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  • EDICIÓN DE 03/02/2010
 
 

Informe al Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

03/02/2010
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A continuación trascribimos el texto del Informe del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

Informe al Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

A continuación trascribimos el texto del Informe del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

INFORME AL ANTEPROYECTO DE LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY ORGÁNICA 6/1985, DE 1 DE JULIO, DEL PODER JUDICIAL

I. ANTECEDENTES

Con fecha 11 de enero de 2009 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (en adelante CGPJ), el texto del Anteproyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de Economía Sostenible por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante LOPJ), remitido por el Ministerio de Justicia, a efectos de la emisión del preceptivo informe.

La Comisión de Estudios e Informes, acordó designar ponente a la Excma. Sra. Vocal D.ª Margarita Robles Fernández, y en reunión de fecha 22 de enero de 2010, aprobó el presente Informe, acordando su remisión al Pleno de este Consejo.

II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.

La función consultiva del CGPJ a que se refiere el artículo 108 LOPJ tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.

A la luz de esta disposición legal, el parecer que a este Órgano constitucional le corresponde emitir sobre el Anteproyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.

No obstante lo anterior, el CGPJ se reserva la facultad de expresar su parecer también sobre los aspectos del Anteproyecto que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución española (CE). En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1 LOPJ.

Por último, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el CGPJ ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.

III. CONTEXTUALIZACIÓN Y CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ANTEPROYECTO.

El Anteproyecto sometido a informe lo es de una Ley Orgánica complementaria de la Ley de Economía Sostenible (en adelante LES), cuyo Anteproyecto ha sido asimismo sometido a informe de este Consejo de forma simultánea, por petición del Ministerio de Justicia remitida en el mismo oficio. Su contenido resulta en efecto tributario del de esa otra norma, y en concreto de su disposición final primera, apartado cinco, por el que se prevé modificar el artículo 9 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCa), cuyo contenido es prácticamente idéntico al del artículo único del Anteproyecto ahora informado. Así lo refiere la Exposición de Motivos de éste, en la que se señala cómo “la trascendencia de las medidas que se incluyen en la Ley de Economía Sostenible difícilmente podrían dejar de afectar a la tutela judicial que garantiza nuestra Constitución y que en su desarrollo se plasma de manera fundamental en la Ley Orgánica 1/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial”, no obstante lo cual, como la propia Exposición de Motivos sigue diciendo, esa afectación se circunscribe en concreto a “las medidas que buscan mejorar la protección de la propiedad intelectual, que necesariamente han de pasar [por] la atribución de competencias a los jueces”, puntualizando que la opción que se ha considerado más ajustada es la de atribuir esa competencia, regulada en la Ley de Economía Sostenible, a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo. Se vislumbra pues cuál es el, ciertamente sucinto, contenido del Anteproyecto ahora sometido a examen, a saber: la agregación, a través de su artículo único, de un nuevo apartado 5 del artículo 90 LOPJ, para atribuir a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo una nueva competencia, en conexión con las también nuevas competencias que se asignan a la Comisión de Propiedad Intelectual (en adelante CPI) para la salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual, consistente en autorizar o no la ejecución de las medidas que dicha Comisión -en concreto su Sección Segunda- hubiera podido adoptar a fin de interrumpir la prestación de un servicio de la sociedad de la información o de retirar un contenido vulnerador de la propiedad intelectual, medidas susceptibles de ser adoptadas conforme a lo previsto en la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico (LSSICE).

La reforma legislativa planeada pretende reforzar la protección de los derechos de propiedad intelectual, en particular frente a los actos vulneradores cometidos en el ámbito de la sociedad de la información, a través de un procedimiento administrativo seguido ante la CPI, órgano que ya venía existiendo desde la aprobación de la Ley 22/1987, de 11 de noviembre, de Propiedad Intelectual, luego refundida por Real Decreto-Legislativo 1/1996, de 12 de abril (en adelante TRLPI), pero al que se prevé dotar de nuevas competencias y estructurar en dos Secciones, atribuyendo a la segunda de ellas la nueva función de salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual. Hasta ahora esta Comisión tenía encomendadas funciones de mediación y arbitraje [se denominó, de hecho, Comisión Mediadora y Arbitral de la Propiedad Intelectual hasta el cambio de nombre introducido por la disposición adicional 2.ª de la Ley 23/2006, de 7 de julio, de reforma del TRLPI], las cuales ahora se prevé residenciar en la que será su Sección Primera. Por consiguiente, es en el marco de ese procedimiento seguido ante la Sección Segunda de la CPI, y al cual se refiere el apartado cuatro de la disposición final primera del Anteproyecto LES, por el que se prevé modificar el artículo 158 TRLPI, en el que se contempla la intervención de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, a fin de garantizar a su vez que las medidas adoptadas por la CPI no afectarán a los derechos y libertades reconocidos en el artículo 20 CE.

La reforma proyectada se enmarca en el contexto del debate sobre la efectividad de los derechos de propiedad intelectual en el ámbito de la sociedad de la información y sobre cuáles son los mejores instrumentos para lograrla. No puede desconectarse de ciertos hitos recientes que han acaecido en la materia, como sería señaladamente la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 29 de enero de 2008 (C-275/06), dictada en el caso Promusicae contra Telefónica, por la que se consideró conforme al Derecho comunitario que un Estado miembro limitase sólo al marco de las investigaciones de carácter penal, o para la salvaguardia de la seguridad pública y la defensa nacional, la obligación de ciertos prestadores de servicios intermediarios de la sociedad de la información de conservar los datos de conexión y tráfico generados por las comunicaciones establecidas durante la prestación de sus respectivos servicios, y de ponerlos a disposición de los Jueces o Tribunales o del Ministerio Fiscal que así se lo requieran, doctrina que repercute en las posibilidades de activar la tutela civil de los derechos de propiedad intelectual en el ámbito de la sociedad de la información.

Ulteriores consideraciones sobre todos estos extremos se contienen en el Informe al Anteproyecto LES, respecto del cual -lo mismo que las leyes a las que ambos se refieren- este Informe se halla en relación de complementariedad.

IV. EXAMEN DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO.

Dado el reducido contenido del Anteproyecto, el análisis se circunscribe a su artículo único, el cual a su vez contiene la modificación del artículo 90 LOPJ, a fin de agregar un nuevo apartado 5, en los siguientes términos:

“5. Corresponde también a los Juzgados Centrales de lo contencioso-Administrativo autorizar, mediante auto, la ejecución material de la resoluciones adoptadas por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual para que se interrumpa la prestación de servicios de la información o para que se retire contenidos que vulneren la propiedad intelectual, adoptadas en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información”.

El actual artículo 90 LOPJ se compone de cuatro apartados, el cuarto de los cuales se refiere a la existencia “en la villa de Madrid” y “con jurisdicción en toda España”, de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, los cuales “conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra disposiciones y actos emanados de autoridades, organismos, órganos y entidades públicas con competencia en todo el territorio nacional, en los términos que la ley establezca”. La modificación proyectada vendría pues a conferir a estos órganos una competencia adicional, que no consistiría en el conocimiento de ningún recurso frente a un acto o disposición emanados de una autoridad u órgano administrativo, de ahí la conveniencia de configurarla en un apartado propio, separado del ya existente. Naturalmente, en tanto la intervención de que se trata lo es en relación a una previa actuación y resolución emanada de un órgano administrativo, no cabe duda de que deben ser los órganos del orden contencioso-administrativo los competentes para el conocimiento de estos asuntos.

Por otro lado, la competencia lo es en relación con resoluciones adoptadas por un órgano administrativo con competencia en todo el territorio nacional, como es la CPI. Recuérdese que la competencia legislativa en materia de propiedad intelectual corresponde en exclusiva al Estado, a tenor del artículo 149.1.9.ª CE. En su Sentencia 196/1997, de 13 de noviembre, el Tribunal Constitucional entendió que el hecho de que se trate de un órgano único dependiente del Ministerio de Cultura no vulnera el orden constitucional de competencias, teniendo en cuenta que en materia de propiedad intelectual las Comunidades Autónomas sólo tienen competencias de ejecución de la legislación estatal. Respecto de las funciones atribuidas a la CPI y en particular la de carácter arbitral, dice esa Sentencia en su Fundamento Jurídico 12: “La competencia de legislación que al Estado atribuye el art. 149.1.9.ª CE, permite a éste, según hemos razonado, establecer el régimen jurídico completo de la propiedad intelectual y, por tanto, la instauración de este mecanismo para la resolución de los problemas que en él puedan plantearse. Pero es que, además, la norma recurrida se inserta también a efectos competenciales, en el ámbito de la “legislación procesal” (art. 149.1.6.ª CE) y en el de la “Administración de Justicia” (art. 149.1.5.ª CE), como ya ha tenido ocasión de señalar este Tribunal, pues “siendo el arbitraje un equivalente jurisdiccional, mediante el cual las partes pueden obtener los mismos objetivos que de la jurisdicción civil, esto es, la obtención de una decisión que ponga fin al conflicto con todos los efectos de la cosa juzgada, es evidente que la creación de órganos de naturaleza arbitral y el establecimiento de dicho procedimiento es materia propia de la legislación procesal civil, relacionada, en cuanto a los efectos del laudo arbitral y al sistema de recursos, con la Administración de Justicia” (SSTC 15/1987 [ RTC 1987\15], fundamento jurídico 9, b); 62/1991 [RTC 1991\62], fundamento jurídico 5)”. Así las cosas, debe considerarse oportuno que los órganos elegidos para autorizar la ejecución material de las resoluciones adoptadas por la futura Sección Segunda CPI sean concretamente, dentro de todos los pertenecientes al orden contencioso-administrativo, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, puesto que su jurisdicción se extiende a todo el territorio nacional.

La competencia en cuestión lo será para autorizar la ejecución material de una resolución, adoptada por la CPI en orden a interrumpir la prestación de un servicio de la sociedad de la información o a retirar un contenido, cuando uno u otro vulneren la propiedad intelectual. Esto significa que la resolución administrativa ha tenido que recaer con carácter previo, habiendo finalizado el correspondiente procedimiento y estando pendiente únicamente de ejecución de las medidas a las que dicha resolución se refiera, todo ello con independencia de que por su parte aquella resolución pudiera ser objeto de recurso, el cual podrá correr en paralelo a la ejecución de la medida ya adoptada. En el Informe al Anteproyecto LES -al que nos remitimos en este punto- se realizan algunas consideraciones sobre la posibilidad de que las medidas acordadas por la CPI lo fuesen en fase cautelar, y de que por tanto la autorización del Juzgado competente debiera recabarse en esa etapa del procedimiento, aún no concluso. Es una hipótesis que no cabe descartar, a la vista de que el procedimiento a seguir ante la Sección Segunda de la CPI no ha sido legalmente definido, remitiéndose la materia a un posterior desarrollo reglamentario del artículo 158 TRLPI (vid. último párrafo del artículo 158.4 TRLPI, proyectado conforme a la disposición final primera, apartado cuatro, LES).

Pero, más allá de esa consideración, la previsión que ahora examinamos es acorde con lo prevenido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC). Según su artículo 93, “las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limiten derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico”, extremo que aquí debe considerarse perfectamente resuelto en la medida en que el precepto habla de “resoluciones adoptadas”. Por su parte, el artículo 94 de esa misma Ley proclama la inmediata ejecutoriedad de la que, como regla general, gozan los actos administrativos, salvo los casos en que pueda acordarse la suspensión de la ejecución en el marco de la resolución de un recurso, conforme a lo previsto en el artículo 111 LRJ-PAC, o “en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior”. En esta misma línea, el artículo 95 LRJ-PAC indica que “las Administraciones Públicas, a través de los órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos”, si bien deja a salvo “los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales”. Sin duda, el caso contemplado en la norma sometida a informe encajaría en esta última previsión.

Cosa distinta es que la nueva atribución que se prevé conferir a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo [autorizar la ejecución material de las resoluciones adoptadas por la Sección Segunda de la CPI] pertenece a una modalidad que no se encuentra hasta el momento reflejada en el elenco de competencias atribuidas a esos órganos, si se repasa tanto el apartado 4 del artículo 90 LOPJ, como el artículo 9 LJCa, ya que en todos los casos se habla del conocimiento de recursos deducidos frente a actos o resoluciones administrativas. Sin embargo, la asignación de competencias a órganos del orden contencioso-administrativo para autorizar o ratificar las medidas que haya podido adoptar un órgano administrativo con carácter previo, no son ajenas a nuestra legislación, por más que los casos actualmente contemplados lo sean en relación con las competencias de otros órganos judiciales pertenecientes a ese orden, como sería el caso de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, a los que, por ejemplo, se les asigna la competencia para autorizar la entrada en domicilios y otros lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública (artículo 8.6 LJCa), la competencia para autorizar o ratificar las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental (artículo 8.7 LJCa), o la competencia para conocer de las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición (artículo 8.8 LJCa). Con la diferencia de que en la norma sometida a informe la competencia se atribuye a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, dado el ámbito territorial de los derechos en juego y del órgano del que emana la resolución, el espíritu que anima el proyectado artículo 90.5 LOPJ es muy similar al de los preceptos consignados, en el sentido de establecer un control judicial en sede de ejecución o articulación material de las medidas adoptadas por determinado órgano de la Administración, cuando dichas medidas vayan a afectar -o puedan afectar- a ciertos derechos o libertades fundamentales, que en los casos mencionados se conectan por ejemplo con el derecho a la inviolabilidad de domicilio del artículo 18.2 CE, y que en el supuesto en proyecto tendrían que ver con los derechos y libertades del artículo 20 CE, como se desprende no del texto del artículo único del Anteproyecto ahora informado, sino de varios pasajes de los preceptos que se prevé modificar por la disposición final primera del Anteproyecto LES, tales como el artículo 158.4 TRLPI, o el nuevo artículo 122 bis.2 LJCa.

En cuanto al procedimiento que los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo deberán seguir a la hora de autorizar o no la ejecución de las medidas en cuestión, todo lo que la norma informada prevé es que dichos órganos habrán de resolver mediante auto. Ello es plausible, puesto que la sede apropiada para establecer mayores precisiones a ese respecto no es la LOPJ sino la LJCa, en tanto ley de procedimiento especializada en el orden contencioso-administrativo, la cual en efecto también se prevé reformar en este y otros puntos a tenor de la disposición final primera, apartado siete, del Anteproyecto LES. Dicha reforma consistiría en agregar un nuevo artículo 122 bis en la LJCa, en el que se contendría el modo de proceder para la obtención de la autorización judicial a la que nos venimos refiriendo. Lo más destacable del mismo es que prevé que el Juzgado resuelva en el plazo improrrogable de cuatro días, mediante auto autorizando o denegando la medida, y tras la celebración de una audiencia con las partes interesadas. Dicho auto será apelable en un solo efecto ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, por virtud de la modificación, también prevista en el Anteproyecto LES, del artículo 80.1 LJCa. Todas estas otras normas proyectadas serán objeto de análisis en el Informe correspondiente a ese otro Anteproyecto, ya tantas veces mencionado.

En otro orden de cosas, y desde la perspectiva del principio de colaboración institucional, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, parece adecuado llamar la atención sobre algunas erratas deslizadas en el texto sometido a informe, o cuestiones de pura técnica legislativa, que se expondrán por el orden en que los términos en cuestión aparecen en el cuerpo del artículo proyectado:

- Donde dice “Juzgados Centrales de lo contencioso-Administrativo” debería decir “Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo”, aplicando la mayúscula inicial al primero de los dos términos que, separados por un guión, sirven para designar a los órganos pertenecientes a este orden jurisdiccional.

- Donde dice “la ejecución material de la resoluciones adoptadas”, debería decir “la ejecución material de las resoluciones adoptadas”, por la concordancia gramatical entre el sustantivo -plural- y el artículo determinado que le precede.

- Donde dice “la prestación de servicios de la información”, debe decir “la prestación de servicios de la sociedad de la información”, pues es éste y no aquél el término legal correcto manejado por la LSSICE.

- Donde dice “o para que se retire contenidos”, debe decir “o para que se retiren contenidos”, por la concordancia gramatical entre el verbo y el sujeto, dado que éste es un sustantivo plural.

- La segunda aparición del término “adoptadas” (“adoptadas en aplicación de la Ley 34/2002…”) es redundante y debe suprimirse, puesto que en la segunda línea del precepto ya se habla de que debe tratarse de “la ejecución material de las resoluciones adoptadas por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual (…)”, siendo innecesario volver a consignar ese vocablo para precisar que la adopción de esas resoluciones ha debido serlo en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de julio.

- Donde dice “Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información”, debe decir “Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico”, pues ésta es su denominación completa.

Por último, se ha de subrayar que aunque este Anteproyecto no ha sido acompañado de las memorias e informes previstos en el artículo 22.2 de la Ley del Gobierno, debe tenerse en consideración el carácter complementario que tiene la ley a la que se refiere, y por tanto ha de valorarse que el Anteproyecto de la ley complementada, esto es la LES, sí que sido acompañado de la Memoria correspondiente, que en este caso es una completa Memoria del Análisis de Impacto Normativo, en la que, a tenor de lo previsto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio (al que el citado Anteproyecto da cumplimiento, pese a haberse comenzado a elaborar antes de la entrada en vigor del mismo) se aglutinan las memorias, estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad de las normas proyectadas, así como la memoria económica y el informe sobre el impacto por razón de género. Es cierto que en esa Memoria, y en particular en la parte relativa al análisis de impacto económico y presupuestario, no se valora de forma específica el efecto que puede derivarse de la concentración en los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de la nueva competencia atribuida en virtud del proyectado artículo 90.5 LOPJ, que es materia que habría interesado especialmente a este Consejo, dado que semejante atribución puede traducirse en una importante carga adicional de trabajo, lo que acaso pudiera derivar en la necesidad de ampliar la planta de esos Juzgados o en establecer ciertas medidas de refuerzo. Naturalmente, este Órgano es consciente de la dificultad de precisar el impacto económico y presupuestario de una Ley tan extensa y heterogénea como la LES. Sin embargo, sería deseable que, tal y como en la propia Memoria del Análisis de Impacto Normativo se prevé (pág. 51), se aborde un análisis de tipo cuantitativo -aunque sea a posteriori- que tenga en cuenta el impacto de las reformas propuestas en términos de empleo, actividad y precios. Cuando menos, podría hacerse alguna referencia -siquiera fuese aproximada- al número de procedimientos administrativos anuales que se calcula que podría tener que instruir y resolver la CPI en esta materia para, partiendo de esa cifra, establecer cuántas intervenciones podrían ser necesarias por parte de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.

Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.

Y para que conste y surta efectos, extiendo y firmo la presente en Madrid, a veintiocho de enero de dos mil diez.

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