TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANTABRIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SENTENCIA DE 07 DE FEBRERO DE 2011
RECURSO Núm: 287/2009
Ponente Excmo. Sr. JUAN PIQUERAS VALLS
En la Ciudad de Santander, a siete de febrero de dos mil once.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso número 287/09, interpuesto por D.ª Ruth representado por la Procuradora D.ª M.ª del Puerto de Llanos Benavent y defendido por la Letrada D.ª Isabel Silvino Villa contra el GOBIERNO DE CANTABRIA representado y defendido por los Servicios Jurídicos del mismo. La cuantía del recurso es de 15.616,87 E. Es ponente el Ilmo. Sr. D. Juan Piqueras Valls, quien expresa el parecer de la Sala.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO: El recurso se interpuso el día 19 de junio de 2009, contra la desestimación por silencio administrativo los recursos de alzada presentados contra las Resoluciones de la Dirección General de Servicios Sociales del Gobierno de Cantabria de fecha 21 de agosto de 2008 y de 25 de septiembre de 2008.
SEGUNDO: En su escrito de demanda, la parte actora interesa de la Sala dicte sentencia por la que se declaren nulas ambas resoluciones y estableciendo: 1) El derecho de la D.ª Belen, y por tanto de la herencia yacente de ésta a fecha actual, al cobro de las prestación económica para cuidados en el entorno familiar en el importe mensual de 492,79 E hasta la fecha de su deceso, desde mayo de 2007 en la cantidad de 7.884,64 E, o subsidiariamente desde enero de 2008 en la cantidad de 3.942,32 E. 2) El derecho de D.ª Ruth al abono de la cantidad que se fija en 8.916,23 E como indemnización por la falta de "apoyo a cuidadores profesionales" que exige la ley que unido a las circunstancias puestas de manifiesto han derivado en un trastorno orgánico de la afectividad diagnosticado médicamente (7.732,23 E), cantidad a la que se suma los 74 E mensuales de cotización mensual a la Seguridad Social que debería haber abonado en exclusiva la Administración por ella durante el periodo de la prestación de dependencia (74 Ex16 meses=1.184 E). 3) Subsidiariamente la indemnización que establezca el juzgador a favor de la recurrente en nombre propio y de la herencia yacente de la que forma parte.
TERCERO: En su escrito de contestación a la demanda la Administración demandada solicita de la Sala dicte sentencia por la que, desestimando el presente recurso contencioso-administrativo, confirme la resolución recurrida.
CUARTO: Habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento se practicaron las admitidas y evacuados los correspondientes escritos de conclusiones se señaló fecha para la deliberación, votación y fallo, que tuvo lugar el día 20 de enero del año en curso, en que efectivamente se comenzó la deliberación, votación y fallo.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO: D.ª Ruth interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de los recursos de alzada presentados contra las Resoluciones de la Dirección General de Servicios Sociales del Gobierno de Cantabria de fecha de 21 de agosto de 2008 y 25 de septiembre de 2008.
La recurrente solicita que se dicte sentencia declarando nula la primera y anulando ambas resoluciones, estableciendo: 1) El derecho de la D.ª Belen, y por tanto de la herencia yacente de ésta a fecha actual, al cobro de las prestación económica para cuidados en el entorno familiar en el importe mensual de 492,79 E hasta la fecha de su deceso, desde mayo de 2007 en la cantidad de 7.884,64 E, o subsidiariamente desde enero de 2008 en la cantidad de 3.942,32 E. 2) El derecho de D.ª Ruth al abono de la cantidad que se fija en 8.916,23 E como indemnización por la falta de "apoyo a cuidadores profesionales" que exige la ley que unido a las circunstancias puestas de manifiesto han derivado en un trastorno orgánico de la afectividad diagnosticado médicamente (7.732,23 E), cantidad a la que se suma los 74 E mensuales de cotización mensual a la Seguridad Social que debería haber abonado en exclusiva la Administración por ella durante el periodo de la prestación de dependencia (74 Ex16 meses=1.184 E). 3) Subsidiariamente la indemnización que establezca el juzgador.
La parte recurrente articula las pretensiones que formula a través del presente recurso contencioso-administrativo sobre los motivos siguientes:
La resolución impugnada no es acorde con el espíritu de la Ley 39/2006, pues no se pronuncia sobre la responsabilidad del personal encargado de la tramitación del expediente.
La resolución impugnada vulnera la Ley 39/2006 y la Orden SAN 26/2007, pues, dado lo dispuesto en la D.A. Novena de la Ley 39/2006, debió reconocer el derecho a la prestación solicitada, al menos desde el 15/1/08, pues se cumplen todos los requisitos de tiempo, fondo y forma.
SEGUNDO.- El Gobierno de Cantabria se opone al recurso y solicita que se dicte sentencia desestimando íntegramente la demanda y confirmando la resolución impugnada por ser conforme a Derecho. El Gobierno de Cantabria articula su oposición a las pretensiones formuladas por la parte recurrente sobre los motivos siguientes:
La Resolución del Reconocimiento de la situación de Dependencia de D.ª Belen se dictó el 27/3/08, y no en e 15/1/08 como aparece por un error material.
La Orden SAN/26/2007 determina que son necesarias dos resoluciones para el reconocimiento de las prestaciones del sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
La Administración respetó los plazos legales y la solicitante falleció antes de que se dictase el PIA, por lo que:
No se puede continuar el procedimiento y
La solicitante no consolidó derecho alguno y por tanto, no lo transmitió a sus herederos y
Las prestaciones no tienen carácter indemnizatorio y, en todo caso, la parte actora pretende suplantar la actuación de la Administración haciendo un cálculo unilateral y no basado en derecho. Por lo que entendemos, que en el caso de la que la Sala estime que no procede el archivo del expediente, se debería retrotraer el mismo al momento en el que la Administración archivó el expediente y continuar con el mismo, para que sea la Administración, en base a la normativa a aplicar, quien determine las cuantías que le correspondían en atención a los datos físicos y económicos aportados por la parte actora.
TERCERO.- Como cuestión previa al examen del recurso, y con el fin de delimitar la controversia y el ámbito de la presente resolución, la Sala debe precisar que la recurrente:
Impugna, acumuladamente, dos resoluciones administrativas, y
Ejercita una pretensión de reconocimiento de prestaciones económicas de la Ley 39/2006 y otra pretensión de resarcimiento por responsabilidad patrimonial del Gobierno de Cantabria.
El Tribunal deberá declaró examinar separadamente una y otra impugnación, respecto a las cuales la Administración se ha limitado a una oposición de fondo.
La Resolución de la Directora General de Servicios Sociales, de fecha 25/8/2008, acuerda el archivo del expediente para el reconocimiento de prestaciones ex Ley de Dependencia, por haber fallecido la solicitante D.ª Belen, antes de que se hubiera establecido el Programa Individual de Atención (PIA).
La cuestión litigiosa consiste, por tanto, en determinar si al fallecimiento de la Sra. Belen se había consolidado, o no, su derecho a la prestación solicitada.
CUARTO.- La Sala estima, tras examinar el expediente administrativo y la resolución impugnada en relación con las alegaciones de las partes y la normativa aplicable, que en el presente caso se había consolidado el derecho a la prestación y ello a pesar de que no se ha impugnado la Orden SAN 26/2007 y que el Tribunal declaró, en sentencia de 22/2/2010, que la referida Orden fijaba el derecho a la prestación a dos resoluciones, la de reconocimiento y la que aprueba el PIA. El Tribunal ha formado este criterio sobre los hechos y razones siguientes:
Hechos:
El equipo de valoración y orientación reconoció a D.ª Belen, con fecha 23/3/07, un grado de minusvalía total permanente del 90% y la atribuyó 61 puntos en la evaluación de la necesidad de Asistencia de otra Persona.
La Sra. Belen solicitó; en fecha 4/1/08 previa homologación de su situación, la prestación económica para cuidadora en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.
Por Resolución de fecha 15/1/2008, la Directora General de Servicios Sociales reconoció a D.ª Belen una situación de dependencia en Grado III y Nivel 2.
El 27/3/08 la Jefa del Servicio de Promoción de la Autonomía y Atención a la Dependencia se dirigió a la solicitante comunicándole el reconocimiento del Grado y Nivel de Dependencia y de forma previa a la elaboración de su Programa Individual de Atención, se le solicita que en el plazo de máximo de 20 días aporte la documentación que acredite su capacidad económica.
La resolución antedicha fue notificada a la solicitante el 3/4/08.
La solicitante presentó la documentación requerida el 15/4/08, y
D.ª Belen falleció en 13/8/08 sin que aun se hubiese determinado el Programa Individual de Atención (PIA).
Normativa aplicable:
El Anexo 2 del RD 1971/1999, desarrollando los arts. 148 y 186 del R.D Legislativo 1/1994, establecía el Baremo para determinar la necesidad de asistencia de otra persona.
La disposición Adicional Novena de la Ley 39/2006, que establece: efectividad del reconocimiento de las situaciones vigentes de gran invalidez y de necesidad de ayuda de tercera persona. Quienes tengan reconocida la pensión de gran invalidez o la necesidad de asistencia de tercera persona según el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de Procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía, tendrán reconocido el requisito de encontrarse en situación de dependencia, en el grado y nivel que se disponga en el desarrollo reglamentaria de esta Ley.
El R.D. 504/2007, de 20 de abril, por el que se aprueba el Baremo de Valoración de la situación de Dependencia establecido por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre que establece, en:
Su Disposición Adicional Primera la efectividad del reconocimiento de las situaciones vigentes de gran invalidez y de la necesidad del concurso de otra persona. 1. a efectos de lo previsto en la disposición adicional novena de la Ley, a las personas que tengan reconocido el complemento de gran invalidez, se les reconocerá la situación de dependencia, con el grado y nivel que se determine mediante la aplicación del baremo establecido en el artículo anterior, garantizado en todo caso el grado I dependencia moderada, nivel I. 2. Asimismo, a las personas que tengan reconocido el complemento de la necesidad del concurso de otra personas, determinado según el baremo del anexo 2 del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación de grado de minusvalía, se les reconocerá el grado y nivel que les corresponda, en función de la puntuación específica otorgada por el citado baremo, de acuerdo con la siguiente tabla:
De 15 a 29 puntos: Grado I de dependencia, nivel 2.
De 30 a 66 puntos: Grado II de dependencia, nivel 2.
De 45 a 72 puntos: Grado III de dependencia, nivel 2.
3. Las personas que tengan reconocida la necesidad de asistencia de tercera persona, de acuerdo con el anexo 2 del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, continuarán disfrutando de todos los efectos jurídicos de dicho reconocimiento, cuando deban acreditarlo ante cualquier Administración o entidad pública o privada, en tanto no les sea reconocido el grado y nivel de dependencia que le corresponda conforme al presente baremo. 4. En los supuestos recogidos en los números anteriores de esta disposición adicional, el reconocimiento de la situación de dependencia, con el grado y nivel que se determine mediante la aplicación del baremo establecido en este real decreto, se realizará por los órganos correspondientes, a instancias de la persona interesada o su representante legal y
- El Anexo I establece los métodos y criterios de Valoración.
d) La Orden SAN 26/2007, de 7 de mayo, por la que se regulan los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia establece:
Un sistema de dos resoluciones la de Reconocimiento de la situación de dependencia (art. 4 a 7 ) y la de Aprobación del PIA (ART. 8 y 9 ), cada una de la cual tiene un plazo máximo de resolución y notificación de 6 meses.
El art. 4.2 establece que la solicitud podrá realizarse para valoración inicial o para homologación cuando la persona solicitante tenga reconocida la pensión de gran invalidez o la necesidad de ayuda de tercera persona.
El art. 4.3.e que precisa que: las personas solicitantes que tuvieran reconocido previamente el complemento de la necesidad de asistencia de tercera persona a que se refiere el segundo párrafo de la letra anterior, y soliciten el reconocimiento de la situación de dependencia conforme a los apartados 2 y 4 de la disposición adicional primera del Real Decreto 504/2007, de 20 de abril, deberán presentar copia compulsada de la resolución del reconocimiento del grado de minusvalía, y
El art. 4.3 y 4.3.c establece que la solicitud se formulará en el modelo normalizado que figura como Anexo I a la presente Orden dirigida a la Dirección General competente en materia de servicios sociales y se acompañará, con carácter preceptivo, de la siguiente documentación, mediante aportación de originales o copias compulsadas, y
Los hechos y la normativa antedicha evidencian que:
No ha existido error alguno a la fecha de la resolución de la Directora General de Servicios Sociales (15/1/08), ya que se dicta en un procedimiento de "homologación" y no hay prueba a contrario.
La Administración infringió el art. 58 de la Ley 30/92 al notificar dicha resolución tres meses y medio después de ser dictada.
La citada infracción se integra en el contexto fáctico-jurídico siguiente:
Rige el silencio positivo administrativo (art. 43.2 de la Ley 30/92, pues no existe Ley en contrario y la materia no es incardinable en las excepciones previstas en dicha norma) y
Consecuentemente, hay que entender que el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución del establecimiento del PIA se inició al transcurrir el plazo previsto en el art. 58 de la Ley 30/92 para notificar la resolución de fecha 15/1/08 y, por tanto, que, formulada la solicitud de prestación económica para apoyo por cuidadores no profesionales, prestado el servicio y aportados los documentos exigidos, se consolidó por silencio positivo el derecho antes del fallecimiento de la solicitante, lo que implica que la resolución impugnada infringió el art. 43.4 a de la Ley 30/92 al acordar el archivo del expediente, y
Los anteriores pronunciamientos son acordes, además, con la finalidad de la Ley 39/2006 y con los principios que la inspiran (art. 3 de la Ley ), así como con la nueva redacción de su disposición Final Primera (RDL 8/2010 ) norma que, en virtud de lo dispuesto en los arts. 9.1 y 149.1.1.º de la CE, ha derogado el sistema de plazos previsto en la Orden SAN 26/2007, al establecer en:
El número 2.º que: en el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones, y
En el número 3 párrafo segundo que: si una vez transcurrido el plazo máximo de seis meses desde la solicitud, no se hubiera notificado resolución expresa de reconocimiento de prestación, el derecho de acceso a la prestación económica que, en su caso, fuera reconocida, se generará desde el día siguiente la del cumplimiento del plazo máximo.
Procede, por todo lo expuesto y dados los límites de este control jurisdiccional, anular la Resolución impugnada a fin de que la Administración dicte resolución fijando el importe mensual de la prestación económica por apoyo por cuidador no profesional que correspondió a D.ª Belen desde el 4/1/08 hasta la fecha de su fallecimiento, con los intereses legales que corresponden.
CUARTO.- La pretensión formulada en nombre propio por D.ª Ruth, abstracción hecha de cualquier consideración jurídico procesal, resulta inviable, ya que:
La recurrente carece de todo tipo de acción frente a la Administración al amparo de la Ley 39/2006, ya que la beneficiaría según dicha Ley es la persona dependiente, el convenio con la Seguridad Social se efectúa tras la resolución del PIA y, además, la desestimatoria de las cuotas es la TGSS y
La responsabilidad patrimonial de la Administración está regulada en los arts. 139 y siguientes de la LRJPAC en los siguientes términos: "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo, en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal y anormal de los servicios públicos" (art. 139L 30/92 ).
La existencia de esta responsabilidad patrimonial, exige, según reiterada y constante jurisprudencia del TS, la concurrencia de los siguientes requisitos:
La efectiva realidad de un daño, evaluable e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
Que el daño de la lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, exclusiva e inmediata de causa a efecto, sin intervenciones extrañas que alteren el nexo causal.
Que no concurra fuera mayor ( STS 11-II-1991 ). El Alto Tribunal, atendiendo a las reglas generales de carga de la prueba y a la naturaleza objetiva de la responsabilidad en cuestión, ha declarado, de forma reiterada y constante, que quien solicita el resarcimiento ha de acreditar:
La existencia y cuantificación del daño que reclama y
La existencia de un nexo de causalidad entre el funcionamiento de servicio público y el daño reclamado.
En el presente caso, no existe relación directa de causalidad entre la resolución anulada y el daño reclamado, dado que la beneficiaría era una tercera persona y, por tanto, que la concesión o denegación de la prestación solo afectaba indirectamente a la hoy actora.
QUINTO.- No se hace imposición de costas, pues no se aprecia temeridad ni mala fe procesal (art. 139.1 LJCA ).
F A L L A M O S
Se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.ª Ruth contra la desestimación por silencio administrativo los recursos de alzada presentados contra las Resoluciones de la Dirección General de Servicios Sociales del Gobierno de Cantabria de fecha 21 de agosto de 2008 y de 25 de septiembre de 2008 y se anulan las resoluciones a fin de que la Administración dicte nueva resolución reconociendo a D.ª Belen la prestación económica por apoyo de cuidador no profesional desde el 4/1/08 hasta su fallecimiento, fijando su importe mensual y abonándolo con los intereses procedentes, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas.
Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Intégrese esta Resolución en el Libro correspondiente. Una vez firme la sentencia, remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de origen de éste.
