EL PODER JUDICIAL ANTE LA COMISIÓN DE VENECIA
La Comisión de Venecia aprobó el 9 de octubre el dictamen sobre la forma de elección de los vocales jueces del Consejo General del Poder Judicial solicitada por el propio CGPJ. La resolución se pronuncia sobre la adecuación a los estándares europeos de las dos propuestas del Consejo. Considera que la basada en la elección parlamentaria de los 12 vocales jueces no cumple con dichos estándares, no evita la politización externa del órgano y, además, carece de mecanismos antibloqueo, aunque valora que introduzca una fase de preselección por los jueces. Sí los cumple la otra propuesta, que reserva la elección a los propios jueces, si bien el dictamen formula unas recomendaciones para que el proceso electoral facilite la participación tanto a las asociaciones como a los jueces individuales, evitando el riesgo de politización interna.
El origen del dictamen se remonta al acuerdo para la renovación del CGPJ firmado por PP y PSOE en Bruselas el 25 de junio de 2024, con el acompañamiento de la entonces vicepresidenta de la Comisión Europea Věra Jourová. Este desencalló el bloqueo y facilitó la elección por las Cortes del actual Consejo. El acuerdo adquirió carácter jurídico en la LO 3/2024, de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Su disposición adicional establece que el CGPJ debe elaborar una propuesta de reforma del sistema de elección de los vocales judiciales, que garantice su independencia, “con la participación directa de jueces y magistrados que se determine”, de modo que: a) pueda ser “evaluada positivamente por el Informe del Estado de Derecho de la Comisión Europea”; y b) se establezca un CGPJ “acorde con los mejores estándares europeos”. El Consejo, ante la falta de acuerdo, elaboró dos propuestas y decidió someterlas a la Comisión de Venecia.
El órgano consultivo del Consejo de Europa ha ido elaborando desde 2007 una doctrina, ya consolidada, sobre la composición y la elección de los miembros de los consejos judiciales allí donde existan. Considera estos órganos de gobierno del Poder Judicial como garantes de la independencia del Poder Judicial, básica en el Estado de Derecho y la separación de poderes. La Comisión excepciona la exigencia de consejo judicial en Estados con una tradición firme de cumplimiento de la independencia judicial en la práctica (lo que no es nuestro caso). La Comisión se ha ocupado, sobre todo, de los consejos judiciales de las nuevas democracias del Este de Europa, pero en los últimos años ha analizado los de otros países como Chile o Francia.
Para una parte del CGPJ, el Gobierno y un sector de la judicatura y la academia, todos los miembros del CGPJ han de ser elegidos por las Cortes, sobre la base del principio democrático. La Comisión aboga, en cambio, por una composición mixta de jueces elegidos por los propios jueces, que representen “no menos de la mitad” del órgano, y juristas elegidos por el Parlamento por mayoría cualificada. Se pretende garantizar tanto la legitimidad democrática y la accountability, como la independencia del Poder Judicial. Esta queda mejor asegurada con la elección de los miembros jueces por sus pares que con la intervención del Parlamento. El principio democrático opera en este caso de forma distinta a como lo hace para la elección de los juristas (por el Parlamento): la Comisión recomienda representar la pluralidad de la judicatura -distintos grados de tribunales, género y territorial- y corregir el posible corporativismo de los jueces y sus asociaciones mediante garantías en el proceso electoral. Sobre estas garantías incide el dictamen: rebajar el número de firmas requeridas para presentar candidaturas, revisar el posible efecto mayoritario de la elección y garantizar la igualdad de oportunidades en la campaña.
Desde el cambio de sistema de 1985, cuando la LOPJ introdujo la elección parlamentaria de los 20 vocales del CGPJ, las reformas ulteriores han abierto cauces de participación de los jueces en la elección, pero no han alterado lo sustancial del modelo. El pacto entre las fuerzas mayoritarias de 2001 (recordado por el dictamen) no ha logrado parar la crítica de amplios sectores jurídicos y de la opinión pública a la elección exclusiva por las Cortes, que ahora se ve confirmada por la confluencia de tres hechos sobrevenidos. Primero, el funcionamiento del CGPJ: se han cumplido los temores de la sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986, respecto a la “probabilidad” de politización, que aconsejaba su sustitución por ser contrario al espíritu de la Constitución, y han aumentado los bloqueos partidistas en las renovaciones. Segundo, la erosión democrática que afecta cada vez a más Estados europeos, con la colonización por la mayoría de los contrapoderes, en particular los judiciales. Y tercero, la existencia de estándares europeos. Órganos del Consejo de Europa como el Comité de Ministros, el Grupo de Estados contra la Corrupción (Greco), el Consejo Consultivo de los Jueces Europeos, la Comisión de Venecia y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) han ido creando estándares sobre consejos judiciales o denunciando la afectación a la independencia judicial de ciertas normas o su funcionamiento en algunos países, entre ellos España (Greco, 2024). La Comisión Europea, en sus informes anuales sobre el Estado de Derecho, recomienda a España que el proceso de adaptación del procedimiento de nombramiento de sus jueces-miembros tenga en cuenta las normas europeas sobre los consejos del Poder Judicial.
Además de cumplir con los estándares europeos, la elección directa de los vocales jueces es la opción que mejor encaja con una interpretación sistemática del art. 122 CE. La resolución sugiere asegurarla “en el futuro” con una reforma constitucional.
A la vista del dictamen, hay que preguntarse a qué obligan los estándares europeos. Ciertos juristas y los gobiernos iliberales los cuestionan o relativizan sus efectos. Los estándares son directrices, no reglas ni un modelo cerrado, lo que implica que los Estados tienen margen discrecional para su concreción, como señala la Comisión de Venecia. Pero no son mero soft law que los Estados puedan ignorar. Así lo indica el Tribunal de Estrasburgo de forma cada vez más clara (caso Walesa vs. Polonia, 2023). El dictamen se hace eco de esta doctrina (Reczkowicz vs. Polonia, 2021 y Grzeda vs. Polonia, 2022) que muestra cómo los estándares sobre la elección de los miembros judiciales por sus pares pueden convertirse en parte de las obligaciones estatales derivadas de la Convención Europea de Derechos Humanos, para garantizar la independencia respecto del Ejecutivo y el Legislativo.
Aunque los casos ante el TEDH se refieran sobre todo a Polonia, su doctrina afecta a todos los Estados parte con consejos judiciales. Mostrar mayor deferencia en la valoración de las propuestas de reforma en democracias más consolidadas nos parece inadecuado, ya que estas tampoco están a salvo de la erosión democrática y la colonización de los contrapoderes, por lo que necesitan reforzar la independencia judicial. Es deseable que los organismos europeos no bajen la guardia.
Está por ver la incidencia del dictamen ante una posible reforma de la Ley orgánica. Caben, a mi juicio, dos opciones a la luz de la disposición adicional: primera, como el CGPJ ya ha presentado sus propuestas a las Cortes y al Gobierno, corresponde a estos atender el dictamen. Pero también cabría, para evitar que este pueda quedar en un cajón, que el CGPJ reformule su propuesta, de acuerdo con los “mejores” estándares europeos -como ordena la adicional- y que están contenidos en la resolución, y la presente al Gobierno y a las Cámaras. Queda en manos del Ejecutivo o de los grupos parlamentarios presentar iniciativas legislativas respecto a la elección de los vocales jueces del Consejo “basándose en ella (la propuesta del CGPJ)”. El cumplimiento o no de esta obligación depende de la voluntad política de la mayoría, pero puede acabar ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En vista de lo indicado por la Comisión de Venecia, se acaba el tiempo de las excusas y procede revisar un sistema disfuncional y contrario a los estándares europeos.
