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  • EDICIÓN DE 23/02/2010
 
 

Nulidad de la Revisión del Plan Parcial Insular de Ordenación de Lanzarote, por faltar el necesario Estudio Económico Financiero

23/02/2010
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Confirma el Tribunal Supremo la sentencia que anuló la Revisión del Plan Parcial Insular de Ordenación de Lanzarote, por faltar el Estudio Económico Financiero (EEF), documento exigido legalmente para todos los planes. La Sala, remitiéndose a reciente sentencia, declara que el Plan reduce la oferta turística a la hotelera, revisa la distribución parcial de las eficabilidades previstas en los planes parciales, modifica la programación de plazas turísticas, que también limita, declara incompatibles con la nueva ordenación las licencias ya otorgadas y que excedan de las asignadas en el Plan Insular y prohíbe el otorgamiento de nuevas licencias que excedan del 25% de la capacidad alojativa. Al respecto señala el Tribunal que se está en presencia de conceptos indemnizables ínsitos en el Plan, cuya evaluación económica y fuentes de financiación debían especificarse en el EEF. Concluye que no existe duda de la legítima finalidad de la actuación de las Administraciones canarias, pero, añade, las competencias han de ser ejercidas de la forma que el ordenamiento urbanístico prescribe, y, en este caso, la ausencia del EEF ha viciado de nulidad al Plan Insular impugnado.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 18 de diciembre de 2009

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3715/2006

Ponente Excmo. Sr. MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de dos mil nueve

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación n.º 3715/2006 interpuesto por las siguientes partes procesales. 1.- Por el Procurador de los Tribunales D. Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de la Fundación Cesar Manrrique. 2.- Por el Procurador D. José Pedro Vila Rodríguez, en nombre y representación del Cabildo Insular de Lanzarote. ·3.- Por la Letrada del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Canarias. Recurso interpuesto contra la Sentencia de 26 de enero de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, en recurso contencioso-administrativo n.º 1120/2000, sobre revisión de Plan Insular.

Ha sido parte recurrida "Algol, S.L." representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. Matilde Marín Pérez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, se ha sustanciado el recurso contencioso-administrativo n.º 1120/2000, en el que recayó sentencia el día 27 de enero de 2006, cuyo fallo es del siguiente tenor:

““Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Tomás Ramírez Fernández, en nombre y representación de Construcciones ALGOL SL contra el Decreto de aprobación definitiva de la Revisión Parcial del Plan Insular de Ordenación de Lanzarote, mencionado en el Antecedente Primero, el cual anulamos por no ser ajustado a derecho.- (...) Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso”“.

SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación por las partes que hemos citado en el encabezamiento.

TERCERO.- Admitido el recurso, la sociedad limitada recurrida formuló escrito de oposición al mismo en el que solicitó que se desestimara el recuso de casación, por considerar que la sentencia es ajustada a derecho, y se impongan las costas a las partes recurrentes.

CUARTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 9 de diciembre de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. D.ª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La sentencia impugnada estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Decreto 95/2000, de 22 de mayo del Gobierno de Canarias que aprueba definitivamente la revisión parcial del Plan Insular de Ordenación de Lanzarote.

La sentencia que se recurre, siguiendo el criterio de otras anteriores dictadas en los recursos contencioso-administrativos números 1111, 1112 y 1115 de 2000, estima el recurso y anula la revisión del Plan Insular citado, por la falta de Estudio Económico Financiero, como ya había razonado en sus anteriores sentencias, remitiéndose a la de 25 de febrero de 1998, referente al plan insular de 1991.

Interesa destacar que la indicada sentencia de 25 de febrero de 1998 devino firme al no resultar alterada en casación, por la sentencia de esta Sala Tercera de 16 de julio de 2002 (recurso de casación n.º 5896/1998 ). En esta sentencia de casación se acordó la desestimación de "los recursos interpuestos por el Cabildo Insular de Lanzarote y por la Comunidad Autónoma de Canarias" (apartado primero del fallo de la mentada sentencia).

SEGUNDO.- Los motivos de casación invocados por las tres partes recurrentes deben ser agrupados en función de los siguientes criterios. En primer lugar, por el cauce procesal utilizado para denunciar las concretas infracciones normativas en que se funda la casación (los apartados c/ y d/ del artículo 88.1 de la LJCA son los únicos invocados por las recurrentes). En segundo lugar, en atención a los efectos que produciría la estimación de cada uno (artículo 95.2.c/ y d/ de la misma Ley Jurisdiccional ). Y, en fin, en tercer lugar, en función de la afinidad de su contenido.

Analizaremos en primer lugar, atendiendo a tales criterios, el motivo primero invocado por la Fundación Cesar Manrique. Se reprocha a la sentencia, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, la infracción de los artículos 48, 1 y 4 y 61 de la LJCA, en relación con el artículo 24 de la CE, respecto de la aportación al proceso de la adenda, documento n.º 7, como Estudio Económico.

En relación con un motivo análogo invocado por la misma parte, respecto de un recurso de casación --n.º 6301/2006-- interpuesto contra otra sentencia de la misma Sala de instancia que también anuló el mismo Plan Insular, dijimos, en Sentencia de 4 de diciembre pasado, que ““Este motivo ha de ser rechazado. (...) No es que la llamada "Adenda" (documento n.º 7) no exista como documento. Existe y ha sido aprobado al proceso por el Cabildo Insular como documento n.º 5 de su escrito de proposición de prueba. Lo que la sentencia de instancia da como probado es que ese documento fue suprimido en la aprobación definitiva siguiendo el informe de la COTMAC (es decir, no que se destruyera, sino que se excluyó de esa aprobación). (...) Y sobre ese extremo --supresión o no supresión del documento-- las partes han podido argumentar y probar lo que a su derecho ha convenido, por cuya razón no ha existido la infracción que se denuncia”“.

CUARTO.- Todos los demás motivos han sido invocados por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA, de manera que su examen ha de ser conjunto, según los criterios que anunciamos en el fundamento anterior, por referencia a los efectos que comporta y la afinidad de su contenido. Así, procede analizar en primer término todos aquellos motivos que cuestionan lo razonado en la sentencia respecto del Estudio Económico Financiero en el Plan Insular de Ordenación Territorial de Lanzarote, pues si la nulidad del plan acordada en el fallo de la sentencia debiera ser confirmada por dicho motivo, resultaría ocioso adentrarnos en el contenido material de mismo, que se invoca en los otros motivos de casación, relativos a la reducción de aprovechamiento.

Pues bien, esta Sala ya se ha pronunciado sobre la expresada exigencia de Estudio Económico Financiero en la expresada Sentencia de 4 de diciembre de 2009 (recurso de casación n.º 6301/2006 ). Precisamente en esta Sentencia declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por las mismas partes recurrentes contra una sentencia, dictada por la misma Sala de instancia en la que se anulaba el mismo Decreto 95/2000, de 22 de mayo, del Gobierno de Canarias que aprobó definitivamente la Revisión parcial del Plan Insular de Ordenación en Lanzarote.

En la indicada Sentencia de 4 de diciembre de 2009 señalamos al respecto que ““Cuando esta Sala ha afirmado que la importancia del llamado "Estudio Económico Financiero" ha sido devaluada por la jurisprudencia (v.g. sentencias de 11 de Marzo de 1999, 31 de Mayo de 2001 y 13 de Noviembre de 2003, por todas) lo ha dicho en el sentido de que para su validez no es necesario que consten en él las cantidades precisas y concretas cuya inversión sea necesaria para la realización de las previsiones del Plan, (detalle que es propio de los concretos proyectos en que aquéllas se plasmen); sino que lo que se quiere decir es que, a fin de que los Planes no nazcan en el puro vacío, la vocación de realización y de real materialización que estos tienen debe venir apoyada en previsiones generales y en la constatación de que existen fuentes de financiación con que poderse llevar el Plan a la realidad. (...) Desde este punto de vista, no ha existido ninguna jurisprudencia que haya devaluado la importancia del Estudio Económico Financiero, entre otras cosas porque el ordenamiento jurídico urbanístico no lo permite. En efecto, la exigencia de Estudio Económico Financiero es general en las leyes urbanísticas, que lo imponen en los Planes más importantes y en los más modestos. Así, el artículo 12.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico 2159/78, de 23 de Junio, exige que la documentación de los Planes Directores Territoriales contenga unas bases de carácter técnico y económico, que forman los Programas de Actuación; el artículo 37.5 exige el Estudio Económico Financiero entre la documentación de los Planes Generales; el artículo 57.6 lo impone para los Planes Parciales; el artículo 77-2 -g) lo requiere para los Planes Especiales; el artículo 74.1.f) lo establece para los Programas de Actuación Urbanística; únicamente los artículos 95 a 97 del citado Reglamento guardan silencio sobre esta exigencia para las Normas Subsidiarias, que ha sido llenado en sentido positivo por nuestra jurisprudencia (STS de 21 de Enero de 1992, 31 de Mayo de 2001 y 30 de Octubre de 2009 ). (...) Con esta batería de previsiones del ordenamiento urbanístico, no es extraño que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las realizaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, y que haya concluido que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera figura decorativa, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo. (...) SEXTO.- Los Planes Insulares de Ordenación no se sustraen a esa exigencia. La impone el artículo 6.4 de la Ley Autonómica 1/87, de 13 de Marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación, al exigir, entre la documentación que le es propia los "Programas de actuación para el desarrollo del Plan con las correspondientes bases de carácter técnico y económico", bases que, a falta de mayor precisión legal, habrán de especificar, al menos, los gastos que conlleven las previsiones del Plan y las fuentes de financiación. (...) SÉPTIMO.- Respecto del contenido del Estudio Económico Financiero (o de las "Bases de carácter económico") el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento (referente a los Planes Generales) alude sólo a la evaluación económica de la ejecución de las obras de urbanización correspondientes a la estructura general y orgánica del territorio y a la implantación de los servicios, incluidos en los programas cuatrimestrales, y no incluye, por lo tanto, la evaluación económica de las indemnizaciones que exija la ejecución del Plan, lo que ha llevado a la jurisprudencia de esta Sala (v.g. STS de 22 de Septiembre de 1997 ---apelación 7002/90--- y de 4 de Mayo de 19999 ---casación 3151/94---) a afirmar que no es necesario que el EEF incluya las indemnizaciones que la aprobación del Plan puede generar a favor de persona determinada". Sin embargo, esa jurisprudencia se refiere a Planes cuya ejecución exige indemnizaciones singulares ("a favor de persona determinada", dice la segunda de las sentencias citadas) pero no a Planes cuya finalidad primera es precisamente limitar el aprovechamiento de planes con obras de urbanización ejecutadas o en ejecución, e incluso limitar el aprovechamiento adquirido en licencias ya otorgadas; en estos casos no se trata de que la ejecución del Plan exija meras indemnizaciones (v.g. por vinculaciones singulares) sino de que la misma finalidad del Plan exige limitaciones generalizadas de aprovechamientos patrimonializados, que han de ser compensados con las correspondientes indemnizaciones. (...) El PIOL impugnado, en efecto, reduce la oferta turística a la hotelera, revisa la distribución parcial de las eficabilidades previstas en los Planes Parciales, modifica la programación de plazas turísticas, que también limita, declara incompatibles con la nueva ordenación las licencias ya otorgadas y que excedan de las asignadas en el Plan Insular y prohibe el otorgamiento de nuevas licencias que excedan del 25% de la capacidad alojativa. Todos estos no son efectos colaterales del Plan Insular, sino que constituyen la finalidad misma que el planificador pretende, y se trata por lo tanto de conceptos indemnizables ínsitos en el Plan, cuya evaluación económica y fuentes de financiación deben especificarse en el EEF, si no se quiere hacer del Plan un puro dibujo o una privación ilegal y generalizada de derechos adquiridos. (...) OCTAVO.- El Plan Insular de Ordenación aquí impugnado carece del documento llamado Estudio Económico Financiero, o "Bases de carácter económico". (...) Así lo ha dado como probado la Sala de instancia en lo que parece ser el segundo fundamento de Derecho de la sentencia impugnada, donde, a propósito del denominado documento n.º 7, y después de estudiar los informes del Sr. Jefe del Servicio de Ordenación Urbanística de 24 de Abril de 2002, 11 de Mayo y 16 de Mayo de 2000, el jurídico de 27 de Abril de 2000 respecto a la Addenda y el de la Ponencia de la Comisión de 28 de Abril de 2000, llega a la conclusión, clara y rotunda, de que "la aprobación realizada por el Decreto 95/00 lo fue de acuerdo con el informe de la COTMAC, que no preveía el retoque del documento sino la supresión...". (...) En consecuencia, es un hecho declarado probado que el documento llamado Addenda fue suprimido, y que el Plan se aprobó sin él”“

QUINTO.- Aunque lo expuesto bastaría para declarar que no ha lugar al recurso de casación, sin necesidad de abordar aquellas infracciones que pretenden cuestionar el contenido de un plan declarado nulo por sentencia firme. No obstante, podemos añadir, respecto de la infracción del "ius variandi", y citando otra vez a la Sentencia de 4 de diciembre de 2009 que, según señala el fundamento décimo primero, ““Ni la Sala de instancia ni este Tribunal Supremo han negado a la Administración sus competencias para modificar el originario PIOL de 1991 a fin de subvenir a las necesidades de racionalidad urbanística, medioambiental y económica en la oferta turística de la Isla. Es seguro que los designios de la Administración de la Comunidad Autónoma y del Cabildo Insular están dirigidos a lograr el desarrollo más armónico y razonable para Lanzarote; no hay el más mínimo dato para dudar de la legítima finalidad de la actuación de las Administraciones canarias. Pero las competencias han de ser ejercidas de la forma en que el ordenamiento urbanístico prescribe, y en el presente caso, la ausencia del EEF ha viciado el Plan Insular de Ordenación, haciéndolo disconforme a Derecho”“. Además, ““no es cierto que la Sala haya extendido los vicios formales del Decreto que aprobó el PIOL de 1991 al que aprobó el aqui impugnado 95/2000. La sentencia de instancia ha anulado éste último por no tener EEF, lo que no fue causa de la anulación del Decreto anterior, que lo fue por falta de previsiones indemnizatorias, cosa materialmente distinta. (...) (Por lo demás, nada impide anular dos disposiciones diferentes con base en el mismo argumento, si es que éste resulta de aplicación en ambos casos)”“.

Tampoco los motivos que pretenden discutir la valoración de la prueba pueden tener favorable acogida, pues como dijimos en la Sentencia de 4 de diciembre de 2009 de tanta cita, concretamente en el fundamento décimo primero, se trata de ““discutir la valoración que de la prueba ha hecho la Sala de instancia, cosa que no cabe en la vía casacional, como no sea que la valoración sea irrazonable, ilógica o contradictoria o que infrinja las normas sobre eficacia tasada de ciertos medios probatorios. Pero este no es el caso, porque, según vimos más arriba, la Sala llega a la conclusión de que ese documento no fue retocado, sino suprimido, y lo afirma después de examinar con lógica y detenimiento lo que dicen varios informes; razón por la cual no es conceptual ni procesalmente lícito que esta parte recurrente haga supuesto de la cuestión y afirme ahora que esos mismos documentos dicen otra cosa”“.

SEXTO.- No está de más añadir, como hicimos en nuestra Sentencia de 4 de diciembre de 2009 tan citada, en relación con el recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias que ““ni la sentencia impugnada ha infringido los artículos 47.1, en relación con el 12.1.e) y 12-3-e) del T.R.L.S. de 1976, en lo referente a la obligatoriedad del EEF, ni tampoco el artículo 41-1 de la Ley del Suelo 6/98 y 37 del Reglamento de Planeamiento, en lo referente a las indemnizaciones por alteración del planeamiento. Sobre lo primero, nos remitimos a lo dicho más arriba. Sobre lo segundo conviene precisar que la Sala de instancia no ha reconocido derecho a idemnización alguna, sino que se ha limitado a anular el Plan por falta de EEF en el que debieron constar las bases de carácter económico sobre las indemnizaciones que la ejecución del Plan exige (y que son inherentes a las propias determinaciones de éste, por ejemplo, en los casos de licencias ya otorgadas, según el artículo 42 de la Ley 6/98 o en los casos de alteración del planeamiento, según su artículo 41 ). (...) B) Por lo demás, la sentencia impugnada no infringe lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de Julio de 2002, la cual se refería a otro PIOL anterior (el de 1991) y no argumentó nada sobre el EEF”“. Razonamiento que resulta igualmente de aplicación respecto del recurso interpuesto por la Fundación recurrente, sobre la infracción de los artículos 2.2, 4.1, 43 y 44 de la Ley 6/1998. Y, en fin, respecto de la vulneración de los artículos 37 y 42, entre otros, del Reglamento de Planeamiento debemos insistir que ““dada la vocación de efectividad que tienen los Planes urbanísticos, nada permite concluir que el requisito de expresión y constancia de los costes económicos que su ejecución conlleve y la de sus fuentes de financiación, sea distinta en los Planes Directores que en el resto de las figuras de planeamiento. Y ese es, sin duda, el contenido de las "Bases de carácter económico" que se citan en el artículo 6.4 de la Ley Autonómica 1/1987, de 13 de Marzo y en el artículo 12.4 del Reglamento de Planeamiento 2159/1978, de 23 de junio ““

Por cuando antecede, procede la desestimación de los motivos invocados, lo que determina que no haya lugar al recurso de casación.

SÉPTIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 10.000 euros, respondiendo por terceras partes iguales las tres recurrentes.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que desestimando los motivos invocados, no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Fundación Cesar Manrrique", el Cabildo Insular de Lanzarote y la Comunidad Autónoma de Canarias, interpuesto contra la Sentencia de 26 de enero de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, en recurso contencioso-administrativo n.º 1120/2000. Se hace imposición de las costas causadas en el recurso a las partes recurrentes, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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