imposición de las costas.
Salvo que se aprecie la existencia de serias dudas de hecho o de derecho, circunstancia que no concurre en este caso, debe respetarse la regla general prevista por el Legislador que es el principio del vencimiento en la imposición de las costas procesales.
OCTAVO.- Reproducimos algunos pronunciamientos anteriores sobre la imposición de las costas procesales.
La sentencia del TSJ de Extremadura de fecha 13-2-2018, N.º de Recurso: 278/2017, N.º de Resolución: 25/2018, expone lo siguiente en el fundamento de derecho cuarto:
"El argumento de la sentencia para no imponer las costas a la esposa es que la resolución impugnada es por silencio, de lo que podremos deducir que asimila el silencio a las notorias dudas de hecho o derecho, única exclusión del principio de vencimiento, las mismas dudas le supondrían al esposo, y la falta de omisión absoluta de motivación de su pretensión, conduciría a la desestimación de la misma, pero no a la imposición de costas.
En todo caso, ante una disposición como el artículo 139 de la Ley procesal, no cabe por el juzgador realizar interpretaciones más allá de lo que permite el precepto, esto es, que el asunto presente serias dudas de hecho o de derecho.
Como decimos, este Tribunal ya ha expresado que entiende de aplicación la literalidad del artículo 139, tal y como afirma el T.C. en Sentencia de fecha 23 de febrero de 2009, en la que afirma rotundamente que:
"...En aquellos otros supuestos en los que, por el contrario, el legislador acoge la regla victus victori o del vencimiento objetivo, sin prever excepciones, no existe un margen de apreciación para que el órgano judicial decida por sí sobre la imposición de costas, sino que, por imperativo legal, la única decisión que puede adoptar es la que la norma contempla. En estos casos no existe un deber de motivación sobre la imposición de las costas procesales que vaya más allá de la motivación necesaria para estimar o desestimar las pretensiones que constituya el objeto del concreto proceso, de cuyo resultado es consecuencia inescindible la decisión sobre las costas causadas (accesorium sequitur principale)" (FJ 3).
Como la redacción actual del 139 prevé la excepción al vencimiento de que existan serias dudas de hecho o derecho, podríamos anudar la existencia de serias dudas de derecho a la existencia de silencio, pero no podemos generalizar afirmando que toda resolución obtenida por silencio, genere en su caso una no condena en costas".
En la sentencia de fecha 31-10-2108, N.º de Recurso: 167/2018, N.º de Resolución: 179/2018, también recogimos lo siguiente:
"CUARTO.- En materia de costas procesales, procede su imposición a la actora de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción para los recursos en segunda instancia. Suplica la apelante que no se haga pronunciamiento por considerar que existe un supuesto de notorias dudas de hecho o derecho, amparándose en que la juzgadora considera incorrecto el funcionamiento del centro de salud o médico de familia que no dejó anotación alguna ni recordaba la asistencia que prestó al fallecido.
Respecto a las serias dudas de derecho, el art. 139 LJCA guarda silencio al respecto, pudiendo servir de fundamento lo indicado por el art. 394,1, párrafo 2.º de la LEC cuando se afirma que "Para apreciar, a efectos de condena en costas, que el caso era jurídicamente dudoso se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares". Por tanto, casos en que no existe jurisprudencia o la existente no es suficientemente clara o incluso resulta contradictoria, pueden considerarse las serias dudas de derecho. Como también el que el órgano judicial que resuelve se haya pronunciado de forma contradictoria, o que el caso a enjuiciar resulte complejo jurídicamente, ofreciendo una dificultad grave en su fundamentación.
Sentado lo anterior, cabe preguntarse ya cuales serán esas serias dudas fácticas o jurídicas. Desde luego, son las que enuncia el correlativo precepto de la LEC (art. 394,1 ) por cuanto después de apuntar que las costas de la primera instancia se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el Tribunal aprecie, y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, se añade que "para apreciar, a efectos de condena en costas, que el caso era jurídicamente dudoso se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares." En el caso de dudas de derecho, la interpretación de las cuestiones jurídicas que se suscitan ha de ser objetivamente difícil por no existir normas que específicamente las regulen o existir normas contradictorias, sin que exista una línea jurisprudencial que sustituya la falta de normativa o aclare las divergencias de la existente, o por ser contradictorias las resoluciones de los órganos judiciales que se han dictado en casos similares".
Esta parece ser también la postura que, tras la reforma del art. 139,1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa introducida por la Ley 37/2011, de10 octubre, se ha impuesto en el orden contencioso- administrativo. El ATS de 5 junio 2012 (rec. 258/2012 ) así lo ha entendido al sostener que "(...) no basta para excluir la preceptiva condena en costas que existan discrepancias sobre una determinada cuestión, de hecho o de derecho, siendo preciso que aquéllas revistan una entidad tal que justifique la exención".
Ello en modo alguno significa que el presente caso plantea serias dudas de derecho o hecho. El asunto tristemente es habitual en los Tribunales y hay amplia doctrina y jurisprudencia que permiten ajustar las demandas a la misma.
Y en cuanto al tema del silencio hemos de expresar que existe resolución expresa, pero a mayores, que el argumento de la apelante para no imponer las costas a sus defendidas es que la resolución impugnada es por silencio, de lo que podremos deducir que asimila el silencio a las notorias dudas de hecho o derecho, única exclusión del principio de vencimiento. En todo caso, ante una disposición como el artículo 139 de la Ley procesal , no cabe por el juzgador realizar interpretaciones más allá de lo que permite el precepto, esto es, que el asunto presente serias dudas de hecho o de derecho...
Como la redacción actual del 139 prevé la excepción al vencimiento de que existan serias dudas de hecho o derecho, podríamos anudar la existencia de serias dudas de derecho a la existencia de silencio, pero no podemos generalizar afirmando que toda resolución obtenida por silencio, genere en su caso una no condena en costas".
En idéntico sentido, nos hemos pronunciado en las sentencias del TSJ de Extremadura de fechas 11-4-2013, N.º de Recurso: 243/2012, N.º de Resolución: 69/2013, y 23-2-2017, N.º de Recurso: 2/2017, N.º de Resolución:
36/2017.
NOVENO.- El artículo 139.4 LJCA establece que "La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".
En este caso, en atención a la complejidad del debate suscitado en los autos y a fin de evitar incidentes en fase de ejecución de sentencia, se limitan las costas procesales al importe máximo de 1.000 euros, IVA incluido, por todos los conceptos y a favor de todos los demandantes de manera conjunta.
DÉCIMO.- Respecto de las costas del recurso de apelación, el artículo 139.2 LJCA no las impone expresamente en el supuesto de estimación del recurso de apelación.
VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,
FALLAMOS
Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Corchero García, en nombre y representación de don Diego, don Domingo, don Eliseo y don Emilio, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Mérida de fecha 17 de abril de 2019, y declaramos haber lugar a los siguientes pronunciamientos:
1) Revocamos la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 2 de Mérida de fecha 17 de abril de 2019.
2) Estimamos la demanda contencioso-administrativa interpuesta por don Diego, don Domingo, don Eliseo y don Emilio contra los Acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Mérida de fechas 13 de noviembre de 2015 y 17 de marzo de 2017.
3) Anulamos los Acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Mérida de fechas 13 de noviembre de 2015 y 17 de marzo de 2017, por no ser ajustados a Derecho.
4) Condenamos al Ayuntamiento de Mérida a continuar y concluir el procedimiento de adjudicación de seis licencias de autotaxi anunciado en el BOP de Badajoz de fecha 5 de marzo de 2013. El Ayuntamiento de Mérida debe continuar la tramitación del procedimiento administrativo, adjudicando las seis licencias de autotaxi a los solicitantes con mejor derecho.
5) Condenamos al Ayuntamiento de Mérida al pago de las costas procesales de primera instancia hasta el importe máximo de 1.000 euros, IVA incluido, por todos los conceptos y a favor de todos los demandantes de manera conjunta.
6) Sin hacer expresa imposición respecto a las costas procesales causadas en el recurso de apelación.
7) De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, según la reforma efectuada por LO 1/2009, de 3 de noviembre, se acuerda la devolución del depósito de 50 euros que haya consignado la parte apelante.
Contra la presente sentencia sólo cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.
La presente sentencia sólo será recurrible ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).
De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, según la reforma efectuada por LO 1/2009, de 3 de noviembre, deberá consignarse el depósito de 50 euros para recurrir en casación. Si no se consigna dicho depósito el recurso no se admitirá a trámite.
Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio junto con los autos, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó.
Doy fe.
