Diario del Derecho. Edición de 01/07/2020
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Federalismo en movimiento; por Francisco Sosa Wagner, catedrático

01/06/2020
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El día 1 de junio de 2020 se ha publicado, en el diario El Mundo, un artículo de Francisco Sosa Wagner en el cual el autor opina que el federalismo alemán se mueve y lo hace en una dirección clara, la que marca la aplastante superioridad de la Federación y el debilitamiento del resto de los protagonistas.

FEDERALISMO EN MOVIMIENTO

Pese a las convulsiones en las que se ve envuelta la vida política alemana, lo cierto es que el Gobierno de Gran Coalición entre democristianos y socialdemócratas no se tambalea. Es ésta una experiencia que, en un ambiente como el español, llama la atención porque nuestras fuerzas políticas viven del alimento que les proporciona la constante gresca, la pendencia insultona y palabrera, esa que tanto cansa, aburre y desespera a quienes somos personas temerosas de Dios.

Uno de los acuerdos trabados entre los socios para la formación de ese Gobierno (un acuerdo minucioso, preparado por centenares de técnicos y bendecido por los políticos, nada que ver con las ligerezas de nuestro ambiente) se refiere a la reforma del sistema federal desde una perspectiva no nueva, pero sí actualizada bajo un enunciado moderno: “La creación de condiciones de vida equivalentes entre los alemanes”.

Merece la pena detenerse en el modus operandi seguido: se constituyeron, por mandato del propio Gobierno, varios grupos de trabajo con representantes de la Federación (en nuestra terminología, el Estado) y los Länder (nuestras autonomías) dirigidos por los titulares de los ministerios federales del Interior, de Agricultura y de Familia. Estudiaron entre ellos asuntos como la situación financiera de los municipios y la ordenación territorial a ella ligada, las infraestructuras digitales, la movilidad y los mercados de trabajo, las prestaciones sociales y sanitarias, la formación de niños y jóvenes... Un largo prontuario, cuyo resultado, en forma de informe, fue presentado en julio de 2019 y hoy figura como aguja de bitácora para los proyectos tanto de la Federación como de los Länder y de los municipios.

El federalismo alemán, como toda realidad sólida empapada de Historia, es un permanente fieri, abierto a las quejas que puedan suscitar unos ciudadanos pendientes de realidades que afectan a su vida diaria y ajenos a los enredos de políticos y juristas, a las peleas en torno a la distribución de competencias entre las autoridades tal como figuran en los textos constitucionales. La expresión “tapiz de retales” que acompaña al federalismo alemán desde la noche de los tiempos, así como la descalificación que supone la afirmación según la cual en él “todos hacen todo”, es una constante preocupación de quienes, en las alturas, dirigen la compleja estructura del mejor hilvanado federalismo europeo. A conjurar su descrédito han respondido muchas iniciativas en el siglo XX y también las alcanzadas en la primera década de este siglo (de las que he dado cuenta en libros y en artículos publicados en este periódico) más las que afectan a la nueva financiación de los Länder.

Conviene recordar, porque es lección para nuestro medio, que la distribución de competencias en el constitucionalismo alemán no atiende tanto a los ámbitos materiales (sanidad, agricultura, turismo) como a las funciones del Estado y, por ello, la legislación corresponde en términos sustanciales a la Federación (repito: para nosotros, el Estado) mientras que la ejecución es el espacio preferente de los Länder. Nada que ver con la obsesión hispana del blindaje de las competencias, en la que tantas y tan tontas energías han gastado muchos juristas siendo como es una aspiración parecida a la de quien corre tras el horizonte, ese obcecado que tiene asegurado el desánimo y la fatiga gratuita.

Esta forma de concebir el reparto de tareas es la que sirve de base a un órgano constitucional como el Bundesrat donde se hallan representados los gobiernos (no los Parlamentos) de los Länder, es decir, la instancia donde estos influyen en la legislación que aprueba la Federación. Las tensiones son lógicas y constantes, a ellas atendieron las reformas de este siglo XXI, pero no desaparecen nunca y ahí están las quejas enérgicas de los presidentes de los Länder que se ponen de manifiesto con ocasión de las sesiones de la Conferencia de sus Presidentes, tal por ejemplo la celebrada en Baviera a finales de octubre de 2019. Quienes en España desean importar el modelo alemán a nuestro Senado deben saber que suelen ser esos presidentes los integrantes del Bundesrat, normalmente, miembros de las cúpulas de sus partidos políticos que, cuando son los hoy coligados, contribuyen a determinar la política berlinesa.

Con todas sus tensiones, las propias de un cuerpo vivo, el sistema funciona y ello porque, como ha destacado Wolfgang Renzsch, catedrático emérito en Magdeburg y observador inteligente de su evolución, pese a las críticas “ha sido decisiva la metamorfosis vivida desde el modelo principesco y predemocrático de 1871 hasta el democrático federal construido por la Ley Fundamental de Bonn”. Y añade algo de primordial importancia para España: “la racionalidad del federalismo alemán no consiste en afianzar la diversidad y las diferencias entre los territorios (nosotros diríamos las identidades), sino la de crear unas condiciones de vida equivalentes entre los ciudadanos”. Algo que debe ser la consecuencia de una legislación unitaria de la Federación (del Estado) vinculada al principio constitucional de la igualdad, quedando las diferencias entre territorios a la tarea de ejecución atribuida a los Länder. Una prueba de la resistencia del sistema es la actual pandemia: pese a la respuesta dispar que han ofrecido los Länder, por ejemplo, los de Renania del Norte-Westfalia y Baviera, lo cierto es que, bajo la coordinación del Gobierno federal, que no ha recurrido a la legislación de emergencia, se ha logrado capear con eficacia la tempestad sanitaria. Para nada ha hecho falta el mando único.

Nadie debe, empero, llamarse a engaño: los Länder se debilitan como organizaciones políticas. Las causas son siempre económicas. Todos ellos necesitan una financiación que sea adecuada a las demandas de la sociedad moderna, ahora agravadas como consecuencia del virus. Y la solución a esas angustias financieras no puede venir sino de la Federación, de las estructuras de poder centrales. Las ayudas que fluyen a los Länder son cuantiosas y tienen objetivos muy variados, a veces, se refieren a territorios específicos como ha ocurrido en Bremen y en el Sarre con los puertos y el saneamiento presupuestario o la construcción de viviendas. Es evidente que el dinero refuerza el poder del Gobierno federal al contar éste con diversos instrumentos siendo especialmente potente el que ofrece el Tribunal de Cuentas federal. La entrada en vigor este año 2020 del renovado sistema de financiación de los Länder, que ha desactivado la ayuda del rico al pobre y lo ha sustituido básicamente por asignaciones condicionadas federales, supone -obvio es decirlo- la confirmación de esta relevante centralización iniciada hace años.

Sorprende por ello en este panorama la iniciativa que han tomado los presidentes de los tres Länder más grandes, a saber, Renania del Norte-Westfalia, Baviera y Baden-Württemberg, con motivo de la conferencia del pasado año. Están regidos por coaliciones: el primero por la formada por cristianodemócratas y liberales; el segundo por los cristianosociales y los llamados electores libres; y el tercero por verdes y cristianodemócratas. Como se ve, diversas familias ideológicas (de nuevo algo insólito entre nosotros) puestas de acuerdo en plantear una alternativa al modelo federal tradicional: la cobijada bajo la denominación de las distintas velocidades, una terminología importada del mundo europeo. Aspiran a diferenciarse de los demás Länder, pues consideran que no puede compararse su envergadura con la de otros más pequeños o con los de la extinta República democrática.

Esta fórmula supondría un altanero alejamiento del tradicional federalismo simétrico, es decir, se impondría un modelo que admitiría diferencias entre territorios lo que incluiría la posibilidad de dictar una legislación divergente en algunas cuestiones, aunque reconociendo en todo caso la primacía del derecho federal. Pronostico que no será acogida con simpatía y será enterrada sin muchos honores, acaso con el flaco consuelo de algún desvaído debate académico.

Concluyo: el federalismo alemán se mueve y lo hace en una dirección clara, la que marca la aplastante superioridad de la Federación y el debilitamiento del resto de los protagonistas, devorados por una necesidad inacabable de financiación impuesta por una sociedad nueva, por unos ciudadanos exigentes y angustiados. Nada extraño ya que, como nos enseña el Eclesiastés, “para toda cosa hay un tiempo y un juicio al ser grave el mal que amenaza al hombre”.

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