EN ESPAÑA GOBIERNA EL PARLAMENTARISMO NEGATIVO
La Constitución de 1978, a diferencia de otras de nuestro entorno, ha sido objeto de muy pocas reformas (1992, 2011 y 2024). Ahora bien, a pesar de que el texto constitucional solo ha sido objeto de tres cambios formales, ha experimentado decenas de cambios informales o mutaciones. Entendemos por mutación el cambio de significado y alcance de un precepto constitucional sin modificación formal del texto, esto es, sin cambiar su literalidad. Nuestra pertenencia a la Unión Europea, como ya advirtió tempranamente Santiago Muñoz Machado, ha provocado múltiples cambios en las funciones de los poderes del Estado. La implementación del Estado autonómico o el desarrollo de los derechos fundamentales también ha provocado cambios relevantes en la forma de entender numerosos preceptos constitucionales (desde el derecho a la vida al matrimonio).
Muchas de esas mutaciones merecen una valoración muy positiva, pero el problema que plantean es el de su legitimidad: ¿es legítimo cambiar el significado de preceptos constitucionales sin seguir el procedimiento de reforma? La respuesta nos obliga a distinguir entre dos tipos de mutaciones: las legítimas y las ilegítimas. Una mutación es legítima cuando caben diferentes interpretaciones de un precepto y el cambio consiste en reemplazar una por otra. La ampliación del derecho al matrimonio a personas del mismo sexo sería un ejemplo. Pero hay otras mutaciones que deben denunciarse como ilegítimas porque contradicen expresamente la literalidad y la finalidad de preceptos constitucionales e imponen una interpretación de aquellos que no es admisible. En esos casos no cabe hablar de mutación, sino de violación o falseamiento de la Constitución.
Un ejemplo reciente de este tipo de violación constitucional es el referido al artículo 134.3 CE, que establece que “el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”. El precepto es claro y terminante en su redacción -”deberá presentar”- y ha de interpretarse sistemáticamente como un elemento esencial de la forma parlamentaria de Gobierno prevista en la Constitución (art. 1.3 CE). Se trata de una obligación constitucional que solo cabe soslayar en el supuesto de que se hayan celebrado elecciones generales y se haya constituido un nuevo Gobierno que no haya tenido tiempo material para cumplir el plazo, en cuyo caso estaría justificado el retraso.
No es ese el caso, y nos encontramos con que el Gobierno ha vuelto a incumplir impunemente esa obligación constitucional. El artículo 134.3 CE ha mutado en el sentido de que la obligación se ha convertido en opción: el Gobierno decide libremente en función de consideraciones de oportunidad si presenta los Presupuestos o no lo hace. No estamos aquí ante una mera mutación, sino ante una violación flagrante de la Constitución que tiene consecuencias gravísimas que es preciso denunciar. La violación es un ataque sin precedentes al Parlamento, al que se pretende neutralizar al privarle de la posibilidad de ejercer sus funciones constitucionales básicas: no solo la evidente de aprobar los Presupuestos, sino también la de control al Gobierno (art. 66.2 CE).
El debate y la votación del proyecto de Presupuestos son los instrumentos que permiten a la oposición expresar y explicar sus discrepancias con las políticas del Gobierno. Además, son el procedimiento que permite al Congreso manifestar su respaldo o su rechazo a la continuidad del Gobierno. La lógica política democrática exige que, ante el rechazo del proyecto, el presidente del Gobierno disuelva las Cámaras y convoque elecciones. Incumpliendo la obligación de presentar el proyecto se impide que el Congreso pueda manifestar su rechazo al Gobierno. Un rechazo que ya ha sido expresado en múltiples votaciones (desde la reducción de la jornada laboral hasta la cesión a Cataluña de las competencias en inmigración) pero que, en el caso del proyecto presupuestario, reviste un significado especial por tratarse de la norma que sustenta el programa político y legislativo del Ejecutivo.
En todo caso, y a pesar de que los Presupuestos de 2022 fueron aprobados en un contexto político -interno e internacional- muy diferente, la llegada masiva de fondos europeos y las facultades que la ley general presupuestaria atribuye al Gobierno para trasladar partidas permiten que se pueda gobernar con relativa facilidad con Presupuestos prorrogados. Desde esa óptica, es imprescindible modificar la legislación presupuestaria para exigir que esas modificaciones y ampliaciones de créditos requieran la aprobación del Congreso.
La violación del artículo 134.3 CE se enmarca en un falseamiento generalizado de la forma de gobierno prevista en la Constitución: la forma parlamentaria de gobierno ya no está vigente y ha sido reemplazada por otra que podemos calificar de “parlamentarismo negativo” (José Tudela Aranda). El reemplazo ha sido posible merced a la modificación informal de dos pilares del sistema parlamentario: procedimiento de investidura (art. 99 CE) y moción de censura (art. 113 CE).
La Constitución establece un sistema de gobierno en el que la legitimidad de este se basa en la confianza del Congreso. El Ejecutivo se legitima por la existencia de un programa de gobierno que cuenta con el respaldo de la mayoría de la Cámara (art. 99.2 CE). Esto ya no es así en España. Según el perverso modelo de parlamentarismo negativo, el Gobierno no cuenta con el respaldo del Congreso en torno a un programa, sino que su única razón de ser es impedir que gobierne una determinada formación política. Este parlamentarismo negativo tiene por tanto un efecto básicamente antidemocrático (impedir la legítima alternancia política) y conduce inevitablemente al Estado a su parálisis. En el contexto del parlamentarismo negativo, no solo se impide que el adversario político pueda gobernar, sino que se hace imposible igualmente el gobierno por parte de una mayoría que carece de un programa político respaldado por la Cámara; y resulta imposible también la aprobación de los Presupuestos.
La mutación/falseamiento del artículo 134. 3 CE es por tanto una consecuencia inexorable del sistema de parlamentarismo negativo que se ha impuesto en España. Por lo que se refiere a la moción de censura, la Constitución prevé una moción “constructiva” que solo permite reemplazar al presidente del Gobierno en el caso de que se haya conformado una nueva mayoría en torno a un programa político alternativo. En 2018 se impuso una moción claramente “destructiva” cuyo único propósito fue poner fin al Gobierno de Rajoy sin que existiera un programa alternativo de gobierno respaldado por la mayoría de la Cámara.
El falseamiento de nuestra forma de gobierno ha afectado también a la naturaleza bicameral del Parlamento (art. 66 CE). El Gobierno, que no cuenta con una mayoría para lograr la aprobación de sus proyectos legislativos en el Congreso, bloquea inconstitucionalmente las iniciativas legislativas del Senado. El bloqueo lo lleva a cabo la Mesa del Congreso mediante la utilización fraudulenta de sus facultades relativas a la tramitación de las proposiciones del Senado. Ante la paralización de numerosas iniciativas del Partido Popular que de tramitarse serían aprobadas en el Congreso, el Senado va a plantear un conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional. La razón constitucional asiste al Senado y pone de manifiesto un problema estructural y subyacente: las funciones atribuidas a la Mesa del Congreso -que opera como correa de transmisión del Gobierno y sus socios- determinan que sea el Gobierno el que controle al Parlamento y no al revés. Se hace imprescindible una reforma del Reglamento del Congreso para proteger los derechos de las minorías, exigiendo que determinadas decisiones de la Mesa sean adoptadas por mayoría cualificada de tres cuartos.
En definitiva, el “parlamentarismo negativo” que se ha impuesto en España es políticamente antidemocrático porque persigue una finalidad ilegítima: evitar la alternancia política; y es disfuncional, porque conduce a la parálisis del Estado. En este confuso y peligroso escenario, el restablecimiento del sistema parlamentario de gobierno se presenta como una tarea prioritaria y urgente.
