José Manuel Díaz Lema es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid.
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 39 (octubre 2013)
I. INTRODUCCIÓN
El pasado 2 de julio de 2013 publicó el BOE la STC 129/2013, de 4 de junio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad número 5753-2002, interpuesto por más de 50 diputados del grupo parlamentario socialista en el Congreso: la Sentencia declara inconstitucional y nula la disposición adicional de la Ley 9/2002, de 10 de julio, de Castilla y León, que declaraba de interés regional el proyecto de construcción e instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales en Santovenia de Pisuerga (Valladolid), por entender que dicha adicional –una norma singular o de caso único– infringe la Constitución por dos motivos ambos relacionados con el derecho fundamental a la tutela judicial (artículo 24.1 de la Constitución): en primer lugar, entiende el TC que la única vía procesal a disposición de los particulares existente en este momento, la cuestión de inconstitucionalidad, no satisface el derecho a la tutela judicial, porque el planteamiento de la cuestión es una prerrogativa exclusiva del juez, pero no un derecho del justiciable; y en segundo lugar, sostiene el TC que el derecho a la tutela judicial requiere del tribunal un control de la medida controvertida “de la misma intensidad” que si se tratara de un control en la vía contencioso–administrativa ante un acto de la administración. Puesto que esta circunstancia no se da, o no puede darse, se produce también una vulneración del derecho a la tutela judicial.
A mi entender, con esta Sentencia el TC pone fin, o al menos da un paso decisivo para ello, a la jurisprudencia constitucional emanada a propósito del asunto RUMASA, y en especial la STC 166/1986: ha habido que esperar exactamente 30 años, si se cuentan desde que se produjo la expropiación de esta sociedad (Real Decreto-ley 2/1983, de 23 de febrero), para que el Tribunal sitúe el derecho a la tutela judicial en el lugar que le corresponde frente a leyes singulares o de caso único. Como es bien sabido, en la citada STC 166/1986, el Tribunal estimó que la cuestión de inconstitucionalidad satisfacía suficientemente el derecho a la tutela judicial del particular, que es tanto como decir que el particular no podía recurrir, propiamente hablando, una ley singular.
Esta jurisprudencia del TC no podía dejar de provocar consecuencias en el equilibrio institucional del Estado: como puso de manifiesto la doctrina, muy crítica en el tema RUMASA, se estaba dando lugar a la sustracción de facultades típicamente administrativas en favor de los poderes legislativos, con merma de la tutela judicial, y esto se corroboró unos años más tarde con ocasión de la STC 73/2000 (embalse de Itoiz), que de algún modo sancionaba la interferencia de los legisladores (sobre todo, regionales) en procesos judiciales en curso. No es de extrañar por ello que la doctrina que se ha ocupado de este asunto haya pedido en alguna ocasión “más amparo” frente al legislador(1).
La STC 129/2013, por el contrario, al reconocer al interesado el derecho a exigir el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, y a una tutela “equivalente” al contencioso-administrativo, indica el camino para la resolución de estos conflictos: la “vuelta” al régimen ordinario, acto administrativo o reglamento y recurso contencioso-administrativo. La adopción de medidas singulares enfundadas en el ropaje de la ley, para evitar el control judicial, debe tener los días contados desde la Sentencia que se comenta en este artículo.
Se analiza en primer lugar la jurisprudencia constitucional que arranca como se ha dicho del asunto RUMASA (I); las consecuencias de dicha jurisprudencia constitucional favorecedora de la ley singular, y por tanto limitativa de la tutela judicial (II); a continuación, se hace una breve recapitulación de los apartados anteriores (III); se hace un análisis de la STC 129/2013 (IV); para concluir con una propuesta, en mi opinión consecuencia de la referida Sentencia, que es la conveniencia de introducir en nuestro Derecho el amparo directo contra ley (singular) (V).
II. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LAS LEYES SINGULARES O DE CASO ÚNICO
1. El asunto RUMASA: la STC 166/1986 (la satisfacción del derecho a la tutela judicial a través de la cuestión de inconstitucionalidad)
Prácticamente desde el advenimiento del Estado constitucional conoce el Derecho español una pugna constante entre las leyes singulares(2) y la tutela judicial de los particulares. Esta pugna se refleja en la jurisprudencia constitucional desde las Sentencias del TC sobre el archiconocido asunto RUMASA, que sin duda ha marcado el rumbo posterior de nuestro Derecho.
De las tres Sentencias en que el TC se ocupó del caso(3), interesa en especial la STC 166/1986: en ella el TC resuelve la cuestión de constitucionalidad planteada por el juez de primera instancia número 18 de Madrid, con ocasión de un juicio interdictal, por vulneración del artículo 24.1 de la Constitución(4). Ante todo, acepta el TC que una ley singular constituye en realidad actividad administrativa, pero dada la índole extraordinaria o excepcional del supuesto de hecho se puede aceptar, en términos constitucionales, la regulación “específica” en ley (FJ 10 y 11)(5).
De este modo, el problema se desplaza al análisis de la “razonabilidad y proporcionalidad” de la ley singular frente al supuesto de hecho sobre el que se proyecta, y en definitiva lo que está en cuestión es la posible vulneración del principio de igualdad(6). Este mismo razonamiento jurídico sobre la ley singular en general, es proyectado por el TC sobre las leyes singulares de carácter expropiatorio, que deben respetar el marco del artículo 33.3 de la Constitución: deben responder a un hecho singular o extraordinario, prever la indemnización correspondiente, y las singularidades procedimentales que se establezcan serán acordes con la singularidad del supuesto de hecho que justificó la expropiación (FJ 13).
Este planteamiento del TC inevitablemente afecta al derecho a la tutela judicial. Puesto que la ley singular se apoya en un hecho extraordinario o excepcional, y lo que está en juego es el principio de igualdad constitucional, el TC estima que se salvaguarda el derecho a la tutela judicial a través del planteamiento, en su caso, de la cuestión de inconstitucionalidad. Remedio procesal que, según el TC, vale tanto para reaccionar contra la declaración de utilidad pública o interés social, como contra la necesidad de ocupación (FJ 14)(7).
Esta afirmación del TC sobre la suficiencia de la cuestión de inconstitucionalidad es a su vez congruente con otra afirmación que hace el Tribunal en la misma STC 166/1986: a propósito de los límites constitucionales de las leyes singulares, en el FJ 11, C), ante todo deja sentado que en materia de derechos fundamentales no caben leyes singulares; pero a continuación establece una excepción para el caso del derecho a la tutela judicial: este derecho, sostiene el Tribunal, tiene sólo un “carácter instrumental” de los derechos sustantivos a proteger; de lo que debe deducirse que, si el derecho sustantivo es la propiedad, como sucede en la ley de expropiación debatida, la ley singular tiene cabida en la Constitución, y en definitiva la cuestión de inconstitucionalidad asegura de forma suficiente el derecho a la tutela judicial(8).
La aplicación a este concreto problema de la distinción entre derechos fundamentales y ordinarios tiene base evidentemente en el texto constitucional, pero al reconocer un mero carácter “instrumental” al derecho a la tutela judicial se le degrada y convierte en un derecho ordinario. Esta conversión de la tutela judicial en un derecho ordinario, cuando está en cuestión la defensa de un derecho ordinario como la propiedad y no de un derecho fundamental, es en definitiva el argumento que permite al TC darse por satisfecho con un remedio procesal tan escasamente dependiente de la voluntad del interesado, como es la cuestión de inconstitucionalidad.
2. La STC 48/2005 (Ley canaria 2/1992, de 26 de junio)
El desafío de las leyes expropiatorias singulares al derecho a la tutela judicial está presente en una Sentencia posterior, la STC 48/2005, que enjuició la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal superior de justicia de Canarias en relación con la Ley 2/1992, de 26 de junio, por la que se declaró de utilidad pública la expropiación de ciertos edificios en Santa Cruz de Tenerife, para proceder a la ampliación de la sede del Parlamento de Canarias.
Tratándose de una ley expropiatoria singular, y de acuerdo con la doctrina de la STC 166/1986 a que acabamos de aludir, debiera plantearse en primer término si estamos ante un hecho extraordinario o excepcional, capaz de justificar la también excepcional medida legislativa. Esto es lo que hace efectivamente el TC para llegar forzosamente a la conclusión de que la expropiación debatida es “una situación nada fuera de lo corriente” (FJ 1), o como dice en otro fundamento jurídico la Sentencia, “se trata de un supuesto perfectamente común” en el que, no llegando a un acuerdo la Administración con los propietarios de los inmuebles, se recurre al expediente de la expropiación forzosa mediante una ley singular (FJ 6)(9).
De aplicar estrictamente el criterio de la STC 166/1986, esto es, la concepción de la ley singular como una medida legislativa que responde a un hecho extraordinario o excepcional, debiera llegarse a la conclusión de la aceptación plena de la cuestión de inconstitucionalidad, y por tanto la anulación de la ley canaria. Pero el TC no sigue exactamente este razonamiento. Prescindiendo en el fondo del dato del carácter extraordinario del supuesto de hecho, afirma que una expropiación por vía legislativa es constitucionalmente aceptable siempre que se asegure una tutela jurisdiccional “material”; esto es, con independencia de que dicha tutela sea administrada por la jurisdicción ordinaria o por la constitucional (FJ 6). En este caso, la tutela constitucional debiera ser “equivalente” a la brindada por un juez de lo contencioso frente a una expropiación administrativa.
... (Resto del artículo) ...
NOTAS:
(1). Véase Joaquín Urías, La tutela frente a leyes, Centro de estudios políticos y constitucionales, Madrid, 2001, p. 167: “En esos términos ha de entenderse la petición de más amparo frente al legislador, como amparo precisamente frente a los pocos actos del poder público que los jueces no pueden controlar aunque afecten directamente derechos fundamentales”.
(2). Llamadas también de “caso único” (traducción del término alemán “Einzelfall”, del art. 19.1 de la Grundgesetz); o “autoaplicativas”.
(3). En la primera, la STC 111/1983, se ocupó esencialmente el Tribunal de la inserción del Real Decreto-ley 2/1983, de expropiación del grupo RUMASA, S. A., en el artículo 86 de la Constitución; la tercera, la STC 6/1991, resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por posible vulneración de los artículos 14 y 33. 3 de la Constitución, en que el TC se remite a las Sentencias anteriores, dejando sentado que en el caso de una ley singular expropiatoria no procede la distinción entre una declaración formal de utilidad pública o interés social, y la justificación subsiguiente de la necesidad de ocupación: en ellas ambos pasos forman un bloque compacto (FJ 6).
(4). Como dice el TC, resumiendo la cuestión planteada por el juez: “Argumenta el Juez que la categoría de Ley formal que tienen los preceptos cuestionados, no susceptibles de control jurisdiccional por el principio de sometimiento de los Tribunales y los Jueces al imperio de la Ley, impide a los expropiados recabar la tutela judicial de su derecho de propiedad frente a la expropiación y necesidad de la ocupación, dejándolos indefensos con vulneración del art. 24.1 de la C.E.” (FJ 1).
(5). En este sentido el TC recuerda, en el FJ 15, A), que el Decreto-ley de expropiación de RUMASA tenía una “relevancia” excepcional, por cuanto “traspasaba las fronteras de los acotados límites de una crisis empresarial para convertirse en factor determinante de inestabilidad de la situación financiera nacional”, reproduciendo lo que había dicho en el FJ 7 de la STC 111/1983: “Ante todo, conviene poner de relieve que el Decreto-ley en cuestión aparece como una acción bien singularizada de intervención en una situación excepcional que presentándose con caracteres definidos de riesgo con potencialidad de desestabilización del sistema financiero, reclamaba -y reclamaba con urgencia- una acción de los poderes públicos, por cuanto ante la dimensión del fenómeno, con proyección en el orden económico financiero, y aun en el social por la extensión de los sectores afectados, el problema tenía una relevancia que traspasaba las fronteras de los acotados límites de una crisis empresarial para convertirse en un factor determinante de inestabilidad de la situación financiera nacional”.
(6). En este sentido el propio TC habla de “ejercicio excepcional de potestad legislativa” (FJ 10).
(7). De esta afirmación del TC en el sentido de que lo que está en juego es el principio de igualdad, y el remedio procesal para asegurarla es la cuestión de inconstitucionalidad, disiente radicalmente el voto particular manifestado por el magistrado Rubio Llorente, en los siguientes términos: “En lo que disiento radicalmente es en la estimación de que también hay posibilidad de tutela judicial (y, por tanto, respeto del art. 24.1 de la Constitución y, por tanto, legitimidad constitucional) frente a la transgresión del derecho a que la expropiación no se produzca si no es por causa justificada de utilidad pública o interés social. Para demostrar lo insostenible de esta tesis basta con recordar que en nuestro Derecho, ni la jurisdicción constitucional forma parte del Poder Judicial, ni cabe el recurso de amparo frente a Leyes, ni puede reducirse el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva a la posibilidad de pedir a un Juez o Tribunal que plantee ante el TC una cuestión de inconstitucionalidad, en términos abstractos basada sólo en las dudas que albergue el órgano proponente y sin que exista siquiera la posibilidad de que el autor de la petición (titular del derecho) comparezca ante nosotros en defensa de su tesis”.
(8). “Los derechos fundamentales no consienten, por su propia naturaleza, Leyes singulares que tengan el especifico objeto de condicionar o impedir su ejercicio; dichos derechos son materia reservada a Leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares. Este acotamiento del objeto material de las Leyes singulares no impide, ciertamente, que éstas, por su cualidad de Leyes formales contra la cual no caben acciones judiciales, incidan en la tutela judicial del derecho afectado por la Ley singular; esa incidencia plantea un problema de constitucionalidad que, a causa del carácter instrumental del derecho a la tutela jurisdiccional, se presenta estrechamente vinculado con la naturaleza del derecho sobre el que recaiga la medida legislativa singular, siendo, por tanto, el momento apropiado para su resolución aquél en que se analice el contenido de la Ley singular, pues es entonces cuando se podrá determinar cuál es el grado de incidencia que ésta ocasiona en el sistema de defensa judicial que protege al derecho objeto de la misma”.
(9). En el mismo FJ el TC dice que el principio de confianza legítima debiera hacer prever al particular el uso de una expropiación administrativa, pero no “el recurso a un medio tan exorbitante como es el empleo de la ley” para llevar a cabo la expropiación (FJ 6).
