Susana Galera Rodrigo es Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos.
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 35 (marzo 2013)
I. MÁS ALLÁ DE LA MONARQUÍA Y DE LA ESTRUCTURA TERRITORIAL
La eventual reforma constitucional es normalmente recibida con enorme cautela por la ciudadanía española, al aparecer esta idea comúnmente asociada a cuestiones relativas a la Corona y a la organización territorial del Estado. Creo que este respeto reverencial colectivo ante la idea de reforma es desproporcionado y nocivo, como reduccionista y simple es la asociación automática de una eventual reforma con las cuestiones territoriales y monárquicas: es desproporcionado porque más allá del Título II (De la Corona) y VIII (estructura territorial) el texto constitucional contiene otros nueve Títulos que resultan esenciales en la regulación de nuestra convivencia; y es nocivo porque pospone la necesaria reforma de algunos preceptos constitucionales que permanecen, de esta forma, visiblemente envejecidos y debilitados para la consecución de los valores y objetivos que los justifican.
El marco constitucional, como norma jurídica fundamental de una sociedad, contiene la arquitectura legal e institucional necesaria para la consecución de los valores de los que esa sociedad se ha querido dotar. La regulación de tal arquitectura en los preceptos constitucionales ha de servir pues a dichos valores, que el propio texto concreta, regulación que ha de interpretarse de acuerdo con una realidad social cambiante –como acaba de reiterar nuestro Tribunal Constitucional en su Sentencia 198/2012, sobre el derecho a contraer matrimonio–. En otros casos, tal interpretación contextualizada no es posible sin alterar el contenido del precepto; en estos supuestos, la reforma parcial de la Constitución se hace imprescindible, precisamente para asegurar la vocación de continuidad y permanencia del texto constitucional.
Resulta llamativo que textos constitucionales de nuestro entorno se hayan modificado varias decenas de veces mientras que nuestra Constitución ha sufrido en sus más de treinta años de vigencia sólo dos modificaciones, una menor –la del artículo 13– y directamente impuesta por imperativos del Derecho Europeo, y otra de urgencia –la del artículo 131– que también tiene su razón última en el Derecho Europeo.
El hecho de que las dos únicas reformas constitucionales hayan sido provocadas por imperativos del Derecho Europeo tiene una explicación clara: la integración en la UE ha determinado una nueva forma de ejercer el poder público que debería haberse reflejado en el texto constitucional de una forma mucho más clara y adecuada, tal como han hecho gran parte de nuestros socios europeos. Las reformas constitucionales españolas no han sido las que necesitábamos, produciéndose únicamente aquéllas que han evitado una contradicción palmaria y flagrante de nuestro texto constitucional con los compromisos europeos; pero necesitamos algunas más, y de mayor calado.
Voy a referir aquí dos regulaciones constitucionales que requieren una urgente adaptación a las (nuevas) circunstancias europeas: en primer lugar, las que reequilibrarían ni más ni menos que el debido funcionamiento de la división de poderes, en su versión de control parlamentario del poder ejecutivo; en segundo lugar, la limitadísima regulación de la Iniciativa Legislativa Popular queda en entredicho no sólo a la vista de su prácticamente nula eficacia en la práctica española, sino al contrastarla con la reciente Iniciativa Ciudadana Europea, regulada en términos mucho más generosos con el principio constitucional de participación.
II. LEGISLATIVO Y EJECUTIVO: EL SISTEMA DE CONTROLES CON LA UE DE FONDO
En envejecimiento del artículo 93 CE ha trascendido ya la retórica entre juristas para hacerse visible entre la ciudadanía. Ante las posibles medidas que la Unión Europea se plantea adoptar en la actual situación –rescate a los socios europeos más golpeados por la crisis, ampliación de funciones y creación de nuevos órganos en el ámbito de la política monetaria–, llegan a la ciudadanía española los ecos de los debates parlamentarios –incluso de los pronunciamientos constitucionales– que tienen lugar en Alemania. Entretanto, la Cámara de la Carrera de San Jerónimo no produce noticias equiparables: lo que nos llega de allí es la imagen de la enérgica Jefe del Ejecutivo alemán, Sra. Merkel, intentando convencer a su Cámara Legislativa de la corrección de las posiciones que, después, mantendrá en el Consejo Europeo, y obtener su autorización. Lo que ocurre aquí es, simplemente, el posterior relato del Jefe del Ejecutivo al Congreso de lo que ocurrió en el Consejo Europeo y de la posición que, según su único criterio, mantuvo como la más adecuada para España.
La explicación a esta trascendental diferencia en el funcionamiento de las instituciones básicas del Estado está, claro es, en los correspondientes textos constitucionales: mientras nuestro lacónico artículo 93 CE, con sus cinco líneas de texto, proporciona la base para la ratificación de Tratados Europeos, el correlativo artículo 23 de la Ley Fundamental de Bonn va mucho más allá, imponiendo a su poder ejecutivo, con carácter previo a constituirse en legislador comunitario, la obligación de recabar el criterio de su Parlamento cuando en los foros europeos se vayan a adoptar las decisiones políticas más importantes. De esta forma, reequilibra el juego entre poder ejecutivo y poder parlamentario, inicialmente alterado por un marco político e institucional europeo que intensifica el protagonismo de los poderes gubernamentales.
Grosso modo, podrían sintetizarse las obligaciones establecidas en el artículo 23 para el Gobierno Federal alemán del siguiente modo:
- con carácter general, informar “en detalle y con la menor dilación” a su Parlamento y al Bundesrat (cámara de representación de los Länder), de los asuntos vinculados con la UE;
- recabar la posición de su Parlamento, con carácter previo a participar en la adopción de actos normativos, posición que deberá trasladar en sus negociaciones;
- recabar la posición, con carácter previo, del Bundesrat cuando los intereses de los Länder resulten afectados; esa posición será determinante cuando se afecten las competencias legislativas, la organización o los procedimientos normativos de los Länder;
- la representación del Gobierno Federal tiene que ser transferida a un representante de los Länder designado por el Bundesrat cuando la negociación afecte a las competencias exclusivas de los Länder en materia de educación escolar, cultura o radiodifusión.
No es el referido el único texto constitucional que ha ajustado su arquitectura institucional, un diseño que nace en el siglo XVIII al servicio de una forma específica de ejercicio político, forma que se ha visto sustancialmente alterada desde entonces: con carácter general, por la eclosión de organizaciones internacionales en el segundo tercio del pasado siglo, y particularmente, por los (nuevos) procesos y marcos decisorios establecidos en el marco de la Unión Europea.
Especialmente desde el salto cualitativo que en la integración europea supuso el Tratado de Maastricht, primero, y los de Amsterdam, Niza y Lisboa, después, se inició una tendencia de reformas constitucionales que adecuaron, con distinto alcance, los preceptos constitucionales nacionales a las nuevas formas de ejercicio del poder público en Europa, ajustando los mecanismos internos de participación y control: es el caso de Alemania, Dinamarca, Francia, Irlanda, Portugal, Suecia, Finlandia, Grecia e Italia(1).
La situación en España no es en modo alguno equiparable a la de los países de nuestro entorno que han acometido ya tales adaptaciones. A nivel constitucional, más allá del artículo 93 CE que autoriza la ratificación de los Tratados europeos, la Constitución se desentiende de las consecuencias que se deriven de dichas ratificaciones, consecuencias que, dado el carácter esencialmente dinámico y finalista del proceso de integración, no están en modo alguno predeterminadas.
A nivel infraconstitucional, la Ley 8/1994 regula la Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea, en la que se establecen básicamente obligaciones de información que el ejecutivo ha de transmitir a las Cámaras: aun cuando fueron intensificadas por la reforma legal de 2009, en modo alguno introduce la “obligación de toma en consideración de las Cámaras” en las posteriores negociaciones en los foros europeos. Junto a ello, y en relación al impacto del proceso decisorio europeo en las competencias propias de las entidades autonómicas –que en los foros europeos se representan y ejercen por representantes estatales– hay que mencionar la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (Ley 2/1997), las Conferencias Sectoriales (Ley 30/1992) para ámbitos específicos o la más reciente Consejería de Asuntos Autonómicos en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea (Real Decreto 2105/1996) –dependiente del Ministerio de Administraciones Públicas– así como las correspondientes previsiones introducidas en las últimas reformas estatutarias. Sin embargo, ninguna de estas disposiciones vinculan al representante gubernamental con la “toma en consideración” de la posición fijada por los representantes territoriales en las negociaciones que lleva a cabo en los foros europeos en materias que son de competencia autonómica.
Ya en 2004, el Consejo de Estado señaló la necesidad de europeizar la Constitución, mediante la introducción de una cláusula de integración que paliara las ausencias constatadas en distintos planos: teleológico, institucional, normativo-ordinamental y competencial –que considera los poderes territoriales(2)–. También la doctrina más autorizada viene señalando esta necesidad de reforma, dando por hecho las transformaciones que en el marco constitucional ha determinado la integración europea y evidenciando en consecuencia la “indebida distancia entre la Constitución realmente existente y el texto constitucional vigente”(3).
Desde estas posiciones, no satisface el criterio del Tribunal Constitucional respecto de la recepción del Derecho de la Unión, que inicialmente indicó la necesidad de reformar un artículo específico que entraba en flagrante contradicción con el texto del Tratado de Maastricht (Declaración 1/92), y que después salvó la suficiencia del artículo 93 CE con una interpretación tan compleja y sutil (Declaración 1/94) que ha resultado en un complemento imprescindible para la comprensión del sistema, una interpretación “que el común de los mortales no acertamos a ver”(4).
Resulta pues necesario, como se viene reclamando, la introducción de una cláusula europea en la Constitución que reequilibre el juego institucional interno, adaptándolo a una nueva forma de ejercer el poder público que ahora, mayoritariamente, se ejerce fuera de nuestras fronteras. El reequilibrio es necesario en dos frentes: en primer lugar, por lo que hace al control de un poder ejecutivo crecido por los mecanismos institucionales europeos, por parte de las instituciones de representación ciudadana, lo que además incrementaría la visibilidad de los debates europeos; en segundo lugar, y en relación con los repartos de competencias Estado-Comunidades Autónomas, el marco constitucional y estatutario necesita un eslabón adicional, que haga del representante estatal en los foros europeos un mandatario de los poderes territoriales cuando allí se estén negociando cuestiones de titularidad autonómica.
III. INICIATIVA POPULAR: UNA REGULACIÓN INSUFICIENTE RECIENTEMENTE PUESTA EN EVIDENCIA
La dialéctica democracia representativa-democracia participativa es tan antigua como la democracia misma, conviviendo como fórmulas complementarias y teniendo una u otra opción mayor o menor predicamento dependiendo de las características del entorno y del cuerpo social que organizan(5).
En los últimos años, de forma creciente y muy rápida, se ha instalado en nuestras sociedades una suerte de frialdad en la percepción de los ciudadanos de sus instituciones representativas, frialdad que en algunos casos se sustituye por franca desconfianza y desafección. Parece que la ciudadanía siente como insuficiente una participación en la vida política que, demasiadas veces, se reduce a las correspondientes convocatorias electorales en las que optan entre varias opciones de listas cerradas de candidatos. Ello está provocando que, nunca como antes en nuestra vida democrática, se ejerzan el derecho de manifestación y, lo que resulta llamativo, un derecho de iniciativa legislativa aun cuando tiene muy escasas opciones de prosperar.
La participación de los ciudadanos en la vida pública es un valor constitucional que se reitera en distintos momentos: como principio constitucional que obliga a los poderes públicos a facilitarlo (artículo 9.2), como derecho fundamental a la participación política (artículo 23), como fundamento de la arquitectura institucional en la que se desarrolla la democracia representativa (artículos 66 a 69), como presupuesto para la adopción de normas reglamentarias y resoluciones administrativas (artículo 105), como elemento en el ejercicio de la función jurisdiccional a través del jurado y la acción popular (artículo 125), entre otras concreciones(6).
Sin embargo, la regulación en España de unas de las técnicas que con mayor eficacia encarna la democracia participativa es más que limitada, al establecerse en el artículo 87.3 del propio texto constitucional limitaciones tales que acercan este reconocimiento a la mera retórica: “No procederá dicha iniciativa en materias propias de Ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia” (7). Y es que no es fácil de entender que de la posibilidad de que los ciudadanos introduzcan en el debate político determinadas cuestiones estén excluidas, ya en el propio texto constitucional, las materias que afecten ... a sus derechos (materias propias de Ley orgánica).
La regulación contenida en la Ley Orgánica 3/1984, reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular(8) no sólo recoge estas limitaciones constitucionales, sino que añade otras ulteriores para la admisión de la iniciativa, además de regular los aspectos esenciales del procedimiento: el número de firmas necesario (500.000), el plazo para recabarlo (9 meses prorrogables por 3 más), el contenido de la proposición (texto articulado y motivación), la identificación de la Comisión Promotora o el reembolso de gastos justificados a ésta, entre otros extremos.
No provocan pues extrañeza las cifras resultantes de la suerte de las Iniciativas Legislativas presentadas: de un total de 90 desde que se presentó la primera, sólo una ha resultado en una única Ley adoptada, 30 inadmitidas, 4 en tramitación en la actualidad (entre ellas la dación en pago y paralización de desahucios) y el resto caducadas o rechazadas.
... (Resto del artículo) ...
NOTAS:
(1). El sentido de estas reformas puede verse en Informe del Consejo de Estado sobre reformas constitucionales, pp. 57 y ss., disponible en http://www.consejo-estado.es/bases.htm
(2). Y que reitera en su Informe citado de 2006.
(3). P. Cruz Villalón, La Constitución inédita, Trotta, 2004, p. 18.
(4). P. Cruz Villalón, ob. cit., p. 37. Ello supone llevar al propio texto constitucional la técnica de las Sentencias Interpretativas de rechazo, una técnica ya compleja para la legalidad infraconstitucional, que tiene cuestionable encaje en un texto constitucional que, per se, tiene las máximas exigencias de claridad.
(5). Un análisis desde esta perspectiva en E. Aranda Álvarez, “La nueva Ley de la Iniciativa Legislativa Popular”, Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 78, 2006, pp. 187 y ss.
(6). A. Menéndez, “La iniciativa legislativa popular”, en Jornadas de Estudio sobre las Cortes Generales, Vol. III, Instituto de Estudios fiscales, 1987, pp. 1725 y ss.
(7). Fue al final de la tramitación del texto constitucional, en el marco del dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado, donde se incluyeron las materias reservadas a Ley Orgánica –que comprenden la regulación de derechos fundamentales– como ámbitos vedados a la Iniciativa Legislativa Popular Se ha considerado que este cambio “va más allá de las funciones propias de la Comisión Mixta porque introduce una modificación que no fue abordada en ninguna fase del procedimiento legislativo”, M. A. Fernández Ferrero, La iniciativa legislativa popular, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2001, p. 39.
