LA AMNISTÍA ANTE LA COMISIÓN DE VENECIA
Acaba de conocerse la noticia de que la Mesa del Senado ha tomado la decisión de solicitar a la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, más conocida como la Comisión de Venecia, un dictamen relativo a la Proposición de Ley de Amnistía. La Comisión de Venecia es un órgano consultivo del Consejo de Europa, una organización creada tras la Segunda Guerra Mundial con el fin de velar por la democracia, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho de la que forman parte 46 Estados, incluidos todos los miembros de la Unión Europea. España ingresó en 1977, siendo Adolfo Suárez presidente del Gobierno y Marcelino Oreja ministro de Asuntos Exteriores.
Desde su fundación en 1990, a instancias del prestigioso jurista italiano Antonio La Pérgola, la Comisión de Venecia ha contribuido notablemente a la defensa y promoción del Estado de Derecho. Sus numerosos informes y dictámenes han sido útiles para las democracias más jóvenes, pero también para las consolidadas. Sus dictámenes no son vinculantes, pero, por su prestigio y su sólida fundamentación, constituyen una referencia indiscutible en el establecimiento de los estándares internacionales sobre esta materia.
La Comisión de Venecia informó por vez primera sobre una norma española en 2016: se trataba de la Ley de Reforma del Tribunal Constitucional. Más tarde, en 2021, lo hizo sobre la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana.
Cuando las instituciones de la Unión Europea se pronuncian sobre el Estado de Derecho, se apoyan en los dictámenes de la Comisión de Venecia. Así lo han hecho ante las sucesivas vulneraciones del Estado de Derecho en Polonia. Los dictámenes de la Comisión han proporcionado el soporte conceptual en el que se han apoyado las decisiones de la Comisión Europea.
De este modo, como en alguna ocasión se ha señalado, la Comisión de Venecia ha representado un papel semejante al que la función consultiva de alto nivel desempeña en algunos estados de la UE. Esta función consultiva no la han podido ejercer las instituciones nacionales en el caso de la actual amnistía española porque se ha presentado el texto como una proposición de ley, en lugar de como un proyecto de ley. Es evidente que se han tratado de eludir así los informes preceptivos del Consejo de Estado y del Consejo General del Poder Judicial.
La proposición de Ley de Amnistía menciona en su preámbulo a la Comisión de Venecia, citando dos confusas referencias con las que pretende justificar que esta “ha dejado clara la validez de medidas como la amnistía”: la Recomendación CM/Rec (2010/12), en la que no consta la participación de la Comisión de Venecia, y el acta de una sesión plenaria de marzo de 2013, que no es un dictamen y que, por tanto, carece de valor jurídico. Como ha señalado el catedrático de Derecho Constitucional Rafael Rubio, la exposición de motivos, también en este punto, carece del rigor exigible a cualquier texto legal.
Sorprendentemente, el texto cita esa acta, pero no cita el dictamen correspondiente, que es el único en el que la Comisión de Venecia se ha pronunciado sobre la compatibilidad de una ley de amnistía con el Estado de Derecho: la ley de amnistía para presos políticos de Georgia.
En aquel caso, la Comisión de Venecia no sólo concluyó que dicha amnistía vulneraba el Estado de Derecho, sino que se pronunció detalladamente sobre los estándares internacionales exigibles en el ámbito de la amnistía. Aunque la amnistía pudiera estar prevista constitucionalmente en un Estado, la Comisión de Venecia señalaba su carácter excepcional y precisaba que “sólo se pueden encontrar ejemplos de Ley de Amnistía en el contexto del final de conflictos, dictaduras, insurrecciones, inmediatamente después de la transición democrática, pero no más tarde”.
Aunque el caso de Georgia era diferente del español (preveía una amnistía para presos políticos y un acto posterior del Parlamento adoptaba el listado de beneficiarios), lo interesante del caso es que la Comisión de Venecia, tras un detallado estudio, estableció que, sin cuestionar la decisión política de las autoridades, una ley de amnistía debe cumplir los principios del Estado de Derecho: legalidad, prohibición de la arbitrariedad, no discriminación e igualdad ante la ley.
La Comisión de Venecia subrayaba el principio de legalidad y señalaba que, si bien la ley parecía estar dedicada a “personas indeterminadas!, como debería ser, una resolución adoptada unos días antes determinaba a sus concretos beneficiarios. Ambos textos, continuaba, tenían la misma finalidad y debían “verse y considerarse conjuntamente”. Esta interpretación sistemática, según el contexto y la finalidad, sin duda sería relevante para el caso español, que requiere que se considere conjuntamente la proposición de ley, el acuerdo con Junts del que trae causa directa, y el establecimiento de las comisiones parlamentarias de investigación que la complementa.
Subrayaba también la Comisión de Venecia el principio de separación de poderes. Incidía en la independencia del poder judicial, que debe ser ejercido exclusivamente por los tribunales, y criticaba que el Parlamento hubiese “ocupado el lugar del poder judicial al que, en principio, debería haberse encomendado, por decisión del Parlamento, decidir si las personas cumplían los criterios que este hubiera determinado”.
La Comisión de Venecia incidía también en la prohibición de la arbitrariedad y en el principio de igualdad, criticando que el proceso no hubiese sido transparente, pareciese arbitrario y, también, que la ley amnistiase no sólo los delitos políticos, sino los comunes.
El caso español presenta elementos difícilmente compatibles con los criterios establecidos por la Comisión de Venecia: la redacción de la norma por parte de sus beneficiarios; la vulneración del principio de igualdad y el privilegio reservado a los políticos; la quiebra de la separación de poderes escenificada en las comisiones parlamentarias, pero consumada estructuralmente en la derogación y deslegitimación de innumerables sentencias judiciales y en la paralización de procedimientos ni siquiera concluidos; la falta de dictámenes consultivos; la ausencia de consenso con la oposición en un asunto de esta naturaleza. Finalmente, es insoslayable en el caso español que se trata de una amnistía ofrecida por el Gobierno, al margen del interés general, con el fin particular y arbitrario de obtener a cambio siete votos para su investidura.
En cuanto al procedimiento, cabe señalar dos cuestiones. La primera es que, en efecto, el Senado está legitimado para solicitar el dictamen de la Comisión de Venecia. La segunda es que, dado que la solicitud se ha planteado con carácter urgente, esta puede actuar con rapidez y el dictamen podría publicarse en unas semanas, antes incluso de que finalice el trámite de aprobación de la Ley.
El dictamen de la Comisión de Venecia será, además, un valioso referente para futuras decisiones de la Comisión Europea y del Tribunal de Justicia, que con toda probabilidad acabará pronunciándose sobre la Ley. Es bien sabido que los jueces nacionales tienen la facultad de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal si consideran que una norma nacional puede vulnerar el Derecho de la Unión. Esto no puede en modo alguno descartarse, ya que, como ha afirmado el comisario Reynders, “hay, efectivamente, un vínculo con el Derecho de la Unión”. Este vínculo requiere valorar la compatibilidad de la Ley con ciertos elementos de las normas europeas de derecho penal y con el Estado de Derecho. Quien afirme que la independencia del poder judicial y el Estado de Derecho son un asunto interno, sobre el que el Derecho de la Unión no tiene nada que decir, no ha leído la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
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