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El 155 de la Constitución; por Santiago Muñoz Machado, Catedrático de Derecho Administrativo, Director electo de la Real Academia Española y Académico de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas

26/12/2018
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El día 22 de diciembre de 2018 se ha publicado, en el diario La Vanguardia, un artículo de Santiago Muñoz Machado en el cual el autor considera que los conflictos de orden público, salvo caso de incitación por las autoridades autonómicas, o de connivencia o colaboración con ellos, no habilitan la aplicación del artículo 155 porque no son las instituciones de la comunidad autónoma las incumplidoras, sino los que participan en los motines, algaradas y tumultos.

EL 155 DE LA CONSTITUCIÓN

La familiaridad con que la ciudadanía maneja el artículo 155 de la Constitución es llamativa. No se da el caso con ningún otro de sus preceptos. Todo el mundo conoce que si una comunidad autónoma “no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España”, el Gobierno puede adoptar las medidas necesarias para imponer el cumplimiento forzoso o para la protección del interés general dañado.

El acuerdo del Consejo de Ministros del 27 de octubre del 2017 decidió la primera aplicación del artículo 155 a Catalunya. Poco más de un año después, algunas fuerzas políticas están reclamando que se vuelva a aplicar, pero con más consistencia. Motivos: la recalcitrante actitud secesionista del Govern, la apelación a un inevitable derramamiento de sangre para conseguir la república independiente, el continuo desprecio a las instituciones constitucionales, el creciente desorden público, la transformación del Govern en un simple instrumento del independentismo con desatención a los intereses generales de los catalanes, etcétera.

Otros, sin embargo, creen que el balance de la primera aplicación del 155 no ha sido nada positivo. No ha servido para aplacar las ínfulas del secesionismo gubernamental ni el caos constitucional que ha invadido Catalunya. No cabe esperar demasiado, dicen, de una segunda activación de tal resorte de defensa de los valores constitucionales.

Una frustración semejante se produjo durante la II República. Tras los hechos del 6 de octubre de 1934, cuando al presidente Companys se le ocurrió proclamar el “Estado Catalán de la República Española” (declaración bastante modesta si se compara con las que se estilan en la actualidad), la reacción fue aprobar la ley de 2 de enero de 1935, que suspendió el régimen autonómico asumiendo un gobernador general las funciones que correspondían al president y al Consejo Ejecutivo de la Generalitat. Fue impugnada la ley ante el Tribunal de Garantías Constitucionales que estimó por completo el recurso en su sentencia de 5 de marzo de 1936. La sentencia, que anuló la ley, fue muy comprensiva con la buena voluntad del Gobierno estatal, al que se había planteado “la inexcusable necesidad de rescatar los resortes del orden público”, pero le reprochó que, en lugar de utilizar la ley de Orden Público, optó por suspender el Estatut y adoptar medidas de sustitución de las autoridades regionales (la Constitución de 1931 no tenía un precepto equivalente al actual 155), que era una respuesta no contemplada en la Constitución. Sólo quedaron en pie, en consecuencia, los procesos penales contra Companys y sus colaboradores inmediatos.

La mencionada omisión de la Constitución de 1931 era llamativa porque la Constitución de Weimar, de 11 de agosto de 1919, que nuestros constituyentes republicanos tuvieron a la vista, había previsto los poderes de coerción federal en el artículo 48. En los años sucesivos, el precepto se aplicó a Turingia (22 de marzo de 1920) y a Sajonia (10 de abril de 1920), nombrando un comisario general en sustitución de las autoridades federadas. Aquel artículo 48 fue también el empleado por el presidente del Reich, Hindenburg, para nombrar a Von Papen comisario del Reich en Prusia. Se impugnó la constitucionalidad del acuerdo y el Tribunal Constitucional Federal concluyó, en su sentencia de 25 de octubre de 1932, que la medida no se justificaba en el incumplimiento de deberes constitucionales por parte del land, que no había existido, sino en la utilización del párrafo 2 del mismo artículo 48 que habilitaba los poderes dictatoriales del presidente ( Dictatur Kompetenz) que no requieren ningún incumplimiento para poder ser activados. La sentencia no anuló, por tanto, la medida y propició con su interpretación el ascenso de Hitler al poder. Nada menos.

El artículo 37 de la ley Fundamental de Bonn, hoy vigente, evitó, atendiendo a las graves consecuencias que produjo aquella interpretación del artículo 48 de la Constitución de Weimar, reproducir su contenido. El artículo 37 se refiere exclusivamente a la coerción federal que se aplica sólo en supuestos de incumplimiento, por parte de un land, de la Constitución o las leyes. Las medidas de intervención en supuestos de graves alteraciones de orden público que habilitan para el empleo de la policía federal e, incluso, del ejército están, en la ley Fundamental de Bonn, en otros preceptos (artículos 87 a.4 y 91.2).

Suele decirse que el artículo 37 de la citada Constitución alemana es el modelo del artículo 155 de la nuestra, pero hay un error en esta apreciación. Aunque el esquema dispositivo es el mismo, la alemana sólo se refiere a incumplimientos de la Constitución y las leyes, la española de 1978 añade la infracción consistente en atentar “gravemente al interés general de España”. La diferencia es notable porque la constatación de que se ha producido una violación de la Constitución o de las leyes es reglada, es decir que es una cuestión de hecho que no deja margen para las interpretaciones, mientras que el concepto de atentado al interés general admite un margen de apreciación más amplio. Se ha dicho, con razón, que el artículo 155 contiene una cláusula general que incluye la coerción y la intervención.

En todo caso, el presupuesto habilitante de su utilización son incumplimientos graves, por una comunidad autónoma, de obligaciones constitucionales y legales o comportamientos que atenten contra el interés general de España.

Estas consideraciones no tienen más objeto que llamar la atención acerca de que los conflictos de orden público, salvo caso de incitación por las autoridades autonómicas, o de connivencia o colaboración con ellos, no habilitan la aplicación del artículo 155 porque no son las instituciones de la comunidad autónoma las incumplidoras, sino los que participan en los motines, algaradas y tumultos. La respuesta a estas situaciones está en el régimen de los estados de excepción y en la legislación de seguridad del Estado. Como he recordado más arriba, los tribunales constitucionales han impuesto, en Alemania y en España, en dos ocasiones trascendentales, la importancia de respetar esta distinción.

El precedente

El acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre del 2017 aplicó el artículo 155 considerando “el incumplimiento manifiesto, contumaz y deliberado de la comunidad autónoma de Catalunya, por sus máximas instituciones gubernamentales y parlamentarias, de sus obligaciones constitucionales, a través de la puesta en marcha de un proceso de secesión de dicha comunidad autónoma del Estado español, con desobediencia rebelde, sistemática y consciente de los reiterados pronunciamientos y requerimientos del Tribunal Constitucional, afectando de manera grave al interés general de España. () Dicho incumplimiento contraviene, como ha afirmado reiteradamente el Tribunal Constitucional, de manera palmaria la Constitución española, que en su artículo 1.2 consagra la soberanía nacional del pueblo español, y en su artículo 2 garantiza la indisoluble unidad de la nación española”.

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