En su sentencia Alianța pentru combaterea abuzurilor (C-88/19), de 11 de junio de 2020, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre el ámbito de aplicación territorial del sistema de protección rigurosa de determinadas especies animales establecida por el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 92/43, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (en lo sucesivo, “Directiva hábitats”). A este respecto, el Tribunal de Justicia ha confirmado que este sistema de protección rigurosa previsto para las especies enumeradas en el anexo IV, letra a), de dicha Directiva, como el lobo, también es aplicable a especímenes que abandonan su hábitat natural y se encuentran en zonas habitadas por el hombre.
En 2016, el personal de una asociación protectora de animales, en compañía de un veterinario, procedió a la captura y al transporte, sin autorización previa, de un lobo que frecuentaba la vivienda de un residente de un pueblo rumano situado entre dos grandes lugares protegidos en virtud de la Directiva hábitats. Sin embargo, el transporte a una reserva natural del lobo capturado no transcurrió según lo previsto, y el animal logró huir al bosque circundante. Se presentó una denuncia penal por infracciones relacionadas con la captura y el transporte en malas condiciones de un lobo. En el marco de ese procedimiento penal, la Judecătoria Zărnești (Tribunal de Primera Instancia de Zărnești, Rumanía) se pregunta si las disposiciones protectoras de la Directiva hábitats son aplicables a la captura de lobos silvestres en la periferia de una población o en el territorio de una unidad administrativa.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia ha recordado que el artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva hábitats obliga a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales protegidas, “en su área de distribución natural”, prohibiendo toda forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de tales especies “en la naturaleza”.
En cuanto al ámbito de aplicación territorial de esta prohibición de captura o de sacrificio deliberados, el Tribunal de Justicia ha señalado que, por lo que respecta a las especies animales protegidas que, como el lobo, ocupan vastos territorios, el concepto de “área de distribución natural” es más amplio que el espacio geográfico que presenta los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida o reproducción, correspondiendo de este modo al espacio geográfico en el que la especie animal de que se trate está presente o se extiende dentro de su forma natural de comportamiento. De ello se deduce que la protección establecida en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva hábitats no contiene límites ni fronteras, de manera que no puede considerarse que un espécimen silvestre de una especie animal protegida que se encuentre en las proximidades o en el interior de zonas habitadas por el hombre o que transite por esas zonas o se alimente de recursos de producción humana sea un animal que ha abandonado su “área de distribución natural”. Esta interpretación resulta corroborada por la definición que figura en el artículo 1, apartado 1, letra f), del Convenio sobre conservación de las especies migratorias de la fauna silvestre, 2 según la cual el concepto de “área de distribución” de una especie tiene en cuenta las zonas de cualquier clase que atraviese esa especie.
En consecuencia, según el Tribunal de Justicia, el tenor del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva hábitats, que prohíbe la captura o el sacrificio deliberados de las especies protegidas “en la naturaleza”, no permite excluir del ámbito de protección de esta disposición las zonas habitadas por el hombre. El empleo de los términos “en la naturaleza” solo está destinado a precisar que las prohibiciones establecidas en la referida disposición no se aplican necesariamente a los especímenes que son objeto de una forma legal de cautividad.
La interpretación según la cual la protección establecida en el artículo 12, apartado 1 letra a), de la Directiva hábitats no comporta límites ni fronteras estrictas permite asimismo alcanzar el objetivo perseguido por dicha disposición. Se trata, en efecto, de proteger las especies en cuestión no solo en algunos lugares, definidos de manera restrictiva, sino también los especímenes de las mismas que viven en la naturaleza o en estado salvaje y que cumplen con ello una función en los ecosistemas naturales. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha añadido que, en múltiples regiones de la Unión, como sucede en la del presente asunto, los lobos viven en zonas ocupadas por el hombre y la antropización de estos espacios también ha llevado a una adaptación parcial de los lobos a esas nuevas condiciones. Por otra parte, el desarrollo de infraestructuras, la explotación forestal ilegal, las explotaciones agrícolas y determinadas actividades industriales contribuyen a ejercer presión sobre la población de lobos y sobre su hábitat.
Por lo tanto, el Tribunal de Justicia ha concluido que la obligación de proteger rigurosamente las especies animales protegidas se aplica a toda el “área de distribución natural” de esas especies, ya se encuentren en su hábitat natural, en zonas protegidas o en las proximidades de asentamientos humanos.
En cuanto a la gestión de las situaciones que pueden crearse cuando un espécimen de una especie animal protegida entra en contacto con los humanos o con sus bienes, en particular los conflictos derivados de la ocupación por el hombre de los espacios naturales, el Tribunal de Justicia ha recordado a continuación que incumbe a los Estados miembros adoptar un marco legislativo completo que, conforme al artículo 16, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva hábitats, puede comprender medidas para evitar daños graves, en especial a los cultivos o al ganado, o medidas tomadas en beneficio de la salud y seguridad públicas o por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico.
De este modo, el Tribunal de Justicia ha confirmado que la captura y el transporte de un espécimen de una especie animal protegida, como el lobo, solo pueden efectuarse en el marco de una excepción adoptada por la autoridad nacional competente en virtud del artículo 16, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva hábitats, y basada, en particular, en un motivo de seguridad pública.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 11 de junio de 2020 (*)
“Procedimiento prejudicial - Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres - Directiva 92/43/CEE - Artículo 12, apartado 1 - Sistema de protección rigurosa de las especies animales - Anexo IV - Canis lupus (lobo) - Artículo 16, apartado 1 - Área de distribución natural - Captura y transporte de un espécimen de animal silvestre de la especie canis lupus - Seguridad pública”
En el asunto C-88/19,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Judecătoria Zărnești (Tribunal de Primera Instancia de Zărnești, Rumanía), mediante resolución de 15 de noviembre de 2018, recibida en el Tribunal de Justicia el 7 de febrero de 2019, en el procedimiento entre
Alianța pentru combaterea abuzurilor
y
TM,
UN,
Direcția pentru Monitorizarea și Protecția Animalelor,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. P. G. Xuereb y T. von Danwitz, Jueces;
Abogada General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de Alianța pentru combaterea abuzurilor, por los Sres. C. Dumitriu y C. Feher;
- en nombre del Gobierno rumano, inicialmente por las Sras. E. Gane y L. Liţu y por el Sr. C.-R. Canţăr, y posteriormente por las Sras. E. Gane y L. Liţu, en calidad de agentes;
- en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. G.-D. Balan y C. Hermes, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 13 de febrero de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 12, apartado 1, y 16, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE, de 13 de mayo de 2013 (DO 2013, L 158, p. 193) (en lo sucesivo, “Directiva hábitats”).
2 Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre, por un lado, la asociación Alianța pentru combaterea abuzurilor y, por otro, TM, miembro de la Direcția pentru Monitorizarea și Protecția Animalelor (en lo sucesivo, “DMPA”), una asociación protectora de animales, UN, una veterinaria, así como la DMPA, en relación con la captura y el transporte, en condiciones inadecuadas, de un espécimen de animal silvestre perteneciente a la especie canis lupus (lobo).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El artículo 1 de la Directiva hábitats, titulado “Definiciones”, establece lo siguiente:
“A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[]
b) “hábitats naturales”: zonas terrestres o acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas, tanto si son enteramente naturales como seminaturales;
[]
f) “hábitat de una especie”: medio definido por factores abióticos y bióticos específicos donde vive la especie en una de las fases de su ciclo biológico;
[]
k) “lugar de importancia comunitaria”: []
Para las especies animales que ocupan territorios extensos, los lugares de importancia comunitaria corresponderán a las ubicaciones concretas dentro de la zona de reparto natural de dichas especies que presenten los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y su reproducción;
[]”.
4 El artículo 2 de esta Directiva dispone lo siguiente:
“1. La presente Directiva tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado.
2. Las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.
3. Las medidas que se adopten con arreglo a la presente Directiva tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.”
5 En virtud del artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva:
“Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares. Para las especies animales que requieran un territorio extenso, los mencionados lugares corresponderán a los lugares concretos, dentro de la zona de distribución natural de esas especies, que presenten los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción. []”
6 El artículo 12, apartado 1, de la misma Directiva dispone que:
“Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del Anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo:
a) cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de dichas especies en la naturaleza;
b) la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración;
c) la destrucción o la recogida intencionales de huevos en la naturaleza;
d) el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.”
7 El artículo 16, apartado 1, de la Directiva hábitats establece lo siguiente:
“Siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, los Estados miembros podrán establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 y en las letras a) y b) del artículo 15:
a) con el fin de proteger la fauna y flora silvestres y de conservar los hábitats naturales;
b) para evitar daños graves en especial a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a otras formas de propiedad;
c) en beneficio de la salud y seguridad públicas o por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico y consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente;
d) para favorecer la investigación y educación, la repoblación, la reintroducción de dichas especies y para las operaciones de reproducción necesarias a dichos fines, incluida la propagación artificial de plantas;
e) para permitir, en condiciones de riguroso control, con criterio selectivo y de forma limitada, la toma o posesión de un número limitado y especificado por las autoridades nacionales competentes de determinados especímenes de las especies que se enumeran en el Anexo IV.”
8 Entre las especies animales “de interés comunitario que requieren una protección estricta”, cuyo listado establece el anexo IV, letra a), de esta Directiva (en lo sucesivo, “especies animales protegidas”), figura, en particular, el canis lupus [lobo].
Derecho rumano
9 El artículo 33 de la ordonanța de urgență a Guvernului nr.º 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice (Decreto-ley con carácter de urgencia n.º 57/2007 sobre el régimen de las zonas naturales protegidas y la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, “Decreto-ley 57/2007”), dispone lo siguiente:
“1. En relación con las especies de plantas y animales silvestres terrestres, acuáticos y subterráneos contempladas en los anexos 4A y 4B, con exclusión de las especies de aves, y que viven tanto en zonas naturales protegidas como fuera de ellas, se prohibirá:
a) cualquier forma de recogida, captura, sacrificio, eliminación o lesión de especímenes que se encuentren en la naturaleza, en cualquier fase de su ciclo biológico;
b) la perturbación deliberada durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración;
[]
f) la posesión, el transporte, la venta o el intercambio con cualquier fin, así como la oferta de intercambio o de venta, de los especímenes recogidos en la naturaleza, en cualquier fase de su ciclo biológico.
[]”
10 El artículo 38 del Decreto-ley 57/2007 establece lo siguiente:
“1. No obstante lo dispuesto en los artículos 33, apartados 1 a 4, y 37, apartado 1, la autoridad pública central para la protección del medio ambiente establecerá excepciones con carácter anual y tantas veces como sea necesario, siempre que no exista una alternativa aceptable y las medidas de excepción no supongan perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área natural, y únicamente en las situaciones siguientes:
[]
c) en aras de la salud y de la seguridad públicas y, en caso de especies de animales distintas de las aves, también por otras razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico, y para lograr efectos beneficiosos de importancia primordial para el medio ambiente;
[]
2. Las excepciones se establecerán mediante orden del director de la autoridad pública central para la protección del medio ambiente y de los bosques, previo dictamen de la Academia Română [Academia Rumana].
[]
22. El procedimiento para establecer las excepciones se aprobará mediante orden de la autoridad pública central para la protección del medio ambiente y de los bosques.
23. Las excepciones mencionadas en el apartado 21 deberán especificar lo siguiente:
a) las especies a las que se aplican las excepciones;
b) los medios, sistemas o métodos de captura o de sacrificio autorizados;
c) las condiciones de riesgo y las circunstancias de tiempo y lugar en las que tales excepciones podrán aplicarse;
d) la autoridad facultada para declarar que se dan las condiciones establecidas y para decidir los medios, sistemas o métodos que se podrán utilizar, así como los límites y las personas;
e) los controles que deberán efectuarse.
[]”
11 En virtud del artículo 52 del Decreto-ley 57/2007:
“Será constitutiva de delito y se castigará con pena privativa de libertad de entre tres meses y un año o con multa la comisión de los actos siguientes:
[]
d) la violación de las disposiciones contenidas en el artículo 33, apartados 1 y 2”.
Litigio principal y cuestión prejudicial
12 Șimon (Rumanía), pueblo perteneciente al municipio de Bran y situado en la provincia de Brașov, se encuentra aproximadamente un kilómetro al este del límite del lugar de Bucegi, que la Comisión Europea, a propuesta Rumanía, incorporó al listado de lugares de importancia comunitaria con el código ROSCI0013. Otro lugar de este mismo tipo, denominado Munţii Făgăraş (código ROSCI0122), se encuentra aproximadamente ocho kilómetros al oeste de este pueblo. Para estos dos lugares se registró la presencia de lobos en los formularios normalizados de datos.
13 El 6 de noviembre de 2016, alrededor de las 19 horas, el personal de la DMPA y UN, en su condición de veterinaria, acudieron a Șimon bajo la dirección de TM, con la intención de capturar y de reubicar un lobo que desde hacía algunos días frecuentaba la vivienda de un residente, jugando y alimentándose con los perros de este último. Tras haber recibido una dosis de medicamentos anestésicos de uso veterinario mediante un fusil hipodérmico, dicho lobo fue perseguido, capturado y luego levantado por la cola y por la piel de la nuca y llevado hasta un vehículo que se encontraba a cierta distancia, donde a continuación se le introdujo en una jaula destinada al transporte de perros.
14 El personal de la DMPA coordinó el transporte del lobo capturado de este modo hacia la reserva natural de osos Libearty de Zărnești (Rumanía), provista de una zona cercada destinada a lobos procedentes de zoológicos no conformes con la normativa. Sin embargo, durante ese transporte el lobo logró romper la jaula y huyó por el bosque circundante.
15 El 9 de mayo de 2017, la Alianța pentru combaterea abuzurilor presentó una denuncia penal contra TM, UN y la DMPA, así como contra otras personas que trabajan para esta última, por infracciones vinculadas a la captura y al transporte, en malas condiciones, de un lobo. De esta denuncia se deduce que no se había solicitado autorización alguna para la captura y el transporte de ese lobo.
16 La Judecătoria Zărnești (Tribunal de Primera Instancia de Zărnești, Rumanía) se pregunta en qué medida la captura o el sacrificio deliberados de especímenes silvestres de la especie canis lupus pueden efectuarse sin que se haya concedido la excepción basada en el artículo 16 de la Directiva hábitats cuando se observe la presencia de tales animales en la periferia de localidades o cuando penetren en el territorio de una unidad administrativa, o si es necesaria la excepción para cualquier espécimen silvestre que no se halle en estado de cautividad, al margen de que penetre en el territorio de tal unidad administrativa.
17 El mencionado órgano jurisdiccional señala que el objetivo principal de la Directiva hábitats, a saber, “favorecer el mantenimiento de la biodiversidad al tiempo que se tienen en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales, contribuyendo a alcanzar el objetivo general de un desarrollo duradero”, también está plenamente justificado en los casos en que los animales protegidos abandonan su hábitat natural. Sin embargo, una interpretación estricta de las disposiciones de la Directiva podría llevar a que el Estado no estuviera sujeto a ninguna obligación cuando tales animales hubieran abandonado su hábitat natural, lo que sería contrario a la finalidad perseguida por dicho acto normativo.
18 El citado órgano jurisdiccional hace referencia, en particular, a la excepción a las normas sobre la protección de las especies amenazadas, establecida en el artículo 16, apartado 1, letra c), de la Directiva hábitats, según la cual el concepto de “seguridad pública” está estrechamente vinculado a las situaciones en las que los animales pertenecientes a las especies amenazadas se encuentran fuera de su hábitat natural.
19 Dadas estas circunstancias, la Judecătoria Zărnești (Tribunal de Primera Instancia de Zărnești) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
“¿Debe interpretarse el artículo 16 de la Directiva [hábitats] en el sentido de que exige que los Estados miembros establezcan excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13, 14 y 15, letras a) y b), también en los casos en que los animales pertenecientes a las especies amenazadas abandonen su hábitat natural y se encuentren en las inmediaciones del mismo o completamente fuera de él?”
Sobre la cuestión prejudicial
20 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 12, apartado 1, letra a), y 16 de la Directiva hábitats deben interpretarse en el sentido de que la captura y el transporte de un espécimen de una especie animal protegida, como el lobo, a la periferia de una zona habitada o en tal zona pueden estar comprendidos en la prohibición establecida en el primero de estos artículos cuando la autoridad nacional competente no haya concedido una excepción en virtud del segundo artículo.
21 Con carácter preliminar, procede recordar que la Directiva hábitats tiene por objeto, conforme a su artículo 2, apartado 1, contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y de la flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros. Además, según el artículo 2, apartados 2 y 3, de dicha Directiva, las medidas que se adopten en virtud de ella tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés para la Unión Europea y tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.
22 El artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva hábitats obliga a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales protegidas, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de dichas especies en la naturaleza.
23 El cumplimiento de tal disposición obliga a los Estados miembros no solamente a adoptar un marco normativo completo, sino también a ejecutar medidas concretas y específicas de protección. Del mismo modo, este sistema de protección rigurosa supone la adopción de medidas coherentes y coordinadas de carácter preventivo. Por tanto, tal sistema de protección rigurosa debe permitir evitar efectivamente la captura o el sacrificio deliberados en la naturaleza de especímenes de las especies animales protegidas [véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, apartado 231 y jurisprudencia citada, y de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17, EU:C:2019:851, apartado 27].
24 Si bien el artículo 16, apartado 1, de la Directiva hábitats autoriza a los Estados miembros a establecer excepciones a lo dispuesto en sus artículos 12 a 14 y 15, letras a) y b), una excepción adoptada en virtud de tal artículo, en la medida en que permite a los Estados miembros eludir las obligaciones que implica el sistema de protección rigurosa de las especies naturales, está supeditada al requisito de que no exista otra solución satisfactoria y de que tal excepción no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural. Estos requisitos se refieren al conjunto de supuestos contemplados en el artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva (sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17, EU:C:2019:851, apartados 28 y 29).
25 Es preciso destacar igualmente que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva hábitats, que define con precisión y exhaustividad las condiciones en las que los Estados miembros pueden establecer excepciones a los artículos 12 a 14, así como al artículo 15, letras a) y b), de esta última, constituye una excepción al sistema de protección establecido en ella, que debe interpretarse en sentido restrictivo y que impone la carga de la prueba de la existencia de los requisitos exigidos, para cada excepción, a la autoridad que adopte la correspondiente decisión (sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17, EU:C:2019:851, apartado 30).
26 Procede además añadir que la especie canis lupus, comúnmente denominada “lobo”, figura entre las especies animales protegidas por la Directiva hábitats.
27 La cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente debe ser respondida a la luz de estas consideraciones preliminares.
28 Este órgano jurisdiccional se pregunta si el régimen de protección de las especies amenazadas establecido en el artículo 12 de la Directiva hábitats comprende únicamente el medio natural de estas especies y, en consecuencia, cesa cuando un espécimen perteneciente a alguna de esas especies animal se desplaza a una zona habitada o a la periferia de tal zona. De este modo, la cuestión prejudicial versa sobre la interpretación que procede dar al concepto de “área de distribución natural” y a los términos “en la naturaleza”, que figuran en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva hábitats, así como sobre alcance de la protección derivada de ella.
29 Es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 21 de noviembre de 2019, Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, C-678/18, EU:C:2019:998, apartado 31 y jurisprudencia citada).
30 En primer lugar, se constata que el tenor del artículo 12 de la Directiva hábitats no proporciona ningún elemento útil para definir el concepto de “área de distribución natural” y los términos “en la naturaleza”.
31 Cabe señalar no obstante que este artículo no basa en el concepto de “hábitat natural” la protección que impone ni establece un régimen de protección de los especímenes de las especies animales protegidas en función del lugar, del espacio o del hábitat en el que se encuentran en un determinado momento.
32 En segundo lugar, en cuanto al contexto en el que se inscribe el artículo 12 de la Directiva hábitats, es preciso poner de manifiesto que ni su artículo 1 ni ninguna otra disposición de la misma definen ese concepto y esos términos. Por tal motivo, el concepto de “área de distribución natural” y los términos “en la naturaleza”, que figuran en el apartado 1 de ese artículo, deben examinarse a la luz de conceptos próximos definidos o utilizados en la citada Directiva.
33 A este respecto cabe añadir que la Directiva hábitats comprende dos partes dedicadas, por un lado, a la conservación de los hábitats naturales mediante, en particular, la designación de lugares protegidos, y, por otro, a la conservación de la fauna y de la flora silvestres a través de la designación de especies protegidas.
34 Pues bien, dicha Directiva no exige que la protección ofrecida en virtud de la segunda parte se establezca en correlación con la primera y, en particular, en función de la zona geográfica cubierta por los lugares protegidos o por los hábitats naturales.
35 Además, tal como señaló la Abogada General en el punto 29 de sus conclusiones, los hábitats naturales, con arreglo a los artículos 3 a 6 de la Directiva hábitats, deben ser protegidos como tales en el marco de las zonas protegidas de la red Natura 2000. Sin embargo, esta red también comprende los “hábitats de una especie”, definidos separadamente en el artículo 1, letra f), de la citada Directiva, en los que viven las especies enumeradas en el anexo II de la misma. Dado que el lobo está incluido en el referido anexo, los Estados miembros están obligados a determinar las zonas de protección especiales para esa especie.
36 Procede añadir que el concepto de “hábitat de una especie” según el artículo 1, letra f), de la Directiva hábitats, esto es, el “medio definido por factores abióticos y bióticos específicos donde vive la especie en una de las fases de su ciclo biológico”, no se corresponde con un territorio delimitado de manera fija e inmutable.
37 Además, tal como la Abogada General indicó en el punto 42 de sus conclusiones, de las disposiciones de la Directiva hábitats relativas a la protección de los lugares resulta, además, que la protección de las especies animales no puede limitarse a los lugares protegidos. Estos últimos no se han delimitado con el fin de abarcar exhaustivamente el hábitat de las especies protegidas, que pueden ocupar territorios extensos. En cuanto a esas especies, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva hábitats dispone que cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares. Esta disposición precisa que, para las especies animales que requieran un territorio extenso, los mencionados lugares corresponderán a los lugares concretos, dentro de la zona de distribución natural de esas especies, que presenten los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción.
38 Por lo tanto, en lo que atañe a las especies animales protegidas que, como el lobo, ocupan territorios extensos, el concepto de “área de distribución natural” es más amplio que el espacio geográfico que presenta los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción. Tal área se corresponde, tal como señaló la Abogada General en el punto 37 de sus conclusiones, con el espacio geográfico en el que la especie animal de que se trata está presente o se extiende dentro de su forma natural de comportamiento.
39 De ello se deduce que la protección establecida el artículo 12, apartado 1, de la Directiva hábitats no comporta límites o fronteras, por lo que no cabe considerar que un espécimen silvestre de una especie animal protegida que se encuentre en las proximidades o en el interior de zonas habitadas por el hombre, transitando por tales zonas o alimentándose de recursos de producción humana sea un animal que ha abandonado su “área de distribución natural”, ni que esta última sea incompatible con los asentamientos humanos o con las instalaciones antrópicas.
40 Una conclusión idéntica se infiere del documento de orientación sobre la protección rigurosa de las especies animales de interés comunitario prevista por la Directiva hábitats (versión final, febrero de 2007), que describe el “área de distribución natural” como un concepto dinámico, que no coincide exactamente con las “zonas realmente ocupadas o el territorio en los que un hábitat, una especie o una subespecie está presente de manera permanente”.
41 Según señaló la Abogada General en los puntos 38 y 40 de sus conclusiones, esta interpretación también viene corroborada por la definición que figura en el artículo 1, apartado 1, letra f), del Convenio sobre Conservación de las Especies Migratorias de la Fauna Silvestre, hecho en Bonn el 23 de junio de 1979 y concluido, en nombre de la Comunidad, mediante la Decisión 82/461/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1982 (DO 1982, L 210, p. 10; EE 15/03, p. 215). Según esta definición, el “área de distribución” cubre el conjunto de las superficies terrestres o acuáticas que una especie migratoria habita, frecuenta temporalmente, atraviesa o sobrevuela en un momento dado durante su itinerario habitual de migración. De este modo, la definición del concepto de “área de distribución” de una especie tiene en cuenta las zonas de todo tipo que esa especie atraviesa.
42 Pues bien, no sería coherente definir de modo distinto los conceptos de “área de distribución natural” y de “área de distribución” que figuran en esos dos instrumentos jurídicos, haciendo con ello que divergieran sus respectivos ámbitos de aplicación.
43 En consecuencia, procede considerar que del contexto en el que se inscribe el artículo 12 de la Directiva hábitats se desprende que el ámbito de aplicación territorial de este artículo puede, por lo que respecta a una especie protegida como el lobo, cubrir zonas situadas fuera de los lugares protegidos y, en particular, incluir zonas habitadas por el hombre.
44 No permite desvirtuar esta conclusión el empleo, en el apartado 1, letras a) y c), del artículo 12 de la Directiva hábitats, de los términos “en la naturaleza”. Debe entenderse en el sentido de que la protección rigurosa de las especies animales protegidas, mediante las prohibiciones establecidas en el artículo 12, apartado 1, de esta Directiva, no solo es aplicable en los lugares específicos, sino que cubre todos los especímenes de las especies animales protegidas que viven en la naturaleza o en estado salvaje y que cumplen con ello una función en los ecosistemas naturales, sin aplicarse necesariamente a los especímenes sometidos a alguna forma legal de cautividad.
45 Tales términos no figuran ni en el apartado 1, letra b), en virtud del cual los especímenes de especies animales protegidas no deben ser perturbados “durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración”, ni en el apartado 1, letra d), de dicho artículo 12. Resulta por ello indiscutible que las prohibiciones establecidas en el artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva hábitats se aplican a todos los especímenes de las especies animales protegidas, al margen del lugar en que se encuentren. Pues bien, se constata que la captura y, a fortiori, el sacrificio de un espécimen de estas especies deben considerarse, al menos, una perturbación.
46 Por lo que respecta, en tercer lugar, al objetivo perseguido por la Directiva hábitats, procede recordar que los artículos 12, 13 y 16 de esta última forman un conjunto coherente de normas cuyo objeto es garantizar la protección de las poblaciones de las especies afectadas (sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido, C-6/04, EU:C:2005:626, apartado 112). El objetivo común de estas disposiciones consiste en garantizar una protección rigurosa de las especies animales protegidas, mediante las prohibiciones establecidas en el artículo 12, apartado 1, de esta Directiva, estando permitidas las excepciones únicamente en las condiciones estrictas enunciadas en el artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva, que debe interpretarse restrictivamente (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de mayo de 2007, Comisión/Austria, C-508/04, EU:C:2007:274, apartados 109 a 112, y de 15 de marzo de 2012, Comisión/Polonia, C-46/11, no publicada, EU:C:2012:146, apartado 29).
47 En consecuencia, el régimen de protección establecido en el artículo 12 de la Directiva hábitats debe poder impedir efectivamente perjuicios a las especies animales protegidas.
48 Ahora bien, no sería compatible con este objetivo privar sistemáticamente de protección a los especímenes de especies animales protegidas cuando su “área de distribución natural” se extendiera a zonas habitadas por el hombre.
49 En cambio, la interpretación según la cual el “área de distribución natural” de estas especies, mencionada en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva hábitats, también comprende zonas situadas fuera de los lugares protegidos, por lo que la protección derivada de ella no se limita a esos lugares, puede permitir alcanzar el objetivo de prohibir el sacrificio o la captura de especímenes de especies animales protegidas. En efecto, se trata de proteger tales especies no solo en determinados lugares, definidos de manera restrictiva, sino también los especímenes de ellas que vivan en la naturaleza o en estado salvaje, y que cumplan con ello una función en los ecosistemas naturales.
50 Según ha expuesto la Comisión, en numerosas regiones de la Unión los lobos viven en zonas ocupadas por el hombre, en las inmediaciones de asentamientos humanos. La antropización de estos espacios también ha llevado a una adaptación parcial de los lobos a esas nuevas condiciones. De los autos en poder del Tribunal de Justicia se desprende que el desarrollo de infraestructuras, la explotación forestal ilegal, las explotaciones agrícolas y determinadas actividades industriales han contribuido a ejercer presión sobre la población de lobos y sobre su hábitat. De dichos autos también resulta que los hechos del litigio principal sucedieron en Șimon, pueblo situado entre dos grandes lugares protegidos en los que viven poblaciones de lobos, por lo que entre ambos lugares pueden darse migraciones de estos animales.
51 De las consideraciones anteriores se deduce que interpretar el concepto de “área de distribución natural” y los términos “en la naturaleza”, que figuran en el artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva hábitats, en el sentido de que las zonas habitadas por el hombre están excluidas del ámbito de aplicación de las disposiciones relativas a la protección de las especies animales protegidas sería incompatible no solo con el tenor y el contexto de esta disposición, sino también con el objetivo que persigue.
52 En consecuencia, procede señalar que la obligación de proteger rigurosamente las especies animales protegidas, conforme a los artículos 12 y siguientes de la Directiva hábitats, se aplica a cualquier “área de distribución natural” de estas especies, ya se encuentren estas últimas en su hábitat habitual, en zonas protegidas o, por el contrario, en las proximidades de asentamientos humanos.
53 Por otra parte, es preciso añadir que varias de las causas previstas en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva hábitats para establecer una excepción hacen expresa referencia a los conflictos que pueden surgir si un espécimen de una especie animal protegida entra en contacto, incluso en conflicto, con los humanos o con sus bienes, en particular en situaciones como las descritas en el apartado 50 de la presente sentencia.
54 El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, a este respecto, si toda forma de captura deliberada de especímenes de animales protegidos está prohibida cuando la autoridad nacional competente no haya concedido una excepción en virtud de esa disposición.
55 En relación con ello, de la jurisprudencia recordada en el apartado 23 de la presente sentencia se desprende que incumbe al Estado miembro en cuestión adoptar un marco legislativo completo, que puede comprender, conforme al artículo 16, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva hábitats, medidas para evitar daños graves en especial a los cultivos o al ganado o medidas tomadas en beneficio de la salud y seguridad públicas o por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico.
56 En consecuencia, la captura y el transporte de un espécimen de una especie animal protegida, comprendidos en las prohibiciones establecidas en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva hábitats, solo pueden justificarse si son objeto de una excepción adoptada por la autoridad nacional competente en virtud el artículo 16, apartado 1, letras b) y c), de dicha Directiva y basada, en particular, en una causa de seguridad pública.
57 A tal fin incumbe al Estado miembro de que se trata la adopción de las disposiciones que permitan, en caso necesario, la concesión efectiva y en tiempo útil de tales excepciones.
58 Cabe recordar además que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva hábitats, además de las causas de excepción antes mencionadas, exige explícitamente que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que la excepción concedida no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural. Incumbe a las autoridades nacionales competentes acreditar que ello es así, habida cuenta, en particular, de los mejores conocimientos científicos y técnicos pertinentes, así como a la luz de las circunstancias que concurren en la situación específica de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17, EU:C:2019:851, apartados 51 y 66).
59 De este modo, corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar las condiciones en las que el espécimen de la especie animal protegida de que se trata en el litigio principal fue anestesiado y transportado hacia la reserva natural Libearty de Zărnești, y en qué medida esta operación constituye una “captura deliberada”, en el sentido del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva hábitats, efectuada en virtud de una excepción adoptada con pleno respeto de las exigencias impuestas por el artículo 16 de esta Directiva. Dicho órgano jurisdiccional también tendrá que cerciorarse de que se han tenido en cuenta las repercusiones de tal operación en el estado de conservación de la población de lobos.
60 Por otra parte, constituye un elemento pertinente en la determinación de la sanción aplicable, en este caso, por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los artículos 12, apartado 1, letra a), y 16, apartado 1, de la Directiva hábitats, el hecho, señalado por la Abogada General en el punto 69 de sus conclusiones, de que la normativa nacional no permitió responder de manera adecuada, en un breve plazo, al comportamiento del lobo de que se trata en el litigio principal, ni minimizar con ello, en una fase incipiente, los riesgos corridos. Tampoco parece que el ordenamiento jurídico nacional incluya, a este respecto, normativa o directrices fundamentadas científicamente.
61 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, parece que la captura y el transporte del lobo de que se trata en el litigio principal no pueden considerarse autorizados, a la vista de los artículos 12, apartado 1, letra a), y 16, apartado 1, de la Directiva hábitats, lo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
62 A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada como sigue:
- El artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva hábitats debe interpretarse en el sentido de que la captura y el transporte de un espécimen de una especie animal protegida en virtud del anexo IV de esta Directiva, como el lobo, a la periferia de una zona habitada o en tal zona, pueden estar comprendidos en la prohibición establecida en esta disposición.
- El artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva debe interpretarse en el sentido de que cualquier forma de captura deliberada de especímenes de esta especie animal en las circunstancias anteriormente mencionadas está prohibida a menos que la autoridad nacional competente haya concedido una excepción en virtud de esta disposición.
Costas
63 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1) El artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE, de 13 de mayo de 2013, debe interpretarse en el sentido de que la captura y el transporte de un espécimen de una especie animal protegida en virtud del anexo IV de esta Directiva, como el lobo, a la periferia de una zona habitada o en tal zona, pueden estar comprendidos en la prohibición establecida en esta disposición.
2) El artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva debe interpretarse en el sentido de que cualquier forma de captura deliberada de especímenes de esta especie animal en las circunstancias anteriormente mencionadas está prohibida a menos que la autoridad nacional competente haya concedido una excepción en virtud de esta disposición.
