TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 03 de marzo de 2009
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 577/2007
Ponente Excmo. Sr. EDUARDO ESPIN TEMPLADO
En la Villa de Madrid, a tres de marzo de dos mil nueve
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 2/577/2.007, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada por la Sra. Letrada de los Servicios Jurídicos de la misma, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de julio de 2.007, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria para las comunidades autónomas.
Es parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO
.- En fecha 31 de octubre de 2.007 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso- administrativo contra al Acuerdo del Consejo de Ministros aprobado en su reunión del día 27 de julio de 2.007, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria para las comunidades autónomas en los ejercicios 2.008, 2.009 y 2.010, que le había sido notificado el 25 de septiembre del mismo año, siendo admitido a trámite dicho recurso por providencia de fecha 19 de noviembre de 2.007.
SEGUNDO
.- Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para que formulara la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito, al que acompaña documentos, en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad del Acuerdo recurrido en la parte del mismo en que se fijan los objetivos para Castilla y León. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que considera que la cuantía del recurso es indeterminada, y solicita que se acuerde el recibimiento a prueba del mismo, así como la realización del trámite de conclusiones.
TERCERO
.- De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe.
CUARTO
.- En Auto de 27 de mayo de 2.008 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y se ha acordado el recibimiento a prueba del mismo, formándose a continuación con el escrito de proposición de prueba presentado por la demandante el correspondiente ramo, procediéndose a la práctica de las admitidas.
QUINTO
.- Finalizada la fase probatoria se ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, declarándose a continuación conclusas las actuaciones, pro resolución de fecha 30 de septiembre de 2.008.
SEXTO
.- Por providencia de fecha 11 de noviembre de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 17 de febrero de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D.
EDUARDO ESPÍN TEMPLADO
, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO
.- Objeto y planteamiento del recurso.
La Junta de Castilla y León impugna el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de julio de 2.007, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria para las Comunidades Autónomas.
La Comunidad actora funda su demanda en las siguientes tres alegaciones. En la primera de ellas se aduce la infracción del derecho de autonomía financiera, en el marco de amplias consideraciones sobre su contenido e implicaciones, así como sobre los principios de coordinación, de lealtad constitucional y de cooperación. En la segunda alegación la parte recurrente sostiene que se ha infringido el artículo 5.3 de la Ley complementaria a la General de Estabilidad Presupuestaria (Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, reformada por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo ), por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legal establecido. En la última alegación se argumenta que se ha vulnerado el principio constitucional de igualdad y no discriminación.
SEGUNDO
.- Sobre el derecho de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
Sostiene la Junta de Castilla y León que se vulnerado el derecho de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocido en el artículo 156.1 de la Constitución, del cual constituye un contenido indiscutible la capacidad de decisión sobre el gasto, según ha establecido el Tribunal Constitucional. En este sentido, considera que el acuerdo impugnado ha producido una restricción desproporcionada y un condicionamiento indebido de dicha autonomía al imponer unilateralmente el objetivo de estabilidad presupuestaria para la Comunidad Autónoma.
Entiende también la actora que el principio constitucional de coordinación, con arreglo al cual debe entenderse la autonomía financiera, no puede suponer el vaciamiento de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas. En definitiva, afirma que la Administración del Estado, al decidir de forma unilateral el citado objetivo de estabilidad, ha desconocido la autonomía financiera de Castilla y León y ha vulnerado los principios de coordinación, de lealtad constitucional y de cooperación, que hubieran requerido la búsqueda de un acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma mediante una negociación bilateral tal como exige el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 5/2001.
No puede prosperar esta alegación, ya que por un lado se basa en una invocación genérica del principio de autonomía de las Comunidades Autónomas así como de los principios mencionados y, por otro, en una queja sobre infracción del procedimiento seguido que coincide con el contenido de la segunda alegación, a la que nos referiremos seguidamente y en la que examinaremos la cuestión procedimental. En lo que respecta a la apelación a la autonomía financiera y a los principios de cooperación, coordinación y lealtad constitucional, su vulneración debe fundarse en la infracción de previsiones legales más concretas, sin las que la queja tiene una naturaleza esencialmente retórica. En el caso presente, la eventual violación de la autonomía financiera así como la de los principios alegados viene ligada a las alegaciones relativas al procedimiento de fijación del referido objetivo de estabilidad. Por consiguiente, es esta queja la que debe examinarse en relación con la segunda alegación y la que, de obtener una respuesta positiva, acreditaría una vulneración contraria a la autonomía financiera de Castilla y León y, en su caso, a los principios de cooperación, coordinación y lealtad constitucional.
TERCERO
.- Sobre el procedimiento de negociación bilateral.
En síntesis, lo que la parte argumenta en este fundamento es que el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 5/2001 establece un procedimiento de negociación bilateral entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas para fijar el objetivo de estabilidad presupuestario particular para cada una de ellas y que dicho procedimiento ha sido omitido en lo esencial. Según la actora, la Administración se habría limitado a fijar dicho objetivo de manera unilateral, sin atender ni debatir los argumentos presentados por la Comunidad Autónoma recurrente en defensa de sus propios intereses.
Forzoso resulta para el examen de esta crítica partir del texto del citado artículo 5.3 de la Ley Orgánica complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, tal como resulta de la redacción dada por la citada Ley Orgánica que lo reforma, la 3/2006, de 26 de mayo; para mayor claridad, conviene tener presente todo el artículo, ya que sus apartados 2, 3 y 4 constituyen un
iter
en varias fases que debe ser tenido en cuenta en su conjunto:
"Artículo 5.
Procedimiento de fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas
.
1. El acuerdo de fijación de las tasas de variación del Producto Interior Bruto nacional, que determine los umbrales de crecimiento económico previstos en el artículo 7.3 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, será informado con carácter previo a su adopción por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, que emitirá su informe en el plazo improrrogable de un mes desde la recepción de la propuesta en la Secretaría Permanente del Consejo.
2. El Ministerio de Economía y Hacienda, antes de elaborar la propuesta de objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las Comunidades Autónomas, previsto en el artículo 8.1 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, abrirá un período de consultas con cada una de las Comunidades Autónomas, por un plazo común de quince días, trascurrido el cual formulará la propuesta de objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de ellas, que se someterá a informe previo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, antes de su aprobación por el Gobierno. El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas dispondrá como máximo de quince días para la emisión del informe previo al acuerdo al que se refiere el párrafo anterior. Dicho plazo se contará a partir de la recepción de la propuesta de acuerdo en la Secretaría Permanente del Consejo.
3. Aprobado por el Gobierno el objetivo de estabilidad presupuestaria en las condiciones establecidas en el artículo 8.1 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, el Ministerio de Economía y Hacienda y los representantes de cada Comunidad Autónoma en el Consejo de Política Fiscal y Financiera negociarán bilateralmente el objetivo de Estabilidad Presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas, pudiendo tener en cuenta, entre otros, la situación económica, el nivel de competencias asumido, el nivel de endeudamiento, así como las necesidades o el déficit de infraestructuras o equipamientos necesarios. El proceso de negociación se llevará a cabo en el plazo común de un mes a contar desde la aprobación por el Gobierno del objetivo de estabilidad presupuestaria al que se refiere el artículo 8.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. El objetivo individual se expresará en porcentaje sobre el Producto Interior Bruto regional de cada Comunidad Autónoma, deberá ser compatible con el objetivo individual de las demás Comunidades Autónomas y con el conjunto fijado para todas ellas. De no llegarse a un acuerdo con el procedimiento señalado anteriormente, el Ministerio de Economía y Hacienda determinará el objetivo de estabilidad aplicable a la Comunidad o Comunidades Autónomas correspondientes. En este caso, para la fijación del objetivo se tendrá en cuenta el esfuerzo fiscal diferencial derivado del ejercicio por la Comunidad Autónoma de su capacidad normativa.
4. Una vez convenidos o determinados los objetivos de estabilidad presupuestaria para todas y cada una de las Comunidades Autónomas por alguno de los procedimientos a los que se refiere el apartado anterior, el Gobierno de la Nación, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, que deberá pronunciarse en el plazo improrrogable de quince días, establecerá los objetivos de estabilidad presupuestaria para todas y cada una de las Comunidades Autónomas."
Como se desprende del precepto reproducido, los citados apartados 2, 3 y 4 establecen un procedimiento en tres fases: en primer lugar, el Gobierno fija un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las Comunidades Autónomas (apartado 2) que ha de ser aprobado por ambas Cámaras de las Cortes Generales; en segundo lugar, el Ministerio de Economía y Hacienda y cada Comunidad Autónoma convienen o, en caso de desacuerdo, el Ministerio determina, un objetivo individualizado para cada de las Comunidades Autónomas (apartado 3, objeto de esta litis); finalmente, el Gobierno establece definitivamente dicho objetivo para cada una de las Comunidades Autónomas (apartado 4). En el presente recurso se impugna la decisión del Gobierno que pone fin al proceso, el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de julio de 2.007 por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria para cada Comunidad Autónoma en los ejercicios 2.008, 2.009 y 2.010.
Conviene subrayar el carácter escalonado y sucesivo del procedimiento descrito que se encamina finalmente a la decisión del Consejo de Ministros de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria para cada Comunidad Autónoma. En consecuencia, no parece adecuado valorar cada momento de cada fase de manera aislada, sin considerar su inserción en el referido proceso y sin atender al conjunto del mismo, ello sin perjuicio de que en este recurso se atienda, como es evidente, a la naturaleza y legalidad del acto impugnado como decisión que pone fin a todo el proceso. A lo largo del mismo se puede comprobar la reiterada intervención que tanto a título individual como por medio de un órgano colegiado como el Consejo de Política Fiscal y Financiera tienen las Comunidades Autónomas en la fijación de dicho objetivo; por ello, no puede reducirse dicha participación a la prevista en cualquiera de las fases de manera aislada.
Así, debe tenerse en cuenta que el proceso comienza con consultas individualizadas del Ministerio de Economía y Hacienda con cada Comunidad Autónoma antes de formular una propuesta de objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de Comunidades Autónomas, propuesta que debe ser sometida al citado Consejo de Política de Política Fiscal y Financiera -en el que se integran asimismo las Comunidades Autónomas- para que emita un informe preceptivo, tras el que el Gobierno debe fijar dicho objetivo. Este objetivo de estabilidad ha de ser aprobado por las Cortes Generales, por el procedimiento previsto en el artículo 8.3 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (Ley 18/2001, de 12 de diciembre -a partir del 1 de enero de 2.008, entró en vigor el texto refundido de la misma aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre -).
Seguidamente, la segunda fase está dirigida a concretar dicho objetivo general en un objetivo particularizado para cada Comunidad Autónoma. A tal objeto, una vez fijado por el Gobierno el objetivo de estabilidad para el conjunto de las Comunidades Autónomas, el Ministerio de Economía y Hacienda y los representantes de cada Comunidad Autónoma "negociarán bilateralmente" dicho objetivo de cada una de ellas, fijándose por el Ministerio en caso de falta de acuerdo. Es en esta fase en la que supuestamente se produjeron las infracciones procedimentales que se denuncian.
Finalmente, una vez determinado dicho objetivo por el Ministerio mencionado, el Gobierno, previo nuevo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, establecerá de forma definitiva el objetivo de estabilidad presupuestaria para cada Comunidad Autónoma. Esta decisión del Consejo de Ministros pone fin al proceso y es la que se impugna en el recurso.
Pues bien, visto lo anterior, procede examinar cómo se ha desarrollado la segunda fase del referido proceso y si, como arguye la Comunidad recurrente, se ha infringido el procedimiento legalmente previsto al no entablar el Ministerio de Economía y Hacienda negociaciones bilaterales para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria de Castilla y León.
En cuanto a los hechos, no parece haber discrepancias entre las partes. El objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto del sector público y, en particular, para el conjunto de las Comunidades Autónomas, tal como establece el artículo 8.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, fue aprobado por el Gobierno el 25 de mayo de 2.007 (las Cortes Generales lo hicieron el 29 de mayo -el Congreso de los Diputados- y el 19 de junio -el Senado-). Seguidamente, la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos abrió, mediante escrito de 6 de junio de 2.007, la negociación bilateral con cada Comunidad Autónoma contemplada en el apartado 3 del artículo 5 de la referida Ley complementaria a la Ley General de Estabilidad Complementaria (Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre ), negociación que debe transcurrir en un plazo de un mes, según prescribe el inciso final del párrafo primero del citado apartado. Dicha comunicación finalizaba con la siguiente indicación: "Por ello, iniciado el proceso de negociación, estoy a su disposición para que, si lo estima oportuno, nos traslade sus comentarios al respecto por el medio que considere más conveniente" (documento 10 del expediente administrativo).
La Consejera de Hacienda de la Junta de Castilla y León respondió mediante escrito de 20 de junio de un folio en el que se hace una sucinta referencia a la posible desaceleración de la economía en la Comunidad Autónoma, al bajo endeudamiento de la misma y a determinados factores geográficos y humanos de Castilla y León y sus consecuencias sobre el coste de la prestación de servicios. La comunicación finaliza con el siguiente párrafo: "Por todo ello, no se comparten los objetivos de superávit presupuestario para la Comunidad propuestos por el Ministerio de Economía y Hacienda, y requerimos que se asigne un objetivo de equilibrio presupuestario para cada uno de los ejercicios de referencia, por ser más ajustado y compatible con las consideraciones antes expuestas. Lo cual se comunica, dentro del mecanismo de interacción entre las distintas Administraciones establecido por la actual ley, a efectos de acordar los objetivos de estabilidad de esta Comunidad Autónoma para el trienio 2008-2010 ".
La Secretaría de Estado acusó recibo en los siguientes términos: "Se ha recibido escrito de esa Comunidad Autónoma en el que realizan consideraciones respecto del remitido por esta Secretaría de Estado el pasado 6 de junio en relación con el objetivo de estabilidad presupuestaria de la Comunidad para el periodo 2008-2010. Quiero trasladarle mi agradecimiento por la participación de su Comunidad en el proceso de negociación del mencionado objetivo, así como las aportaciones realizadas al mismo y el compromiso de la Comunidad con la estabilidad presupuestaria, compromiso que es compartido desde la Administración General del Estado. Concluido el plazo contemplado en el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, la fijación del objetivo de estabilidad se realizará de conformidad con lo establecido en los artículos 5.3 y artículo 5.4 de la Ley Orgánica 5/2001". La Consejera de la Comunidad Autónoma volvió a manifestar sus discrepancias con el objetivo señalado en la reunión posterior del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 11 de julio, una vez fijado el objetivo por el Ministerio y antes de la aprobación definitiva por el Gobierno.
Pues bien, según expone la parte actora, la negociación y el contacto entre las partes se limitó al referido intercambio de escritos. Ello supone, afirma, que en ningún caso puede aceptarse que se produjera la "negociación bilateral" exigida por la Ley, e implica la nulidad del acuerdo que se impugna del Consejo de Ministros por omisión global del procedimiento establecido por la Ley, en particular por la ausencia de un trámite tan esencial como lo es el proceso de negociación bilateral.
No es posible estimar semejante impugnación. Y no es posible en síntesis, como vamos a razonar, porque no puede hablarse de un concepto de negociación bilateral que, en defecto de expresas previsiones legales, implique necesariamente un procedimiento de negociación que vaya más allá del intercambio y conocimiento recíproco de las posturas de las partes afectadas, con independencia de la forma en que se produzca ese intercambio de información y de que se llegue o no a una posición común. No existe, en efecto, una noción constitucional de "negociación bilateral" que se imponga necesariamente y en todo caso al legislador o que opere directamente en defecto de intervención de éste.
En lo que respecta a la jurisprudencia constitucional, las ocasiones en que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre procesos de negociación entre Estado y Comunidades Autónomas ha sido sobre la base bien de exigencias procedimentales concretas prevista en los Estatutos de Autonomía, bien reclamando la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera en decisiones sometidas a los principios de coordinación y cooperación.
Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 181/1988, de 13 de octubre, destacó la necesidad de un acuerdo previo entre Estado y Comunidad Autónoma para la modificación de impuestos cedidos, habida cuenta de su expresa exigencia en la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía de Cataluña y análogas en otros Estatutos de Autonomía. Por otra parte, en las Sentencias del Tribunal Constitucional 13/2007, de 18 de enero, y 58/2007, de 14 de marzo, se considera que la fijación del porcentaje de participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos generales del Estado debe adoptarse en un marco en el que estén presentes las Comunidades Autónomas, siendo dicho marco en la actualidad el Consejo General de Política Financiera, órgano consultivo y deliberante cuya participación resultaba, por ende, preceptiva. Ahora bien, ello no suponía, resaltaba el Tribunal Constitucional, que dicha negociación hubiera de culminar en un acuerdo, tratándose en definitiva de una competencia exclusiva del Estado. Se subrayaba también que ese marco multilateral no podía desplazar la intervención de las Comisiones Mixtas, de conformidad con las funciones que estas Comisiones tuvieran atribuidas en su caso en las normas estatutarias y en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los criterios acordados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Para el Tribunal Constitucional, esta intervención de las Comisiones Mixtas se configuraba, en los supuestos contemplados, como una posibilidad más, frente la necesaria intervención multilateral del referido Consejo, en el que se producía la preceptiva participación de las Comunidades Autónomas en una decisión que afectaba a los principios de coordinación y cooperación.
Trasladando estos criterios al supuesto presente, tenemos que las específicas previsiones legales en cuanto a todo el proceso ya incorporaron una reiterada participación del Consejo de Política Fiscal y Financiera como marco multilateral de negociación. Y en lo que respecta a la negociación bilateral prevista en la segunda fase del proceso que examinamos en particular, la falta de la previsión legal de trámites o procedimientos concretos nos hace estar al sentido propio de los términos, en el contexto de la Ley reguladora de dicho proceso. Pues bien, al no haber previsto la Ley complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria ningún trámite especifico, hemos de admitir que la exigencia de negociación bilateral prevista en este concreto supuesto se cumple con los rasgos mínimos que han caracterizado el proceso en la práctica: comunicación y conocimiento recíproco de las posiciones respectivas, de forma que cada parte ha conocido las posturas y exigencias de la otra, abriendo así la posibilidad de reiterar tales contactos y de llegar a algún punto común de encuentro. Estos rasgos se ajustan a las exigencias mínimas que podrían atribuirse en abstracto a una "negociación bilateral": por un lado, hay un intercambio de información sobre las respectivas posturas, lo que abre la posibilidad de llegar a un acuerdo; por otro, esta negociación es bilateral, en tanto que es un proceso directo entre las dos partes que se inició con la comunicación enviada por el Ministerio en su escrito de 6 de junio de 2.007 a cada Comunidad Autónoma y que permite una interlocución directa entre las Administraciones negociadoras. Por lo demás, no puede dejar de subrayarse que, en el caso concreto que nos ocupa, en ningún momento la Comunidad Autónoma reclamó o propuso ningún otro trámite negociador al que el Ministerio de Economía y Hacienda se hubiese negado de manera irrazonable. La Consejera se limitó a una escueta manifestación de sus discrepancias y ni en su escrito ni posteriormente solicitó tampoco cualquier contacto ulterior. Resulta por consiguiente abusivo reclamar que no hubo negociación bilateral en un procedimiento en el que tras el intercambio inicial de posturas, ninguna de las partes reclamó una relación negociadora más estrecha.
Sin duda puede decirse que el proceso desarrollado es la mínima expresión de lo que puede entenderse como negociación o, incluso -así lo entiende la parte-, que no es eso lo que usualmente se califica como un proceso negociador, por el que normalmente se entiende un contacto más fluido, con respuestas a los planteamientos de la otra parte, por escrito o mediante reuniones, etc. Sin embargo, ante la mera previsión legal de que ambas partes "negociarán bilateralmente", no es posible interponer requisitos procedimentales no contemplados o exigidos por el legislador. Ha de entenderse que lo que el legislador ha querido es que ambas partes se comuniquen de manera directa y bilateral sus respectivas posturas, abriendo así la posibilidad de llegar a un acuerdo -acuerdo que, sin embargo, no cabe entender como elemento necesario del proceso negociador-, pero quedando la posibilidad de nuevos contactos y la forma de estos a la decisión política de ambas partes. En ese sentido, el plazo legal de un mes quedaba sin duda abierto para la intervención de cualquier órgano bilateral o para cualquier contacto negociador más estrecho, pero en todo caso en función de las recíprocas propuestas y decisiones de las partes.
Esta conclusión se refuerza si tenemos en cuenta que nos encontramos, como ya se ha puesto de relieve, ante un proceso en varias fases sucesivas, en las que ambas partes tienen ocasión reiterada de manifestar sus posturas respecto al objetivo de estabilidad tanto general como específico para cada Comunidad Autónoma. De esta manera, cada Comunidad ha tenido ocasión en la fase primera -en la que hay un proceso de consultas con las Comunidades Autónomas y se produce la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera- de manifestar su postura respecto a la fijación del objetivo de estabilidad para el conjunto de las Comunidades Autónomas por el Gobierno (apartado 5.2), de indudable relevancia para la posterior concreción para cada Comunidad Autónoma, sobre la que ya pueden avanzar sus posturas. Luego se produce la negociación directa entre cada Comunidad y el Ministerio de Economía y Hacienda que estamos analizando (apartado 5.3). Y, finalmente, antes de la decisión formal del Gobierno impugnada en el recurso se produce un nuevo informe del citado Consejo (apartado 5.4). Quiere esto decir que si se trata de asegurar que el Estado tenga conocimiento y pueda tener en cuenta las posiciones de cada Comunidad Autónoma, el proceso en su integridad asegura que ese objetivo se cumple sobradamente, y no sólo en la negociación bilateral cuya naturaleza se debate.
Por otra parte, no puede desconocerse que las exigencias procedimentales de esa negociación bilateral podrían ser distintas en caso de que necesariamente hubiera de alcanzarse un acuerdo entre el Estado y cada Comunidad Autónoma en cuanto al objetivo de estabilidad particular para cada una de ellas. Sin embargo, lo cierto es que en caso de desacuerdo la Ley atribuye la decisión al Ministerio de Economía y Hacienda y luego definitivamente al Gobierno. Esta circunstancia hace más comprensible que el legislador no haya establecido un procedimiento que forzase a las partes a buscar una solución transaccional, dado que claramente ha querido preservar la decisión última del Gobierno como garante de los intereses más amplios de la economía nacional y como titular de las competencias antes señaladas relativas a la coordinación de la planificación general de la actividad económica que le reconoce el artículo 149.1.13 de la Constitución.
En este sentido, no puede dejar de subrayarse que el hecho de que se trate de decisiones que pertenecen a dicho ámbito competencial fuerza a hacer una interpretación restrictiva del concepto de negociación bilateral presente en el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 5/2001. Nada impide al legislador configurar dicha negociación de manera más participativa, sometiéndola a requisitos o exigencias procedimentales más estrictas. Ahora bien, en defecto de semejante regulación, no es posible hacer una interpretación extensiva del mismo cuando se trata de una decisión que finalmente corresponde al ámbito competencial propio del Estado.
En definitiva, sólo una aplicación de la Ley que fuese manifiestamente incompatible con el elemento negociador (comunicación y conocimiento recíproco de las posiciones respectivas) o con la bilateralidad (relación directa entre el Estado y cada Comunidad Autónoma) podría llevar a la conclusión que pretende la parte recurrente de que se ha omitido el procedimiento legalmente establecido en el artículo 5.3, primer párrafo, primer inciso, de la referida Ley Orgánica 5/2001.
Nada de todo esto resulta alterado por los restantes argumentos empleados por la comunidad actora en este segundo fundamento de su recurso. En efecto, el que el Ministerio haya valorado o no los criterios mencionados en el primer párrafo del artículo 5.3 de la Ley Orgánica 5/2001 no afecta a que se haya respetado o no el procedimiento, en la medida en que tenerlos o no en cuenta resulta potestativo, según la expresa dicción del precepto. Por otra parte, de haber sido preceptivo tenerlos en cuenta, no haberlo hecho -o no constar que así fuera- podría afectar a la regularidad del acuerdo, pero más bien por razones sustantivas que procedimentales.
Algo parecido ocurre con el alegato de que se debería haber precisado a la hora de determinar el objetivo de estabilidad presupuestaria el "esfuerzo fiscal diferenciado" de la Comunidad Autónoma. Añade la recurrente que al no estar definido dicho concepto en ninguna norma jurídica y ser, por tanto, un concepto indeterminado, la Administración tenía que haber puesto de manifiesto la delimitación que hacía del mismo. Sin embargo, no tiene razón la recurrente en cuanto al supuesto carácter indeterminado del citado concepto, cuya referencia legal completa es "el esfuerzo fiscal diferencial derivado del ejercicio por la Comunidad Autónoma de su capacidad normativa". En efecto, tal concepto hace referencia sin género de dudas a la posibilidad de que una Comunidad Autónoma hubiera hecho uso de su potestad tributaria reconocida por su Estatuto de Autonomía en el marco del artículo 153 de la Constitución para aprobar impuestos propios o modificar los cedidos, lo que debería ser tenido en cuenta, lógicamente, al determinar el objetivo de estabilidad presupuestaria. Con la circunstancia añadida de que en este caso tal consideración sí es preceptiva en el momento final de esta segunda fase que discutimos. Esto es, en caso de desacuerdo entre el Ministerio y la Comunidad Autónoma, al determinar el primero el objetivo en cuestión "se tendrá en cuenta" el esfuerzo fiscal diferencial derivado de dicho ejercicio de su potestad tributaria. Pues bien, aunque la Comunidad Autónoma recurrente no se refiere a esta circunstancia, obra en el expediente (documento 13) un informe sobre la transcendencia que el ejercicio de dicha capacidad normativa pudiera tener sobre la decisión que había de adoptarse y llegó a la conclusión de que tal repercusión no es relevante. En particular, Castilla y León tiene solamente tres modificaciones tributarias (sobre impuestos cedidos o sobre previsiones de deducciones) que no resultan relevantes a los efectos de autos por ser coincidente con el de todas las Comunidades Autónomas en un caso (el incremento del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados) o muy semejantes (supresión de algunas modalidades del Impuesto de Sucesiones y la previsión de algunas deducciones).
Finalmente, tampoco puede admitirse que se hayan producido las consecuencias que la parte atribuye a la supuesta omisión del procedimiento legalmente establecido o que éstas tengan relevancia en cuanto a la legalidad del procedimiento efectivamente seguido en el caso de autos. Así, es evidente que la imposición de un determinado superávit como objetivo de estabilidad presupuestaria restará una determinada cantidad de dinero de las inversiones posibles en el período afectado, pero ello no supone por si propio un argumento de legalidad. En segundo lugar, no resulta admisible que la alegada infracción procedimental haya ocasionado la indefensión de la actora, que presenta como consecuencia de tal supuesta indefensión que pese a la previsión legal de una negociación bilateral se ha llegado a una previsión de estabilidad presupuestaria idéntica para todas las Comunidades Autónomas. De acuerdo con lo visto más arriba, la Junta de Castilla y León ha tenido ocasión de manifestar sus puntos de vista, no sólo a lo largo del completo proceso que conduce a la fijación final del objetivo de estabilidad, sino en concreto en la fase objeto de este litigio. Con tal posibilidad, ejercida mediante el escrito de 20 de junio y su intervención en el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 11 de julio de 2.007, ha quedado garantizado el principio de defensa, para lo que no es óbice que el Ministerio no haya mantenido un intercambio de posturas más allá del mutuo conocimiento de las posiciones respectivas. Por último, en ningún caso queda acreditado que de haberse procedido a una negociación ajustada a los planteamientos de la parte, esto es, con una controversia activa sobre las posturas de cada parte, el resultado hubiera sido distinto. Más bien parece, ante la fijación del mismo objetivo de estabilidad para todas las Comunidades Autónomas, que esta uniformidad responde a un criterio claro por parte del Gobierno de que la situación económica requería un objetivo estricto y único para todas las Administraciones autonómicas.
CUARTO
.- Sobre el principio de igualdad.
En su tercera alegación la Comunidad recurrente sostiene que en el proceso de negociación contemplado en el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 5/2001 se permite apreciar y tener en cuenta, al efecto de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria, las circunstancias específicas de cada Comunidad Autónoma, entre las que se citan expresamente la situación económica, el nivel de competencias asumido, el nivel de endeudamiento y las necesidades o el déficit de infraestructuras o equipamiento necesario. Pues bien, la parte actora expone la situación particular de Castilla y León en cuanto a dichos factores y argumenta que el establecimiento del mismo objetivo de estabilidad para todas las Comunidades Autónomas supone no haber aplicado dicho precepto, que prevé tener en cuenta tales variables.
En consecuencia, afirma, al no haber tenido en consideración dichos factores, que diferencian notablemente la situación de cada Comunidad Autónoma y, en concreto, la de Castilla y León (una Comunidad poco endeudada pero deficitaria en servicios) se habría incurrido en un comportamiento contrario al principio constitucional de igualdad y no discriminación, que no sólo impide tratar de forma desigual a quienes están en la misma situación, sino que también requiere dar distinto tratamiento a quienes se encuentran en circunstancias diversas.
Tampoco puede prosperar esta alegación y ello por varias razones, Debe recordarse, en primer lugar, tal como hemos advertido en el anterior fundamento, que nos encontramos ante una decisión (la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria para las Comunidades Autónomas) que pertenece al núcleo de las competencias estatales relativas a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y a la Hacienda general y Deuda del Estado (artículo 149.1.13 y 14 de la Constitución), lo que le otorga al Gobierno de la Nación un amplio margen de discrecionalidad al adoptar decisiones de naturaleza estrictamente de política económica como la que es objeto de este procedimiento. Pero además, debe recordarse que el propio precepto regulador se refiere a la posibilidad de tener en consideración dichos factores diferenciales, por lo que el Gobierno puede prescindir, en su caso, de tenerlos en cuenta si aprecia que debe atender antes a otros criterios, como puede serlo la consideración global de la economía española. Así, si el Gobierno -competente en último término para adoptar la decisión controvertida por encima de las posiciones de las Comunidades Autónomas- entiende que la economía nacional requiere un objetivo de estabilidad presupuestario igual para todas las Administraciones públicas territoriales, dicho criterio se impone sobre cualquier otra consideración.
En este contexto, resulta improcedente la apelación al principio constitucional de igualdad, requiriendo un trato diferenciado a cada Comunidad Autónoma en función de su peculiar situación desde la perspectiva de los factores mencionados en el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 5/2001 ). La Ley no prescribe de forma imperativa atender a dichos criterios ("pudiendo tener en cuenta"), ni puede esgrimirse el principio de igualdad en un ámbito de decisiones sobre política económica que corresponde en definitiva al Gobierno de la Nación, de acuerdo con el procedimiento previsto en la referida Ley, pero con discrecionalidad política en cuanto a su contenido final, y sin perjuicio de la intervención parlamentaria en la previa fase del proceso, regulada en al apartado 2 del mismo precepto.
Por último, no debe olvidarse que, como recuerda el Abogado del Estado, el Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas del Consejo de Ministros no incluye el déficit por inversiones previsto en el artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001, lo que permite atender determinadas necesidades de inversión particulares de cada Comunidad Autónoma en los términos del citado precepto, posibilidad efectivamente utilizada por Castilla y León y autorizada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 8 de octubre de 2.007. Esto supone, sin duda, una atenuación de la decisión que ha adoptado el Gobierno de establecer un objetivo de estabilidad presupuestaria igual para todas las Comunidades Autónomas.
QUINTO
.- Conclusión y costas.
Al no estimarse ninguna de las alegaciones en las que se funda el recurso, procede rechazar éste. No concurren las circunstancias legales para imponer las costas, según lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de julio de 2.007, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria para las Comunidades Autónomas. No se hace imposición de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Fernando Ledesma Bartret.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Óscar González González.-Firmado.-
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. DON ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ A LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO N.º 577/2007 CON FECHA 3 DE MARZO DE 2009, AL QUE SE ADHIERE EL MAGISTRADO EXCMO. SR. DON MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA.
Discrepo respetuosamente del voto mayoritario y entiendo que la sentencia debió estimar el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de julio de 2007 por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria para las Comunidades Autónomas, al considerar, como se argumentó por la parte recurrente -Junta de Castilla y León-, que se ha infringido el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 5/2001 en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2006, al haberse omitido un trámite esencial del procedimiento, como es el proceso de negociación establecido en dicho precepto, lo que comporta una nulidad absoluta contemplada en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
En dicho precepto se establece un proceso de negociación bilateral del objetivo de Estabilidad Presupuestaria correspondiente a cada Comunidad Autónoma entre el Ministerio de Economía y Hacienda y los representantes de cada Comunidad Autónoma en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, negociación en la que se tendrá en cuenta, entre otros, la situación económica, el nivel de competencias asumido, el nivel de endeudamiento, así como las necesidades o el déficit de infraestructuras o equipamientos necesarios.
Pese a lo afirmado por la sentencia dicha negociación no puede considerarse cumplida por las comunicaciones efectuadas entre el Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos y la Consejería de Hacienda de Castilla y León.
En efecto, el Oficio de 6 de junio de 2007 del Secretario de Estado es una simple comunicación del objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las CCAA en el trienio 2008/2010, y el particular para la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que, por cierto, es lineal para todas, indicando que se inicia el plazo para la apertura de negociación a que se refiere el artículo 5.3 de la LO 5/2001.
La respuesta de la Consejería de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Castilla y León de 20 de julio de 2007 se limita a efectuar ciertas apreciaciones sobre la desaceleración del ritmo de crecimiento de la economía, el muy reducido endeudamiento de la Comunidad Autónoma, su elevada superficie que la conforman como la región española más extensa, su envejecida estructura poblacional, así como la dispersión geográfica y el reducido tamaño de los municipios y considera que son circunstancias específicas que condicionan el coste de prestación de los servicios básicos y que determinan que las necesidades de infraestructura y de equipamientos sean más elevadas, para concluir con la afirmación de que no se comparten los objetivos propuestos por el Ministerio, requiriendo para que se asigne un objetivo más ajustado y compatible, lo que se comunica dentro del mecanismo de interacción entre las distintas Administraciones.
Por último, la Secretaría de Estado por medio de escrito de 29 de junio de 2007 acusa recibo de la anterior comunicación de la CA de Castilla y León, traslada su agradecimiento y considera concluido el plazo contemplado en el artículo 5.3 de la LO 5/2001.
Por muchos esfuerzos que se realicen es imposible considerar cumplido el proceso de negociación con estas tres comunicaciones tan escuetas, que a lo sumo podrían constituir los elementos previos que pudieran servir de base para la ulterior negociación.
Ya el propio artículo 5.3 está admitiendo claramente que el requisito no se cumple con simples comunicaciones entre las partes intervinientes, sino que se habla expresamente de "proceso de negociación", lo que supone algo más que meros trámites de procedimiento para convertirse en un campo regido por las conversaciones mutuas dirigidas al logro de un acuerdo que se considera relevante para ambos interesados, y en las que normalmente unos y otros ceden parte de sus iniciales posiciones a cambio de la renuncia que a parte de las suyas efectúa la otra.
No otra cosa es lo que hay que inducir de la Exposición de Motivos de la LO 3/2006, en el que, después de constatar que era necesario una modificación de las leyes de estabilidad existentes "para adaptarlas a la realidad de un Estado descentralizado en el que concurren varias administraciones", considera necesario reformar "el mecanismo de interacción entre las distintas administraciones", y para ello "esta reforma introduce un nuevo mecanismo para la determinación del objetivo de estabilidad de las Administraciones Públicas territoriales y sus respectivos sectores públicos, apoyado en el
diálogo y la negociación.
Así, el objetivo de estabilidad de cada Comunidad Autónoma se acordará con el Ministerio de Economía y Hacienda tras una negociación bilateral, sin perjuicio, de que en última instancia sea a las Cortes Generales y al Gobierno a los que corresponda adoptar las decisiones esenciales sobre política económica, conforme a lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución".
Cualquier asimilación entre las comunicaciones referidas y el propósito del legislador de abrir un diálogo y negociación entre ambos interlocutores es cuanto menos forzada, y choca con lo que, no sólo en la práctica común del comercio, sino también en el ordenamiento jurídico se entiende por ello, como intercambio de opiniones sobre la materia objeto de discusión, y que presupone la intención de fondo de llegar a un consenso sobre la misma. No otro es el sentido que a la negociación se le da en otros sectores del ordenamiento jurídico, como es el relativo al de la negociación colectiva recogida en el Estatuto de los Trabajadores y en el artículo 30 de la ley 21/2006 que reforma la Ley 9/1987, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de trabajo y Participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con la previa constitución de las mesas de negociación, en las que se discuten las condiciones de trabajo que se plasmará en el respectivo Convenio Colectivo.
Lo propio cabe decir del ámbito de la política social comunitaria europea, en el que la Comisión Europea, en su Comunicación de 18 de septiembre de 1996 relativa al desarrollo del diálogo social lo define como "deliberaciones entre los interlocutores sociales europeos, sus actuaciones conjuntas y sus posibles negociaciones".
El incumplimiento del requisito de la negociación no puede ser suplido, por el hecho de que ambas partes ya conocían sus posturas y ya habían tenido en la primera fase del procedimiento, la oportunidad de pronunciarse sobre le objetivo de estabilidad, pues lo que se exige es que precisamente esas posturas encontradas, se discutan y negocien en orden a obtener un acercamiento sobre el objetivo final.
Dado en Madrid, a tres de marzo de dos mil nueve.-Óscar González González.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Firmado.-
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, junto con su voto particular, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
