Afirma que los preceptos anulados infringen los límites jurídicos del art. 19 bis de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, ya que la transformación de los Juzgados se supedita a la existencia de un volumen de asuntos que lo justifique siempre y cuando no sea necesaria la ampliación de la planta, de manera que si ésta es necesaria la Ley ordena que se cree un Juzgado nuevo. Concluye que, constatada la existencia de un volumen de asuntos que aconseja la ampliación de la planta, una vez adoptada la decisión de ampliarla, la alternativa entre crear o transformar desaparece, pues sólo resta una opción válida en Derecho que es la de crear un Juzgado de lo Mercantil y no la transformación.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 30 de mayo de 2011
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 341/2010
Ponente Excmo. Sr. CARLOS LESMES SERRANO
En la Villa de Madrid, a treinta de Mayo de dos mil once.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Sexta por los Excmos. Srs. Magistrados arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo número 001/341/10, interpuesto por el Procurador D. Fernando Anaya García en nombre y representación de D.ª Olga, contra el artículo 9 del Real Decreto 819/2010, de 25 de junio, en lo relativo a la transformación del Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de León en Juzgado de lo Mercantil n.º 1 de León, y en su consecuencia, contra el artículo 6.1 a) del mismo Real Decreto en lo relativo a la creación del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León, contra el artículo 10.1 en lo relativo a la modificación de la denominación del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León en Juzgado de Primera Instancia n.º 8, y contra los artículos 8.1 y 11.1, en lo relativo a la fecha de efectividad de la entrada en funcionamiento del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León y de la trasformación y modificación del Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de León. Se han personado como partes recurridas, el Procurador D. Jorge Laguna Alonso, en nombre y representación de D. Florian y LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El Procurador D. Fernando Anaya García, en nombre y representación de D.ª Olga, mediante escrito de fecha de presentación 19 de julio de 2010, interpuso ante esta Sala Tercera recurso contencioso- administrativo contra el artículo 9 del Real Decreto 819/2010, de 25 de junio, en lo relativo a la transformación del Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de León en Juzgado de lo Mercantil n.º 1 de León, y en su consecuencia, contra el artículo 6.1 a) del mismo Real Decreto en lo relativo a la creación del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León, contra el artículo 10.1 en lo relativo a la modificación de la denominación del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León en Juzgado de Primera Instancia n.º 8, y contra los artículos 8.1 y 11.1, en lo relativo a la fecha de efectividad de la entrada en funcionamiento del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León y de la trasformación y modificación del Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de León.
SEGUNDO.- Por providencia de fecha 3 de septiembre de 2010, se tiene por personado y parte al Procurador D. Fernando Anaya García, y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la LJCA y ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma Ley.
TERCERO.- Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado a la representación procesal de la recurrente para que en término de veinte días formalizara demanda, lo que verificó mediante escrito de 23 de noviembre de 2010, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala:
"1.- Declarar la NULIDAD del artículo 9 del Real Decreto 819/2010 de 25 de junio en lo relativo a la transformación del Juzgado de Primera Instancia número 8 de León en Juzgado de lo Mercantil n.º 1 de León y en su consecuencia del artículo 6.1 a) del mismo cuerpo legal en lo relativo a la creación del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León, y del artículo 10.1 del mismo cuerpo legal en lo relativo a la modificación de la denominación del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León en Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de León y de los artículos 8.1 y 11.1 del citado Real Decreto en lo relativo a la fecha de efectividad de la entrada en funcionamiento del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León y de la transformación y modificación de denominación del Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de León, y concordantes, adoptada por el Consejo de Ministros, en el Real Decreto 819/2010, de 25 de junio, (publicado en el BOE de 10 de julio de 2010 ) y en su vista, que se determine que le procedimiento para la creación del Juzgado Mercantil n.º 1 de León es el correspondiente al de nueva creación como consecuencia de lo anterior, retrotraiga la situación al momento anterior a la entrada en vigor de dicho Real Decreto, reconociendo el derecho de D.ª Olga a concursar al Juzgado de nueva creación de lo Mercantil de León que se cree, incluso aunque durante el periodo que medie hasta la resolución de la controversia haya tomado posesión en otra plaza y se proceda a reconocer la situación jurídica individualizada de la actora y se declare su derecho a participar en su concurso, en todo caso y en idénticas condiciones en las que estaba al tiempo de publicarse el concurso de traslado donde se sacó el Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León en vez del Juzgado Mercantil 1 de León."
CUARTO.- El Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, contestó a la demanda mediante escrito presentado el 14 de diciembre de 2010, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó oportunos, terminó suplicando se dictara sentencia "...por la que se inadmita o subsidiariamente se desestime el presente recurso contencioso administrativo, con expresa imposición de costas a la parte actora."
QUINTO.- Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 18 de enero de 2011, el Procurado D. Jorge Laguna Alonso, en nombre y representación de DON Florian, formuló su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estimó procedente, se opuso a la misma interesando se dicte sentencia "...por la que se desestime en su integridad el presente recurso contencioso administrativo, con expresa condena de la actora al pago de las costas procesales".
SEXTO.- Por providencia de fecha 19 de enero de 2011, la Sala acordó dar traslado por término de cinco días para alegaciones sobre la posible causa de inadmisión formulada por el Sr. Abogado del Estado en su escrito de contestación. Evacuado el trámite por la partes, se fijó la cuantía del presente recurso como indeterminada, y no habiendo solicitado todas partes que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba, ni celebración de vista o formulaciones de conclusiones escritas, se declararon conclusas las actuaciones, quedando pendientes de señalamiento.
SÉPTIMO.- Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de mayo de 2011, fecha en la que el expresado trámite tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se interpone frente a determinados preceptos del Real Decreto 819/2010, de 25 de junio, por el que se crean y constituyen determinados juzgados y se crean 16 plazas de Magistrado de Tribunales Superiores de Justicia y Audiencias Provinciales correspondientes a la programación del año 2010 y 50 plazas de adscripción territorial.
Para lo que aquí resulta de interés en el Preámbulo del citado Real Decreto se indica que en lo que se refiere a los juzgados, se continúa el reforzamiento de la jurisdicción mercantil, con la creación de nuevos juzgados de lo mercantil y la transformación de juzgados de primera instancia, en funcionamiento, en determinados partidos judiciales que compatibilizan las materias de lo mercantil con las del resto del orden jurisdiccional civil, en juzgados de lo mercantil exclusivos. En este sentido se procede a transformar los juzgados de primera instancia número 7 de Almería, número 9 de Córdoba, número 14 de Granada, número 10 de Santander, número 8 de León, número 6 de Girona y número 7 de Tarragona, en funcionamiento y que compatibilizan la materia de lo mercantil, en juzgados de lo mercantil número 1 de Almería, número 1 de Córdoba, numero 1 de Granada, número 1 de Santander, número 1 de León, número 1 de Girona y número 1 de Tarragona.
A lo anterior se añade en el Preámbulo que con la finalidad de mantener el mismo número de juzgados de primera instancia de los partidos judiciales de Almería, Córdoba, Granada, Santander, León y Tarragona para evitar disfunciones en su funcionamiento, se procede a la creación de los juzgados de primera instancia número 9 de Almería, numero 11 de Córdoba, número 19 de Granada, número 12 de Santander, número 10 de León, y número 9 de Tarragona. Asimismo, se modifica el número y la denominación de los juzgados de primera instancia número 9 de Almería, número 11 de Córdoba, número 19 de Granada, número 12 de Santander, número 10 de León, y número 9 de Tarragona, creados por el real decreto, en juzgados de primera instancia número 7 de Almería, número 9 de Córdoba, número 14 de Granada, número 10 de Santander, número 8 de León, y número 7 de Tarragona, y se modifica el número y la denominación del juzgado de primera instancia número 7 de Girona, en funcionamiento, en juzgado de primera instancia número 6 de Girona.
Se invoca como fundamento normativo para la creación y modificaciones que se realizan el art. 20.1, párrafo segundo de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, que autoriza al Gobierno, previo informe del Consejo General del Poder Judicial y previa audiencia de las Comunidades Autónomas afectadas, a transformar los juzgados de una clase en juzgados de clase distinta.
Por lo que respecta al partido judicial de León, que es el que nos interesa, se concretan las anteriores previsiones en los arts. 9 (transformación del Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León en Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de León), 6.1.a) (creación del Juzgado de Primera Instancia de León), 10.1 (modificación de la denominación del Juzgado de Primera Instancia núm. 10 de León en Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León) y 8.1 y 11.1 (fecha de efectividad de la entrada en funcionamiento del Juzgado de Primera Instancia núm. 10 de León y de la transformación y modificación de denominación del Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León).
Estos son los preceptos impugnados en este recurso.
SEGUNDO.- La recurrente, doña Olga, es Magistrada especialista en asuntos propios de los Juzgados de lo Mercantil al haber superado las correspondientes pruebas de especialización según consta acreditado en autos.
En la demanda expresa que los preceptos impugnados, cuya nulidad propugna, le privan de la posibilidad de acceder al nuevo Juzgado Mercantil núm. 1 de León como es de su interés por razón de que dicho Juzgado ha sido objeto de transformación y no de nueva creación como, a su juicio, resultaba obligado por aplicación del art. 20 y 19 bis de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial. Ello es así porque desde el momento en que es necesaria la ampliación de la planta -lo que resulta de la creación de un nuevo Juzgado de Primera Instancia en León- el Juzgado de lo Mercantil debió ser el de nueva creación y no objeto de transformación de uno anterior de Primera Instancia.
Recuerda la recurrente que tanto la Ley Orgánica del Poder Judicial como la de Demarcación y Planta Judicial apuestan decididamente por la especialización en materia mercantil, sentando las bases para que en la provisión de los Juzgados especializados por razón de esta materia gocen de preferencia aquellos Magistrados que hayan superado las correspondientes pruebas de especialización, como resulta ser su situación al haber superado en el año 2009 dichas pruebas.
De haber sido objeto de nueva creación el Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de León, en vez de transformación de otro existente, la recurrente podría haber concursado a dicha plaza, como es su interés, con expectativas de obtenerla por razón de su especialización en lo Mercantil, que le proporciona un derecho preferente para la provisión de la plaza frente a los que carecen de dicha especialización.
En el suplico de su demanda formula tres pretensiones: La primera, de nulidad de los preceptos impugnados que antes hemos reseñado, la segunda, que se declare que el procedimiento para la creación del Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de León es el de nueva creación y no el de transformación, y, la tercera, que se reconozca el derecho de la actora a poder concursar al Juzgado de lo Mercantil en León que se cree incluso aunque durante el periodo que medie hasta la resolución de la controversia haya tomado posesión en otra plaza.
TERCERO.- El Abogado del Estado opone al recurso en primer lugar causa de inadmisibilidad de falta de legitimación activa o prohibición para interponer recurso contencioso administrativo a los órganos de una Administración Pública, a que se refiere el art. 20.a) de la LJCA, que, a su juicio, afecta a la Magistrada recurrente para impugnar en vía judicial el R.D. 819/2010, de 25 de junio, por el que se crean y constituyen distintos órganos jurisdiccionales.
En desarrollo de esta causa de inadmisión del recurso señala el representante de la Administración que la Magistrada recurrente, además de integrar el Poder Judicial y ejercer la función jurisdiccional, es funcionaria pública de la Administración de Justicia y depende como tal funcionaria del Consejo General del Poder Judicial, sin que la relación estatutaria ni la función jurisdiccional le habiliten para exigir el reconocimiento de un derecho a prestar servicio en una localidad determinada o la creación de un órgano judicial determinado ya que esta competencia corresponde en exclusiva al Gobierno según la Ley de Demarcación y Planta Judicial.
Como quiera que el señor Abogado del Estado no deja de ser consciente de que los órganos judiciales no se integran en la Administración General del Estado ni dependen del Gobierno de la Nación, que en definitiva es el autor del Real Decreto impugnado, alega que la Magistrada al depender del Consejo General del Poder Judicial y haber informado este órgano de gobierno de los jueces el Real Decreto, está impugnando una decisión propia del Consejo, por lo que entiende que le es aplicable la prohibición expresada en el art. 20.a) de la LJCA y, en consecuencia, carece de legitimación.
En cuanto al fondo del asunto, tras la cita de las normas que considera aplicables, justifica la transformación del Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León en funcionamiento en Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de León por cuanto dicho Juzgado de Primera Instancia desde su entrada en funcionamiento el 1 de septiembre de 2004, ha compatibilizado las materias de lo mercantil de la provincia de León con las del resto del orden jurisdiccional civil de su partido judicial, en función de lo dispuesto en el art. 2.3 del Real Decreto 1649/2004, de 9 de julio, habiendo sido solicitada esta transformación en las Memorias de 2008 y 2009 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León así como en el Acuerdo 70 del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, adoptada en su reunión de 28 de enero de 2010, por el que se aprobó la prórroga para 2010 del Plan Especial para la Jurisdicción Mercantil, en tanto que la creación del nuevo Juzgado de Primera Instancia núm. 10 de León se justifica por la elevada carga de trabajo que soportan los Juzgados de Primera Instancia del partido judicial de León en funcionamiento, según los datos correspondientes al año 2009 facilitados por el Consejo General del Poder Judicial.
CUARTO.- Don Florian, titular del Juzgado de Primera Instancia núm. NUM000 de DIRECCION000 que fue objeto de transformación en el Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de dicha localidad, en su calidad de codemandado, interesa también la desestimación de la demanda entendiendo que la actora confunde el derecho preferente a obtener plaza en un concurso de traslado con el derecho preferente a exigir la creación de una plaza acorde con su mérito, sin que esta pretensión cuente con el más mínimo respaldo legal. También imputa a la actora desconocimiento del principio de auto organización que inspira la actuación de la Administración en una materia como es la de creación de órganos judiciales que conlleva el ejercicio de potestades discrecionales.
Justifica además la ampliación de la planta realizada no tanto por las dificultades del Juzgado de Primera Instancia núm. 8 y de lo Mercantil de León, sino por la insuficiencia del número de Juzgados de Primera Instancia existentes en la ciudad para hacer frente al importante incremento de litigiosidad del partido judicial y a la necesidad de creación de un órgano especializado en asuntos propios del derecho de familia.
Junto a ello invoca razones de eficiencia económica al optar el Gobierno por la transformación de Juzgados de Primera Instancia que ya venían asumiendo la materia mercantil frente a la creación ex novo de este tipo de órganos judiciales como se revela en los criterios recogidos por el Ministerio de Justicia en el contexto del Plan Especial para la Jurisdicción Mercantil iniciado en 2009 en atención al desmesurado incremento de la litigiosidad como consecuencia de la crisis global. Opción que, por otra parte, considera acertada atendida la experiencia obtenida en la primera fase del citado Plan Especial, y el rotundo fracaso de la opción de creación de un nuevo juzgado en aquellos partidos en los que no existía ya un órgano especializado en los asuntos mercantiles.
También pone de manifiesto el codemandado el propio esfuerzo desarrollado para la llevanza del Juzgado transformado, que ha soportado entre los años 2008 y 2010 una extraordinaria carga de trabajo, a lo que se une la inconveniencia de mantener, si se acogiera la tesis de la actora, la existencia de dos juzgados que habrían de simultanear la tramitación de asuntos concursales, lo que produciría resultados contrarios a la especialización deseada por la Ley Orgánica 8/2003, de 9 de julio, de Reforma Concursal.
Finalmente niega la posibilidad de que este Tribunal ordene la forma en que deben quedar redactadas las normas en el caso de que se proceda a la anulación pretendida por la actora.
QUINTO.- La causa de inadmisibilidad propuesta por el Abogado del Estado debe rechazarse tanto en su vertiente de falta de legitimación activa como de prohibición para recurrir.
Por un lado, la actora como miembro de la Carrera Judicial goza de un estatuto jurídico singular del que dimanan derechos e intereses de naturaleza profesional que pueden verse afectados por actos del poder público, ya sean dictados por el Gobierno de la Nación en el ejercicio de las competencias de que dispone en materia de Administración de Justicia, como son singularmente para este caso las de creación, modificación, transformación o supresión de órganos judiciales, ya sean dictados por el Consejo General del Poder Judicial cuando actúa como órgano de gobierno de Jueces y Magistrados. Desde este punto de vista es claro su interés legitimador en impugnar el Real Decreto en cuestión pues de triunfar su pretensión podría obtener el beneficio profesional que alega de poder concurrir de forma preferente a la provisión de un órgano judicial determinado por razón de su especialización en lo mercantil, en tanto que si se consolida la situación creada, consistente en la transformación de un órgano judicial ya existente en Juzgado de lo Mercantil con mantenimiento de su titular dicho beneficio no será posible. No estamos por tanto aquí en presencia de un simple interés por la legalidad que en sí mismo carece del sustrato jurídico de la legitimación, sino en presencia de un posible y subjetivo perjuicio derivado del acto impugnado que la justifica plenamente.
Sorprendente resulta cuando menos la segunda razón alegada por el Abogado del Estado para impedir la admisión del recurso. Con apoyo en el art. 20.a) de la Ley de la Jurisdicción sostiene que la Magistrada recurrente en tanto que titular de un órgano judicial no puede interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de la Administración Pública en la que se integra. Teniendo en cuenta que el Real Decreto impugnado lo ha dictado el Gobierno de la Nación debemos entender que el señor Abogado del Estado considera que los órganos judiciales se integran en la Administración General del Estado y además que doña Olga actúa en este recurso no como miembro de la Carrera Judicial que defiende sus intereses profesionales, sino como titular del Juzgado de Primera Instancia núm. 3 de Ferrol en el que sirve y lógicamente en el ejercicio de las competencias propias de dicho órgano judicial. Como esta posición no deja de ser singular trata de aliviarse con el argumento de que el Real Decreto impugnado fue informado favorablemente por el Consejo General del Poder Judicial, convirtiéndose así en una especie de cooperador necesario de la resolución recurrida.
Pues bien, ni doña Olga ejerce su pretensión en cuanto titular del Juzgado de Primera Instancia núm. NUM001 de DIRECCION001, sino como miembro de la Carrera Judicial en defensa de sus intereses profesionales, ni los órganos judiciales se integran en la Administración General del Estado, ni se integran tampoco como órganos propios del Consejo General del Poder Judicial a los efectos de la aplicación de la prohibición contenida en la letra a) del art. 20 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ni este último organismo se convierte en autor de una resolución administrativa por el hecho de haberla informado favorablemente.
Téngase en cuenta además que esta prohibición ni siquiera alcanza a las personas físicas titulares de un órgano integrado en una Administración Pública respecto de los actos de ésta pues siempre podrán impugnar sus decisiones cuando su interés legitimador no sea el interés objetivo por la legalidad, sino el derivado de su estatuto jurídico personal del que pueda inferirse un derecho o interés legítimo afectado por el acto.
SEXTO.- Antes de comenzar con el estudio del fondo del asunto es de interés detenerse en algunas cuestiones que han sido suscitadas al socaire de la impugnación, relativas a la potestad reconocida en la Ley al Gobierno de la Nación para la creación, modificación, transformación o supresión de órganos judiciales.
El artículo 20 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial, apodera al Gobierno para modificar el número y composición de los órganos judiciales establecidos en esta Ley, mediante la creación de secciones y juzgados, sin alterar la demarcación judicial, oído el Consejo General del Poder Judicial y, en su caso, la Comunidad Autónoma afectada. También puede, mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Justicia, previo informe del Consejo General del Poder Judicial y previa audiencia con carácter preceptivo de la Comunidad Autónoma afectada, transformar juzgados de una clase en juzgados de clase distinta de la misma sede, cualquiera que sea su orden jurisdiccional. Precepto que se complementa con el art. 41 que establece que el Gobierno, en el marco de la Ley de presupuestos, previo informe del Consejo General del Poder Judicial, teniendo en cuenta el desarrollo de los procesos de selección de miembros de la carrera judicial y atendiendo a criterios de preferencia según las mayores cargas competenciales y, asimismo, a la concentración urbana, industrial o turística del ámbito territorial de la jurisdicción, procederá de manera escalonada a la constitución, así como a la conversión y supresión de juzgados necesaria para la plena efectividad de la planta prevista en esta Ley, con sujeción a los criterios en ella establecidos.
En el concreto caso de los Juzgados de lo Mercantil, el art. 46 bis apodera también al Gobierno para que, dentro del marco de la respectiva Ley de presupuestos, oído el Consejo General del Poder Judicial, y en su caso la comunidad autónoma afectada, proceda de forma escalonada, mediante Real Decreto, a la constitución, compatibilización y transformación de Juzgados de Primera Instancia y de Juzgados de Primera Instancia e Instrucción para la plena efectividad de la planta correspondiente a los Juzgados de lo Mercantil.
Se atribuyen de esta manera por la Ley, de forma expresa y específica, unas potestades administrativas, de naturaleza organizativa -para crear, modificar, transformar, suprimir órganos judiciales- que no agotan todas y cada una de las condiciones para su ejercicio dejando un margen de estimación de oportunidad al Gobierno que es indeclinable. De esta manera, el Gobierno se reserva el juicio subjetivo último determinante del ejercicio de esta potestad organizativa, integrando aquellos elementos en virtud de los que la potestad se le confiere y que necesariamente deben pretender la satisfacción de un interés público y no uno particular por muy legítimo que este sea. Quiere ello decir que, en principio, el Gobierno no viene obligado a crear, modificar, transformar o extinguir órganos judiciales en un número determinado o en un momento preciso, gozando de una gran libertad de apreciación a este respecto.
Sirvan estas afirmaciones preliminares para rechazar algunos de los alegatos contenidos en los escritos de las partes: Así, la mayor o menor laboriosidad del titular del Juzgado de Primera Instancia núm. NUM000 de DIRECCION000 en la materia mercantil que tiene asignada y que interviene aquí como codemandado, no determina que su Juzgado deba ser objeto de transformación, como tampoco determinados derechos estatutarios derivados de la superación de las pruebas de especialización en lo mercantil por parte de la recurrente (preferencia para la provisión de determinadas plazas) se convierten en mandatos dirigidos al Gobierno para la creación ex novo de un Juzgado de lo Mercantil en León frente a la transformación de uno existente. Serán razones de interés público -el volumen de asuntos, el incremento de la litigiosidad o la mejor prestación del servicio de la Justicia, entre otros- los determinantes de la decisión.
Ahora bien, en toda potestad discrecional existen elementos reglados que deben ser respetados por su titular. En este caso concreto algunos de estos elementos aparecen recogidos en la propia norma de atribución de la potestad, que es el art. 19 bis de la Ley 38/1988, de Demarcación y Planta, que marca los criterios para la concreción de la planta inicial y la que sea objeto de desarrollo de los Juzgados de lo Mercantil, debiendo sujetarse el Gobierno a los condicionantes que ahí se establecen, siendo este el núcleo esencial del litigio.
SÉPTIMO.- Como ya advertíamos en el fundamento primero de esta sentencia, en el Preámbulo del Real Decreto 819/2010, de 25 de junio, por el que se procede a transformar al Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León en Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de León (art. 9 ) se invoca como fundamento de esta transformación el art. 20.1, párrafo segundo, de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, que autoriza al Gobierno, previo informe del Consejo General del Poder Judicial y previa audiencia de las Comunidades Autónomas afectadas, a transformar juzgados de una clase en otros de clase distinta.
Se da la circunstancia, a los efectos que luego se dirán, que también este Real Decreto, en su artículo 6, procede a crear el Juzgado de Primera Instancia núm. 10 de León, Juzgado al que inmediatamente el propio Real Decreto se encarga de modificar su número por el de Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León (art. 10 ). La fecha de efectividad de la transformación y de la modificación de denominación del Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León se producía el día 30 de septiembre de 2010, que a su vez coincide con la entrada en funcionamiento del Juzgado de Primera Instancia núm. 10 de León (art. 11 ), Juzgado este último que inmediatamente pasa a ser el núm. 8, por desaparición de este último al transformarse en el Juzgado de lo Mercantil núm. 1.
Por tanto, con anterioridad al 30 de septiembre de 2010 en el partido judicial de León existían nueve Juzgados de Primera Instancia, uno de los cuales, el núm. 8, llevaba las materias propias de lo Mercantil, en tanto que a partir de dicha fecha la planta pasó a ser de nueve Juzgados de Primera Instancia y uno de lo Mercantil.
El Real Decreto, pese a que transforma siete Juzgados de Primera Instancia que venían compatibilizando la materia de lo mercantil en Juzgados de lo Mercantil, omite toda referencia al art. 19 bis de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta, pese a que dicho precepto está específicamente dirigido a regular el desarrollo de la planta de los Juzgados de lo Mercantil, planta que con la medida adoptada en el Real Decreto impugnado se ha visto afectada por la transformación pues basta leer el Anexo XII de la Ley, que recoge la planta de esta clase de Juzgados, antes y después de la transformación para comprobar los incrementos producidos en ella.
Pues bien, este artículo 19 bis establece determinados criterios para la concreción de la planta inicial de los Juzgados de lo Mercantil y la que sea objeto de desarrollo posterior mediante Real Decreto, de conformidad con lo establecido en el art. 20, como aquí ha ocurrido.
La norma establece tres supuestos diferentes: Creación ex novo de Juzgados de lo Mercantil, transformación de Juzgados de Primera Instancia y de Primera Instancia e Instrucción en Juzgados de lo Mercantil y compatibilización en un mismo Juzgado de las materias mercantiles con el resto de las de la jurisdicción civil.
Como es obvio, cuando se desplegó la planta de los Juzgados de lo Mercantil a raíz de la aprobación de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, en el partido judicial de León se optó por el tercer supuesto, haciendo compatibilizar al Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de dicha ciudad con la materia mercantil.
El Real Decreto 819/2010, de 25 de junio, siguiendo las directrices marcadas por el Plan Estratégico de Modernización de la Justicia (2009-2012 ) pretende, entre otros fines, reforzar la jurisdicción mercantil y para ello utiliza dos vías: la creación ex novo de Juzgados de lo Mercantil (el núm. 3 de Oviedo y los núms. 9 y 10 de Barcelona) o la transformación de otros ya existentes que venían compatibilizando esta materia (el núm. 8 de León, el núm. 7 de Almería, el núm. 9 de Córdoba, etc...).
La decisión de crear ex novo un Juzgado de lo Mercantil o transformar uno de Primera Instancia, si bien se sujeta a un importante margen de apreciación por parte del Gobierno, está sujeta a determinados límites jurídicos que vienen establecidos en el art. 19 bis de la Ley de Demarcación y Planta Judicial. El primero de estos límites -las cargas de trabajo (art. 19 bis), 1. a) o el volumen de asuntos (arts. 19 bis), 1.b)- es un concepto jurídico indeterminado que permite un margen de apreciación muy amplio a la Administración y consecuentemente un control judicial de intensidad limitada, de carácter negativo. Podrá la Administración ampliar la Planta en mayor o menor medida partiendo de muy variados criterios estadísticos o incluso de sus disponibilidades presupuestarias, sin que este Tribunal pueda entrar a juzgarlo, salvo en los casos de irracionalidad u ostensible equivocación, siempre que la decisión tenga por finalidad satisfacer los intereses públicos que la Administración tiene encomendados.
Existe junto al anterior un límite mucho más preciso que se deduce de la lectura del segundo párrafo del apartado b) del art. 19 bis inciso primero. Dice así:
"En aquellas provincias donde, en atención al volumen de asuntos no sea necesaria la ampliación de la Planta se transformarán algunos Juzgados de Primera Instancia y de Primera Instancia e Instrucción en Juzgados de lo Mercantil".
La transformación se supedita a la existencia de un volumen de asuntos que lo justifique siempre y cuando no sea necesaria la ampliación de la planta, de manera que si esta es necesaria la Ley ordena que se cree un Juzgado nuevo. Constatada la existencia de un volumen de asuntos que aconseja la ampliación de la planta con el amplio margen de apreciación a que nos hemos referido, una vez adoptada la decisión de ampliarla, la alternativa entre crear o transformar desaparece pues solo resta una opción válida en Derecho, deducida del precepto indicado, que es la de crear un Juzgado de lo Mercantil ex novo.
Al no hacerlo así el Real Decreto impugnado, que hace compatible -ampliar y transformar simultáneamente- lo que la Ley no permite, vulnera el art. 19 bis de la Ley de Demarcación y Planta y esta vulneración del precepto legal conlleva la nulidad del art. 9 del Real Decreto, en el apartado relativo a la transformación del Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León en Juzgado de lo Mercantil, del art. 6.1.a), en el punto relativo a la creación del Juzgado de Primera Instancia núm. 10 de León cuya finalidad es sustituir al que se transforma, del art. 10.1, en lo relativo a la modificación de la denominación del Juzgado de Primera Instancia núm. 10 de León en Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León, y de los arts. 8.1 y 11.1 en cuanto a la fecha de efectividad de la entrada en funcionamiento de dichos Juzgados.
Junto a la declaración de nulidad de los preceptos indicados la recurrente interesa en el suplico de su demanda dos declaraciones complementarias. La primera, que se declare la procedencia de crear un nuevo Juzgado de lo Mercantil en León como consecuencia de la ampliación de la planta que ha sido acordada por el Consejo de Ministros en dicho partido judicial, declaración que resultaría procedente por las razones expresadas supra siempre y cuando se mantenga la decisión de ampliar la planta, pero esta decisión, una vez anulada la precedente mediante esta sentencia, sigue correspondiendo al Consejo de Ministros sin que pueda ser sustituida en ella por este Tribunal.
La segunda declaración que se solicita es que se reconozca el derecho de la recurrente a concursar al Juzgado de lo Mercantil de León que se cree en idénticas condiciones en las que estaba en el momento de dictarse el Real Decreto impugnado aún cuando hubiere concursado a otra plaza. Esta petición tampoco puede ser atendida pues la nulidad de los preceptos indicados no convierte en derecho de la recurrente lo que en estos momentos no es más que una simple expectativa que sólo podrá concretarse cuando se produzca en su caso la creación del nuevo Juzgado y la convocatoria del correspondiente concurso para proceder a su provisión.
En consecuencia con lo expuesto, procede la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 819/2010, de 25 de junio, por el que se transforma el Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de León en Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de León.
OCTAVO.- No se ha apreciado temeridad o mala fe a los efectos previstos en materia de costas procesales en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción.
VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación.
FALLAMOS
PRIMERO.- Que debemos rechazar la causa de inadmisibilidad propuesta por el señor Abogado del Estado.
SEGUNDO.- Que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D.ª Olga, contra el artículo 9 del Real Decreto 819/2010, de 25 de junio, en lo relativo a la transformación del Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de León en Juzgado de lo Mercantil n.º 1 de León, y en su consecuencia, contra el artículo 6.1 a) del mismo Real Decreto en lo relativo a la creación del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León, contra el artículo 10.1 en lo relativo a la modificación de la denominación del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León en Juzgado de Primera Instancia n.º 8, y contra los artículos 8.1 y 11.1, en lo relativo a la fecha de efectividad de la entrada en funcionamiento del Juzgado de Primera Instancia n.º 10 de León y de la trasformación y modificación del Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de León, preceptos que anulamos y dejamos sin efecto alguno.
TERCERO.- Que no procede imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
