TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 22 de octubre de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 6307/2004
Ponente Excmo. Sr. PEDRO JOSE YAGÜE GIL
En la Villa de Madrid, a veintidós de Octubre de dos mil ocho.
Visto el recurso de casación n.º 6307/04, interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación de la entidad "Construcciones López y Torres S.L.", contra la sentencia dictada en fecha de 22 de Marzo de 2004, y en su recurso n.º 808/02, por la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, sobre impugnación de aprobación definitiva del Plan General de Murcia, siendo parte recurrida la Comunidad Autónoma de Murcia, representada por el Procurador Sr. Oterino Menéndez.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección 1.ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Construcciones López y Torres S.L." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de Mayo de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
SEGUNDO.- Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 7 de Julio de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, conforme a los pedimentos contenidos en la demanda.
TERCERO.- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de Noviembre de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Comunidad Autónoma de Murcia) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 13 de Febrero de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
CUARTO.- Por providencia de fecha 22 de Julio de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de Octubre de 2008, en que tuvo lugar.
QUINTO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación n.º 6307/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección 1.ª) dictó en fecha 22 de Marzo de 2004, y en su recurso contencioso administrativo n.º 808/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por la mercantil "Construcciones López y Torres S.L." contra la resolución del Consejero de Obras Públicas y Urbanismo de la Comunidad Autónoma de Murcia de fecha 31 de Enero de 2001, (confirmada en alzada por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia de fecha 26 de Abril de 2002), que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Murcia.
SEGUNDO.- La mercantil actora, propietaria de una finca calificada como equipamiento estructural (EE) en la aprobación provisional y definitiva de la Revisión del Plan General que aquí se impugna, impugnó en alzada, y después en esta vía jurisdiccional, la aprobación definitiva de aquella Revisión, a causa de la modificación que respecto de los usos admisibles en los equipamientos había introducido la Comunidad Autónoma de Murcia (en adelante C.A.M.) en la aprobación definitiva.
En su recurso de alzada manifestó que, al introducir esa modificación, la C.A.M. había infringido el principio de autonomía municipal; que en los equipamientos estructurales existía compatibilidad de usos, y que la finca tenía la consideración de suelo urbano, solicitando que fueran anuladas las disposiciones sobre los equipamientos estructurales contenidos en el artículo 5.15.2.1 que había de quedar con la redacción que le fue dada por el Ayuntamiento en la aprobación provisional, o, subsidiariamente, que fuera clasificado como suelo urbano enclave terciario.
TERCERO.- Ya en esta vía jurisdiccional, y en la demanda, "López y Torres S.L." argumentó, además de lo que tenía manifestado en el previo recurso de alzada, que con la determinación que impugnaba se infringía el principio de justa distribución de beneficios y cargas, y que procedía el cambio de clasificación del suelo; y solicitó lo siguiente, en lo que aquí importa:
1.º.- Que se anularan las disposiciones contenidas en el apartado 5.15.2.1 de la Revisión impugnada, dejando el mismo en la redacción remitida por el Ayuntamiento de Murcia en cuanto a los equipamientos.
2.º.- Que se clasificara y calificara el suelo de referencia como dotación de carácter local (como tenía propuesto el Ayuntamiento de Murcia en el informe al recurso de alzada) o como uso terciario sujeto a la norma RT, atendida la calificación y usos previstos en los solares próximos.
CUARTO.- La Sala de Murcia, en la sentencia que aquí se recurre, desestimó el recurso contencioso administrativo.
Expuestos resumidamente, los argumentos en que el Tribunal de instancia fundó la desestimación del recurso contencioso administrativo fueron estos:
1.º.- Que la C.A.M. no había invadido la autonomía del Ayuntamiento de Murcia, sino que con su actuación había garantizado "que la determinación de los usos que se incardinan en esta clase de planeamiento permitan la estructuración territorial, controlando así aspectos del Plan que (...) exceden de lo que sería meramente local", (...) pues "no cabe desnaturalizar estos espacios atribuyéndoles usos que no son acordes con la previsión legal o reglamentaria", de forma que se está fiscalizando "el interés público urbanístico municipal que los equipamientos estructurales representan en la ordenación municipal".
2.º.- Que con la regulación introducida por la C.A.M. se preserva que no se conculque el presupuesto que para los equipamientos locales define el Reglamento de Planeamiento y también el Plan en sus artículos 3.6.2 de su Capítulo VI, evitando que carezcan de virtualidad si los usos de sustitución previstos no tienen en cuenta básicamente el equipamiento urbano comunitario próximo así como su vinculación a los mismos.
3.º.- Que la Sala no podía entrar en el estudio del argumento referido a la equidistribución ni en la solicitud de que se calificara el suelo como de equipamiento local, dado que estos argumentos o peticiones no habían sido utilizados en el previo recurso de alzada.
4.º.- Que el propio Ayuntamiento, en el informe de referencia, no consideraba adecuada la calificación del suelo como terciario.
QUINTO.- Contra esa sentencia ha formulado recurso de casación la entidad "Construcciones López y Torres S.L.", en el cual esgrime los siguientes motivos de impugnación:
Primero.- Al amparo del artículo 88.1.d) por infracción del artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento de 1978 dictando su desarrollo, en relación con el artículo 137 de la Constitución Española, en cuanto a las competencias de la Administración Autonómica en la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia.
Segundo.- Al amparo del artículo 88.1.d) por infracción del artículo 25 del Reglamento de Planeamiento, y del artículo 12.2.1.d) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.
Tercero.- Al amparo del artículo 88.1.d) por quiebra de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto a la autonomía exclusiva municipal en las cuestiones de oportunidad en la redacción del Plan General.
Cuarto.- Al amparo del artículo 88.1.d) por infracción del artículo 56 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción.
Quinto.- Al amparo del artículo 88.1.d) por infracción del artículo 5 de la Ley 6/98 en relación con el artículo 69 del TR 1976 en cuanto a la quiebra del principio de equidistribución de beneficios y cargas.
Sexto.- Al amparo del artículo 88.1.d) por infracción de la jurisprudencia en materia de racionalidad y proporcionalidad del planeamiento urbanístico, interdicción de la arbitrariedad en esta materia.
SEXTO.- Antes del estudio concreto de esos motivos conviene dejar sentado lo siguiente:
A) El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, aplicable en la C.A.M. en razón de la sentencia del T.C. 61/1997, de 20 de Marzo, es Derecho estatal y no autonómico; es un Derecho estatal aplicable en la C.A.M. porque ésta no había ejercitado, a la sazón, sus competencias legislativas exclusivas en materia de urbanismo. La naturaleza de ese Texto Refundido como Derecho estatal no cambió por el mero hecho de la publicación de la STC 61/97. Para las CCAA que no tuvieran su Derecho urbanístico propio, el T.R. de 1976 revivió como lo que era: un Derecho emanado del Estado.
El presente recurso de casación es, por lo tanto, admisible, y lo sería en todo caso en cuanto en él se alega la infracción de las normas (incluso constitucionales) y de la jurisprudencia que consagran la autonomía municipal.
B) La Ley Autonómica 1/2001, de 24 de Abril, del Suelo de la Región de Murcia, como su propia fecha indica, no es aplicable al caso de autos, pues la aprobación definitiva de la Revisión que aquí se impugna es de fecha anterior, a saber, 31 de Enero de 2001.
SÉPTIMO.- En cuanto en él se alega un vicio formal de la sentencia, el motivo cuarto debe ser estudiado en primer lugar.
Se dice en él que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 56 de la LJ 29/98 al no haber dado respuesta en un argumento (infracción del principio de equidistribución) y a una solicitud (calificación del terreno como equipamiento local) a causa de no haber sido esgrimidos en el recurso de alzada, pese a que tal precepto permite la utilización de cualesquiera motivos "hayan sido o no planteados ante la Administración".
Este motivo debe ser aceptado.
La pura aplicación de ese precepto conduce a revocar la sentencia impugnada por incongruencia (artículo 33.1 de la LJ ), ya que debió estudiar esos motivos y petición aunque no hubieran sido esgrimidos en el recurso de alzada previo; la tesis contraria responde a una concepción de la Jurisdicción Contencioso Administrativo como revisora, que está expresamente rechazada en el artículo 56.1 de la LJ 29/98, (como ya lo estaba en el artículo 69.1 de la anterior LJ de 1956 ).
Y esta conclusión es aplicable no solamente al argumento impugnatorio de la equidistribución, (lo que constituye indudablemente un motivo) sino también a la solicitud de calificación del suelo como equipamiento local (lo que, constituyendo algo más que un puro motivo, es decir, una pretensión, estaba ya manifestada en el expediente administrativo en el informe del propio Ayuntamiento al recurso de alzada, de forma que la parte demandante no solicitaba nada ajeno al debate).
Procede, por lo tanto, declarar haber lugar al recurso de casación, y con revocación de la sentencia impugnada, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95-2-d ) de la LJ).
OCTAVO.- Los motivos de casación primero y tercero plantean un mismo problema, uno desde el punto de vista legal y otro desde la óptica jurisprudencial; en ambos se alega que la C.A.M., al introducir una modificación en la regulación de los usos de los equipamientos, ha invadido las competencias del Ayuntamiento de Murcia, que las tiene exclusivas en las cuestiones de oportunidad urbanística (artículos 41 del TRLS de 1976, 132 del RPU de 1978 y 137 de la L.E., y SSTS de 14 de Marzo de 1988, de 10 de Abril de 2000, de 23 de Abril de 1999, de 13 de Julio de 1990 y de 30 de Enero de 1991 ).
En la forma matizada que ahora explicaremos, este motivo debe ser estimado. Pero antes, expondremos, para que la explicación se haga comprensible, en qué consistió esa modificación.
El artículo 5.15.2 de la Revisión del Plan decía así en la aprobación provisional:
"1. Los equipamientos tendrán como usos característicos los que aparecen relacionados en el artículo 3.6.1. No obstante se considerarán como usos compatibles los de servicios relativos a oficinas y servicios profesionales, restauración y hospedaje.
2.- La sustitución de un uso concreto de equipamiento por otro igualmente de equipamiento requerirá la tramitación de un expediente con aportación de memoria justificativa de las razones del cambio de uso.
3.- La sustitución del uso deberá ser aprobada por el Pleno de la Corporación previo sometimiento a información pública de la documentación justificativa del cambio de uso por un plazo de 15 días.
4.- La modificación de la calificación de una parcela de equipamiento por una calificación zonal distinta requerirá la aprobación del correspondiente expediente de modificación del Plan General, en cuya memoria habrá de justificarse especialmente las razones de la modificación. Si la modificación afecta a equipamientos deportivos, docentes o servicios de interés público y social, requerirá, en todo caso, ser sustituida la superficie de equipamiento por otra igual o superior en la misma área urbana, con el fin de satisfacer las necesidades dotaciones para el mismo conjunto de población".
De esta regulación conviene retener el último inciso del n.º 1, en cuanto en él, referido tanto a los equipamientos estructurales como a los locales, se permitía sin límite como usos compatibles (compatibles con los propios del equipamiento, es decir, compatibles con el uso cultural, deportivo, sanitario, docentes, administrativos, etc) los de servicios relativos a oficinas y servicios profesionales, restauración y hospedaje.
Ahora bien, esta admisión sin límite de tales usos compatibles, puede llegar a desnaturalizar el propio destino del equipamiento, haciendo a la determinación urbanística contradictoria en sí misma, pues, aunque el Ayuntamiento podría sin más no calificar ese suelo como equipamiento, lo que no puede es llevar al Plan determinaciones contradictorias como lo es imponer la calificación de equipamiento (es decir, afirmar por principio que ese terreno es necesario para "el mejor desarrollo de los intereses comunitarios" como reza el artículo 25.1.d ) del RPU) para a renglón seguido permitir sin límite usos compatibles que pueden no tener en principio nada que ver con el uso dotacional, y que por ello mismo implican el riesgo, por su naturaleza y por la falta de límites, de desnaturalizar aquél primer destino.
Al no aprobar una tal determinación urbanística, la C.A.M. no invadió competencias urbanísticas municipales, sino que impuso una exigencia establecida en la legislación urbanística, para las determinaciones del Plan General, que al exigir la concreción de la delimitación y emplazamiento de los equipamientos (artículo 12.2.1.c) y d) del TRLS de 1976) está prohibiendo una regulación de los usos que trastoque la naturaleza y finalidad de las dotaciones.
Ese es, pues, un control de legalidad que es competencia de las CCAA en fase de aprobación definitiva de los Planes (SSTS de 18 de Julio de 1988, 13 de Julio de 1990, 30 de Enero y 25 de Abril de 1991, 18 de Mayo de 1992, 21 de Febrero de 1994, 25 de Octubre de 1995 y 24 de Abril de 1996, entre otras muchas).
NOVENO.- Ahora bien, la C.A.M. no sólo hizo eso (que podía hacer) sino que sustituyó la regulación del uso de los equipamientos que el Ayuntamiento tenía aprobada provisionalmente por otra distinta y precisa, lo que no estaba entre sus facultades competenciales, por responder a apreciaciones urbanísticas de oportunidad que corresponden al Municipio de Murcia.
En efecto, en lugar de suspender la aprobación del Plan a causa de la regulación ilegal que contenía de los usos de los equipamientos, la C.A.M. introdujo su propia regulación, pues razonó lo siguiente:
"En cuanto a la ampliación de usos que realiza el artículo 5.15.2.1 procederá dejarlo reducido a las fincas de equipamiento de carácter local en las que se permitirá como uso compatible el hospedaje y actividades de las empresas de medios de comunicación social y como accesorio el de oficinas y servicios profesionales con una limitación en porcentaje de ocupación y edificabilidad total que haga prevalecer el uso dominante de equipamiento en la parcela correspondiente".
Para posteriormente añadir en la Orden impugnada que:
"La posibilidad de admitir sin limitación usos terciarios abierta en el artículo 5.15.2.1 supondría desnaturalizar los equipamientos que precisamente han sido calificados para cubrir las necesidades de la población (art. 25.3 y 29.1e del R.P.U.) por lo que debe eliminarse tal posibilidad para los equipamientos generales. No obstante en fincas de equipamiento de carácter local, carentes de actividad o uso concreto en la fecha de aprobación definitiva de la revisión, se permitirá como uso compatible el hospedaje y actividades de las empresas de medios de comunicación social siempre que, dentro del ámbito o sector delimitado se mantenga y justifique la proporción adecuada respecto de los equipamientos suficientes, para satisfacer las necesidades colectivas que éstos han de atender. Como uso accesorio se permitirá el de oficinas y servicios profesionales, siempre que no supere el 25% de la ocupación o edificabilidad total de la finca".
Sin duda, al introducir una regulación tan detallada de los usos compatibles y/o accesorios de los equipamientos, la C.A.M. (en tesis aceptada por la Sala de instancia) debió partir de la idea de que todo lo referente a los equipamientos municipales tiene un componente de interés supralocal; y que ello abría la competencia de la Administración autonómica a la regulación detallada de los usos; pero esta tesis es equivocada.
Un equipamiento, ya sea estructurante ya local, es un equipamiento municipal y su establecimiento y características corresponde al Ayuntamiento. Y aún puede pensarse que, dependiendo de esas dotaciones (más que de otras de puro detalle) el diseño general de la estructura urbanística del municipio, el establecimiento, diseño y características de todos los equipamientos constituye el núcleo de la competencia municipal.
Desde luego que un equipamiento municipal puede en ocasiones afectar a intereses supramunicipales, pero eso hay que alegarlo y probarlo. Nada de eso se ha hecho en el presente caso, a pesar de lo cual la C.A.M. ha entrado en la regulación de detalle y de oportunidad en los usos de los equipamientos, prohibiendo sin límite los compatibles y accesorios en los estructurantes y permitiendo en los locales un uso de "actividades de las empresas de medios de comunicación social" que carece de cualquier explicación, y no había sido considerado como tal por el Ayuntamiento, al tiempo que, también sin límite, suprime el uso de restauración, que había sido admitido por el Ayuntamiento, e impone por sí un límite a los usos de oficinas y servicios profesionales, sin que se sepa qué intereses supramunicipales hay en todo ello.
Sin embargo, y excluida una regulación de los usos que vacíe el destino de la dotación, (como antes veíamos), qué usos concretos son admisibles, o no son admisibles, y la proporción en que lo sean, ya como usos compatibles ya como accesorios, es competencia municipal, por ser materia de oportunidad urbanística, mientas que no se alegue y se pruebe que en alguno de ellos está implicado un interés supramunicipal; pero, desde luego, no lo está por el mero hecho de referirse la determinación a un equipamiento local o estructurante del municipio.
Al actuar así la C.A.M. ha infringido los preceptos citados en los motivos primero y tercero, que regulan la actuación municipal y las competencias de la Administración autonómica en la aprobación de los Planes de Urbanismo, en la forma en que han sido interpretados por las jurisprudencia del T. S. más arriba citada.
DÉCIMO.- El recurso contencioso administrativo debe por ello ser estimado, aunque sólo en parte, ya que no pueden ser acogidas todas las pretensiones ejercitadas en la demanda, tal como se piden, porque:
1.º.- No podemos acceder a la petición de que los usos de los equipamientos queden tal como los dispuso el Ayuntamiento en la aprobación provisional de la Revisión del Plan, porque ya hemos dicho más arriba que la admisión sin límite de ciertos usos accesorios y compatibles podría desnaturalizar la finalidad de la dotación. Por ello, debe rechazarse el argumento que utiliza la parte actora acerca de la compatibilidad de usos en los equipamientos estructurantes (artículo 12.2.1.d) del TRLS de 1976) porque, aun siendo posibles en ellos usos accesorios y/o compatibles, no lo son con la ausencia de límites que la aprobación provisional dispuso.
2.º.- Tampoco podemos acceder a calificar el terreno de referencia como dotación de carácter local, y ello aunque el Ayuntamiento de Murcia se incline por esa calificación en su informe al recurso de alzada (folio 154 del expediente). Pero ello no es posible, por las dos siguientes razones:
a) El que el terreno sea propiedad pública o de propiedad privada (donde parece que ha estado el supuesto error), nada dice sobre su aptitud para ser destinado a equipamiento estructural, de forma que no se ha explicado de manera convincente el cambio que se propugna de equipamiento estructurante a equipamiento local.
b) El documento enviado por el Ayuntamiento es un mero informe, y no una decisión en firme del órgano competente para modificar la aprobación provisional.
3.º.- Desde luego, esta Sala no puede acceder a que el terreno que nos ocupa se califique como de uso terciario sujeto a la nueva RT, porque no es misión de los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa asignar calificaciones al suelo, suplantando al planificador, salvo en aquellos supuestos en que las circunstancias del caso impongan una única solución, cosa que aquí no ocurre, pues sólo se alega en favor de esa decisión "la calificación y usos previstos en los solares próximos".
4.º.- Finalmente, el alegato de la parte actora sobre la infracción de principio de equidistribución no puede ser aceptado ya que el ordenamiento urbanístico tiene previstas maneras de compensar o pagar a los dueños de los terrenos destinados a equipamientos, caso de que este destino les origine perjuicios ciertos en el aprovechamiento urbanístico.
DECIMOPRIMERO.- En definitiva, la C.A.M. obró conforme a Derecho al no aceptar la regulación que la aprobación provisional había hecho de los usos compatibles en los equipamientos, pero actúo con disconformidad a Derecho al regular ella misma aspectos de oportunidad urbanística como el referente a los usos compatibles y/o accesorios en los equipamientos estructurantes y locales, cosa que corresponde al Ayuntamiento.
DECIMOSEGUNDO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98), ni existen razones que la aconsejen respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
FALLAMOS
Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación n.º 6307/04 interpuesto por "Construcciones López y Torres S.L." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en fecha 22 de Marzo de 2004 y en su recurso contencioso administrativo n.º 808/02, y en consecuencia:
1.º.- Revocamos dicha sentencia.
2.º.- Estimamos en parte el presente recurso contencioso administrativo n.º 808/02 interpuesto por aquella mercantil contra la resolución del Consejero de Obras Públicas y Urbanismo de la Comunidad Autónoma de Murcia de fecha 31 de Enero de 2001, (confirmada en alzada por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia de fecha 26 de Abril de 2002), que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Murcia.
3.º.- Declaramos que el apartado 5.15.2.1 de la resolución autonómica impugnada es disconforme a Derecho sólo en cuanto la Comunidad Autónoma de Murcia hace en él una regulación de detalle sobre los usos compatibles y/o accesorios prohibidos o permitidos, total o parcialmente, en los equipamientos estructurantes y locales del Plan General, y la anulamos en esa medida.
4.º.- Desestimamos el presente recurso contencioso administrativo en cuanto impugna la decisión de la Comunidad Autónoma de Murcia de rechazar la regulación que la aprobación provisional había realizado en el apartado 5.15.2 sobre ciertos usos compatibles sin límite en los equipamientos estructurantes y locales.
5.- Desestimamos en todo lo demás el recurso contencioso administrativo n.º 808/02.
6.º.- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
