¿FINANCIACIÓN JUSTA O SINGULAR Y GENERALIZABLE? (I)
Desconfío del amor de un hombre a su amigo o a su bandera cuando no lo veo esforzarse en comprender al enemigo o a la bandera hostil A nosotros los españoles nos es más fácil enardecernos por un dogma moral que abrir nuestro pecho a las exigencias de la veracidad” (Ortega y Gasset. “Meditaciones del Quijote”)
El acuerdo bilateral PSCERC sobre financiación parece que va a concretarse después de un año. Tal acuerdo vincula a los partidos de ámbito autonómico que lo suscribieron, pero no a los demás. Su viabilidad dependerá de que sea compatible con la Constitución de 1978, por lo que será irrealizable en cuanto pretenda ir más allá de nuestro modelo de Estado autonómico de corte federal. Dependerá también de que no sea discriminatorio ni formal ni materialmente con el conjunto de territorios. En el análisis de tal acuerdo nos centraremos solo en la financiación, pasando por alto la ambigüedad, la confusión o las cesiones que contiene, al asumir el relato de agravios de uno de los firmantes a modo de cahier de doléances.
No puede ocultarse lo positivo que sería encontrar la compatibilidad expresada en el párrafo anterior que permita la continuidad y permanencia del Gobierno actual del presidente Illa que es objetivamente beneficioso para Cataluña y también, por ello, para España. Tampoco puede olvidarse que el sistema actual de financiación presenta algunos defectos que es necesario corregir; y comprender que los mismos están en la base de muchas desafecciones que populistas y oportunistas han alentado para difundir falsas ideas como la de “España nos roba”.
No será viable constitucionalmente la concreción de ese acuerdo si consiste en que España, como Estado central, no tenga propiamente impuesto alguno en esa comunidad porque la Generalitat no solo gestione, recaude, liquide e inspeccione “todos los impuestos soportados en Cataluña”, sino que, además, tenga la plena “disponibilidad” de lo recaudado. Tampoco será posible constitucionalmente que la “aportación” que desde la Generalitat se haga al Estado (en forma de porcentaje) lo sea para pagar “el coste de los servicios que el Estado preste a Cataluña”, pues confirmaría que el Estado ha dejado de ser el dueño soberano de sus impuestos (o de un porcentaje de los mismos) para ser solo acreedor por los servicios prestados a la comunidad autónoma. Esta “causalización” -justificación por la causa- de la “aportación” implicaría una deslegitimación de cualquier empleo o destino de lo aportado a fines distintos al de la causa que lo motiva: un Estado transmutado, así, en mero arrendador de servicios. Implicaría también una desnaturalización del concepto mismo de impuesto, manifestación de la soberanía de su único titular -el pueblo español- de la que deriva la plena autonomía para destinar lo recaudado a lo que considere más oportuno.
Tal concreción de la “aportación” es equivalente al “cupo” del País Vasco (denominado precisamente “aportación” en Navarra), que exclusivamente para dichos territorios forales se legitima en la adicional
Inútil invocar, pues, modelos federales para justificar lo que no tiene justificación posible. Los impuestos del Estado sobre los ciudadanos o son incondicionados y directos del Estado y para cualquier política o necesidad suya o estaremos ante un Estado sin impuestos en realidad, incompatible con nuestra Constitución -que únicamente reconoce en este punto la singularidad foral- y con las concretas funciones y responsabilidades que esta le asigna a él y sólo a él. Nada de lo dicho impide reconocer la necesidad de atender y corregir las quejas de la comunidad autónoma de Cataluña -como de cualquier otra, desde luego- que sean legítimas e imputables al sistema de financiación o que vayan más allá de sus obligaciones solidarias. Eso exige una actitud de sincero esfuerzo por comprender las quejas y problemas por parte de todos.
Ciertamente el sistema de financiación presenta problemas y dificultades. El más importante, la tensión estructural -en ocasiones percibida como contradicción- entre dos principios que lo inspiran: autonomía frente a igualdad y solidaridad. La autonomía tiende a la diferencia, pues las comunidades autónomas se crean para que cada Gobierno se responsabilice y mejore las condiciones de vida relativas de sus ciudadanos o, si las empeora, responda ante ellos, por lo que se desnaturalizaría si las demás le ayudan ante sus fracasos con sacrifico, entonces, de sus propios logros y éxitos. El principio de igualdad y solidaridad trata de conseguir una equiparación de condiciones de vida, lo que puede entrar en tensión o colisión con el primer principio de autonomía. Para conciliar ambos principios la Constitución, que invoca reiteradamente la solidaridad en su título VIII, la vincula con la garantía por parte del Estado de “un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales”. Es decir, no todos los servicios, sino sólo los fundamentales y no el máximo nivel, sino un nivel mínimo.
Estamos ante una tensión (no contradicción) entre principios que tenemos que afrontar con serenidad pues no es nada anómalo sino, como nos recuerda Berlin (El fuste torcido de la humanidad), algo connatural en la vida social y personal. Una realidad vital y humana que, sin embargo, no todos son capaces de asumir y ante la que reaccionan con la insoportable levedad irracional de radicalismos extremistas y populistas de todo signo. Pero la conveniencia y necesidad de buscar soluciones no puede impedirnos ser conscientes de otros graves riesgos ínsitos en algunas de las eventuales concreciones de la letra del citado acuerdo entre dos partidos autonómicos. 1.ª de la Constitución, sin que en el acuerdo PSC-ERC se invoque ningún precepto constitucional que lo ampare, pues no existe. Si el acuerdo PSC-ERC se concretase en esa privación de tributos al Estado, la identidad con el cupo no desaparecería por la circunstancia de que en el acuerdo PSCERC se prevea que esa aportación se hace también para la solidaridad territorial, ya que los regímenes de concierto y convenio no se caracterizan consustancial y sustantivamente como tales -aparte de por su denominación y su forma de aprobación- porque aporten o no aporten a la solidaridad (algo aportan, desde luego, aunque muy insuficiente, a través del fondo de compensación interterritorial) o a otros fines del Estado, sino, precisamente, porque los ciudadanos vascos y navarros no tributan ellos mismos nada directamente al Estado. Este no tiene tributos propios que graven directamente a dichos ciudadanos en territorios forales, pues son las instituciones forales quienes les gravan y, después, hacen “aportaciones” (cupo) al Estado.
La cuestión del nuevo pacto fiscal va más allá de quién recauda y gestiona -ni siquiera de quién tiene la llave de la caja, aunque eso tenga su importancia- sino de quién es el titular o cotitular del tributo. En Alemania, el Estado es siempre titular incondicionado -por soberano de su destino y por la abstracción de su causa- de un porcentaje de los principales impuestos (en torno al 50%) en cualquiera de los länder, aunque sean estos quienes los recauden. Eso es lo que, en cambio, parece negarse en el citado acuerdo entre partidos.
Cataluña -no los ciudadanos españoles en esa comunidad- se erigiría así en sujeto aportante (no contribuyente) de una cantidad en pago de servicios procedente de todos los tributos de la que previamente se habría hecho única titular, suprimiendo la relación directa del Estado con sus ciudadanos en Cataluña. Que España pueda llegar a no tener impuestos en una parte de su territorio -o en todo él si, como se dice, el sistema se generalizase al resto de comunidades- sería una novedad desconocida en el resto de los Estados federales del mundo.
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