Carlos Amoedo Souto es Catedrático E.U. de Derecho Administrativo. Secretario General de la Universidad de A Coruña.
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 33 (enero 2013)
I. INTRODUCCIÓN
Desde diciembre de 2011, el gobierno ha venido impulsando distintas medidas legislativas urgentes destinadas a reducir el gasto público, en cuya supuesta desproporción se ha venido centrando la explicación más habitual –y tópica– de la desviación de las previsiones macroeconómicas de déficit público del conjunto del Reino de España y, por ende, de la propia crisis.
El mero inventario de medidas ofrece, en sí, no poca dificultad. Es difícil sistematizar medidas en tantos ámbitos, cuando el propio gobierno se ve obligado a improvisar respuestas cuya coherencia normativa deja mucho que desear, y cuyos plazos de aplicación son perentorios; casi siempre, al día siguiente de su publicación –por lo general, expeditiva– en el BOE. El análisis sistemático de estas medidas obliga a un denodado esfuerzo por parte de los operadores institucionales que deben aplicarlas; pero también de los juristas que deben analizar sistemáticamente sus consecuencias en un contexto de gran inseguridad jurídica, en el que todo lo que parecía sólido hasta hace muy poco se deshace en el aire, aventado por la crisis. La estrategia del shock, por parafrasear a Naomi Klein, ha pasado del presupuesto al BOE, y toca luchar por el Derecho con no menor ímpetu que en épocas que creíamos felizmente superadas.
El presente trabajo es una primera y modesta aproximación al análisis sistemático de las medidas adoptadas durante el último año en el ámbito universitario. Brevemente enunciada, nuestra hipótesis indica que la crisis se está aprovechando políticamente para hacer de la austeridad virtud reformista: una oportunidad única para aplicar en España opciones y medidas ideológicas concretas, largamente ansiadas, de corte netamente neoliberal(1). El núcleo duro del modelo de servicios públicos y de Estado de Bienestar español –la educación y la sanidad–, camina hacia su transformación definitiva en un modelo de concurrencia de mercado.
La reconversión industrial de la Universidad española hacia el modelo neoliberal (británico o chileno) ha sido ya iniciado mediante distintos cambios normativos: contracción del gasto público, cambios en la oferta docente e investigadora (por despidos o no renovación de personal), aumento del gasto privado (subida de tasas para los usuarios), correlativa segmentación y reducción de la demanda de estudios superiores (primando la formación profesional), apertura de mercados a favor de la universidad privada y, finalmente, cambio en el modelo de autogobierno de las universidades (la famosa “gobernanza”). De un plumazo y evitando incluso un mínimo debate parlamentario o el contraste en los órganos de negociación o consultivos existentes –Consejo de Universidades, Mesa sectorial de negociación...–, se modifican piezas esenciales que tienen como consecuencia un viraje en el modelo universitario. Como ha resumido el propio ministro de educación con la expresividad que lo caracteriza, “lo urgente hoy es ahorrar; lo importante, después, reformar”(2). Ambos movimientos, sin embargo, caminan de la mano. Gracias a la crisis, la audacia para llegar lejos en la Universidad española camina con desembarazo hacia el horizonte tantas veces ansiado por el pensamiento neoliberal. Un nuevo mercado, el de los servicios de educación superior, al que la Directiva Bolkestein ha proporcionado un cómodo colchón de aterrizaje(3).
II. EL SHOCK PRESUPUESTARIO
Nadie se sorprenderá de saber que las universidades españolas han sufrido en los últimos tres años severos recortes presupuestarios que han puesto contra las cuerdas la capacidad de funcionamiento normal de nuestras instituciones.
Su cuantificación y análisis agregados, sin embargo, está por hacerse, dado que tales recortes han sido de geometría variable, en función de la situación macroeconómica de las distintas comunidades autónomas, casi nunca clara. Los últimos datos cuantitativos disponibles del conjunto de cuentas universitarias siguen siendo los del año 2008(4), cuyo análisis detallado permite afirmar que el nivel de financiación pública anterior a la crisis era manifiestamente ajustado y eficiente, especialmente si tenemos en cuenta los múltiples procesos de adaptación desarrollados por las Universidades desde 1983.
Los recortes producidos han combinado reducción de las transferencias corrientes y de capital destinadas a las Universidades, en función de los parámetros macroeconómicos de cada comunidad autónoma(5), junto con el recorte de múltiples partidas presupuestarias afectadas a distintos programas universitarios, ya de las comunidades autónomas, ya de la administración general del Estado, como es el caso de los fondos destinados a programas de investigación en concurrencia competitiva, o de las becas del programa general del Ministerio. Sabemos ya, por ejemplo, que la financiación pública de la investigación prevista en los presupuestos generales del Estado para 2012 (la PG46, Política de Gasto: Investigación, Desarrollo e Innovación) dispone en 2012 de 6.393.592,97 K€ (un 25,57% menos que en 2011) de los que 2.632.631,32 K€ son fondos no financieros (el 41,18%) y 3.760.961,65 K€ son fondos financieros (el 58,82%)(6). La tendencia de aumento de la financiación de la I+D a través de créditos en los últimos ejercicios presupuestarios ha provocado una visión distorsionada del acusadísimo descenso de financiación realmente producido al final de cada ejercicio, puesto que, de forma creciente, porcentajes de hasta el 40% de los fondos financieros presupuestados se han reintegrado al Tesoro Público por falta de ejecución. La fuerte reducción de los recursos disponibles hacen retrotraer la disponibilidad de recursos para I+D+i al nivel de varios años atrás: el global de los recursos se sitúa a nivel de 2006 pero mucho más grave es que los recursos no financieros ya se situaron en 2011 a nivel casi de 2005(7). Los fondos comunitarios en I+D+I están cambiando de destinatario primario, hacia las empresas y las propias administraciones, aunque después ambas opten por subcontratar su ejecución con las entidades más solventes en este campo: las universidades.
Además de ello, la financiación por objetivos se ha generalizado como mecanismo de control y disciplina no sólo presupuestaria, sino también al servicio de otras estrategias. Planes de sostenibilidad del gasto; contratos programa que condicionan una parte (creciente) de la financiación a la obtención de (menguantes) fondos en concurrencia competitiva; préstamos reembolsables como los correspondientes a los programas de campus de excelencia internacional... Toda una batería de medidas cuya consistencia con el actual contexto económico-financiero público se tambalea, al deber las propias universidades cofinanciar con (inexistentes) fondos propios la concesión de subvenciones, o al prohibirse su endeudamiento por las leyes de estabilidad presupuestaria(8). La propia existencia de presupuesto vigente no significa tener dinero para afrontar pagos, dado que las tensiones de tesorería han sido tales que, en el caso de Andalucía, sólo se ha liquidado el 60% de las transferencias durante el ejercicio de 2011, agravándose la situación en 2012(9). Las tensiones de tesorería, aunque variables, son igual de inciertas en toda la universidad española.
En materia de personal docente e investigador, la continuidad de los programas de acreditación de profesorado o de convocatorias autonómicas de complementos retributivos choca respectivamente con la fijación estatal de una tasa de reposición de efectivos. Esta tasa, ya del 0 o del 10%, impide de hecho toda renovación o promoción de plantillas, y coloca a las universidades en una difícil tesitura con respecto a su personal, puesto que son ellas, en definitiva, las que acaban adoptando las medidas de ajuste contrarias a los reconocimientos profesionales o retributivos alcanzados(10).
Las Universidades han encajado los recortes con sentido de la responsabilidad y de solidaridad, sabedoras de las dificultades existentes en la Hacienda Pública para generar ingresos tributarios, y se han ajustado con los correspondientes sacrificios a unos parámetros de gasto que se consideran transitorios. Incluso se han convertido en pioneras en la implantación de la contabilidad analítica, muy por delante de las propias administraciones de base territorial, que carecen de ella. Sin embargo, lejos de reconocer estos esfuerzos institucionales, los responsables ministeriales han aprovechado la situación no sólo para justificar los recortes del gasto universitario, sino también para iniciar una cruzada política contra el actual modelo universitario español, subrayando machaconamente sus presuntas ineficiencias. La hoja de ruta está inventada desde hace años: desprestigiar primero para desmantelar en cuanto la correlación de fuerzas sea propicia. Y tal es el escenario de la crisis: el shock presupuestario no tiene sólo que ver con la austeridad ni con objetivos presupuestarios a corto plazo, sino también con otros objetivos estratégicos de fondo(11), conectados con la denominada doctrina del shock, oportunamente descrita por Naomi Klein.
El shock presupuestario se ha utilizado claramente como marco de refuerzo del desprestigio de las universidades(12), y ha dado paso a distintas medidas cuya aplicación va a suponer un cambio sustancial del modelo universitario. La presunta ineficiencia del gasto público universitario derivaría de la falta de competitividad de las universidades, que se sitúan lejos de los puestos de cabeza de los famosos rankings universitarios internacionales. Se alerta frente a un exceso de oferta educativa: sobran universitarios y universidades en España; y las que hay son ineficientes en investigación e incluso en docencia, ya sea por el alto grado de supuesto fracaso universitario, o por la falta de inserción laboral de los egresados, o por el sistema obsoleto y endogámico de gobierno corporativo. Por más que los causantes de esta situación sean múltiples –por ejemplo, parece que la clase empresarial española no tenga nada que ver con la dramática emigración ejército de capital cognitivo de reserva que son nuestros universitarios–; por más que las evidencias empíricas sean frecuentemente contrarias a este relato ideológico(13), lo cierto es que éste ha pasado a justificar medidas urgentes ya incorporadas al BOE con rango de ley(14).
III. DEL SHOCK PRESUPUESTARIO AL NORMATIVO: EL REAL DECRETO-LEY 14/2012, DE 21 DE ABRIL
El elemento normativo clave de este cambio de sistema ha sido el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. Ha entrado en vigor el 23 de abril, en plena preparación del curso 2012-2013, y con la ley de presupuestos generales del Estado para 2012 en plena tramitación(15).
... (Resto del artículo) ...
NOTAS:
(1). Sirva como contraste para percibir este fulgurante cambio el dificultoso y frustrado intento de aprobación del Estatuto del PDI en la pasada legislatura, que dejó pospuestas medidas que ahora se adoptan sin debate alguno como la introducción de perfiles prioritariamente docentes o investigadores en el profesorado; o la también discutible apertura de caminos a la compatibilización entre la carrera profesional en el ámbito público y la iniciativa privada que hubo de tramitarse a través de una extensa modificación de la LOU a través de la Ley de la Ciencia, soslayando así el debate con los agentes afectados.
(2). Vid. El Mundo de 1 de mayo de 2012.
(3). La Directiva de Servicios, 123/2006/CE ya anunciaba un proceso de liberalización del sector de la enseñanza superior. A pesar de que su texto hablaba de la exclusión de su ámbito de aplicación de la educación, lo cierto es que pronto las autoridades comunitarias indicaron que las etapas de enseñanza no obligatorias tenían la consideración de servicios (vid. UE, Manual sobre la transposición de la Directiva de Servicios, 2007, http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_es.pdf). De este modo, las empresas dedicadas a la educación superior ven reducidos drásticamente los controles administrativos que se les impones pudiendo relajar estándares de calidad requeridos a las universidades públicas (cualificación del profesorado, servicios al estudiantado, número de titulaciones...). La sucesiva implantación en España, no sin un tenaz apoyo de los mismos gobiernos autonómicos que mantienen en la cuerda floja sus propios sistemas de universidades públicas, de la London School of Economics o la New York University, y los proyectos de implantación de otras como la Universidad del Sur en Xátiva, son indicativos de este nuevo escenario.
(4). Los últimos datos estadísticos agregados son los del estudio La Universidad española en cifras, publicado por la CRUE en enero de 2011, pero correspondiente al curso 2008-2009.
(5). Según el presidente de la Comunidad Autónoma de Madrid, el presupuesto para las universidades públicas madrileñas cae para el próximo año 2013 un 16 por ciento, “como consecuencia de los incrementos que se derivan de las tasas universitarias aprobadas este año y de la ‘mejor’ gestión de los recursos humanos a raíz del incremento de los horarios establecido por el Gobierno central en las 37 horas y media semanales”. Vid. La Vanguardia de 31 de octubre de 2012. Este recorte se añade al producido en 2012, que ha merecido la protesta de los rectores. Vid. por ejemplo la declaración del rector de la Universidad Complutense de 27 de junio de 2012 (http://www.ucm.es/?a=news&d=home430). Otra comunidad autónoma seriamente afectada por los recortes es Cataluña. La Generalitat ha reducido su aportación a las universidades catalanas en 168 millones. De estos, 127 millones se recortaron en un solo año, el 2011. En números absolutos, se ha pasado de los 901 millones de 2009 a los 747 del año pasado. El recorte ha sido más exiguo en 2012, de 14 millones (el 1,9%).
(6). Vid. “La inversión en I+D+I en los presupuestos del Estado 2012”, Informe COSCE 2012, de septiembre de 2012, realizado por los profesores José Molero y José de Nó, p. 2, disponible en línea en http://www.cosce.org/pdf/Informe_COSCE_Analisis_Proyecto_PGE2013.pdf
(7). Este informe destaca, además, otro dato sorprendente y no menos grave: que en 2011 no se ejecutaron 3.016,59 M€, y que desde 2008 los importes no ejecutados de la PG 46 ascienden a 8.661 M€, cantidad superior al presupuesto dispuesto en 2011. Según este estudio de la Confederación de Sociedades Científicas en 2009 usó (ejecutó, en términos presupuestarios) solo el 77,6% de sus recursos; en 2010, el 73%, y en 2011, el 62%. La ejecución de toda la llamada Función 46 (la I+D+i total de todos los ministerios) fue del 79,4%, el 69,2% y el 57,2%, para los tres últimos años. Los recursos no gastados retornan al Tesoro público.
(8). En palabras del actual Ministro de Educación sobre los programas de Campus de Excelencia Internacional, “En el año 2011 solo se ejecutó el 1,37% de este programa, y una parte importante de los fondos fue dirigida a la construcción de nuevos edificios, en lugar de a acciones para mejorar la excelencia y la internacionalización de nuestras universidades”. Vid. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados n.º 33, de 22 de mayo de 2012, p. 107. Lo que no dice el Ministro es que los fondos de los CEI tienen la naturaleza de préstamo reembolsable del Estado a las Comunidades Autónomas (art. 22 de la Orden EDU/903/2010, de 8 de abril, BOE n.º 89, de 13 de abril de 2010), cuyo elevado interés ha disuadido a las Universidades, al tiempo que el propio Estado prohibía la petición de préstamos a las Comunidades Autónomas, que computan como deuda pública en términos SEC-95.
(9). Vid. Comunicado de los rectores de las universidades públicas andaluzas sobre la situación económica de las Universidades de 22 de septiembre de 2012. Disponible en www.crue.org/vozrectores.html
(10). Las tres universidades gallegas han decidido no abonar en nómina los complementos autonómicos reconocidos en 2012 en tanto que la Xunta de Galicia no garantice el pago de tales complementos con cargo a las transferencias corrientes previstas en el plan de financiación de las universidades. En la misma línea, la Universidad Complutense de Madrid ha decidido dejar de anticipar complementos autonómicos por carecer de garantías de su ulterior pago por la Comunidad Autónoma de Madrid.
(11). Describiendo la doctrina del shock, vid. el reconocido libro de Naomi Klein, La doctrina del shock. El auge del capitalismo del desastre, Paidós, Madrid, 2007. En concreto, sobre el papel político de los shock económicos inducidos durante los últimos treinta años –especialmente, mediante acumulación de deuda pública– vid. pp. 216 ss.
(12). Valga el ejemplo del cómputo de los remanentes presupuestarios no ejecutados como déficit público. En efecto, para sorpresa de muchas universidades, los ahorros por inejecución presupuestaria, que han servido de amortiguadores de la caída de transferencias corrientes y de capital desde las Comunidades Autónomas, al incorporarse al ejercicio siguiente, se han considerado como déficit en términos de contabilidad agregada del sector público, lo cual ha conllevado en algunos casos la paradójica penalización de la financiación universitaria en ejercicios posteriores.
(13). Por ejemplo, el supuesto fracaso investigador de la universidad española no se sostiene empíricamente. Vid. http://www.oficinaeuropea.es/actualidad/noticias/espana-novena-en-produccion-cientifica-mundial
(14). Así, la supuesta ineficiencia docente de las Universidades. Según los autores del estudio La Universidad española en cifras, “En este ámbito es destacable la rotundidad con la que algunos estudios cifran el coste del supuesto 30% ‘abandono/fracaso escolar’ como un ‘despilfarro anual de 2.960 millones de euros al año, es decir, casi el 0,27% del PIB’. Una conclusión gravísima y en nuestra opinión, poco fundamentada, si consideramos la realidad académica comparada de los sistemas universitarios” (op. cit., p. 38). El estudio citado es el de Juan Dolado, “Disfunciones en el sistema universitario español: diagnóstico y propuestas de reforma”, en Daniel Peña (ed.), Propuestas para la Reforma de la Universidad Española, Fundación Alternativas, Madrid, 2010, pp. 13-26. Un trabajo profusamente esgrimido por el actual Ministro de Educación como inapelable diagnóstico de la ineficiencia de las universidades españolas.
(15). Recuérdese que la Ley 2/2012, de presupuestos generales del Estado para 2012, se aprobó el 29 de junio, publicándose en el BOE de 30 de junio.
