El Banco Espírito Santo SA (en lo sucesivo, “BES”) era una de las principales entidades de crédito del sistema bancario portugués. Debido a su situación financiera y al riesgo serio y grave de incumplimiento de sus obligaciones, dicha entidad de crédito fue objeto de una decisión de resolución adoptada por el Banco de Portugal el 3 de agosto de 2014 (en lo sucesivo, “medida de resolución”). Esta medida, adoptada sobre la base de la normativa nacional en materia de resolución de entidades de crédito, en su versión modificada por un Decreto-ley de 1 de agosto de 2014, entrañó la creación de un banco-puente, Novo Banco SA, al que se transfirieron determinados activos, pasivos, elementos fuera de balance y activos gestionados por el BES.
Las recurrentes en el litigio principal (en lo sucesivo, “BPC Lux 2 y otros”) son titulares de obligaciones subordinadas emitidas por el BES. Massa Insolvente poseía, directa e indirectamente, participaciones en el capital social del BES. Ante los órganos jurisdiccionales nacionales de lo contencioso-administrativo, BPC Lux 2 y otros y Massa Insolvente impugnaron la medida de resolución y, en este contexto, alegaron, en particular, que dicha medida fue adoptada infringiendo el Derecho de la Unión.
BPC Lux 2 y otros y Massa Insolvente interpusieron dos recursos de casación ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo portugués, que albergaba dudas sobre la compatibilidad de la normativa nacional en la que se había basado la adopción de la medida de resolución del BES con el Derecho de la Unión, en particular con la Directiva 2014/59 y con el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, “Carta”), debido a la falta de transposición de toda una serie de prescripciones enunciadas en dicha Directiva.
Además, dicho órgano jurisdiccional se preguntaba si el legislador portugués podía haber comprometido seriamente la consecución del resultado prescrito por la Directiva 2014/59 al adoptar el Decreto-ley de 1 de agosto de 2014, que solo transponía de manera parcial esta Directiva, antes de que expirara su plazo de transposición, fijado el 31 de diciembre de 2014.
Mediante su sentencia, el Tribunal de Justicia declara que la normativa nacional sobre la que se basó la adopción de la medida de resolución del BES es compatible con el artículo 17, apartado 1, de la Carta. Considera, además, que la transposición únicamente parcial por un Estado miembro de determinadas disposiciones de una directiva antes de que expire su plazo de transposición no puede, por principio, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por esa directiva.
Apreciación del Tribunal de Justicia Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia examina la aplicabilidad al litigio principal de las disposiciones de la Directiva 2014/59 invocadas. A este respecto, señala que el plazo de transposición de dicha Directiva expiró el 31 de diciembre de 2014. De ello se deduce que, en la fecha en que se adoptó la medida de resolución en cuestión, el 3 de agosto de 2014, ese plazo de transposición no había expirado. Tras recordar su reiterada jurisprudencia sobre esta materia, el Tribunal de Justicia señala que las recurrentes en el litigio principal no pueden invocar ante el órgano jurisdiccional remitente disposiciones de la Directiva 2014/59, ya que no son aplicables el litigio principal.
En cuanto a la aplicabilidad del artículo 17 de la Carta, el Tribunal de Justicia recuerda que, en virtud del artículo 51, apartado 1, de esta, las disposiciones de la Carta están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Después de indicar, por una parte, que el Decreto-ley de 10 de febrero de 2012 tenía por objeto aplicar uno de los compromisos asumidos por la República Portuguesa en el marco de un memorándum de acuerdo, celebrado con la misión conjunta de la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Central Europeo (BCE), sobre las condiciones de política económica, y, por otra parte, que el Decreto-ley de 1 de agosto de 2014 constituye una medida de transposición parcial de la Directiva 2014/59, el Tribunal de Justicia considera que existe, a este respecto, una aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido 51, apartado 1, de la Carta, de modo que las disposiciones de esta son aplicables al litigio principal.
A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que el artículo 17, apartado 1, de la Carta contiene tres normas distintas. La primera, que se expresa en la primera frase y reviste carácter general, concreta el principio del respeto de la propiedad. La segunda, que figura en la segunda frase de dicho apartado, se refiere a la privación de la propiedad y la somete a determinadas condiciones.
En cuanto a la tercera, que figura en la tercera frase de dicho apartado, reconoce a los Estados la facultad, en particular, de regular el uso de los bienes en la medida que resulte necesario para el interés general. El Tribunal de Justicia añade que no se trata de reglas que carezcan de relación entre ellas, ya que la segunda y la tercera se refieren a ejemplos concretos de vulneración del derecho de propiedad y deben interpretarse a la luz del principio consagrado en la primera de ellas.
En este contexto, en primer lugar, el Tribunal de Justicia aborda la cuestión de si el artículo 17, apartado 1, de la Carta es aplicable a restricciones al derecho de propiedad de acciones o de obligaciones negociables en mercados de capitales como las controvertidas en el litigio principal.
Tras señalar, por una parte, que la protección que confiere esta disposición tiene por objeto derechos que tengan un valor patrimonial de los que derive, teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico de que se trate, una posición jurídica adquirida que permita un ejercicio autónomo de tales derechos y en beneficio de su titular, el Tribunal de Justicia considera que así sucede en el caso de estas acciones u obligaciones negociables en mercados de capitales. Por otra parte, el Tribunal de Justicia constata que dichas acciones u obligaciones fueron adquiridas legalmente. De ello se deduce que están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 17, apartado 1, de la Carta.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia considera que una medida de resolución adoptada con arreglo a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal no constituye una privación de propiedad, en el sentido del artículo 17, apartado 1, segunda frase, de la Carta. En efecto, el Tribunal de Justicia constata que esta medida de resolución no previó una desposesión o una expropiación formal de las acciones u obligaciones de que se trata.
En particular, dicha medida no privó de manera forzosa, íntegra y definitiva a sus titulares de los derechos derivados de dichas acciones u obligaciones.
En tercer lugar, no es menos cierto que la adopción de una medida de resolución con arreglo a la normativa controvertida en el litigio principal, que prevé, en particular, la transmisión de elementos del activo de una entidad de crédito a un banco puente, constituye una regulación del uso de los bienes, en el sentido del artículo 17, apartado 1, tercera frase, de la Carta, que puede vulnerar el derecho de propiedad de los accionistas de la entidad de crédito, cuya posición económica se ve afectada, y el de los acreedores, como los tenedores de obligaciones, cuyos créditos no se han transmitido a la entidad puente.
Como se desprende del tenor de esta disposición, el uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida en que resulte necesario para el interés general. Después de examinar, de manera sucesiva, las condiciones establecidas en esta disposición, el Tribunal de Justicia declara que, habida cuenta del margen de apreciación del que disponen los Estados miembros cuando adoptan decisiones en materia económica, el artículo 17, apartado 1, tercera frase, de la Carta no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que no contiene ninguna disposición expresa que garantice que los accionistas no sufran pérdidas mayores que las que habrían sufrido si la entidad se hubiera liquidado en la fecha en que se adoptó la medida de resolución (principio “no creditor worse off”).
En cuarto y último lugar, el Tribunal de Justicia examina la cuestión de si la transposición parcial por un Estado miembro, en una normativa nacional relativa a la resolución de entidades de crédito, de determinadas disposiciones de la Directiva 2014/59 antes de que expirara su plazo de transposición puede comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha Directiva, en el sentido de la sentencia Inter-Environnement Wallonie.
A tal efecto, señala que el plazo de transposición de la Directiva 2014/59 expiró el 31 de diciembre de 2014, de modo que no cabe reprochar a la República Portuguesa no haber adoptado medidas de adaptación de su ordenamiento jurídico a dicha Directiva en la fecha de adopción de la medida de resolución, a saber, el 3 de agosto de 2014. No es menos cierto que, durante el período de adaptación del Derecho interno a una directiva, los Estados miembros destinatarios deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha directiva. Puesto que tal obligación de abstención se impone a todas las autoridades nacionales, debe entenderse, por una parte, que se refiere a la adopción de cualquier medida, general o específica, que pueda producir ese efecto negativo. Por otra parte, a partir de la fecha de entrada en vigor de una directiva, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros deben abstenerse en la medida de lo posible de interpretar su Derecho interno de un modo que pueda comprometer gravemente, tras la expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la directiva, la realización del objetivo perseguido por esta.
A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda que, ciertamente, corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si las disposiciones nacionales cuya legalidad se discute pueden comprometer seriamente el resultado prescrito por una directiva, y que una comprobación como esa debe realizarse necesariamente desde una apreciación global, teniendo en cuenta el conjunto de las políticas y medidas adoptadas en el territorio nacional de que se trate. No obstante, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la cuestión de si la transposición parcial por parte de un Estado miembro de determinadas disposiciones de una directiva antes de la expiración del plazo de transposición de esta puede, por principio, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha directiva.
A este respecto, el Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Estados miembros tienen la facultad de adoptar disposiciones provisionales o dar ejecución a una directiva por etapas. En tal caso, la incompatibilidad de las disposiciones transitorias del Derecho nacional con la Directiva o la no adaptación del ordenamiento jurídico interno a determinadas disposiciones de la Directiva no comprometería necesariamente el resultado prescrito por esta. En efecto, en tal supuesto debe considerarse que ese resultado podría aún alcanzarse mediante la transposición definitiva y completa de dicha directiva dentro de los plazos señalados.
En segundo lugar, la obligación de abstención a la que se refirió el Tribunal de Justicia, en particular, en el apartado 45 de la sentencia Inter-Environnement Wallonie, debe entenderse referida a la adopción de cualquier medida, general y específica, que pueda comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por la directiva de que se trate. Pues bien, cuando la adopción por un Estado miembro de una medida tiene por objeto transponer, aunque solo sea parcialmente, una directiva de la Unión, y esa transposición es correcta, no puede considerarse que la adopción de esa medida parcial de transposición puede producir tal efecto negativo, ya que esta lleva necesariamente a cabo una aproximación entre la normativa nacional y la directiva que dicha normativa transpone, y contribuye, por ello, a la consecución de los objetivos de esa directiva.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 5 de mayo de 2022 (*)
“Procedimiento prejudicial - Directiva 2014/59/UE - Unión bancaria - Reestructuración y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión - Artículos 36, 73 y 74 - Protección de los accionistas y acreedores - Aplicación parcial antes de la expiración del plazo de transposición - Transposición por etapas - Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea - Artículo 17, apartado 1 - Derecho de propiedad”
En el asunto C-83/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Portugal), mediante resolución de 23 de enero de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de febrero de 2020, en el procedimiento entre
BPC Lux 2 Sàrl,
BPC UKI LP,
Bennett Offshore Restructuring Fund Inc.,
Bennett Restructuring Fund LP,
Queen Street Limited,
BTG Pactual Global Emerging Markets and Macro Master Fund LP,
BTG Pactual Absolute Return II Master Fund LP,
CSS LLC,
Beltway Strategic Opportunities Fund LP,
EJF Debt Opportunities Master Fund LP,
TP Lux HoldCo Sàrl,
VR Global Partners LP,
CenturyLink Inc. Defined Benefit Master Trust,
City of New York Group Trust,
Dignity Health,
GoldenTree Asset Management Lux Sàrl,
GoldenTree High Yield Value Fund Offshore 110 Two Ltd,
San Bernardino County Employees Retirement Association,
EJF DO Fund (Cayman) LP,
Massa Insolvente da Espírito Santo Financial Group SA
y
Banco de Portugal,
Banco Espírito Santo SA,
Novo Banco SA,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, y la Sra. I. Ziemele (Ponente) y los Sres. T. von Danwitz, P. G. Xuereb y A. Kumin, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de la Massa Insolvente da Espírito Santo Financial Group SA, por los Sres. D. Duarte Campos, T. Duarte y R. Oliveira, advogados, y por las Sras. P. Brito, J. Schmid Moura y S. Estima Martins, advogadas;
- en nombre de BPC Lux 2 Sàrl, BPC UKI LP, Bennett Offshore Restructuring Fund Inc., Bennett Restructuring Fund LP, Queen Street Limited, BTG Pactual Global Emerging Markets and Macro Master Fund LP, BTG Pactual Absolute Return II Master Fund LP, CSS LLC, Beltway Strategic Opportunities Fund LP, EJF Debt Opportunities Master Fund LP, TP Lux HoldCo Sàrl, VR Global Partners LP, CenturyLink Inc. Defined Benefit Master Trust, City of New York Group Trust, Dignity Health, GoldenTree Asset Management Lux Sàrl, GoldenTree High Yield Value Fund Offshore 110 Two Ltd, San Bernardino County Employees Retirement Association et EJF DO Fund (Cayman) LP, por los Sres. N. da Silva Vieira y M. Marques Mendes, advogados, y por las Sras. D. Guimarães y A. Dias Henriques, advogadas;
- en nombre del Banco de Portugal, por los Sres. T. Rosado, R. Esteves de Oliveira y P. Moura Pinheiro, advogados y por la Sra. T. Tönnies, advogada;
- en nombre del Gobierno portugués, por el Sr. L. Inez Fernandes y las Sras. S. Jaulino, Sr. J. Marques y P. Barros da Costa, en calidad de agentes;
- en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. D. Triantafyllou, A. Nijenhuis y B. Rechena y por la Sra. A. Steiblytė, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de octubre de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 36, 73 y 74 de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190), y del artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, “Carta”).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por un lado, BPC Lux 2 Sàrl, BPC UKI LP, Bennett Offshore Restructuring Fund Inc., Bennett Restructuring Fund LP, Queen Street Limited, BTG Pactual Global Emerging Markets and Macro Master Fund LP, BTG Pactual Absolute Return II Master Fund LP, CSS LLC, Beltway Strategic Opportunities Fund LP, EJF Debt Opportunities Master Fund LP, TP Lux HoldCo Sàrl, VR Global Partners LP, CenturyLink Inc. Defined Benefit Master Trust, City of New York Group Trust, Dignity Health, GoldenTree Asset Management Lux Sàrl, GoldenTree High Yield Value Fund Offshore 110 Two Ltd, San Bernardino County Employees Retirement Association y EJF DO Fund (Cayman) LP (en lo sucesivo, “BPC Lux 2 y otros”) y Massa Insolvente da Espírito Santo Financial Group SA (en lo sucesivo, “Massa Insolvente”) y, por otro lado, Banco de Portugal, Banco Espírito Santo SA (en lo sucesivo, “BES”) y Novo Banco SA, relativo a la decisión del Banco de Portugal de 3 agosto de 2014 de proceder a la resolución del BES.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El artículo 36 de la Directiva 2014/59, titulado “Valoración a efectos de resolución”, establece lo siguiente:
“1. Antes de emprender una medida de resolución o ejercer la competencia para amortizar o convertir instrumentos de capital, las autoridades de resolución se asegurarán de que una persona independiente tanto de las autoridades públicas, incluida la autoridad de resolución, como de la entidad o sociedad contemplada en el artículo 1, apartado 1, letras b), c) o d), efectúe una valoración ecuánime, prudente y realista del activo y el pasivo de la entidad o sociedad contemplada en el artículo 1, apartado 1, letras b), c) o d). []
[]
4. Las finalidades de la valoración serán las siguientes:
[]
e) cuando se aplique el instrumento de entidad puente o el instrumento de segregación de activos, informar la decisión sobre los activos, derechos, pasivos o acciones u otros instrumentos de capital que habrán de transmitirse, así como la decisión sobre el valor de todo contravalor que haya de abonarse a la entidad objeto de la resolución o, en su caso, a los propietarios de las acciones u otros instrumentos de capital;
[]
10. Toda valoración que no cumpla todos los requisitos establecidos en el presente artículo se considerará provisional hasta que una persona independiente haya llevado a cabo una valoración que cumpla plenamente dichos requisitos. Esta valoración definitiva a posteriori se efectuará tan pronto como sea posible. Podrá llevarse a cabo por separado o conjuntamente con la evaluación a que se refiere el artículo 74 y por la misma persona independiente, pero será distinta.
[]”
4 El artículo 73 de la Directiva 2014/59, titulado “Trato de accionistas y acreedores en caso de transmisiones parciales y aplicación del instrumento de recapitalización interna”, tiene el siguiente tenor:
“En caso de que se hayan aplicado uno o varios instrumentos de resolución, en particular a los fines del artículo 75, los Estados miembros se asegurarán de que:
a) excepto en el caso de que se aplique la letra b), cuando las autoridades de resolución transmitan solo de forma parcial los activos, derechos o pasivos de la entidad objeto de resolución, los accionistas y aquellos acreedores cuyos créditos no hayan sido transmitidos reciban como compensación de dichos créditos al menos lo mismo que habrían recibido si la entidad objeto de resolución hubiera sido liquidada con arreglo a los procedimientos de insolvencia ordinarios en el momento en que se adoptó la decisión a que se refiere el artículo 82;
b) cuando las autoridades de resolución apliquen el instrumento de recapitalización interna, los accionistas y acreedores cuyos créditos hayan sido objeto de amortización o conversión en acciones no incurran en pérdidas más importantes que las que hubieran sufrido si la entidad objeto de resolución hubiera sido liquidada con arreglo a los procedimientos de insolvencia ordinarios en el momento en que se adoptó la decisión a que se refiere el artículo 82.”
5 A tenor del artículo 74 de dicha Directiva, titulado “Valoración de la diferencia en el trato”:
“1. A efectos de valorar si los accionistas y acreedores habrían recibido mejor trato si a la entidad objeto de resolución se le hubieran aplicado procedimientos de insolvencia ordinarios, especialmente a efectos del artículo 73, si bien no limitados a estos, los Estados miembros velarán por que la valoración la realice lo antes posible una persona independiente una vez realizadas la o las acciones de resolución. Esta valoración será distinta de la valoración efectuada de conformidad con el artículo 36.
2. La valoración prevista en el apartado 1 deberá determinar:
a) el trato que los accionistas y acreedores, o los sistemas de garantía de depósitos en cuestión, habrían recibido si a la entidad objeto de resolución con respecto a la que se han realizado la o las acciones de resolución se hubieran aplicado procedimientos de insolvencia ordinarios en el momento en que se adoptó la decisión a que se refiere el artículo 82;
b) el trato que efectivamente han recibido los accionistas y acreedores en la resolución de la entidad objeto de resolución, y
c) si hay alguna diferencia entre el trato a que hace referencia la letra a) y el trato a que se refiere la letra b).
3. La valoración deberá:
a) suponer que a la entidad objeto de resolución con respecto a la que se han realizado la o las acciones de resolución se hubieran aplicado procedimientos de insolvencia ordinarios en el momento en que se adoptó la decisión a que se refiere el artículo 82;
b) suponer que la o las acciones de resolución no se han realizado;
c) descartar cualquier concesión de ayuda financiera pública extraordinaria a la entidad objeto de resolución.
[]”
6 El artículo 130 de la Directiva 2014/59, titulado “Transposición”, establece, en su apartado 1:
“Los Estados miembros adoptarán y publicarán, antes del 31 de diciembre de 2014, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.
Los Estados miembros aplicarán dichas disposiciones a partir del 1 de enero de 2015.
Sin embargo, aplicarán las disposiciones adoptadas al objeto de cumplir lo dispuesto en el título IV, capítulo IV, sección 5, a partir del 1 de enero de 2016 a más tardar.”
7 Con arreglo al artículo 131 de dicha Directiva, esta entró en vigor el 2 de julio de 2014, a saber, a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea el 12 de junio de 2014.
Derecho portugués
8 El legislador portugués aprobó el régimen jurídico de la resolución bancaria mediante el Decreto-ley n.º 31-A/2012, de 10 de febrero de 2012, introduciendo este en el Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (Régimen General de Entidades Financieras y de Crédito; en lo sucesivo, “RGICSF”).
9 Las disposiciones pertinentes del RGICSF, tal como resultaban del Decreto-ley n.º 31-A/2012, tenían el siguiente tenor:
Artículo 145-B
Principio orientador para la aplicación de las medidas de resolución
1- Al aplicar las medidas de resolución se velará por que los accionistas y acreedores de la entidad de crédito asuman con carácter prioritario las pérdidas de la entidad de que se trate, en función de su jerarquía y en condiciones de igualdad dentro de cada clase de acreedores.
2- Lo dispuesto en el apartado anterior no se aplicará a los depósitos garantizados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 y 166.
Artículo 145-C
Aplicación de las medidas de resolución
1- Cuando una entidad de crédito incumpla o exista la seria probabilidad de que no vaya a cumplir los requisitos para mantener la autorización para el desarrollo de su actividad, el Banco de Portugal podrá aplicar las siguientes medidas de resolución, en caso de que ello resultara indispensable para lograr cualquiera de los fines indicados en el artículo 145-A:
a) venta total o parcial del negocio a otra entidad autorizada para desarrollar la actividad de que se trata;
b) transmisión total o parcial del negocio a uno o varios bancos puente.
2- El Banco de Portugal aplicará medidas de resolución cuando considere improbable que la entidad de crédito vaya a lograr llevar a cabo, en un plazo razonable, las actuaciones necesarias para volver a condiciones adecuadas de solidez y de cumplimiento de los ratios prudenciales.
3- A efectos de lo dispuesto en el apartado 1, se entenderá que existe la seria probabilidad de que una entidad de crédito no cumpla los requisitos para mantener la autorización para desarrollar su actividad cuando, entre otros hechos justificados, cuya pertinencia deberá apreciar el Banco de Portugal a la luz de los fines enunciados en el artículo 145-A, concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) la entidad de crédito haya sufrido pérdidas que puedan socavar el capital social o existan motivos fundados para considerar que va a ser así a corto plazo;
b) los activos de la entidad de crédito resulten inferiores a sus respectivas obligaciones o existan motivos fundados para considerar que va a ser así a corto plazo;
c) la entidad de crédito no pueda cumplir sus obligaciones o existan motivos fundados para considerar que va a ser así a corto plazo.
4- La aplicación de medidas de resolución no está supeditada a la aplicación previa de medidas de corrección.
[]
5- La aplicación de una medida de resolución se entenderá sin perjuicio de la posibilidad de aplicar en cualquier momento una o varias medidas de corrección.
Artículo 145-F
[]
5- A efectos de la venta prevista en el apartado 1, los activos, pasivos, elementos fuera de balance y activos gestionados seleccionados por el Banco de Portugal deberán ser objeto de una valoración, referida al momento de la venta, que será llevada a cabo por una entidad independiente designada por el propio Banco de Portugal en el plazo que este determine y que será sufragada por la entidad de crédito, aplicando un método de valoración basado en condiciones de mercado y, con carácter subsidiario, en el valor razonable, que deberá tener en cuenta el valor inmaterial, positivo o negativo, que se derive de la venta para la entidad adquirente.
[]
Artículo 145-H
Patrimonio y financiación del banco puente
1- El Banco de Portugal seleccionará los activos, pasivos, elementos fuera de balance y activos gestionados que se transmitirán al banco puente en el momento de su constitución.
[]
4- Los activos, pasivos, elementos fuera de balance y activos gestionados mencionados en el apartado 1 deberán ser objeto de una valoración, referida al momento de la transmisión, que será llevada a cabo por una entidad independiente designada por el Banco de Portugal en el plazo que este determine y que será sufragada por la entidad de crédito.
[]
Artículo 145-I
[]
3- El producto de la venta deberá destinarse prioritariamente, de forma proporcional, a la devolución:
a) al Fondo de Resolución, de todos los importes que hubiera puesto a disposición de conformidad con el apartado 5 del artículo 145-H;
b) al Fondo de Garantía de Depósitos o al Fondo de Garantía de Cooperativas de Crédito Agrícola, de todos los importes que hubieran puesto a disposición de conformidad con el apartado 6 del artículo 145-H.
4- Una vez efectuada la devolución de los importes indicados en el apartado anterior, el eventual saldo del producto de la venta será restituido a la entidad de crédito inicial o a su masa de insolvencia, en caso de que hubiera entrado en liquidación.
[]”
10 El RGICSF fue modificado por el Decreto-ley n.º 114-A/2014, de 1 de agosto de 2014, que, en particular, modificó los artículos 145-B, 145-F, 145-H y 145-I. Estos artículos pasaron a tener la siguiente redacción:
“Artículo 145-B []
1- Cuando se apliquen medidas de resolución, teniendo en cuenta los fines perseguidos mencionados en el artículo anterior, deberá velarse por que:
a) los accionistas de la entidad de crédito asuman prioritariamente las pérdidas de la entidad de que se trata;
b) los acreedores de la entidad de crédito asuman, en segundo lugar y en condiciones equitativas, las restantes pérdidas de la entidad de que se trate, en función del orden de prelación de las distintas clases de acreedores;
c) ningún acreedor de la entidad de crédito asuma pérdidas mayores que las que habría sufrido si la entidad hubiera entrado en liquidación.
[]
3- En caso de que al término de la liquidación de la entidad de crédito objeto de la medida de resolución se compruebe que los acreedores de dicha entidad cuyos créditos no hubieran sido transmitidos a otra entidad de crédito o a un banco puente han asumido unas pérdidas superiores a las que, según lo dispuesto en la valoración mencionada en el apartado 6 del artículo 145-F y en el apartado 4 del artículo 145-H, se estime que habrían asumido en caso de que la entidad hubiese entrado en liquidación inmediatamente antes de la aplicación de la medida de resolución, tales acreedores tendrán derecho a recibir la diferencia del Fondo de Resolución.
Artículo 145-F []
[]
6- A efectos de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 145-B, la valoración a que se refiere el apartado anterior incluirá asimismo una estimación del nivel de cobro de los créditos de cada clase de acreedores, conforme al orden de prelación establecido en la ley, en caso de liquidación de la entidad de crédito inmediatamente antes de la aplicación de la medida de resolución.
[]
Artículo 145-H
[]
4- Los activos, pasivos, elementos fuera del balance y activos gestionados seleccionados con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 deberán ser objeto de una valoración, referida al momento de la transmisión, que será llevada a cabo por una entidad independiente designada por el Banco de Portugal, en el plazo que este determine y que será sufragada por la entidad de crédito, valoración que, a efectos de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 145-B, deberá incluir asimismo una estimación del nivel de cobro de los créditos de cada clase de acreedores, conforme al orden de prelación establecido en la ley, en caso de liquidación de la entidad de crédito inicial inmediatamente antes de la aplicación de la medida de resolución.
[]
Artículo 145-I
[]
3- []:
a) al Fondo de Resolución, de todos los importes que hubiera puesto a disposición de conformidad con el apartado 6 del artículo 145-H;
b) al Fondo de Garantía de Depósitos o al Fondo de Garantía de Cooperativas de Crédito Agrícola, de todos los importes que hubieran puesto a disposición de conformidad con el apartado 7 del artículo 145-H.”
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
11 El BES era una de las principales entidades de crédito del sistema bancario portugués.
12 Debido a su situación financiera y al riesgo serio y grave de incumplimiento de sus obligaciones, dicha entidad de crédito fue objeto de una decisión de resolución adoptada por el Banco de Portugal el 3 de agosto de 2014 (en lo sucesivo, “medida de resolución”).
13 La medida de resolución, adoptada sobre la base del RGICSF, en su versión modificada por el Decreto-ley n.º 114-A/2014, precisa, en particular, que, sin su aprobación urgente, el BES se habría enfrentado inevitablemente a la suspensión de pagos y a la revocación de su autorización para el ejercicio de la actividad de entidad de crédito y, en consecuencia, a su liquidación, lo que habría representado un enorme riesgo sistémico y una grave amenaza para la estabilidad financiera.
14 Esta medida entrañó la creación de un banco-puente, Novo Banco, al que se transfirieron determinados activos, pasivos, elementos fuera de balance y activos gestionados por el BES.
15 BPC Lux 2 y otros son titulares de obligaciones subordinadas emitidas por el BES. Massa Insolvente poseía, directa e indirectamente, participaciones en el capital social del BES.
16 Ante los órganos jurisdiccionales nacionales, BPC Lux 2 y otros y Massa Insolvente impugnaron la medida de resolución y, en este contexto, alegaron, en particular, que dicha medida fue adoptada infringiendo el Derecho de la Unión.
17 BPC Lux 2 y otros y Massa Insolvente interpusieron dos recursos de casación ante el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Portugal), órgano jurisdiccional remitente, que alberga dudas sobre la compatibilidad de la normativa nacional aplicable con el Derecho de la Unión, en particular con la Directiva 2014/59 y el artículo 17 de la Carta. Además, habida cuenta de que el plazo para la transposición de la Directiva aún no había expirado en la fecha de adopción de la medida de resolución, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si el legislador portugués puede haber comprometido seriamente la consecución del resultado prescrito por dicha Directiva mediante la adopción del Decreto-ley n.º 114-A/2014, que aplicó parcialmente dicha Directiva.
18 En tales circunstancias, el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
“1) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular el artículo 17 de la [Carta] y la Directiva [2014/59] [], y especialmente sus artículos 36, 73 y 74, en el sentido de que se oponen a una normativa nacional como la antes expuesta, que se aplicó mediante la medida de resolución consistente en la constitución de una entidad puente y la segregación de activos, y que, al transponer parcialmente la citada Directiva, y antes de que hubiera finalizado el plazo para su transposición:
a) no previó la realización de una valoración razonable, prudente y realista de los activos y pasivos de la entidad de crédito objeto de la medida de resolución antes de su adopción;
b) no previó el pago de una eventual compensación basada en la valoración indicada en la anterior letra a) a la entidad objeto de resolución o, según los casos, a los titulares de acciones o de otros títulos de propiedad y, en lugar de eso, se limitó a prever que el eventual saldo del producto de la venta del banco puente fuera restituido a la entidad de crédito inicial o a su masa de insolvencia;
c) no previó que los accionistas de la entidad objeto de la medida de resolución tuvieran derecho a percibir un importe no inferior al que se estima que habrían recibido si la entidad se hubiera liquidado totalmente en el marco de un procedimiento ordinario de insolvencia y solo previó ese mecanismo de salvaguarda para los acreedores cuyos créditos no habían sido transmitidos, y
d) no previó una valoración, distinta de la mencionada en la letra a), encaminada a determinar si se habría dispensado un trato más favorable a los accionistas y a los acreedores en caso de que la entidad de crédito objeto de resolución hubiera entrado en un procedimiento normal de insolvencia?
2) A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contenida en la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628), [] una normativa nacional como la descrita en los autos, que transpone parcialmente la Directiva 2014/59/UE, ¿puede comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha Directiva, especialmente por sus artículos 36, 73 y 74, en el marco de la aplicación de la medida de resolución?”
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
19 Dado que, como se desprende del tenor de la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la compatibilidad de la normativa nacional aplicable a la medida de resolución controvertida en el litigio principal, por un lado, con los artículos 36, 73 y 74 de la Directiva 2014/59 y, por otro lado, con el artículo 17 de la Carta, procede determinar, con carácter preliminar, si estas disposiciones son aplicables al litigio principal.
20 A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que, con arreglo a su artículo 131, y sin perjuicio de su artículo 124, la Directiva 2014/59 entró en vigor el 2 de julio de 2014 y que, según su artículo 130, el plazo de transposición de dicha Directiva expiró el 31 de diciembre de 2014.
21 De ello se deduce que, en la fecha en que se adoptó la medida de resolución, el 3 de agosto de 2014, el plazo de transposición de la Directiva 2014/59 no había expirado.
22 Pues bien, según reiterada jurisprudencia, antes de la expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva, no cabe reprochar a los Estados miembros que no hayan adoptado aún las medidas necesarias para la transposición de aquella (sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, apartado 43, y de 27 de octubre de 2016, Milev, C-439/16 PPU, EU:C:2016:818, apartado 30 y jurisprudencia citada).
23 Además, también según reiterada jurisprudencia, una directiva solo puede tener efecto directo cuando haya vencido el plazo fijado para adaptar a esta el ordenamiento jurídico de los Estados miembros (sentencia de 17 de enero de 2008, Velasco Navarro, C-246/06, EU:C:2008:19, apartado 25 y jurisprudencia citada).
24 Por tanto, como señaló el Abogado General, en esencia, en el punto 35 de sus conclusiones, las recurrentes en el litigio principal no pueden invocar ante el órgano jurisdiccional remitente los artículos 36, 73 y 74 de la Directiva 2014/59, ya que estas disposiciones no son aplicables al litigio principal.
25 En segundo lugar, por lo que respecta a la aplicabilidad del artículo 17 de la Carta, debe recordarse que, en virtud de su artículo 51, apartado 1, las disposiciones de la Carta están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión.
26 En efecto, según jurisprudencia reiterada, los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que, por este motivo, no puede apreciar a la luz de la Carta una normativa nacional que no se inscriba en el marco del Derecho de la Unión. Por el contrario, cuando una normativa nacional está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia debe proporcionar, en el marco de una remisión prejudicial, todos los elementos de interpretación necesarios para que el órgano jurisdiccional nacional pueda apreciar la conformidad de dicha normativa con los derechos fundamentales cuyo cumplimiento debe garantizar (sentencias de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, apartado 19, y de 13 de diciembre de 2017, El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, apartado 33 y jurisprudencia citada).
27 Así pues, para determinar si una medida nacional guarda relación con la “aplicación del Derecho de la Unión”, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, se ha de comprobar, entre otros aspectos, si la finalidad de la norma nacional controvertida es aplicar una disposición del Derecho de la Unión, el carácter de esa norma, si esta persigue objetivos distintos de los previstos por el Derecho de la Unión, aun cuando pueda afectar indirectamente a este último, y si existe una normativa específica del Derecho de la Unión en la materia o que la pueda afectar (sentencia de 22 de enero de 2020, Baldonedo Martín, C-177/18, EU:C:2020:26, apartado 59 y jurisprudencia citada).
28 En el caso de autos, por una parte, en su respuesta a las cuestiones planteadas por el Tribunal de Justicia, el Gobierno portugués indicó que la aprobación del Decreto-ley n.º 31-A/2012 tenía por objeto aplicar y respetar uno de los compromisos asumidos por la República Portuguesa en el marco del Memorándum de Acuerdo sobre las Condiciones de Política Económica, de 17 de mayo de 2011, entre, por una parte, el Estado portugués y, por otra parte, la misión conjunta de la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central Europeo.
29 A este respecto, como se desprende de su tenor, este Memorándum de Acuerdo tiene como fundamento jurídico el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (UE) n.º 407/2010 del Consejo, de 11 de mayo de 2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera (DO 2010, L 118, p. 1). Dado que este Reglamento se fundamenta en el artículo 122 TFUE, apartado 2, dicho Memorándum de Acuerdo forma parte del Derecho de la Unión.
30 Pues bien, como señaló el Abogado General en el punto 48 de sus conclusiones, cuando un Estado miembro adopta medidas para ejecutar compromisos asumidos en el marco de un memorándum de acuerdo que forma parte del Derecho de la Unión, debe considerarse que aplica ese Derecho, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
31 Por otra parte, de la resolución de remisión se desprende expresamente que el Decreto-ley n.º 114-A/2014, que modificó el Decreto-ley n.º 31-A/2012 antes de la adopción de la medida de resolución el 3 de agosto de 2014, constituye una medida de transposición parcial de la Directiva 2014/59 y, por tanto, una aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
32 De ello se deduce, como señaló el Abogado General, en esencia, en el punto 49 de sus conclusiones, que las disposiciones de la Carta son aplicables al litigio principal.
33 En estas circunstancias, procede considerar que, mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 17 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional aplicable en el contexto de una medida de resolución, cuyo objeto es la creación de una entidad puente y un instrumento de segregación de activos, que:
- no prevea la realización de una valoración ecuánime, prudente y realista de los activos y pasivos de la entidad objeto de la medida de resolución antes de su adopción;
- no prevea el pago de un eventual contravalor, basado en la valoración indicada en el guion anterior, a la entidad objeto de resolución o, según los casos, a los titulares de acciones o de otros títulos de propiedad;
- no prevea que los accionistas de la entidad objeto de la medida de resolución tienen derecho a percibir un importe no inferior al que se estima que habrían recibido si la entidad se hubiera liquidado totalmente en el marco de un procedimiento ordinario de insolvencia y solo prevé ese mecanismo de salvaguarda para los acreedores cuyos créditos no han sido transmitidos, y
- no prevea una valoración, distinta de la mencionada en el primer guion, encaminada a determinar si se habría dispensado un trato más favorable a los accionistas y a los acreedores en caso de que la entidad objeto de resolución hubiera entrado en un procedimiento ordinario de insolvencia.
34 Como se desprende de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, esta cuestión se plantea, por un lado, debido a que, ante el órgano jurisdiccional remitente, Massa Insolvente y BPC Lux 2 y otros alegaron que la normativa nacional controvertida en el litigio principal no prevé ni la realización de una valoración ecuánime, prudente y realista de los activos y pasivos de la entidad objeto de la medida de resolución antes de su adopción ni el pago de un eventual contravalor, en función de dicha valoración, a la entidad objeto de resolución o, según los casos, a los titulares de acciones o de otros títulos de propiedad. Pues bien, estas exigencias, que figuran en el artículo 36, apartados 9 y 10, de la Directiva 2014/59, tienen como objetivo, según estas recurrentes en el litigio principal, cumplir el requisito establecido en el artículo 17, apartado 1, segunda frase, de la Carta, según el cual toda privación de propiedad debe compensarse, en un tiempo razonable, con una justa indemnización.
35 Por otra parte, Massa Insolvente y BPC Lux 2 y otros sostuvieron que la normativa nacional aplicable a la medida de resolución controvertida en el litigio principal no contiene ningún principio que garantice que los accionistas no sufran pérdidas mayores que las que habrían sufrido si la entidad se hubiera liquidado en el marco de un procedimiento ordinario de insolvencia (principio “no creditor worse off”). Pues bien, afirman que tal requisito, que figura en particular en los artículos 73 y 74 de la Directiva 2014/59, tiene por objeto garantizar que la injerencia en el derecho de propiedad no sea desproporcionada, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
36 A este respecto, procede señalar que, a tenor del artículo 17, apartado 1, de la Carta, toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de sus bienes adquiridos legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida que resulte necesario para el interés general.
37 Procede recordar que, de conformidad con el artículo 52, apartado 3, de la Carta, en la medida en que esta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, “CEDH”), su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere el CEDH. Esta disposición no impide que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa. De ello se deduce que, a efectos de la interpretación del artículo 17 de la Carta, procede tomar en consideración la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa al artículo 1 del Protocolo n.º 1 del CEDH, que consagra la protección del derecho de propiedad, como umbral de protección mínima [véase, en este sentido, la sentencia de 21 de mayo de 2019, Comisión/Hungría (Usufructos sobre terrenos agrícolas), C-235/17, EU:C:2019:432, apartado 72 y jurisprudencia citada].
38 Como ha declarado reiteradamente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con el artículo 1 del Protocolo n.º 1 del CEDH, debe precisarse que el artículo 17, apartado 1, de la Carta contiene tres normas distintas. La primera, que se expresa en la primera frase y reviste carácter general, concreta el principio del respeto de la propiedad. La segunda, que figura en la segunda frase de dicho apartado, se refiere a la privación de la propiedad y la somete a determinadas condiciones. En cuanto a la tercera, que figura en la tercera frase de dicho apartado, reconoce a los Estados la facultad, en particular, de regular el uso de los bienes en la medida que resulte necesario para el interés general. Sin embargo, no se trata de reglas que carezcan de relación entre ellas. Las reglas segunda y tercera se refieren a ejemplos concretos de vulneración del derecho de propiedad y deben interpretarse a la luz del principio consagrado en la primera de dichas reglas (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 25 de marzo de 2014, Vistin y Perepjolkins c. Letonia, CE:ECHR:2012:1025JUD007124301, § 93 y jurisprudencia citada).
39 En primer lugar, por lo que respecta a la cuestión de si el artículo 17, apartado 1, de la Carta es aplicable a restricciones al derecho de propiedad de acciones o de obligaciones negociables en mercados de capitales como las controvertidas en el litigio principal, procede señalar, en primer lugar, que la protección que confiere esta disposición tiene por objeto derechos que tengan un valor patrimonial de los que derive, teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico de que se trate, una posición jurídica adquirida que permita un ejercicio autónomo de tales derechos y en beneficio de su titular [sentencia de 21 de mayo de 2019, Comisión/Hungría (Usufructos sobre terrenos agrícolas), C-235/17, EU:C:2019:432, apartado 69 y jurisprudencia citada].
40 A este respecto, como subrayó el Abogado General, en esencia, en el punto 110 de sus conclusiones, las acciones u obligaciones negociables en mercados de capitales como las controvertidas en el litigio principal tienen un valor patrimonial y confieren a su titular una posición jurídica adquirida que permite un ejercicio autónomo de los derechos que se derivan de esta.
41 Además, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa al artículo 1 del Protocolo n.º 1 del CEDH se desprende que las acciones y obligaciones negociables en los mercados de capitales deben considerarse “bienes” que pueden acogerse a la protección garantizada en dicho artículo 1 (TEDH, sentencia de 20 de septiembre de 2011, Shesti Mai Engineering OOD y otros c. Bulgaria, n.º 17854/04, CE:ECHR:2011:0920JUD001785404, § 77; TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 90; TEDH, sentencia de 19 de noviembre de 2020, Project-trade d.o.o. c. Croacia, CE:ECHR:2020:1119JUD000192014, § 75).
42 En segundo lugar, no se discute que las acciones u obligaciones negociables en mercados de capitales de que se trata en el litigio principal fueron adquiridas legalmente.
43 De ello se deduce que las acciones u obligaciones negociables en mercados de capitales como las controvertidas en el litigio principal están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 17, apartado 1, de la Carta.
44 En segundo lugar, por lo que respecta a la cuestión de si una medida de resolución adoptada con arreglo a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal constituye una privación de propiedad, en el sentido del artículo 17, apartado 1, segunda frase, de la Carta o de una normativa relativa al uso de los bienes, en el sentido de la tercera frase de dicha disposición, procede señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, para demostrar la existencia de una privación de propiedad, no solo se ha de examinar si se ha producido una desposesión o expropiación formal, sino también si la situación controvertida equivalía a una expropiación de hecho (véanse, en este sentido, TEDH, sentencia de 28 de julio de 1999, Immobiliare Saffi c. Italia, CE:ECHR:1999:0728JUD002277493, § 46; TEDH, sentencia de 29 de marzo de 2010, Depalle c. Francia, CE:ECHR:2010:0329JUD003404402, § 78).
45 En el caso de autos, consta que la medida de resolución adoptada de conformidad con la normativa controvertida en el litigio principal no previó una desposesión o una expropiación formal de las acciones u obligaciones de que se trata. En particular, esta medida no privó de manera forzosa, íntegra y definitiva a sus titulares de los derechos derivados de dichas acciones u obligaciones [véase, en este sentido, la sentencia de 21 de mayo de 2019, Comisión/Hungría (Usufructos sobre terrenos agrícolas), C-235/17, EU:C:2019:432, apartado 81].
46 En cuanto a la cuestión de si la adopción de tal medida puede dar lugar a una expropiación de hecho, Massa Insolvente y BPC Lux 2 y otros alegaron, en esencia, que la transmisión a Novo Banco de determinados activos, pasivos, elementos fuera de balance y activos gestionados por el BES, operada por el punto 2 de la medida de resolución con arreglo al artículo 145-H del RGICSF, en su versión modificada por el Decreto-ley n.º 114-A/2014, dio lugar a una depreciación sustancial del valor de dicha entidad de crédito.
47 A este respecto, aun suponiendo que sea efectivamente así, no puede deducirse necesariamente de esta circunstancia que la medida de resolución adoptada de conformidad con la normativa nacional controvertida en el litigio principal constituya una expropiación de hecho de ese tipo. En efecto, sin perjuicio de la comprobación que realice el órgano jurisdiccional remitente, por tratarse de una cuestión de interpretación del Derecho nacional, en primer lugar, del tenor del artículo 145-C del RGICSF se desprende que una medida de resolución adoptada de conformidad con dicha normativa solo se aplica a una entidad de crédito en caso de inviabilidad probada o previsible de esta. En segundo lugar, de la redacción del artículo 145-I, apartado 4, del RGICSF resulta que, una vez devueltos los importes puestos a disposición por el Fondo de Resolución y los demás fondos de garantía, el eventual saldo del producto de la venta se restituye a la entidad de crédito inicial o a su masa de insolvencia, en caso de que haya entrado en liquidación. En tercer y último lugar, de la resolución de remisión se desprende que, si la medida de resolución controvertida en el litigio principal no se hubiera adoptado con carácter urgente, la entidad de crédito de que se trata se habría dirigido ineluctablemente a la suspensión de pagos y habría estado sometida a un procedimiento de liquidación.
48 Pues bien, en tal supuesto, como subrayó el Abogado General en los puntos 115 y 116 de sus conclusiones, habría que considerar que la pérdida de valor de los activos que pueden beneficiarse de la protección garantizada por el artículo 17, apartado 1, de la Carta no se debe a la medida de resolución, sino al estado de inviabilidad o riesgo de inviabilidad en el que se encuentra la entidad de crédito.
49 De ello se deduce que una medida de resolución adoptada de conformidad con una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal no constituye una privación de propiedad, en el sentido del artículo 17, apartado 1, segunda frase, de la Carta. Por consiguiente, no procede examinar, como sostienen las recurrentes en el litigio principal, según se ha recordado en el apartado 38 de la presente sentencia, si tal medida cumple los requisitos establecidos en esa segunda frase, relativos, en particular, a la existencia de una causa de utilidad pública para la privación de la propiedad y al pago en un tiempo razonable de una justa indemnización.
50 No es menos cierto que la adopción de una medida de resolución con arreglo a la normativa controvertida en el litigio principal, que prevé, en particular, la transmisión de elementos del activo de una entidad de crédito a un banco puente, constituye una regulación del uso de los bienes, en el sentido del artículo 17, apartado 1, tercera frase, de la Carta, que puede vulnerar el derecho de propiedad de los accionistas de la entidad de crédito, cuya posición económica se ve afectada, y el de los acreedores, como los tenedores de obligaciones, cuyos créditos no se han transmitido a la entidad puente.
51 Como se desprende del tenor de esta disposición, el uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida en que resulte necesario para el interés general. A este respecto, del artículo 52, apartado 1, de la Carta se desprende que podrán introducirse limitaciones al ejercicio de derechos reconocidos por ella, siempre que tales limitaciones sean establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de dichos derechos y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás [sentencias de 21 de mayo de 2019, Comisión/Hungría (Usufructos sobre terrenos agrícolas), C-235/17, EU:C:2019:432, apartado 88, y de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C-597/18 P, C-598/18 P, C-603/18 P y C-604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado155 y jurisprudencia citada].
52 En el caso de autos, en primer lugar, consta que las limitaciones al ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 17, apartado 1, de la Carta que establece la medida de resolución están establecidas por ley, de conformidad con las disposiciones aplicables del RGICSF, en su versión modificada por el Decreto-ley n.º 114-A/2014.
53 En segundo lugar, siempre que una medida de resolución adoptada de conformidad con una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal no suponga una privación de la propiedad, sino que constituya una normativa sobre el uso de los bienes, como se ha señalado en los apartados 49 y 50 de la presente sentencia, no afecta a la sustancia misma del derecho de propiedad (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2020, Adusbef y otros, C-686/18, EU:C:2020:567, apartado 89).
54 En tercer lugar, es preciso señalar que tal medida responde a objetivos de interés general reconocidos por la Unión, en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta. En efecto, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la adopción de medidas de resolución en el sector bancario responde a un objetivo de interés general perseguido por la Unión, a saber, garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro en su conjunto (véase, por analogía, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C-8/15 P a C-10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 71 y jurisprudencia citada), así como evitar un riesgo sistémico (sentencia de 16 de julio de 2020, Adusbef y otros, C-686/18, EU:C:2020:567, apartado 92 y jurisprudencia citada).
55 En cuarto lugar, por lo que respecta a la cuestión de si las limitaciones que conlleva la medida de resolución al ejercicio de los derechos contemplados en el artículo 17, apartado 1, de la Carta van más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos de interés general de que se trata en el litigio principal, procede recordar, habida cuenta del contexto económico particular, que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación cuando adoptan decisiones en materia económica y ellos son quienes se encuentran en la mejor posición para definir las medidas que sirven para alcanzar el objetivo perseguido (sentencia de 13 de junio de 2017, Florescu y otros, C-258/14, EU:C:2017:448, apartado 57).
56 Además, si bien es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado que hay un claro interés público en garantizar en toda la Unión una protección fuerte y coherente de los inversores, ha precisado que no puede considerarse que ese interés prevalezca en todo caso sobre el interés público consistente en garantizar la estabilidad del sistema financiero (sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C-526/14, EU:C:2016:570, apartado 91). Pues bien, la defensa de tal interés por los Estados miembros requiere que estos se vean reconocer, en este contexto, un margen de apreciación (TEDH, sentencia de 7 de noviembre de 2002, Olczak c. Polonia, CE:ECHR:2002:1107DEC003041796, § 77; TEDH, sentencia de 10 de julio de 2012, Grainger y otros c. Reino Unido, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, § 36).
57 En el caso de autos, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, resulta que la normativa aplicable a la medida de resolución controvertida en el litigio principal contenía disposiciones que tenían suficientemente en cuenta la posición de los accionistas y acreedores de la entidad de crédito en cuestión y sus intereses en el marco de los procedimientos de resolución tramitados con arreglo a dicha normativa.
58 Por lo que respecta, en primer lugar, a los acreedores de la entidad de que se trata en el litigio principal, de la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente se desprende efectivamente que los acreedores cuyos créditos no han sido transmitidos tienen derecho a recibir un importe no inferior al que se estima que habrían recibido si la entidad se hubiera liquidado totalmente en el marco de un procedimiento ordinario de insolvencia.
59 En segundo lugar, en cuanto a los accionistas de la entidad de que se trata en el litigio principal, ha de recordarse, por una parte, como ya se ha hecho en el apartado 47 de la presente sentencia, que del tenor del artículo 145-C del RGICSF se desprende que una medida de resolución solo se aplica a una entidad de crédito en caso de inviabilidad probada o previsible de esta. Además, según el artículo 145-B, apartado 1, letra a), del RGICSF, teniendo en cuenta los fines perseguidos por las medidas de resolución, cuando se aplica una de estas medidas deberá velarse porque los accionistas de la entidad de crédito asuman prioritariamente las pérdidas de la entidad de que se trate. Pues bien, como señaló el Abogado General en el punto 126 de sus conclusiones, procede considerar que, en principio, las pérdidas de los accionistas de los bancos en dificultades serán de la misma magnitud, con independencia de que su causa sea una sentencia declaratoria de quiebra o una medida de resolución (véase, por analogía, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C-526/14, EU:C:2016:570, apartado 75).
60 Por otra parte, del artículo 145-I del RGICSF se desprende que esta disposición incluye un mecanismo específico de salvaguarda de los derechos de los accionistas, ya que el apartado 4 de dicho artículo establece que, una vez efectuada la devolución al Fondo de Resolución y al Fondo de Garantía de los importes puestos a disposición, el saldo restante del producto de la venta del banco puente se restituye al banco objeto de la resolución o a su masa de insolvencia. Pues bien, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, resulta que tal disposición permite, en principio, garantizar la neutralidad económica de la acción de resolución y que no se prive a la entidad de crédito inicial o a su masa de insolvencia del producto de la venta de los activos del banco puente tras la devolución de las cantidades abonadas en concepto de préstamos por los diferentes fondos.
61 En estas circunstancias, y habida cuenta del margen de apreciación mencionado en los apartados 55 y 56 de la presente sentencia, procede considerar que el artículo 17, apartado 1, tercera frase, de la Carta no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que no contiene ninguna disposición expresa que garantice que los accionistas no sufran pérdidas mayores que las que habrían sufrido si la entidad se hubiera liquidado en la fecha en que se adoptó la medida de resolución (principio “no creditor worse off”).
62 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 17, apartado 1, de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional aplicable en el contexto de una medida de resolución, que permite, en principio, garantizar la neutralidad económica de esa medida de resolución y que tiene por objeto la creación de una entidad puente y un instrumento de segregación de activos, que no prevea, en una disposición expresa:
- la realización de una valoración ecuánime, prudente y realista de los activos y pasivos de la entidad objeto de la medida de resolución antes de su adopción;
- el pago de un eventual contravalor, basado en la valoración indicada en el guion anterior, a la entidad objeto de resolución o, según los casos, a los titulares de acciones o de otros títulos de propiedad;
- que los accionistas de la entidad objeto de la medida de resolución tienen derecho a percibir un importe no inferior al que se estima que habrían recibido si la entidad se hubiera liquidado totalmente en el marco de un procedimiento ordinario de insolvencia y solo prevé ese mecanismo de salvaguarda para los acreedores cuyos créditos no han sido transmitidos, y
- una valoración, distinta de la mencionada en el primer guion, encaminada a determinar si se habría dispensado un trato más favorable a los accionistas y a los acreedores en caso de que la entidad objeto de resolución hubiera entrado en un procedimiento ordinario de insolvencia.
Segunda cuestión prejudicial
63 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la transposición parcial por un Estado miembro, en una normativa nacional relativa a la resolución de las entidades de crédito, de determinadas disposiciones de la Directiva 2014/59 antes de la expiración del plazo de transposición de esta puede comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha Directiva, en el sentido de la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628).
64 Como se ha señalado en los apartados 20 a 22 de la presente sentencia, el plazo de transposición de la Directiva 2014/59, que entró en vigor el 2 de julio de 2014, expiró el 31 de diciembre de 2014, de modo que no cabe reprochar a la República Portuguesa no haber adoptado medidas de adaptación de su ordenamiento jurídico a dicha Directiva en la fecha de adopción de la medida de resolución, a saber, el 3 de agosto de 2014.
65 No es menos cierto que, según jurisprudencia reiterada, durante el período de adaptación del Derecho interno a una directiva, los Estados miembros destinatarios deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha directiva [sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, apartado 45; de 26 de mayo de 2011, Stichting Natuur en Milieu y otros, C-165/09 a C-167/09, EU:C:2011:348, apartado 78, y de 25 de enero de 2022, VYSOČINA WIND, C-181/20, EU:C:2022:51, apartado 75].
66 Puesto que tal obligación de abstención se impone a todas las autoridades nacionales, debe entenderse que se refiere a la adopción de cualquier medida, general o específica, que pueda producir ese efecto negativo (sentencia de 11 de septiembre de 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros, C-43/10, EU:C:2012:560, apartado 57 y jurisprudencia citada). Por otra parte, a partir de la fecha de entrada en vigor de una directiva, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros deben abstenerse en la medida de lo posible de interpretar su Derecho interno de un modo que pueda comprometer gravemente, tras la expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la directiva, la realización del objetivo perseguido por esta (sentencias de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros, C-212/04, EU:C:2006:443, apartado 123, y de 23 de abril de 2009, VTB-VAB y Galatea, C-261/07 y C-299/07, EU:C:2009:244, apartado 39).
67 En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el Decreto-ley n.º 114-A/2014, de 1 de agosto de 2014, que transpuso correctamente, pero solo parcialmente, determinadas disposiciones de la Directiva 2014/59 al modificar los artículos 145-B, 145-F, 145-H y 145-I del RGICSF, extremo que no se discute, puede comprometer gravemente el resultado prescrito por dicha Directiva.
68 A este respecto, procede ciertamente recordar que corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si las disposiciones nacionales cuya legalidad se discute pueden comprometer seriamente el resultado prescrito por una directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, apartados 45 y 46, y de 5 de abril de 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, C-119/09, EU:C:2011:208, apartado 19 y jurisprudencia citada) y que una comprobación como esa debe realizarse necesariamente desde una apreciación global, teniendo en cuenta el conjunto de las políticas y medidas adoptadas en el territorio nacional de que se trate (sentencia 26 de mayo de 2011, Stichting Natuur en Milieu y otros, C-165/09 a C-167/09, EU:C:2011:348, apartado 81).
69 No obstante, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la cuestión de si la transposición parcial por parte de un Estado miembro de determinadas disposiciones de una directiva antes de la expiración del plazo de transposición de esta puede, por principio, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha directiva.
70 A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Estados miembros tienen la facultad de adoptar disposiciones provisionales o dar ejecución a una directiva por etapas. En tal caso, la incompatibilidad de las disposiciones transitorias del Derecho nacional con la Directiva o la no adaptación del ordenamiento jurídico interno a determinadas disposiciones de la Directiva no comprometería necesariamente el resultado prescrito por esta (sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, apartado 49). En efecto, en tal supuesto, debe considerarse que tal resultado podría aún alcanzarse mediante la transposición definitiva y completa de dicha directiva dentro de los plazos señalados.
71 En segundo lugar, como se ha recordado en el apartado 66 de la presente sentencia, la obligación de abstención a la que se refirió el Tribunal de Justicia, en particular en el apartado 45 de la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628), debe entenderse referida a la adopción de cualquier medida, general y específica, que pueda comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por la directiva de que se trate.
72 Pues bien, como ha señalado el Abogado General, en esencia, en los puntos 79 y 80 de sus conclusiones, cuando la adopción por un Estado miembro de una medida tiene por objeto transponer, aunque solo sea parcialmente, una directiva de la Unión, y esa transposición es correcta, no puede considerarse que la adopción de tal medida parcial de transposición puede producir tal efecto negativo, ya que esta lleva necesariamente a cabo una aproximación entre la normativa nacional y la directiva que dicha normativa transpone, y contribuye, por ello, a la consecución de los objetivos de esa directiva.
73 De ello se deduce que la transposición, únicamente parcial, por un Estado miembro, de determinadas disposiciones de una directiva antes de la expiración del plazo de transposición de esta no puede, por principio, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha directiva.
74 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que la transposición únicamente parcial por un Estado miembro, en una normativa nacional relativa a la resolución de las entidades de crédito, de determinadas disposiciones de la Directiva 2014/59 antes de la expiración del plazo de transposición de esta, no puede, por principio, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha Directiva, en el sentido de la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628).
Costas
75 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1) El artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional aplicable en el contexto de una medida de resolución, que permite, en principio, garantizar la neutralidad económica de esa medida de resolución y que tiene por objeto la creación de una entidad puente y un instrumento de segregación de activos, que no prevea, en una disposición expresa:
- la realización de una valoración ecuánime, prudente y realista de los activos y pasivos de la entidad objeto de la medida de resolución antes de su adopción;
- el pago de un eventual contravalor, basado en la valoración indicada en el guion anterior, a la entidad objeto de resolución o, según los casos, a los titulares de acciones o de otros títulos de propiedad;
- que los accionistas de la entidad objeto de la medida de resolución tienen derecho a percibir un importe no inferior al que se estima que habrían recibido si la entidad se hubiera liquidado totalmente en el marco de un procedimiento ordinario de insolvencia y solo prevé ese mecanismo de salvaguarda para los acreedores cuyos créditos no han sido transmitidos, y
- una valoración, distinta de la mencionada en el primer guion, encaminada a determinar si se habría dispensado un trato más favorable a los accionistas y a los acreedores en caso de que la entidad objeto de resolución hubiera entrado en un procedimiento ordinario de insolvencia.
2) La transposición únicamente parcial por un Estado miembro, en una normativa nacional relativa a la resolución de las entidades de crédito, de determinadas disposiciones de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, antes de la expiración del plazo de transposición de esta, no puede, por principio, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha Directiva, en el sentido de la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628).
