Iustel
Declara la Sala que la supresión de la previsión legal establecida con anterioridad en el art. 42.2 de la EBEP, referida a los días adicionales de que disponían los funcionarios a partir del cumplimiento del sexto trienio -supresión que da lugar al presente recurso-, ha sido llevada a cabo por el RDLey 20/2012, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, siendo a partir de la entrada en vigor del mismo cuando se dicta la Resolución que se impugna, con objeto de establecer criterios comunes para la aplicación en el sector público estatal de las medidas contenidas en el aquel RDLey, limitándose la Resolución a fijar criterios o pautas de actuación de los órganos administrativos para la aplicación de la nueva regulación y a dictar instrucciones en materia de jornada y horarios, de manera que su contenido en cuanto a los días de permiso se ajustan a lo previamente establecido por el repetido RDLey, sin que realice supresión, modificación, ni innovación alguna.
Órgano: Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 7
N.º de Recurso: 45/2014
N.º de Resolución:
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO
Tipo de Resolución: Sentencia
AUDIENCIA NACIONAL
Sala de lo Contencioso
SENTENCIA
Madrid, a quince de diciembre de dos mil catorce.
Visto el presente recurso contencioso-administrativo, n.º 45/2014, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la Procuradora D.ª. María Jesús Ruiz Esteban, en nombre y representación de D. Emilio, contra la Resolución de la Secretaría de Estado y Administraciones Públicas de 28 de diciembre de 2012, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos (B.O.E. n.º 313, de 29 de diciembre), en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Abogado del Estado; siendo la cuantía del presente recurso indeterminada, y Ponente el Ilmo. Sr. D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO, Magistrado de la Sala.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por D. Emilio, funcionario adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con destino en el Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia, contra la Resolución de 28 de diciembre de 2.012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos (B.O.E. n.º 313, de 29 de diciembre).
SEGUNDO.- Reclamado y recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que en el plazo legal formulase escrito de demanda, haciéndolo en tiempo y forma, en fecha 29 de julio de 2.013, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, y suplicando que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se declare no ser conforme a derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia, se declare el derecho a los días adicionales por antigüedad, o subsidiariamente la reducción de los mismos en base a criterios de proporcionalidad e igualdad de trato.
TERCERO.- De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada presentó escrito de contestación con la alegación de hechos y la fundamentación jurídica que estimó pertinente, solicitando con carácter previo la inadmisión del recurso, a tenor del art. 69, b), en relación con el art. 51.1, b) de la LJCA, consistente en incompetencia de jurisdicción, con base en que la Resolución impugnada se limita a dictar instrucciones en materia de jornada y horarios, siendo el verdadero objeto del recurso el RDL 20/2012, de 13 de julio, que es el que modifica el art. 48 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP ), y suprime los días adicionales de los funcionarios a partir del sexto trienio, no pudiendo impugnarse en esta sede una norma con rango de ley.
En íntima conexión con ello y por las mismas razones, alega la inadmisibilidad del recurso a tenor de los mismos preceptos legales, por carecer el recurrente de legitimación para recurrir una norma con rango de Ley.
Por último, alega también la inadmisibilidad por considerar que la Instrucción recurrida es esencialmente una Instrucción u orden de servicio del art. 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lo que implica la incompetencia de esta Audiencia Nacional para conocer del recurso, por cuanto que, no siendo dicha Instrucción una disposición de carácter general y versando su materia sobre personal, su enjuiciamiento corresponde a los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo, ex arts. 11.1, a ) y 9, a), LJCA, añadiendo que, en todo caso, la Instrucción recurrida no sería una disposición reglamentaria dictada en desarrollo del RDL 20/2012.
Subsidiariamente, en cuanto al fondo, se opuso a la pretensión del actor, alegando lo que a tal fin estimó oportuno, solicitando en definitiva se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, subsidiariamente se desestime el mismo, con imposición de las costas a la parte recurrente.
CUARTO.- No habiendo sido solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni la celebración de vista, quedaron las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que tuvo lugar el día 10 de diciembre del corriente año 2.014, en el que efectivamente se deliberó, votó y falló, habiéndose observado en la tramitación del recurso las prescripciones legales.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra la precitada Resolución de la Secretaría de Estado y Administraciones Públicas de 28 de diciembre de 2012, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos (B.O.E. n.º 313, de 29 de diciembre); argumentando el recurrente como fundamentos de su pretensión de nulidad de tal Resolución combatida, que la misma se dicta en desarrollo del art. 47 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, según redacción dada por el RD 20/2012, de 13 de julio, donde se establece la anulación del apartado 2 del art. 48 del EBEP, afectando a todo el personal al servicio de la Administración Pública; y las consecuencias en la aplicación de la mencionada Resolución no afectan por igual a todo el personal al servicio de la Administración, y así, en cuanto a los días generados por antigüedad, se produce un agravio comparativo entre el personal, ya que el derecho a los mencionados días va generándose en relación directa con el cumplimiento de trienios al servicio de la Administración. Y por esta razón se pretende la inaplicabilidad de la Resolución impugnada en lo referente a los días generados por antigüedad, o subsidiariamente, que se declare el derecho a la aplicación proporcional de tal norma, en base a entender que la misma infringe el Principio de Igualdad recogido en el art. 14 de la Constitución Española, en el sentido de reconocer a cada uno su derecho singular, pues lo contrario sería confundir igualdad con uniformidad.
Manifiesta que el resultado de la aplicación práctica del los citados RD 20/2012 y la Resolución impugnada, viene a suponer que un empleado público con 40 años de servicio, como es su caso, habría generado derecho a ocho días de libre disposición, con arreglo a lo establecido en el art. 48 del EBEP, mientras que otro empleado público de idénticas características, pero con una antigüedad por debajo de seis trienios, todavía no habría generado derecho a ningún día adicional y, en consecuencia, la supresión del apartado 2 del citado art. 48 repercute desigualmente a estos empleados públicos, ya que al primero le supone una pérdida de ocho días de libre disposición, mientras que al segundo no le supone perjuicio alguno. Con lo que resulta evidente la infracción del principio de igualdad en cuanto que la norma introduce una desigualdad de trato o consecuencia careciendo de justificación objetiva. Motivo por el que concluye solicitando se declare el derecho a los días adicionales por antigüedad, o subsidiariamente, la reducción de los mismos en base a criterios de proporcionalidad e igualdad de trato.
SEGUNDO.- Así pues, habiendo planteado con carácter previo el Abogado del Estado la inadmisión del recurso, a tenor del art. 69, b), en relación con el art. 51.1, b) de la LJCA, por incompetencia de jurisdicción, al entender que el verdadero objeto del recurso es el RDL 20/2012, de 13 de julio, el cual no puede ser impugnado ante esta sede por tener rango de ley, la Sala considera que no procede declarar la inadmisibilidad del recurso por dicha causa habida cuenta que, sin perjuicio de que dicho Real Decreto Ley sea en realidad el que modifica el art. 48 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP ), y suprime los días adicionales de los funcionarios a partir del sexto trienio, lo cierto es que la Resolución que se impugna es la Resolución de la Secretaría de Estado y Administraciones Públicas de 28 de diciembre de 2012, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, y a esta Resolución ha de ceñirse el presente recurso, con los efectos que se deriven del análisis de la misma en relación con los motivos de impugnación planteados, en su caso la desestimación por exceder del acto combatido, pero no la inadmisión previa del recurso.
Igual suerte debe correr la segunda causa de inadmisión, alegada también a tenor del art. 51.1, b) LJCA, por carecer el recurrente de legitimación para recurrir una norma con rango de Ley, por los mismos motivos expuestos sobre la citada Resolución que se impugna; e igualmente la tercera causa de inadmisión planteada, por considerar que la Instrucción recurrida no es una disposición de carácter general y ello implica la incompetencia de esta Audiencia Nacional para conocer del recurso al corresponder su enjuiciamiento a los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo según los arts. 11.1, a ) y 9, a), LJCA, debiendo señalarse a este respecto que precisamente la Abogacía del Estado ya alegó en las presentes actuaciones mediante escrito de fecha 11 de septiembre de 2.013 y ante el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo n.º 7 de Madrid, la falta de competencia objetiva de dicho Juzgado por ser competente la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictando el Juzgado Auto de 15 de octubre siguiente mediante el que declaraba su incompetencia a favor de aquélla, que adquirió firmeza.
TERCERO.- Entrando en la cuestión de fondo suscitada, que consiste en que la Resolución que se impugna (por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horario de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos) anula el art. 48.2 de la Ley 7/2007 del EBEP, por entender que se produce un agravio comparativo al no afectar por igual a dicho personal, debe puntualizarse necesariamente que la citada Ley 7/2007, fue modificada por el art. 8 del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en relación con su Disposición Transitoria Primera, sobre "Modificación de los artículos 48 y 50 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, de Estatuto Básico del Empleado Público y medidas sobre días adicionales"; dicho Real Decreto Ley señala en su preámbulo, en cuanto interesa a los efectos en debate, lo siguiente:
"Se reducen los días de libre disposición. Además, se suprimen los días adicionales por antigüedad tanto en el caso de las vacaciones como en el de los días por asuntos particulares y se suspenden los pactos y acuerdos que contradigan estas disposiciones.
Se homogeniza, asimismo, el régimen de permisos para todas las Administraciones Públicas.
Con la misma finalidad de racionalizar el gasto de personal, se limita el número de días de asuntos particulares y de días adicionales a los de libre disposición que puedan haber establecido las Administraciones Públicas y se adoptan medidas con la misma finalidad en relación con el personal laboral, así como respecto de las vacaciones".
Y en su art. 8, establece:
" Artículo 8. Modificación de los artículos 48 y 50 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, de Estatuto Básico del Empleado Público y medidas sobre días adicionales.
Uno. Se modifica el artículo 48 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público en los siguientes términos:
Artículo 48. Permisos de los funcionarios públicos.
Los funcionarios públicos tendrán los siguientes permisos:
(...)." Debe resaltarse que la nueva redacción de este art. 48 suprime el apartado 2 de la redacción anterior, según el cual: "Además de los días de libre disposición establecidos por cada Administración Pública, los funcionarios tendrán derecho al disfrute de dos días adicionales al cumplir el sexto trienio, incrementándose en un día adicional por cada trienio cumplido a partir del octavo." "Dos. Se modifica el artículo 50 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público que queda redactado de la siguiente manera:
Artículo 50. Vacaciones de los funcionarios públicos.
Los funcionarios públicos tendrán derecho a disfrutar, durante cada año natural, de unas vacaciones retribuidas de veintidós días hábiles, o de los días que correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el año fue menor.
A los efectos de lo previsto en el presente artículo, no se considerarán como días hábiles los sábados, sin perjuicio de las adaptaciones que se establezcan para los horarios especiales.
Tres. Desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, quedan suspendidos y sin efecto los Acuerdos, Pactos y Convenios para el personal funcionario y laboral, suscritos por las Administraciones Públicas y sus Organismos y Entidades, vinculados o dependientes de las mismas que no se ajusten a lo previsto en este artículo, en particular, en lo relativo al permiso por asuntos particulares, vacaciones y días adicionales a los de libre disposición o de similar naturaleza." Por último la Disposición Transitoria Primera determina:
"Disposición transitoria primera.
Lo dispuesto en este Real Decreto-ley sobre vacaciones y días de asuntos particulares, días adicionales a los días de libre disposición o de similar naturaleza, no impedirá que el personal funcionario, estatutario y laboral disfrute los días correspondientes al año 2012, conforme a la normativa vigente hasta la entrada en vigor de este Real Decreto-ley. Igualmente, lo dispuesto en este Real Decreto-ley no será de aplicación a los empleados públicos que a su entrada en vigor, se encuentren en la situación de incapacidad temporal." CUARTO.- Sentado lo anterior, la Resolución objeto de recurso, de 28 de diciembre de 2.012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horario de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, manifiesta en su preámbulo, como consecuencia de la modificación normativa antes referida, que "Por su parte, el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su artículo 8 modifica los artículos 48 y 50 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, de Estatuto Básico del Empleado Público, sobre permisos y vacaciones de los funcionarios públicos, en virtud del cual se reducen respecto a la normativa anterior los días de libre disposición, se suprimen los días adicionales por antigüedad tanto en el caso de las vacaciones como en el de los días por asuntos particulares y se suspenden los pactos, acuerdos y convenios para el personal funcionario y laboral suscritos por las Administraciones Públicas y por sus Organismos o Entidades a ellas vinculados, que contradigan estas disposiciones.
En consecuencia, se hace necesario adecuar la regulación sobre jornadas y horarios del personal civil de la Administración General del Estado a las anteriores normas, aprobando para ello una nueva Resolución que sustituya a la de 20 de diciembre de 2005, de la Secretaría General para la Administración Pública (“BOE” 27 de diciembre de 2005) y que, a su vez, sistematice e integre todos los aspectos tratados en aquella.
Por tanto, en ejercicio de las competencias que se le asignan en el artículo 12 del Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previa negociación en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, y con el informe preceptivo de la Comisión Superior de Personal de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 349/2001, de 4 de abril, esta Secretaría de Estado ha resuelto:
(...)." Y en su aplicación, en el punto 9, apartado 7, tal Resolución impugnada establece lo siguiente:
"9.7 A lo largo del año los empleados públicos tendrán derecho a disfrutar hasta tres días por asuntos particulares, sin perjuicio de la concesión de los restantes permisos y licencias establecidas en la normativa vigente. Tales días no podrán acumularse a los períodos de vacaciones anuales. El personal podrá distribuir dichos días a su conveniencia, previa autorización de sus superiores y respetando siempre las necesidades del servicio. Cuando por estas razones no sea posible disfrutar del mencionado permiso antes de finalizar el mes de diciembre, podrá concederse en los primeros quince días del mes de enero siguiente.
Sin perjuicio de lo anterior, y siempre que las necesidades del servicio lo permitan, los días por asuntos particulares así como, en su caso, los días de permiso previstos en el apartado siguiente, podrán acumularse a los días de vacaciones que se disfruten de forma independiente." QUINTO.- Pues bien, de la anterior normativa resulta, ciertamente, que la supresión de la previsión legal establecida con anterioridad en el art. 42.2 de la Ley 7/2007, referida a los días adicionales de que disponían los funcionarios a partir del cumplimiento del sexto trienio -supresión que da lugar al presente recurso-, ha sido llevada a cabo por el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, siendo a partir de la entrada en vigor del mismo cuando se dicta la Resolución de 29 de diciembre de 2.012 que ahora se impugna, con objeto de establecer criterios comunes para la aplicación en el sector público estatal de las medidas contenidas en el Título I de aquél Real Decreto Ley, según se indica en el preámbulo de dicha Resolución, la cual se limita por tanto a fijar criterios o pautas de actuación de los órganos administrativos para la aplicación de la nueva regulación y a dictar instrucciones en materia de jornada y horarios, de manera que su contenido en cuanto a los días de permiso se ajustan a lo previamente establecido por el repetido Real Decreto Ley, sin que por sí misma realice supresión, modificación, ni innovación alguna. Esto es, en definitiva, la Resolución recurrida no anula en forma alguna los días de permiso adicionales de los funcionarios a los que se refiere el recurrente.
En consecuencia, y si bien no ha sido acogida favorablemente la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado sobre incompetencia de jurisdicción, por entender que el recurso se dirige en realidad contra una norma con rango legal, es decir, el Real Decreto Ley 20/2012 -que es el que suprime los días adicionales de los funcionarios-, no cabe sin embargo sino desestimar el presente recurso al ser la Resolución directamente impugnada ajustada a derecho y no infringir norma alguna legal ni constitucional, limitándose a desarrollar lo previamente instaurado por aquél Real Decreto Ley, sin perjuicio de que en su caso se impugne éste a través de los cauces legales y con los requisitos establecidos al efecto, sobre el que obviamente no podemos entrar en su análisis por exceder de forma evidente del ámbito de las presentes actuaciones.
SEXTO.- Procede, pues, confirmar la Resolución impugnada, sin necesidad de mayor razonamiento, con la consiguiente desestimación del recurso interpuesto, y por lo que se refiere a las costas, no procede su imposición a la parte actora, no obstante ser desestimadas sus pretensiones, de conformidad con el art.º 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (BOE 11 de octubre) y que entró en vigor el 31 de octubre, atendidas las circunstancias concurrentes, en concreto la pérdida de días libres por el recurrente..
Vistos los preceptos citados y los demás de general y pertinente aplicación.
FALLAMOS
Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo, n.º 45/2014, interpuesto por la representación procesal de D. Emilio, contra la Resolución de la Secretaría de Estado y Administraciones Públicas de 28 de diciembre de 2012, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos (B.O.E. n.º 313, de 29 de diciembre), a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos por ser conforme a derecho, sin imposición de costas.
Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación que contra la misma puede prepararse recurso de casación ante esta Sección, en el plazo de 10 días a contar desde el siguiente al de su notificación y para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Previamente deberá constituir un depósito por importe de 50 euros que ingresará en la cuenta de esta Sección 7.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, abierta en BANESTO número 2856 0000 24, e indicando en los siguientes dígitos el número y año del presente procedimiento. Se aportará en su caso el correspondiente resguardo en el momento de su preparación, de conformidad con lo establecido en la Disposición Adicional Decimoquinta de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial.
Una vez firme devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma.
Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado-Ponente de la misma estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico.
