Crédit lyonnais es una sociedad anónima francesa autorizada como entidad de crédito. Esta entidad de crédito es una filial de Crédit agricole SA y, como tal, está sujeta a la supervisión prudencial directa del Banco Central Europeo (BCE).
El 5 de mayo de 2015, Crédit agricole solicitó al BCE, en su nombre y en el de las entidades del grupo Crédit agricole, entre ellas Crédit lyonnais, autorización para excluir, a efectos del cálculo del ratio de apalancamiento, las exposiciones frente a la Caisse des dépôts et consignations (Caja de Depósitos y Consignaciones; en lo sucesivo, “CDC”), ente público francés, resultantes de los depósitos realizados en diversas libretas de ahorro, que, según la normativa francesa aplicable, deben transferirse obligatoriamente a la CDC (en lo sucesivo, “ahorro regulado”).
La decisión de 24 de agosto de 2016, mediante la cual el BCE había denegado a Crédit agricole la autorización solicitada, fue anulada mediante sentencia del Tribunal General.
A raíz de esa sentencia, Crédit agricole volvió a presentar ante el BCE su solicitud de autorización para excluir las exposiciones frente a la CDC. Mediante decisión de 3 de mayo de 2019, el BCE autorizó a Crédit agricole y a las entidades pertenecientes al grupo Crédit agricole, con excepción de Crédit lyonnais, a excluir del cálculo del ratio de apalancamiento todas sus exposiciones frente a la CDC. En cambio, a Crédit lyonnais únicamente se la autorizó a excluir el 66 % de ellas. En la Decisión controvertida, el BCE, al considerar que disponía de una facultad discrecional en el presente caso, aplicó una metodología que tenía en cuenta tres elementos: la calidad crediticia de la Administración central francesa, el riesgo de ventas de emergencia y el nivel de concentración de las exposiciones frente a la CDC.
El Tribunal General estimó el recurso interpuesto por Crédit lyonnais con la pretensión de que se anulase la Decisión controvertida en la medida en que denegaba la autorización para excluir de su ratio de apalancamiento todas sus exposiciones frente a la CDC. En concreto, el Tribunal General constató que el razonamiento de la Decisión controvertida fundado en el riesgo de ventas de emergencia adolecía de un vicio de “ilegalidad”. Por consiguiente, consideró que los otros dos elementos de la metodología aplicada por el BCE no habrían podido llevar a que este denegara, en la Decisión impugnada, la concesión a Crédit lyonnais del beneficio de la exclusión para todas sus exposiciones frente a la CDC.
El Tribunal de Justicia, ante el que el BCE interpuso recurso de casación, anula la sentencia recurrida y, resolviendo definitivamente el litigio, desestima el recurso de Crédit lyonnais. Mediante su sentencia, el Tribunal de Justicia proporciona aclaraciones sobre el nivel de control del juez de la Unión al apreciar la legalidad de las decisiones administrativas adoptadas por el BCE cuando este último dispone de un amplio margen de apreciación.
Apreciación del Tribunal de Justicia El Tribunal de Justicia recuerda que, en la medida en que el BCE dispone de una amplia facultad de apreciación a la hora de decidir si concede o no la autorización para excluir, a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento, exposiciones que cumplen determinadas condiciones, el control jurisdiccional que el juez de la Unión debe ejercer en cuanto a si está fundada la motivación de la decisión del BCE no debe llevarlo a sustituir la apreciación de este último por la suya propia. Este control tiene por objeto comprobar que una decisión de este tipo no está basada en hechos materialmente inexactos ni está viciada de ningún error manifiesto de apreciación o de desviación de poder.
A este respecto, el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de ellos. En efecto, cuando una institución dispone de una amplia facultad de apreciación, reviste especial importancia la observancia de las garantías procedimentales, entre las que figura la obligación de esta de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes de la situación de que se trate.
El Tribunal de Justicia observa que el Tribunal General, al efectuar su propia apreciación de las características del ahorro regulado y del efecto acumulado de estas, consideró que el nivel de riesgo de ventas de emergencia no era lo suficientemente elevado como para justificar la denegación del BCE de excluir del cálculo del ratio de apalancamiento todas las exposiciones de Crédit lyonnais frente a la CDC.
Pues bien, con ello, por una parte, el Tribunal General no puso en entredicho las constataciones del BCE respecto de las características del ahorro regulado que habían llevado a este último a concluir que tales características no permitían descartar por completo todo riesgo de que Crédit lyonnais pudiera verse obligada a efectuar ventas de emergencia. Ello es así, en particular, en lo referente a las constataciones del BCE relativas a la gran liquidez del ahorro regulado dada la falta de un dispositivo legal que limite su retirada y la obligación de Crédit lyonnais de reembolsar a los depositantes sus depósitos incluso durante el intervalo de ajuste por período de diez días entre las posiciones de esta entidad y las de la CDC. Por consiguiente, el razonamiento del Tribunal General no pone en entredicho la exactitud material, la fiabilidad o la coherencia de los elementos tenidos en cuenta en la Decisión controvertida ni determina que no constituyan el conjunto de datos pertinentes que el BCE había de tomar en consideración en el presente caso.
Por otra parte, la conclusión del Tribunal General según la cual los datos tenidos en cuenta por el BCE no permitían fundamentar las conclusiones que se extraen en la Decisión controvertida deriva de su propia apreciación sobre el nivel de riesgo de ventas de emergencia. Esta apreciación, que se basa en los mismos elementos que aquellos que tuvo en cuenta el BCE, se aparta de la realizada por el BCE sin demostrar que esta sea manifiestamente errónea.
Al razonar de tal modo, el Tribunal General, en vez de efectuar el control del error manifiesto de apreciación que le incumbía, sustituyó la apreciación del BCE por la suya propia en un caso en el que, sin embargo, este último goza de un amplio margen de apreciación.
Además, por lo que respecta a la apreciación del Tribunal General acerca de la justificación del BCE fundada en la experiencia de las crisis bancarias recientes, no demostró por qué las consideraciones según las cuales los depósitos de ahorro regulado no pueden invertirse, a diferencia de los depósitos a la vista, en activos de riesgo o no líquidos permiten demostrar que es manifiestamente errónea la apreciación realizada por el BCE sobre el escenario de riesgo de retiradas masivas al que debía atenderse para analizar el riesgo de ventas de emergencia al cual estaba expuesta Crédit lyonnais. Lo mismo cabe decir de las consideraciones basadas en la diferencia entre la doble garantía de la República Francesa en favor de las libretas de ahorro regulado y el mecanismo de garantía resultante de la Directiva 2014/49. 5 El Tribunal de Justicia deduce de ello que el Tribunal General anuló la Decisión controvertida sustituyendo la apreciación del riesgo de ventas de emergencia al que Crédit lyonnais estaba expuesta por la suya propia, sin demostrar por qué la apreciación del BCE obrante al respecto en dicha Decisión adolece de error manifiesto de apreciación. De este modo, traspasó los límites impuestos a su control jurisdiccional. Por añadidura, también erró al considerar que el BCE había incumplido su obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes de la situación.
Anulada parcialmente la sentencia recurrida, el Tribunal de Justicia resuelve definitivamente el recurso en primera instancia. Al analizar las alegaciones formuladas por Crédit lyonnais en primera instancia, considera que, habida cuenta del control jurisdiccional limitado que le corresponde efectuar en vista del amplio margen de apreciación de que dispone el BCE en el caso de autos, Crédit lyonnais no ha conseguido demostrar que las apreciaciones que obran en la Decisión impugnada a propósito del riesgo de ventas de emergencia y de la calidad crediticia de la Administración francesa sean manifiestamente erróneas. Confirma así la decisión de denegar la exclusión del 34 % de las exposiciones de Crédit lyonnais frente a la CDC a los efectos del cálculo de su ratio de apalancamiento.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 4 de mayo de 2023 (*)
“Recurso de casación - Política económica y monetaria - Supervisión prudencial de las entidades de crédito - Reglamento (UE) n.º 575/2013 - Cálculo del ratio de apalancamiento - Medida de la exposición - Artículo 429, apartado 14 - Exclusión de las exposiciones que cumplan determinadas condiciones - Denegación parcial de la autorización - Facultad discrecional del Banco Central Europeo (BCE) - Recurso de anulación - Error manifiesto de apreciación - Control jurisdiccional”
En el asunto C-389/21 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 24 de junio de 2021,
Banco Central Europeo (BCE), representado por los Sres. F. Bonnard, M. Ioannidis y R. Ugena y por la Sra. C. Zilioli, en calidad de agentes,
parte recurrente en casación,
en el que la otra parte en el procedimiento es:
Crédit lyonnais, con domicilio social en Lyon (Francia), representada por las Sras. A. Champsaur y A. Delors, avocates,
parte demandante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Primera, el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Vicepresidente del Tribunal de Justicia, y los Sres. P. G. Xuereb y A. Kumin, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretaria: Sra. M. Siekierzyńska, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de junio de 2022;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 27 de octubre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, el Banco Central Europeo (BCE) solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 14 de abril de 2021, Crédit lyonnais/BCE (T-504/19, en lo sucesivo, “sentencia recurrida”, EU:T:2021:185), por la que se estimó el recurso interpuesto por Crédit lyonnais con la pretensión de que se anulase la Decisión ECB-SSM-2019-FRCAG-39 del BCE, de 3 de mayo de 2019 (en lo sucesivo, “Decisión controvertida”), adoptada con arreglo a los artículos 4, apartado 1, letra d), y 10 del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63), y al artículo 429, apartado 14, del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 (DO 2013, L 176, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2015/62 de la Comisión, de 10 de octubre de 2014 (DO 2015, L 11, p. 37) (en lo sucesivo, “Reglamento n.º 575/2013”), en la medida en que dicha Decisión deniega a Crédit lyonnais la autorización para excluir determinadas exposiciones del cálculo de su ratio de apalancamiento.
Marco jurídico
Reglamento n.º 575/2013
2 Los considerandos 90, 91 y 94 del Reglamento n.º 575/2013 indican lo siguiente:
“(90) Los años que precedieron a la crisis financiera se caracterizaron por una excesiva acumulación de las exposiciones de las entidades en comparación con sus fondos propios (apalancamiento). Durante la crisis financiera, las pérdidas y la escasez de financiación obligaron a las entidades a reducir significativamente su apalancamiento en un breve lapso de tiempo. La presión a la baja sobre los precios de los activos se vio así exacerbada, causando pérdidas adicionales tanto a las entidades de crédito como a las empresas de inversión, lo que, a su vez, redujo aún más sus fondos propios. Los resultados últimos de esta espiral negativa fueron una disminución del crédito disponible para la economía real y una crisis más larga y profunda.
(91) Con objeto de disponer de fondos propios suficientes para cubrir las pérdidas imprevistas es esencial que los requisitos de fondos propios se basen en el riesgo. No obstante, la crisis ha demostrado que estos requisitos, por sí solos, no bastan para impedir que las entidades asuman un riesgo de apalancamiento excesivo e insostenible.
[]
(94) El ratio de apalancamiento constituye para la Unión [Europea] una nueva herramienta de regulación y supervisión. En consonancia con los acuerdos internacionales, conviene introducirlo en un primer momento como un elemento adicional que las autoridades competentes puedan aplicar discrecionalmente a determinadas entidades. La imposición a las entidades de obligaciones de información permitiría una adecuada revisión y calibración, con vistas a pasar a una medida vinculante en 2018.”
3 El artículo 4, apartado 1, puntos 93 y 94, de dicho Reglamento establece:
“A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
[]
93) “Apalancamiento”: cuantía relativa de los activos, obligaciones fuera de balance y obligaciones contingentes de pagar, entregar o aportar garantías, incluidas las obligaciones derivadas de financiación recibida, compromisos adquiridos, contratos de derivados o pactos de recompra de una entidad, pero excluidas las obligaciones que solo puedan ejecutarse durante la liquidación de una entidad, en comparación con los fondos propios de dicha entidad.
94) “Riesgo de apalancamiento excesivo”: el riesgo resultante de la vulnerabilidad de una entidad debido a un apalancamiento o un apalancamiento contingente que pudiera requerir medidas correctoras imprevistas de su plan de negocio, entre ellas una venta de urgencia de activos capaz de ocasionar pérdidas o ajustes de valoración de los activos restantes”.
4 El artículo 116, apartado 4, del citado Reglamento dispone:
“En circunstancias excepcionales, las exposiciones frente a entes del sector público podrán recibir el mismo tratamiento que las exposiciones frente a la administración central, la administración regional o la autoridad local en cuya jurisdicción estén establecidos, cuando, a juicio de las autoridades competentes de dicha jurisdicción, no haya diferencia de riesgos entre tales exposiciones debido a la existencia de una garantía adecuada por parte de la administración central, administración regional o la autoridad local.”
5 El artículo 412, apartado 1, del referido Reglamento presenta el siguiente tenor:
“Las entidades deberán mantener activos líquidos, la suma de cuyos valores cubra las salidas de liquidez menos las entradas de liquidez, en condiciones de tensión, a fin de garantizar que las entidades mantengan un colchón de liquidez de nivel apropiado para afrontar cualesquiera desequilibrios entre las entradas y salidas de liquidez en graves condiciones de tensión durante un período de treinta días. []”
6 El artículo 429, apartados 2 y 14, del Reglamento n.º 575/2013 establece:
“2. El ratio de apalancamiento se calculará como la medida del capital de la entidad dividido por la medida de la exposición total de la entidad y se expresará como porcentaje.
[]
14. Las autoridades competentes podrán permitir que una entidad excluya de la medida de la exposición las exposiciones que cumplan todas las condiciones siguientes:
a) ser exposiciones frente a entes del sector público;
b) ser tratadas de conformidad con el artículo 116, apartado 4;
c) derivarse de depósitos que la entidad esté legalmente obligada a transferir al ente del sector público mencionado en la letra a) con fines de financiación de inversiones de interés general.”
7 El artículo 429 bis, apartado 1, letra j), del Reglamento n.º 575/2013, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2019/876 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019 (DO 2019, L 150, p. 1) (en lo sucesivo, “Reglamento n.º 575/2013 modificado”), aplicable a partir del 28 de junio de 2021, de conformidad con el artículo 3, apartado 2, del Reglamento 2019/876, establece:
“1. No obstante el artículo 429, apartado 4, las entidades podrán excluir cualquiera de las exposiciones siguientes de la medida de su exposición total:
[]
j) las exposiciones que cumplan todas las condiciones siguientes:
i) que sean exposiciones frente a entes del sector público,
ii) que sean tratadas de conformidad con el artículo 116, apartado 4,
iii) que se deriven de depósitos que la entidad esté legalmente obligada a transferir al ente del sector público mencionado en el inciso i) con fines de financiación de inversiones de interés general”.
Reglamento n.º 1024/2013
8 A tenor del considerando 55 del Reglamento n.º 1024/2013:
“La atribución de funciones de supervisión implica para el BCE la gran responsabilidad de defender la estabilidad financiera de la Unión y de hacer uso de sus facultades de supervisión de la forma más eficaz y proporcionada. []”
9 El artículo 4, apartados 1, letra b), y 3, de dicho Reglamento dispone:
“1. En el marco del artículo 6, y de conformidad con las disposiciones del apartado 3 del presente artículo, el BCE tendrá competencias exclusivas para ejercer, con fines de supervisión prudencial, las siguientes funciones en relación con todas las entidades de crédito establecidas en los Estados miembros participantes:
[]
d) velar por el cumplimiento de los actos a los que hace referencia en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, que imponen requisitos prudenciales a las entidades de crédito en materia de fondos propios, titulización, limitación de grandes exposiciones, liquidez, apalancamiento, y notificación y publicación de información sobre estas cuestiones;
[]
3. A los efectos de desempeñar las funciones que le atribuye el presente Reglamento, y con el objetivo de garantizar una supervisión rigurosa, el BCE aplicará toda la legislación aplicable de la Unión y, en los casos en que dicha legislación esté integrada por Directivas, la legislación nacional que las incorpore al ordenamiento jurídico nacional. []”
10 A tenor del artículo 6, apartado 1, del referido Reglamento:
“El BCE llevará a cabo sus funciones en el marco de un MUS [(mecanismo único de supervisión)] integrado por el BCE y las autoridades nacionales competentes. El BCE será responsable del funcionamiento eficaz y coherente del MUS.”
Antecedentes del litigio
11 Crédit lyonnais es una sociedad anónima francesa autorizada como entidad de crédito. Es una filial de Crédit Agricole SA y, en tal condición, está sujeta a la supervisión prudencial directa del BCE.
12 El 5 de mayo de 2015, Crédit Agricole solicitó, en su nombre y en el de las entidades del grupo Crédit Agricole, entre ellas Crédit lyonnais, autorización al BCE para excluir de la medida de la exposición a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento las exposiciones frente a la Caisse des dépôts et consignations (Caja de Depósitos y Consignaciones, Francia; en lo sucesivo, “CDC”), resultantes de depósitos realizados en los “livrets A” (libretas A), en los “livrets d’épargne populaire” (libretas de ahorro popular) y en los “livrets de développement durable et solidaire” (libretas de desarrollo sostenible y solidario), que, según la normativa francesa aplicable, deben transferirse obligatoriamente a la CDC (en lo sucesivo, conjuntamente, “ahorro regulado”).
13 Mediante decisión de 24 de agosto de 2016, el BCE denegó a Crédit Agricole la autorización que había solicitado. Esta decisión se anuló mediante la sentencia del Tribunal General de 13 de julio de 2018, Crédit Agricole/BCE (T-758/16, EU:T:2018:472).
14 El 26 de julio de 2018, Crédit Agricole, en su nombre y en el de las entidades que forman parte del grupo Crédit Agricole, entre ellas Crédit lyonnais, volvió a solicitar al BCE la autorización para excluir de la medida de la exposición a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento las exposiciones frente a la CDC, resultantes de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado.
15 Tras haber comunicado a Crédit Agricole un proyecto de decisión y haber recibido sus observaciones al respecto, el BCE adoptó la Decisión controvertida el 3 de mayo de 2019.
16 Mediante esta Decisión, se autorizó a Crédit Agricole y a las entidades que forman parte del grupo Crédit Agricole, con excepción de Crédit lyonnais, a excluir de la medida de la exposición a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento todas sus exposiciones frente a la CDC, resultantes de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado. En cambio, a Crédit lyonnais únicamente se la autorizó a excluir el 66 % de ellas.
17 En apoyo de dicha Decisión, el BCE estimó que se cumplían en el presente caso las condiciones establecidas en el artículo 429, apartado 14, letras a) a c), del Reglamento n.º 575/2013. Al considerar que disponía de una facultad discrecional para conceder una exención en virtud de esta disposición, el BCE aplicó una metodología que tenía en cuenta tres elementos: la calidad crediticia de la Administración central francesa, el riesgo de ventas de emergencia y el nivel de concentración de las exposiciones frente a la CDC como resultado de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado.
18 En conclusión, el BCE consideró que las exposiciones frente a la CDC de las entidades sujetas a su supervisión prudencial presentan un riesgo bajo. No obstante, en lo que respecta a Crédit lyonnais, atendiendo a la evaluación de los tres elementos de su metodología y, en particular, al intervalo de ajuste por período de diez días entre sus posiciones y las de la CDC, a la elevada y creciente concentración de sus exposiciones frente a la CDC vinculadas al ahorro regulado y al hecho de que no está amparada por el mecanismo de solidaridad existente a escala del grupo Crédit Agricole, estimó que un equilibrio entre el interés en aplicar un ratio de apalancamiento neutro en términos de riesgos y el interés en eximir determinadas exposiciones de bajo riesgo justificaba que, a efectos del cálculo de ese ratio, solo se le concediera un porcentaje de exclusión del 66 % en lo referente a sus exposiciones frente a la CDC.
Recurso ante el Tribunal General y sentencia recurrida
19 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 12 de julio de 2019, Crédit lyonnais interpuso un recurso con la pretensión de que se anulase la Decisión controvertida en la medida en que esta le deniega la autorización para excluir de la medida de la exposición a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento todas sus exposiciones frente a la CDC, resultantes de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado.
20 En apoyo del recurso, Crédit lyonnais formuló tres motivos con base, el primero, en la violación del artículo 266 TFUE como resultado de la incorrecta ejecución por el BCE de la sentencia de 13 de julio de 2018, Crédit Agricole/BCE (T-758/16, EU:T:2018:472), el segundo, en la infracción de los artículos 429, apartado 14, y 400, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 575/2013 y, el tercero, en errores manifiestos de apreciación cometidos por el BCE.
21 El Tribunal General desestimó los motivos primero y segundo, si bien consideró, en el apartado 69 de la sentencia recurrida, que la alegación formulada en la tercera parte del primer motivo, referente a si la apreciación efectuada por el BCE era conforme con el apartado 81 de la sentencia de 13 de julio de 2018, Crédit Agricole/BCE (T-758/16, EU:T:2018:472), había de examinarse junto con el tercer motivo.
22 En los apartados 101 a 123 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la primera parte del tercer motivo, referida al error manifiesto de apreciación cometido por el BCE en la Decisión controvertida al apreciar el riesgo de ventas de emergencia.
23 En el marco de ese examen, el Tribunal General señaló, en primer término, en los apartados 107 a 114 de la sentencia recurrida, que el ahorro regulado presenta determinadas características esenciales, a saber, primero, la cualidad de “valor refugio” en caso de crisis bancaria, que no se mencionaba en la Decisión controvertida, segundo, la existencia de una doble garantía de la República Francesa en relación con los depósitos de ahorro regulado y, tercero, el hecho de que dicho ahorro poco puede contribuir a la constitución de un apalancamiento excesivo, pues debe transferirse a la CDC, sin que, por tanto, a diferencia de otros tipos de depósitos bancarios, pueda invertirse en activos de riesgo o no líquidos.
24 En segundo término, el Tribunal General consideró, en los apartados 105 y 115 a 117 de dicha sentencia, que, a la vista de los elementos expuestos en los apartados 107 a 114 de la misma, la justificación de la Decisión controvertida fundada en el carácter particularmente líquido del ahorro regulado no bastaba, por sí sola, para sustentar la conclusión a la que había llegado el BCE con respecto a Crédit lyonnais según la cual, en el presente caso, existía un riesgo de ventas de emergencia, de modo que la procedencia de esa conclusión dependía del otro elemento en el que el BCE se había basado esencialmente, la experiencia de las crisis bancarias recientes.
25 A este respecto, el Tribunal General estimó, en tercer término, en los apartados 118 a 122 de la referida sentencia, que el ejemplo tomado en consideración por el BCE para concluir que la experiencia de las crisis bancarias recientes mostraba que se habían producido retiradas masivas no se refería a depósitos que presentaran, habida cuenta de los elementos recordados en el apartado 23 de la presente sentencia, características suficientemente similares a los depósitos realizados en cuanto ahorro regulado.
26 El Tribunal General concluyó, en el apartado 123 de la sentencia recurrida, que procedía estimar la primera parte del tercer motivo, puesto que el BCE no había tenido en cuenta, al apreciar el riesgo de ventas de emergencia, todas las características del ahorro regulado, de lo cual dedujo, en el apartado 124 de la misma, que este último no “aplicó correctamente” el apartado 81 de la sentencia de 13 de julio de 2018, Crédit Agricole/BCE (T-758/16, EU:T:2018:472), de modo que había de acogerse la alegación esgrimida al efecto en la tercera parte del primer motivo.
27 En el apartado 125 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que el razonamiento de la Decisión controvertida a propósito de la apreciación del riesgo de ventas de emergencia presentaba un vicio de ilegalidad.
28 En el apartado 126 de dicha sentencia, estimó, habida cuenta de la metodología aplicada por el BCE en la Decisión controvertida, que las demás razones de esta Decisión, relativas a la calidad crediticia de la Administración central francesa y al nivel de concentración de las exposiciones frente a la CDC, aun suponiendo que no adolecieran de ilegalidad, no permitían justificar la denegación dictada por el BCE contra Crédit lyonnais. En efecto, sobre la base de esa metodología, la toma en consideración de únicamente estas razones no habría dado lugar, según el Tribunal General, a que se negara a Crédit lyonnais la posibilidad de acogerse enteramente a la excepción prevista en el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013.
29 Por consiguiente, sin entrar a analizar las alegaciones dirigidas contra las demás razones de la Decisión controvertida, el Tribunal General la anuló en la medida en que el BCE había rechazado que Crédit lyonnais excluyera de la medida de la exposición a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento el 34 % de sus exposiciones frente a la CDC, resultantes de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado.
Pretensiones de las partes
30 Mediante su recurso de casación, el BCE solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la sentencia recurrida.
- Condene en costas a Crédit lyonnais.
31 Crédit lyonnais solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso de casación por ser manifiestamente infundado.
- Condene en costas al BCE.
Sobre el recurso de casación
32 El BCE esgrime cuatro motivos en apoyo de su recurso de casación. El primero se basa en la inobservancia, por parte del Tribunal General, de los límites impuestos al ejercicio de su control jurisdiccional. Los motivos de casación segundo a cuarto se fundan, respectivamente, en el incumplimiento de la obligación de motivación, en la desnaturalización de los elementos presentados ante el Tribunal General y en la infracción de los artículos 4, apartado 1, punto 94, y 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013.
Alegaciones de las partes
33 Mediante su primer motivo de casación, el BCE considera que el Tribunal General traspasó los límites impuestos al ejercicio de su control jurisdiccional.
34 Con carácter preliminar, el BCE señala que, cuando las instituciones u órganos de la Unión disponen de una amplia facultad de apreciación, en especial por tener que realizar complejas evaluaciones económicas, la potestad de control de los tribunales de la Unión se encuentra limitada. Aparte de la falta o la insuficiencia de motivación, la desnaturalización de los hechos, el error de Derecho y la desviación de poder, los tribunales de la Unión solo pueden sancionar el error manifiesto de apreciación cometido por la institución o el órgano de que se trate al adoptar la decisión que se somete a su consideración, sin sustituir la apreciación de esa institución u órgano por la suya propia.
35 Según el BCE, del tenor del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013 se desprende que las autoridades competentes, a las que se refiere esta disposición, gozan de una amplia facultad de apreciación, habida cuenta, en particular, de su competencia técnica en materia de supervisión bancaria y de la información confidencial a la que pueden tener acceso por esa razón; en efecto, dicha disposición prevé que, aun cuando las exposiciones de que se trate cumplan las condiciones que enumera, las autoridades competentes pueden conceder o denegar la exclusión de la medida de la exposición solicitada por una entidad.
36 Pues bien, el BCE entiende, a este respecto, que el Tribunal General no demostró que las conclusiones que él alcanzó fueran palmariamente infundadas habida cuenta de los elementos de hecho que el propio BCE había determinado; en realidad, el Tribunal General se basó en razones distintas de las que él expuso en apoyo de la Decisión controvertida. A juicio del BCE, además de que las razones que el Tribunal General tomó en consideración son inexactas, el control que ejerció en el caso de autos supondría transferirle la realización de evaluaciones económicas complejas.
37 Así, según el BCE, a pesar de que él había considerado en la Decisión controvertida que el riesgo de ventas de emergencia existía, aunque fuera poco probable, y que, si se materializaba en el caso de Crédit lyonnais, podría provocar pérdidas considerables dado el nivel de las exposiciones de esta entidad frente a la CDC, el Tribunal General concluyó, basándose en su propia apreciación de determinadas características de las libretas de ahorro regulado, que tal riesgo no se había demostrado en el caso de Crédit lyonnais. Por lo tanto, el Tribunal General sustituyó la apreciación del BCE por la suya propia.
38 El BCE aduce que tal sustitución se llevó a cabo en relación con varias razones de la Decisión controvertida.
39 En primer término, el BCE reprocha al Tribunal General haber considerado, en los apartados 107 a 110 de la sentencia recurrida, que, dado que el ahorro regulado tiene la cualidad de “valor refugio”, los depósitos en las libretas de ahorro regulado no podían o difícilmente podían ser objeto de retiradas masivas por parte de los depositantes en un breve lapso de tiempo. Pues bien, el BCE considera que él no ignoró esta característica de “valor refugio” en caso de crisis bancaria, aunque concluyó que tal característica no permitía, a falta de un dispositivo legal que restringiera la facultad de retirada de los depositantes, conjurar completamente el riesgo de retiradas masivas.
40 El BCE considera que, siendo así que el razonamiento que sustentaba la Decisión controvertida era coherente, las pruebas en que se basó el Tribunal General en la sentencia recurrida carecen de pertinencia dada su antigüedad o su carácter general, que este las interpretó incorrectamente y que no permiten justificar las conclusiones que extrae de ellas en dicha sentencia.
41 En segundo término, el BCE aduce que, en el apartado 113 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error al considerar que los depósitos en las libretas de ahorro regulado transferidos a la CDC por Crédit lyonnais no podían generar un riesgo de apalancamiento excesivo, siendo así que él, en la Decisión controvertida, había considerado que ese riesgo, aunque bajo, no podía ignorarse.
42 A este respecto, el BCE señala que la obligación de transferir a la CDC una parte de los depósitos en las libretas de ahorro regulado es una de las condiciones que las exposiciones deben cumplir, de conformidad con el artículo 429, apartado 14, letra c), del Reglamento n.º 575/2013, para poder ser excluidas de la medida de la exposición a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento. Al considerar que esta condición bastaba para conjurar todo riesgo de apalancamiento excesivo, el Tribunal General sustituyó la apreciación del BCE por la suya propia e hizo caso omiso de la definición de dicho riesgo, que figura en el artículo 4, apartado 1, punto 94, del referido Reglamento, el cual no se refiere a la libertad de utilización de los depósitos. El BCE entiende que, para determinar si existe riesgo de apalancamiento excesivo, en el sentido de esa disposición, es preciso dilucidar si la entidad puede atender una obligación en la fecha en la que haya de atenderse y, de no ser así, si debe realizar ventas de emergencia para poder atenderla. En el presente caso, no cabía excluir un riesgo de apalancamiento excesivo a falta, por un lado, de certeza en la simultaneidad entre las retiradas de los importes depositados en las libretas de ahorro regulado realizadas por los depositantes y el reembolso de esos importes por la CDC y, por otro lado, de un dispositivo legal que restringiera la facultad de retirada de los referidos importes.
43 En tercer término, el BCE señala que el Tribunal General estimó, en el apartado 122 de la sentencia recurrida, que, debido a la protección de las libretas de ahorro regulado merced a una doble garantía de la República Francesa, los depositantes perciben que el nivel de seguridad de dichas libretas es más elevado que el de los depósitos que solo disfrutan de la protección del mecanismo de garantía derivado de la transposición de la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DO 2014, L 173, p. 149). El Tribunal General consideró que esta doble garantía contribuye a impedir que dicho ahorro se retire masivamente en un breve lapso de tiempo. Pues bien, el BCE había considerado, en la Decisión controvertida, que la mencionada doble garantía no permitía conjurar todo riesgo de retiradas masivas durante tal lapso de tiempo y que, por tanto, tal riesgo debía tomarse en consideración a los efectos de la evaluación de un riesgo de apalancamiento excesivo.
44 En cuarto término, el BCE sostiene que, en el apartado 116 de la sentencia recurrida, el Tribunal General sustituyó la apreciación del BCE por la suya propia, al considerar que la liquidez de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado contribuía a que estas tuvieran la cualidad de “valor refugio” en período de crisis. Así, el BCE había estimado que debía tenerse en cuenta que la liquidez del ahorro regulado impedía excluir todo riesgo de retiradas masivas en un breve lapso de tiempo.
45 Por otra parte, el BCE aduce que el Tribunal General se basó en un extracto del informe anual del Observatoire de l’épargne réglementée (Observatorio del Ahorro Regulado, Francia), cuyo contenido no permite justificar las conclusiones que el Tribunal General extrae de él.
46 Crédit lyonnais considera que las alegaciones del BCE carecen de fundamento.
47 Sostiene que el Tribunal General aplicó correctamente los criterios del control jurisdiccional establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en los ámbitos en los que el autor de la decisión cuya anulación se solicita dispone de una facultad de apreciación. Ese control implica, según dicha jurisprudencia, también en el ámbito de la política monetaria, que se compruebe el cumplimiento de determinados requisitos de procedimiento, entre ellos la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos de la situación de que se trate.
48 Crédit lyonnais argumenta que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que el BCE, en el contexto de su análisis de las características de las libretas de ahorro regulado al objeto de apreciar el riesgo prudencial ligado a las exposiciones de Crédit lyonnais frente a la CDC, se había basado palmariamente en elementos que no eran pertinentes a tal respecto y no había tenido en cuenta, o había voluntariamente desechado, elementos pertinentes, a saber, la cualidad de “valor refugio” de esas libretas en período de crisis, la falta de libertad en la utilización, por parte de la entidad que los recibe, de los depósitos realizados en dichas libretas y la doble garantía de la República Francesa.
49 Crédit lyonnais rebate las alegaciones que el BCE dirige contra el razonamiento del Tribunal General.
50 En primer término, Crédit lyonnais alega que el Tribunal General identificó una laguna en el razonamiento del BCE al haberse este basado exclusivamente en la liquidez de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado, sin tener en cuenta la cualidad de “valor refugio” de estas en período de crisis. Tal cualidad, que el BCE no discute, supone que dichas libretas tienen poca capacidad para exponer a la entidad que recibe ese ahorro a un riesgo de retiradas masivas en caso de crisis.
51 Crédit lyonnais sostiene, además, que el BCE no refutó ante el Tribunal General las pruebas que ella aportó en su recurso en primera instancia y que se acogieron en la motivación de la sentencia recurrida.
52 En segundo lugar, a juicio de Crédit lyonnais, por lo que respecta a la apreciación del riesgo de apalancamiento, el Tribunal General tomó en consideración, acertadamente, la intención del legislador, como se expone en los apartados 48 a 51 de la sentencia de 13 de julio de 2018, Crédit Agricole/BCE (T-758/16, EU:T:2018:472), y los análisis de la Autoridad Bancaria Europea (en lo sucesivo, “ABE”). Además, se limitó a constatar que los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado no se dejan a la libre disposición de las entidades que los reciben.
53 En tercer lugar, según Crédit lyonnais, el Tribunal General se limitó a hacer constar, en los apartados 114 y 122 de la sentencia recurrida, por lo que respecta a la doble garantía de la República Francesa en favor de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado, que el sistema de garantía de depósitos establecido por la Directiva 2014/49 no presenta las mismas características que ese mecanismo de doble garantía, en particular en cuanto a la percepción de los ahorradores respecto de la seguridad de los depósitos. Así, el Tribunal General consideró que el razonamiento del BCE, en tanto en cuanto se fundamenta exclusivamente en el sistema establecido por esa Directiva y no tiene en cuenta la doble garantía de la República Francesa, no era pertinente para apreciar el riesgo de apalancamiento al que los importes que figuran en las libretas de ahorro regulado exponían a Crédit lyonnais.
54 En cuarto lugar, Crédit lyonnais arguye que el Tribunal General tuvo en cuenta, en el apartado 115 de la sentencia recurrida, todas las pruebas que se le presentaron en el marco del examen del litigio instado ante él, sin incurrir en error de Derecho alguno en su interpretación. Por su parte, el BCE no aportó pruebas en apoyo de su alegación según la cual el carácter líquido de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado crea, por sí solo, un riesgo de ventas de emergencia. Crédit lyonnais concluye así que el Tribunal General tomó en consideración, en el apartado 116 de la sentencia recurrida, el hecho de que tal carácter puede efectivamente favorecer retiradas por parte de los ahorradores, pero apreció una laguna en la motivación de la Decisión controvertida, pues esta se basa, al respecto, exclusivamente en dicho carácter e ignora las pruebas aportadas en contrario.
Apreciación del Tribunal de Justicia
55 Como el Tribunal General recordó, en esencia, en el apartado 98 de la sentencia recurrida, habida cuenta de que el BCE dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de decidir si concede o no el beneficio del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013, el control jurisdiccional que el juez de la Unión debe ejercer en cuanto a si están fundadas las razones de una decisión como la Decisión controvertida no debe llevarlo a sustituir la apreciación del BCE por la suya propia, sino que tiene la finalidad de comprobar que dicha Decisión no está basada en hechos materialmente inexactos ni está viciada de ningún error manifiesto de apreciación o de desviación de poder (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de enero de 1979, Racke, 98/78, EU:C:1979:14, apartado 5; de 18 de julio de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comisión, C-326/05 P, EU:C:2007:443, apartado 76; de 11 de septiembre de 2014, CB/Comisión, C-67/13 P, EU:C:2014:2204, apartado 46, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C-493/17, EU:C:2018:1000, apartado 24).
56 A este respecto, según reiterada jurisprudencia, el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de ellos (sentencias de 26 de marzo de 2019, Comisión/Italia, C-621/16 P, EU:C:2019:251, apartado 104, y de 11 de noviembre de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisión y Polonia, C-933/19 P, EU:C:2021:905, apartado 117).
57 En efecto, cuando una institución de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, reviste especial importancia la observancia de las garantías procedimentales, entre las que figura la obligación de esta de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes de la situación de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, apartado 14, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C-493/17, EU:C:2018:1000, apartado 30).
58 En el caso de autos, para pronunciarse acerca de si la valoración del BCE sobre la existencia de un riesgo de ventas de emergencia estaba fundada, el Tribunal General apreció, en primer lugar, en los apartados 107 a 114 de la sentencia recurrida, determinados elementos relacionados con las características de las libretas de ahorro regulado, destacadas por Crédit lyonnais en su demanda en primera instancia, a saber, su cualidad de “valor refugio” en caso de crisis bancaria, la falta de libertad en la utilización, por parte de la entidad que los recibe, de los depósitos realizados en dichas libretas y la doble garantía de la República Francesa en favor de estos depósitos.
59 A efectos de esa apreciación, el Tribunal General procedió, en particular, a comparar las características de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado con las características de los depósitos ordinarios. Consideró así, en los apartados 111 y 113 de dicha sentencia, que los segundos podían invertirse en activos capaces de contribuir a la constitución de un apalancamiento excesivo, mientras que los primeros poco podían contribuir a ello.
60 A continuación, el Tribunal General consideró, en el apartado 115 de dicha sentencia y a la vista de la apreciación que había realizado de los elementos señalados en los apartados 107 a 114 de la misma, que la justificación basada en el carácter particularmente líquido de los depósitos realizados en esas libretas no permitía, por sí sola, demostrar que estuviera fundada la conclusión del BCE según la cual las exposiciones frente a la CDC por esos depósitos presentaban un riesgo de ventas de emergencia.
61 El Tribunal General añadió, en el apartado 116 de la referida sentencia, que de las pruebas aportadas por Crédit lyonnais se desprendía que la apreciación del BCE sobre la incidencia del carácter particularmente líquido de dichos depósitos en el riesgo de ventas de emergencia no tomaba en consideración que tal carácter también participaba de la cualidad de “valor refugio” de las libretas de ahorro regulado, en caso de crisis bancaria, así como su nivel de seguridad elevado.
62 Por último, el Tribunal General consideró, en el apartado 120 de la sentencia recurrida, que el ejemplo en el que se fundamentaba la conclusión del BCE, según la cual las exposiciones frente a la CDC por los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado presentaban un riesgo de ventas de emergencia, no se refería a depósitos con características lo suficientemente similares a las de dichas libretas como para que pudieran tomarse en consideración pertinentemente.
63 A este respecto, el Tribunal General estimó, en el apartado 122 de la referida sentencia, refiriéndose a las apreciaciones realizadas en los apartados 107 a 110 y 114 de la misma, que la eventualidad de que esos depósitos fueran objeto de retiradas masivas y repentinas en caso de crisis difería de la que afectaba a los depósitos que el BCE tomó en consideración como ejemplos en la Decisión controvertida.
64 El Tribunal General dedujo de ello, en los apartados 125 y 126 de la sentencia recurrida, que el razonamiento de la Decisión controvertida fundamentado en el nivel de riesgo de ventas de emergencia presentaba un vicio de “ilegalidad” y, por consiguiente, que los otros dos elementos de la metodología mencionada asimismo en el apartado 17 de la presente sentencia -la calidad crediticia de la Administración central francesa y el nivel de concentración de las exposiciones de Crédit lyonnais frente a la CDC- no habrían podido llevar a que el BCE denegara, en la Decisión controvertida, conceder a Crédit lyonnais el beneficio de la exclusión contemplada en el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013 para todas las exposiciones de esta entidad frente a la CDC. Por lo tanto, en el apartado 127 de la sentencia recurrida, anuló dicha Decisión en la medida en que esta denegaba excluir del cálculo del ratio de apalancamiento de Crédit lyonnais el 34 % de esas exposiciones.
65 De los apartados de la sentencia recurrida a los que se ha hecho referencia en los apartados 58 a 64 de la presente sentencia se desprende que, para motivar esa anulación parcial de la Decisión controvertida, el Tribunal General, por un lado, llevó a cabo su propia apreciación de las características del ahorro regulado considerando, en particular, que la cualidad de “valor refugio” del ahorro regulado contrarrestaba la liquidez de este ahorro y, por otro lado, estimó que el BCE había fundamentado su justificación basada en la experiencia de las crisis bancarias recientes en un ejemplo de retirada de depósitos que presentaba unas características que no eran lo suficientemente similares a las del ahorro regulado, por distinguirse este último de los depósitos sobre los que versaba dicho ejemplo por la falta de libertad en la utilización, por parte de la entidad que los recibe, de los depósitos realizados en las libretas de dicho ahorro y por su cualidad de “valor refugio” en caso de crisis bancaria merced a la doble garantía de la República Francesa en favor de ellos.
66 Así, el Tribunal General consideró que el nivel de riesgo de ventas de emergencia que se deducía de su propia apreciación de las características del ahorro regulado y del efecto acumulado de estas no era lo suficientemente elevado como para justificar que se denegara la exclusión de todas las exposiciones de Crédit lyonnais frente a la CDC de la medida de sus exposiciones a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento.
67 Pues bien, es preciso declarar, en primer lugar, que el Tribunal General no puso en entredicho las constataciones efectuadas por el BCE respecto de las características del ahorro regulado, constataciones que habían llevado a este último a concluir que tales características no permitían descartar por completo todo riesgo de retiradas masivas que pudieran obligar a Crédit lyonnais a realizar ventas de emergencia durante el intervalo de ajuste por período de diez días entre sus propias posiciones y las de la CDC.
68 Así, del apartado 116 de la sentencia recurrida se desprende que, en la apreciación de las características del ahorro regulado, el Tribunal General consideró que la gran liquidez de ese ahorro y la doble garantía de la República Francesa en favor de los importes depositados en las libretas de dicho ahorro contribuían a conferirle la cualidad de “valor refugio” en caso de crisis bancaria. Pues bien, como el BCE ha alegado ante el Tribunal de Justicia, él había tenido en cuenta, en la Decisión controvertida, en orden a apreciar el riesgo de ventas de emergencia, las características que confieren al referido ahorro, según el Tribunal General, la cualidad de “valor refugio”.
69 A este respecto, es preciso subrayar que el Tribunal General no puso en entredicho las constataciones del BCE, que obraban en la Decisión controvertida, sobre la gran liquidez del ahorro regulado, dada la inexistencia de un dispositivo legal que limite las retiradas del mismo, y sobre la obligación de Crédit lyonnais de reembolsar a los depositantes los depósitos durante el intervalo de ajuste por período de diez días entre las posiciones de esta entidad y las de la CDC.
70 Por consiguiente, no cabe considerar que el razonamiento sobre cuya base el Tribunal General procedió a la anulación parcial de la Decisión controvertida ponga en entredicho la exactitud material, la fiabilidad o la coherencia de los elementos tenidos en cuenta en esta Decisión o determine que no constituyen el conjunto de datos pertinentes que el BCE había de tomar en consideración en el presente caso.
71 En segundo lugar, en la medida en que el Tribunal General concluye, no obstante, que los datos que el BCE tuvo en cuenta no podían justificar las conclusiones que de ellos se extraen en la Decisión controvertida, es preciso señalar que esta conclusión del Tribunal General deriva de una apreciación propia sobre el nivel de riesgo de ventas de emergencia, apreciación que, aunque se basa en los mismos elementos que aquellos que tuvo en cuenta el BCE, se aparta de la realizada por el BCE sin demostrar que esta sea manifiestamente errónea.
72 Al razonar de tal modo, el Tribunal General no efectuó el control del error manifiesto de apreciación que le incumbía, de conformidad con la jurisprudencia recordada en los apartados 55 a 57 de la presente sentencia, sino que sustituyó la apreciación del BCE por la suya propia en un caso en el que, sin embargo, este último goza de un amplio margen de apreciación.
73 Además, por lo que respecta a la apreciación del Tribunal General, en los apartados 117 a 122 de la sentencia recurrida, acerca de la justificación del BCE fundada en la experiencia de las crisis bancarias recientes, el Tribunal General no demostró, en dicha sentencia, por qué las consideraciones mencionadas en su apartado 121 según las cuales los depósitos de ahorro regulado no pueden invertirse, a diferencia de los depósitos a la vista a que se refiere el apartado 118 de la referida sentencia, en activos de riesgo o no líquidos permiten demostrar que es manifiestamente errónea la apreciación realizada por el BCE sobre el escenario de riesgo de retiradas masivas al que debía atenderse para analizar el riesgo de ventas de emergencia al cual estaba expuesto Crédit lyonnais. Lo mismo cabe decir de las consideraciones realizadas en el apartado 122 de la referida sentencia y basadas en la diferencia entre la doble garantía de la República Francesa en favor de las libretas de ahorro regulado y el mecanismo de garantía resultante de la Directiva 2014/49.
74 De ello se deduce que el Tribunal General anuló la Decisión controvertida en la medida en que afecta a Crédit lyonnais sustituyendo la apreciación del riesgo de ventas de emergencia al que esta entidad estaba expuesta por la suya propia, sin demostrar por qué la apreciación del BCE obrante al respecto en dicha Decisión adolece de error manifiesto de apreciación. De tal modo, traspasó los límites impuestos a su control jurisdiccional que se han recordado en el apartado 55 de la presente sentencia. También erró al considerar que el BCE había incumplido su obligación, derivada de la jurisprudencia que se ha recordado en el apartado 57 de dicha sentencia, de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes de la situación de que se trate.
75 De lo anterior resulta que ha de estimarse el primer motivo de casación, sin que sea necesario examinar los demás, y, en consecuencia, procede anular la sentencia recurrida en la medida en que esta estima la primera parte del tercer motivo y, parcialmente, la tercera parte del primer motivo del recurso en primera instancia y en que anula parcialmente la Decisión controvertida.
Sobre el recurso en primera instancia
76 Conforme al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia puede resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
77 Así sucede en el presente asunto, pues el Tribunal de Justicia dispone de todos los elementos necesarios para pronunciarse sobre el recurso interpuesto en primera instancia por Crédit lyonnais.
78 El referido recurso se basa en tres motivos, que se han mencionado en el apartado 20 de la presente sentencia.
79 Como resulta del apartado 21 de la presente sentencia, el primer motivo, con excepción de la alegación que se formula en su tercera parte, basada en una violación del artículo 266 TFUE como resultado de una incorrecta ejecución, por el BCE, del apartado 81 de la sentencia de 13 de julio de 2018, Crédit Agricole/BCE (T-758/16, EU:T:2018:472), y el segundo motivo fueron desestimados por el Tribunal General, sin que Crédit lyonnais haya impugnado, en una adhesión a la casación, las apreciaciones realizadas por el Tribunal General respecto a ellos. En estas circunstancias, la sentencia recurrida tiene fuerza de cosa juzgada en lo referente a esas apreciaciones, pese a la anulación parcial de dicha sentencia al haberse estimado el primer motivo del recurso de casación del BCE (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona, C-362/19 P, EU:C:2021:169, apartados 109 a 111).
80 De ello se deduce que el Tribunal de Justicia debe examinar únicamente el tercer motivo del recurso en primera instancia y la alegación formulada en la tercera parte del primer motivo a que se ha hecho referencia en el anterior apartado.
Tercera parte del primer motivo y primera parte del tercer motivo
Alegaciones de las partes
81 Mediante la tercera parte del primer motivo y la primera parte del tercer motivo, que procede examinar conjuntamente, Crédit lyonnais alega que, al apreciar el riesgo de ventas de emergencia, el BCE no llevó a cabo un análisis en profundidad de las características de las libretas de ahorro regulado, cuando debería haber procedido de tal manera con arreglo a la jurisprudencia recordada también en el apartado 57 de la presente sentencia.
82 Crédit lyonnais sostiene, en primer lugar, que diversos estudios e informes económicos demuestran que esas libretas constituyen un “valor refugio” en caso de crisis bancaria merced a la garantía de la República Francesa en favor de los depósitos realizados en ellas, lo que las convierte en un producto de ahorro particularmente seguro, de modo que la hipótesis de una retirada masiva de esos depósitos en período de crisis no resulta creíble.
83 A este respecto, Crédit lyonnais pone en entredicho la referencia que el BCE hace a un escenario de retiradas de entre el 10 % y el 30 % de los depósitos garantizados en menos de cinco días, hipótesis que no puede verificarse y que carece de pertinencia.
84 Además, en opinión de Crédit lyonnais, el BCE no demuestra por qué el plazo de diez días entre las retiradas de los depositantes titulares de libretas de ahorro regulado y el reembolso de la CDC a ella de las cantidades correspondientes a esas retiradas generaría un riesgo de liquidez en el marco de la apreciación del ratio de apalancamiento, mientras que no lo generaría en el marco del ratio de liquidez, como el BCE había reconocido.
85 Crédit lyonnais considera, en segundo lugar, que las libretas de ahorro regulado se incardinan en un mecanismo estructuralmente equilibrado en el plano del balance, ya que los depósitos en dichas libretas, centralizados en la CDC, se corresponden con los créditos por igual valor poseídos por Crédit lyonnais frente a la CDC. Las cantidades ingresadas en esas libretas no pueden invertirse en activos de riesgo y están perfectamente amparadas por la obligación de reembolso de las cantidades de estos depósitos retiradas por los ahorradores que recae sobre la CDC, de modo que una entidad que, como Crédit lyonnais, recibe dichos depósitos no se vería en la tesitura de tener que ceder activos de manera urgente a fin de obtener la liquidez necesaria para acceder a esas retiradas.
86 Crédit lyonnais alega, en tercer lugar, que el volumen de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado no depende de la estrategia de la entidad que los recibe, sino de factores fuera de su control. Tal entidad actúa como mera correa de transmisión entre el depositante y la CDC.
87 Crédit lyonnais entiende que estas características de las libretas de ahorro regulado demuestran que este ahorro no expone a las entidades que lo reciben a un riesgo de apalancamiento excesivo, conclusión que queda corroborada por un informe de la ABE, de 3 de agosto de 2016, sobre las exposiciones que disfrutan de mecanismos de garantía legal específicos y por el artículo 429 bis, apartado 1, letra j), del Reglamento n.º 575/2013 modificado.
88 El BCE considera que han de desestimarse estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
89 Como se ha señalado en los apartados 55 a 57 de la presente sentencia, cuando determina si procede o no conceder el beneficio del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013, el BCE dispone de un amplio margen de apreciación, de modo que el control jurisdiccional que el juez de la Unión debe ejercer en cuanto a si están fundadas las razones de una decisión como la Decisión controvertida no debe llevarlo a sustituir la apreciación del BCE por la suya propia, sino que tiene la finalidad de comprobar que dicha Decisión no está basada en hechos materialmente inexactos ni está viciada de ningún error manifiesto de apreciación o de desviación de poder.
90 En el caso de autos, el BCE estimó que las exposiciones frente a la CDC como resultado de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado presentaban, para las entidades sometidas a su supervisión, un riesgo prudencial bajo, pero que persistía, en el caso de Crédit lyonnais, un riesgo prudencial que debía tomarse en consideración limitando al 66 % la exclusión de esas exposiciones de la medida de las exposiciones a los efectos del cálculo de su ratio de apalancamiento.
91 En el marco del análisis que fundamentó tal conclusión, el BCE valoró, en atención a las características de las libretas de ahorro regulado, incluidas -como se desprende expresamente de la evaluación de las observaciones n.º 2 y n.º 4 presentadas por Crédit Agricole, que figura en el anexo de la Decisión controvertida- las relativas a la existencia de una doble garantía de la República Francesa, si existía la posibilidad de que las entidades sometidas a su supervisión se vieran expuestas, en un episodio de crisis bancaria, a retiradas masivas en un breve lapso de tiempo que pudieran requerir la adopción de medidas correctoras imprevistas del plan de negocio, incluyendo una venta de urgencia de activos a fin de disponer de los fondos necesarios para atender las solicitudes de retirada, en el sentido del artículo 4, apartado 1, punto 94, del Reglamento n.º 575/2013.
92 De ello se desprende que el BCE realizó un análisis prudencial de previsión determinando los efectos que determinadas contingencias podrían tener sobre la capacidad de una entidad para hacer frente a ellas.
93 Para llevar a cabo ese análisis, aunque el BCE debe basarse, en el marco del amplio margen de apreciación de que dispone, en escenarios que no carezcan de verosimilitud a la vista de los datos disponibles, no puede considerarse, habida cuenta de que se trata de un análisis de previsión, que esté obligado a probar la existencia de acontecimientos pasados con las mismas características que el escenario analizado.
94 Pues bien, por lo que respecta a la referencia a un escenario de retiradas de entre el 10 % y el 30 % de los depósitos garantizados en menos de cinco días, analizado por el BCE en la Decisión controvertida, tal escenario, que se basa en un ejemplo efectivamente acaecido en una situación con elementos comparables a los de las exposiciones frente a la CDC como resultado de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado, no carece manifiestamente de verosimilitud.
95 A este respecto, las alegaciones y los datos esgrimidos por Crédit lyonnais sobre la cualidad de “valor refugio” de dichas libretas, en particular por disfrutar de una garantía de la República Francesa, permiten ciertamente constatar que, durante algunos episodios de crisis bancaria en el pasado, el nivel global de los depósitos en determinadas libretas de ahorro regulado tendió a aumentar.
96 Sin embargo, tal constatación general no puede llevar a privar de toda verosimilitud al escenario, expuesto por el BCE en su análisis de previsión del riesgo de ventas de emergencia, de una probabilidad, aun limitada, de retiradas masivas del ahorro regulado depositado en Crédit lyonnais en caso de producirse una crisis bancaria.
97 En efecto, aunque las alegaciones y los datos esgrimidos por Crédit lyonnais que permiten realizar tal constatación pueden explicar -como ha admitido el BCE- que, de haber tensión o crisis en los mercados financieros, los ahorradores se inclinarán, por regla general, por acudir a estas formas de inversión segura y líquida en detrimento de otras más arriesgadas o menos líquidas, esas alegaciones y datos no permiten demostrar que quede manifiestamente descartado todo riesgo de que los depositantes retiren ese ahorro instantánea y masivamente para, por ejemplo, reinvertirlo en entidades más saneadas. Por lo tanto, tales alegaciones han de desestimarse.
98 En cuanto a la existencia de una doble garantía de la República Francesa en relación con el ahorro regulado, Crédit lyonnais no demuestra por qué incurrió el BCE en error manifiesto de apreciación en la Decisión controvertida al no considerar que tal característica, dada la experiencia de las crisis bancarias recientes, permitía proteger a esa entidad frente a cualquier riesgo de retiradas masivas y, por ende, frente a cualquier riesgo de ventas de emergencia.
99 Por lo que respecta, además, a la alegación de Crédit lyonnais basada en que el ahorro regulado entraña operaciones estructuralmente equilibradas en el balance de la entidad que recibe los depósitos realizados en tal categoría, procede señalar que el BCE consideró que, en un sistema de transferencia como el contemplado por la condición prevista en el artículo 429, apartado 14, letra c), del Reglamento n.º 575/2013, la cual cumplen las exposiciones frente a la CDC resultantes de tales depósitos, unas retiradas masivas no supondrían en sí mismas una insuficiencia de activos para la entidad obligada a atender las solicitudes de retirada si, a falta de un mecanismo limitador de la facultad de retirada, tal entidad pudiera reclamar y recibir inmediatamente de las entidades del sector público a las que se han transferido dichos depósitos los importes correspondientes a las cantidades retiradas. Pues bien, el BCE hizo constar, en la Decisión controvertida, que no era ese el caso en el presente asunto.
100 En efecto, el BCE tomó en consideración que las cantidades depositadas en las libretas de ahorro regulado se transferían a la CDC para financiar inversiones de interés público y que recaía sobre esta última una obligación, garantizada por la República Francesa, de reembolsar a las entidades receptoras de esos depósitos las cantidades retiradas por los depositantes. No obstante, estimó que el intervalo de ajuste por período de diez días entre la retirada de las cantidades depositadas y el reembolso por la CDC de las cantidades retiradas hacía que persistiera un riesgo de ventas de emergencia.
101 Pues bien, no resulta que la elección del BCE, fundamentada en un escenario de retiradas que no carece manifiestamente de verosimilitud, consistente en tomar en consideración las consecuencias que ese intervalo de ajuste por período de diez días podría tener en la necesidad, para la entidad en cuestión, de recurrir a medidas correctoras imprevistas del plan de negocio, incluida una venta de urgencia de activos, traspasara los límites del amplio margen de apreciación de que disponía para evaluar el nivel de riesgo prudencial considerado pertinente a los efectos de la aplicación del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013.
102 Esta consideración no queda desvirtuada por la alegación de Crédit lyonnais según la cual el BCE no demuestra por qué ese intervalo de ajuste por período de diez días puede generar un riesgo de liquidez en el marco de la apreciación efectuada para determinar el ratio de apalancamiento, mientras que no es así en el marco de la apreciación realizada para determinar la exigencia de cobertura de las necesidades de liquidez.
103 En efecto, se ha de señalar que, en la Decisión controvertida, el BCE justificó tomar en consideración el mencionado intervalo de diez días destacando que, en el marco del cálculo del ratio de apalancamiento, no se determina ningún horizonte temporal específico apropiado, a diferencia de lo que ocurre a los efectos del cálculo del ratio de liquidez.
104 A este respecto, procede indicar que, como subrayó el BCE ante el Tribunal General, la exigencia de cobertura de las necesidades de liquidez, que se rige, en particular, por el artículo 412 del Reglamento n.º 575/2013, tiene por objeto que el valor total de los activos líquidos “cubra las salidas de liquidez menos las entradas de liquidez, en condiciones de tensión”, para garantizar que las entidades mantengan un “colchón de liquidez de nivel apropiado para afrontar cualesquiera desequilibrios entre las entradas y salidas de liquidez en graves condiciones de tensión durante un período de treinta días”. Por su parte, el ratio de apalancamiento se rige, en particular, por el artículo 429 de dicho Reglamento y tiene por objeto proteger a la entidad del riesgo de apalancamiento excesivo, es decir, del riesgo “debido a un apalancamiento o un apalancamiento contingente que pudiera requerir medidas correctoras imprevistas de su plan de negocio, entre ellas una venta de urgencia de activos capaz de ocasionar pérdidas o ajustes de valoración de los activos restantes”. Así pues, mientras que la exigencia de liquidez busca garantizar una cobertura suficiente de las salidas de liquidez en un escenario de graves condiciones de tensión en un horizonte de treinta días, el ratio de apalancamiento, por su parte, pretende evitar que una entidad que se encuentre en una situación de liquidez insuficiente se vea obligada a adoptar medidas correctoras como vender “de urgencia” activos en condiciones depreciadas.
105 Pues bien, el BCE señaló que, de producirse una retirada del 30 % de los depósitos en menos de cinco días, ello representaría para Crédit lyonnais un volumen de 5 400 millones de euros. Estimó que no cabía descartar, respecto de esta entidad, que se produjeran retiradas de tal volumen y con tal rapidez y que, si se diera tal situación, podría tener que adoptar medidas imprevistas en el plan de negocio, incluida una venta de urgencia de activos a fin de disponer de los fondos necesarios para atender las solicitudes de retirada.
106 De ello se deduce que, habida cuenta de estas diferencias de horizonte temporal derivadas del Reglamento n.º 575/2013, no resulta que la apreciación del BCE consistente en tomar en consideración el intervalo de diez días entre las retiradas por parte de los depositantes y el reembolso de la CDC en el marco de la aplicación del artículo 429, apartado 14, de dicho Reglamento adolezca de error manifiesto.
107 En lo atinente, por otra parte, a la alegación de Crédit lyonnais según la cual el volumen del ahorro regulado no depende de la estrategia de la entidad que lo recibe, sino de factores fuera de su control, es preciso señalar que se ha limitado a esgrimir elementos que pueden demostrar que ciertos factores ajenos a su actuación también tenían influencia en ese volumen. Ni ha alegado ni ha demostrado carecer de cualquier forma de influencia en el volumen de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado.
108 En estas circunstancias, procede rechazar esta alegación de Crédit lyonnais.
109 De igual manera, procede desestimar las alegaciones de Crédit lyonnais basadas en el artículo 429 bis, apartado 1, letra j), del Reglamento n.º 575/2013 modificado y en el informe de la ABE al que se ha hecho referencia en el apartado 87 de la presente sentencia.
110 En efecto, por un lado, la referida disposición entró en vigor con posterioridad a la adopción de la Decisión controvertida y, por lo tanto, no es aplicable ratione temporis en el presente asunto. Además, como se desprende de su tenor, la mencionada disposición no tiene por objeto excluir de pleno Derecho determinadas exposiciones, como las vinculadas al ahorro regulado, de la medida de la exposición total a los efectos del cálculo del ratio de apalancamiento, sino suprimir la obligación, para las entidades de que se trate, de obtener la autorización de las autoridades competentes a los efectos de tal exclusión, transfiriendo así a dichas entidades la responsabilidad de apreciar si tal exclusión se justifica para las exposiciones que cumplan las condiciones contempladas en el Reglamento n.º 575/2013.
111 Por añadidura, en la medida en que esta modificación legislativa pueda significar que el legislador ha estimado que las exposiciones vinculadas al ahorro regulado no generan riesgo de apalancamiento, tal conclusión no permitiría considerar que el BCE debería haber valorado la situación de Crédit lyonnais a la luz de las indicaciones que el artículo 429 bis, apartado 1, letra j), del Reglamento n.º 575/2013 modificado pretendidamente da sobre la intención del legislador en cuanto al régimen futuro de esas exposiciones.
112 En lo referente, por otro lado, al informe de la ABE mencionado en el apartado 87 de la presente sentencia, procede señalar que este propugnaba la aplicación de una exclusión análoga a la derivada del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013 para exposiciones distintas de las resultantes de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado.
113 En cualquier caso, dicho informe, que no vincula al BCE cuando adopta una decisión sobre la base del referido artículo, a lo sumo permite apreciar que la ABE consideraba que esas otras exposiciones tenían también un perfil de riesgo bajo, lo que se corresponde, como se ha señalado en el apartado 90 de la presente sentencia, con la apreciación global realizada en la Decisión controvertida por el BCE a propósito de las libretas de ahorro regulado.
114 De lo anterior se desprende que, con sus alegaciones, Crédit lyonnais no demuestra que la apreciación del BCE sobre el riesgo de ventas de emergencia generado por sus exposiciones frente a la CDC resultantes de los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado, que contribuyó a justificar la exclusión de solo el 66 % de ellas de la medida de las exposiciones a efectos del cálculo del ratio de apalancamiento, adolezca de error manifiesto de apreciación.
115 De ello se sigue que deben desestimarse la primera parte del tercer motivo y la tercera parte del primer motivo.
Segunda parte del tercer motivo
Alegaciones de las partes
116 Crédit lyonnais considera que el BCE no presenta elementos capaces de acreditar la verosimilitud de un impago de la República Francesa que permitirían fundamentar una denegación, aun parcial, de autorizar la exclusión contemplada en el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013.
117 El BCE estima que procede rechazar esta alegación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
118 En el punto 2.2.1 de la Decisión controvertida, el BCE tuvo en cuenta la calidad crediticia de la Administración central francesa para apreciar si existía un riesgo, en caso de impago de la CDC, de que dicha Administración no pudiera reembolsar a las entidades sometidas a supervisión prudencial las cantidades transferidas a la CDC correspondientes a los depósitos realizados en las libretas de ahorro regulado que los ahorradores retiraran.
119 Además, de ese punto de la Decisión controvertida se desprende que el BCE consideró que ese riesgo no suscitaba, en sí, “problemas prudenciales” que justificaran no autorizar la exclusión solicitada con arreglo al artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.º 575/2013.
120 No obstante, habida cuenta de la calificación asignada a la República Francesa por los organismos externos de evaluación del crédito -entre ellos Standard & Poor’s-, calificación que no era “la más elevada posible”, y de la cotización de los contratos de permuta de cobertura por impago a cinco años, que implicaba “una probabilidad de impago [de este país] que no es nula”, el BCE estimó que la importancia de la exposición frente a la CDC de las entidades sometidas a su supervisión prudencial era un elemento pertinente que debía tenerse en cuenta para evaluar el riesgo prudencial global que representaba la situación de esas entidades.
121 De ello se deduce que el BCE procedió a la evaluación del riesgo de impago de la República Francesa sobre la base de elementos que permitían razonablemente estimar que el riesgo asociado a la calidad crediticia de la Administración central francesa no era nulo, sin que Crédit lyonnais haya logrado demostrar que dicha apreciación adolezca de error manifiesto.
122 A este respecto, se ha de señalar que, en el caso de autos, correspondía al BCE, en el marco de la aplicación del amplio margen de apreciación de que disponía, determinar si el bajo riesgo de impago de la República Francesa que constató, a partir de una apreciación carente de error manifiesto, debía tomarse en consideración a los efectos de la evaluación que le incumbía efectuar.
123 De ello se deduce que, habida cuenta de ese amplio margen de apreciación, no puede considerarse que el nivel de riesgo considerado y la incidencia de este en la situación de las entidades sometidas a su supervisión adolezcan de error manifiesto de apreciación.
124 Por lo tanto, procede rechazar la segunda parte del tercer motivo y, con ella, este motivo en su totalidad.
125 A la vista de todas las consideraciones que anteceden, procede desestimar el recurso en primera instancia.
Costas
126 A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y resuelva definitivamente el litigio.
127 El artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, dispone que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
128 En el caso de autos, al haberse desestimado las pretensiones de Crédit lyonnais y al haber solicitado el BCE, tanto ante el Tribunal de Justicia como ante el Tribunal General, la condena en costas de esta entidad, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las costas del BCE correspondientes al procedimiento de primera instancia y al presente procedimiento de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Anular la sentencia del Tribunal General de 14 de abril de 2021, Crédit lyonnais/BCE (T-504/19, EU:T:2021:185), en tanto en cuanto esta estima la primera parte del tercer motivo y, parcialmente, la tercera parte del primer motivo formulados en primera instancia y anula la Decisión ECB-SSM-2019-FRCAG-39 del Banco Central Europeo (BCE), de 3 de mayo de 2019, en la medida en que esta decisión denegó excluir del cálculo del ratio de apalancamiento de Crédit lyonnais el 34 % de sus exposiciones frente a la Caisse des dépôts et consignations (Caja de Depósitos y Consignaciones, Francia).
2) Desestimar el recurso interpuesto en el asunto T-504/19 por Crédit lyonnais en primera instancia.
3) Crédit lyonnais cargará con las costas.
