TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 06 de abril de 2009
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5939/2006
Ponente Excmo. Sr. CELSA PICO LORENZO
En la Villa de Madrid, a seis de abril de dos mil nueve
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5939/06, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración del Estado, contra la sentencia de fecha 27 de septiembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 4.ª, en el recurso núm. 198/05, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Murcia contra la inactividad de la Ministra de Sanidad y Consumo al no convocar una reunión del Plano del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de Murcia representada por el Procurador de los Tribunales don Pablo Oterino Menéndez.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.-
En el recurso contencioso administrativo núm. 198/05, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, Sección 4.ª, se dictó sentencia con fecha 27 de septiembre de 2006, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contra la inactividad de la Ministra de Sanidad de Consumo, en su condición de Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, al no convocar una reunión del Pleno de dicho Consejo, ordenando a la misma que convoque el Pleno solicitado por la tercera parte de los miembros del Consejo, incluyendo en el mismo los asuntos propuestos en su solicitud y no tratados en los Plenos celebrados con posterioridad a tal solicitud. Sin imposición de costas".
SEGUNDO.-
Notificada dicha resolución a las partes, por el Abogado del Estado, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
TERCERO.-
Dicha representación procesal por escrito presentado el 12 de enero de 2007, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
CUARTO.-
El Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia formalizó el 19 de septiembre de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.
QUINTO.-
Por providencia de fecha 7 de noviembre de 2008 se señaló para votación y fallo el 28 de enero de 2009, suspendiéndose y volviéndose a señalar para el 1 de abril de 2009 en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. D.ª. CELSA PICO LORENZO, Magistrada de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.-
El Abogado del Estado interpone recurso de casación núm. 5939/06, en nombre y representación de la Administración del Estado, contra la sentencia estimatoria de fecha 27 de septiembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 4.ª, en el recurso núm. 198/05, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Murcia contra la inactividad de la Ministra de Sanidad y Consumo, en su condición de Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, al no convocar una reunión del Pleno de dicho Consejo, ordenando a la misma que convoque el Pleno solicitado por la tercera parte de los miembros del Consejo, incluyendo en el mismo los asuntos propuestos en su solicitud y no tratados en los Plenos celebrados con posterioridad a tal solicitud.
Expone la sentencia en su fundamento PRIMERO como hechos fácticos relevantes que:
"La Consejera de Sanidad de Murcia, junto con los Consejeros de Sanidad de las Comunidades Autónomas de las Islas Baleares, Valencia, Castilla y León, La Rioja, Galicia y Madrid, solicitaron durante la primera quincena del mes de junio de 2004, a la Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, la convocatoria de una reunión del Pleno, indicando los siguientes asuntos a tratar en el orden del día:
1. Sistemas de financiación: sostenibilidad del sistema.
Actualización del modelo previsto en la
Ley 21/2001
a las modificaciones de la Ley de Cohesión y Calidad del SNS.
Liquidación de la deuda del Fondo de Incapacidad Temporal. Modificación de los Convenios.
Actualización según el índice de crecimiento poblacional desde las transferencias.
Estudio específico del coste adicional derivado de la insularidad.
2. Planes integrales y nuevas prestaciones: Financiación.
3. Fondo de cohesión: Desarrollo de un nuevo Real Decreto que contenga las modificaciones de la Ley de Cohesión y Calidad del SNS.
4. Política farmacéutica. Participación de las CC.AA.
Disponer de información puntual sobre los medicamentos aprobados por la Comisión de Evaluación de Medicamentos.
Estudios de Evaluación sobre el lugar que deben ocupar en la terapia los nuevos medicamentos.
Participación de las CC.AA en la determinación de los precios.
Información sobre las bases de datos de medicamentos.
Situaciones de desabastecimiento.
Promoción de medicamentos.
5. Perspectivas, prioridades y calendario de cumplimiento del programa electoral sanitario del nuevo Gobierno y su posible incidencia en las cuestiones pendientes y en el desarrollo del sistema de financiación.
El 10 de junio de 2004, y por lo que se refiere en concreto a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, parte recurrente, el Ministerio de Sanidad y Consumo envió una carta dirigida a la Jefa del Gabinete de la Consejera de Sanidad, comunicando que en relación con los temas que se proponen en la solicitud, todos ellos serán tratados en el próximo Consejo Interterritorial de acuerdo con el orden del día que ya se ha remitido, señalando, no obstante, que algunos de ellos son temas jamás tratados en los Consejos Interterritoriales celebrados hasta ahora, pero la Ministra ha decidido incluirlos por ser de interés para la mayoría de los Consejeros. Añade que, en cuanto a lo que se plantea en relación con la Comisión de Recursos Humanos, es verdad que no forma parte del Consejo, pero su constitución está prevista en la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud y se ha programado ese mismo día también por el interés de la mayoría de los Consejeros en que así fuese.
El día 16 de junio de 2004, tuvo lugar una reunión del Pleno, a la que siguieron las de 22 de septiembre y 15 de diciembre de 2004.
No obstante, las Comunidades Autónomas solicitantes consideraron que en ninguna de dichas reuniones se trataron los temas propuestos en su solicitud del mes de junio, y, en consecuencia, que la Ministra de Sanidad y Consumo, como Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, incumplió su obligación de convocar el Pleno para tratar dichos temas, tras haberlo solicitado al menos una tercera parte de sus miembros, tal y como determina el
artículo 13 del Reglamento interno. Así, el 3 de febrero de 2005
, requirieron a la Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, con carácter previo a la interposición del correspondiente recurso Contencioso-Administrativo y al amparo del
artículo 44 Ley 29/1998, de 13 de julio
, para que en el plazo de un mes cesara en su inactividad y convocara el Pleno del Consejo en cuyo orden del día se incorporen los temas solicitados por más de un tercio de los miembros del mismo, y que se relacionaban en el requerimiento".
En el SEGUNDO afirma que
"la
Ley 16/2003 de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, dedica su Capítulo X
al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que lo define en su
artículo 69
como el órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información de los servicios de salud entre ellos y con la Administración del Estado, que tiene como finalidad promover la cohesión del Sistema Nacional de Salud a través de la garantía efectiva y equitativa de los derechos de los ciudadanos en todo el territorio del Estado.
En cuanto a su composición, el
artículo 70
prevé que esté constituido por el Ministro de Sanidad y Consumo, que ostentará su presidencia, y por los Consejeros competentes en materia de sanidad de las comunidades autónomas. La vicepresidencia de este órgano la desempeñará uno de los Consejeros competentes en materia de sanidad de las comunidades autónomas, elegido por todos los Consejeros que lo integran. Asimismo, contará con una Secretaría, órgano de soporte permanente del Consejo, cuyo titular será propuesto por el Ministro de Sanidad y Consumo y ratificado por el mismo Consejo, y asistirá a las sesiones con voz y sin voto.
Cuando la materia de los asuntos a tratar así lo requiera podrán incorporarse al Consejo otros representantes de la Administración General del Estado o de las comunidades autónomas.
El Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, como principal instrumento de configuración del Sistema Nacional de Salud, tiene como funciones, según determina el
artículo 71
las de conocer, debatir y, en su caso, emitir recomendaciones sobre las determinadas materias.
El Pleno se reunirá a convocatoria del Presidente, que lo hará por iniciativa propia o cuando lo soliciten al menos la tercera parte de sus miembros. En este último caso la solicitud deberá indicar el asunto o los asuntos a tratar".
En el TERCERO subraya que la recurrente estima que el artículo 13 del Reglamento obliga a la Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud a convocar el Pleno cuando lo soliciten al menos la tercera parte de sus miembros incluyendo en el Orden del día los asuntos propuestos en la solicitud.
Recoge que, el Abogado del Estado -a cuyos argumentos se adhiere la Junta de Extremadura-, sostiene que la Ministra de Sanidad no tenía que convocar ningún Pleno extraordinario, sino únicamente convocar el Pleno del Consejo, cosa que hizo al convocar los Plenos de Bilbao de 16 de junio de 2004, de Barcelona de 22 de septiembre de 2004, y de Santiago de Compostela de 15 de diciembre de 2004; y en el año 2005, el Pleno de Sevilla de 2 de marzo de 2005, de Oviedo de 29 de junio de 2005 y de 5 de octubre de 2005, pendiente de redactar el acta. Añade que los miembros del Consejo Interterritorial de Salud, no tienen derecho a que todos los temas propuestos sean incluidos en el Orden del día, función ésta que corresponde en exclusiva al Presidente del Consejo, como resulta de la interpretación conjunta de los arts. 9.1.b), 11.a) y 13.1 del Reglamento.
Ya en el CUARTO manifiesta que como señala el Abogado del Estado "el art. 11 del Reglamento de Funcionamiento atribuye a los miembros del Consejo, entre otras, la función de proponer la inclusión en el Orden del día de las cuestiones que estimen oportunas, y que la facultad de fijar ese Orden del día corresponde a la Presidencia, según dispone el artículo 9, en concordancia con el artículo 23.1.º b) LRJ-PAC.
Ahora bien, aunque el Reglamento no distinga entre reuniones ordinarias y extraordinarias, exigiendo únicamente que el Pleno se reúna como mínimo cuatro veces al año, si diferencia quién puede tomar la iniciativa para la convocatoria.
El Presidente es el que tiene la facultad de convocar las reuniones del Pleno, como se ha visto, y puede hacerlo a iniciativa propia, o a solicitud de, al menos, la tercera parte de sus miembros. En este último caso, el artículo 13.1 del Reglamento dispone que la solicitud deberá indicar el asunto o los asuntos a tratar.
Así, tales previsiones han de ser interpretadas, a juicio de la Sala, de manera que cuando la convocatoria se realiza a iniciativa propia del Presidente, corresponde a este la facultad de fijar el Orden del día, para lo cual puede tener en cuenta, si lo estima conveniente, las propuestas de los demás miembros del Consejo. Pero cuando la convocatoria sea solicitada, al menos por la tercera parte de los miembros del Consejo, para lo que se requiere que la solicitud indique el asunto o asuntos a tratar, el Presidente debe efectuar dicha convocatoria incluyendo el asunto o asuntos propuestos, siempre que, evidentemente, los mismos se encuentren entre las competencias atribuidas al Consejo Interterritorial, ya que de otro modo, y de acoger la interpretación propugnada por la Abogacía del Estado, quedaría vacía de contenido la iniciativa de la tercera parte de los miembros del Consejo prevista en el artículo 13.1, sin que pueda considerarse cumplida dicha previsión con la inclusión de alguno de los temas propuestos, elegidos al arbitrio del Presidente y sin justificar porqué se incluyen unos y se rechazan otros.
Para ello no es preciso convocar un Pleno extraordinario para debatir exclusivamente los temas planteados, y tampoco lo ha pedido la parte recurrente, siendo suficiente con que se realice una convocatoria del Pleno incluyendo en el Orden del día los asuntos propuestos por esa tercera parte en su solicitud, aunque pudieran también incluirse otros asuntos que pueda fijar el Presidente".
Finalmente en el QUINTO concluye "observando la solicitud de convocatoria y los temas propuestos en la misma, así como el Orden del día de las convocatorias de los Plenos celebrados en el año 2004 y en el año 2005, que obran en el expediente administrativo, se aprecia que los asuntos propuestos en aquella, y que se encuadran en las funciones atribuidas al Consejo Interterritorial, no ha sido tratados en dichas reuniones, aunque alguno de ellos pudiera haberlo sido desde otra perspectiva o de manera incidental."
SEGUNDO.-
Un primer motivo se apoya en el art. 88.1.d) LJCA por infracción del art. 73 de la Ley 16/2003 de 28 de mayo de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, LCCSNS, y 9.1.b) del Reglamento de Funcionamiento del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, RF, aprobado en su sesión de 23 de julio de 2003, en relación con los artículos 11.b) y 13.1 del mismo RF.
Reputa la conclusión de la sentencia contraria al ordenamiento. Alega infringe el tenor literal de los preceptos que exige tomar en cuenta el Reglamento interno.
Añade que, además, infringe el espíritu, finalidad e interpretación lógica de las normas invocadas, art. 3. C. Civil. Sostiene que la fijación del Orden del día exige tener en cuenta factores diversos por lo que al Presidente le incumbe la facultad de decisión última del orden del día.
Finalmente defiende que la Sala interpreta las normas presumiendo su arbitraria aplicación al poner arbitrariedad en el Presidente.
Objeta el motivo la parte recurrida.
Considera que la literalidad de la facultad de fijación del Orden del día no puede ensombrecer la literalidad de la facultad de promover reuniones del Pleno con proposición de asuntos a tratar que también se atribuye al menos a la tercera parte de sus miembros.
Adiciona que la interpretación lógica es la de la sentencia pues si no carecería de sentido que un tercio pudiera promover una reunión del pleno del Consejo indicando los asuntos a tratar para, luego, la Presidencia ignorar tales asuntos.
Refuta el último alegato de la parte recurrente proclamando que la sentencia se limita a constatar la infracción de las normas reguladoras del funcionamiento del Consejo Interterritorial.
Un segundo motivo también al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del art. 1.2 del RF en relación con el art. 23.1.b) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC.
Considera que el Reglamento no es innovador a la hora de atribuir al Presidente del CISNS la facultad de fijar el orden del día de las reuniones del Consejo sino que esta facultad se atribuye con carácter general a los Presidentes de los órganos colegiados en el art. 23.1.b) LRJAPAC que, si bien no tiene carácter de norma básica, a partir de la Sentencia 50/1999, del Tribunal Constitucional, es aplicable en el ámbito de la Administración estatal. A las normas de la LRJAPAC se remite, por ello, con carácter supletorio, el art. 1.2 RF que, por tanto, también reputa infringido.
TERCERO.-
Vamos a examinar conjuntamente los motivos. Respecto del segundo procede decir que el esgrimido art. 23.1 LRJAPAC ha de reputarse básico en lo que aquí interesa.
En efecto, la STC 50/1999, de 6 de abril concluye en su FJ 7 "in fine" que los preceptos allí enjuiciados, entre los que se encuentra el art. 23.1 de la LRJAPAC, vulnera el orden constitucional de competencias pues
"regulan aspectos que afectan a la organización y funcionamiento interno de los órganos colegiados y basta su simple lectura para constatar que lo hacen de un modo tan detallado y exhaustivo que no deja espacio significativo suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan desplegar las potestades de desarrollo legislativo que los respectivos Estatutos de Autonomía les otorgan".
No afecta, pues, a la Administración del Estado que se encuentra constreñida por el mismo.
El tenor literal del art. 23. apartado 1 de la LRJAPAC enumera un amplio conjunto de funciones del Presidente a realizar bien hacia fuera del órgano colegiado, bien hacia dentro del mismo. Y, entre éstas últimas se encuentra el acordar la convocatoria de las sesiones fijando el orden del día. Mas en esa fijación del orden del día no es libérrima su voluntad sino que la propia norma legal establece que se hará "teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación".
No ofrece dudas interpretativas el mencionado precepto si atendemos a su significado gramatical. Se constata que el Presidente tiene que tener en cuenta para fijar el orden del día las peticiones de los demás miembros. Constituye una obligación, no una decisión discrecional por cuanto el Presidente no lo es con efectos jerárquicos sino exclusivamente una figura "primus inter pares" a la que la Ley atribuye determinadas funciones para un adecuado funcionamiento del órgano colegiado.
Y justamente esa obligatoriedad solo contiene una carga para los peticionarios como es que la formulen con la suficiente antelación para poder ser incorporada al orden del día.
Norma legal que no constituye primicia alguna en nuestro ordenamiento por cuanto ya la LPA en su art. 10.2 establecía "el orden del día se fijará por el Presidente teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación".
Tampoco es un descubrimiento organizativo en la actividad administrativa. Así en el ámbito local, donde sin perjuicio que el Alcalde o Presidente fije el orden del día de los plenos, los miembros de la Corporación en un determinado número pueden interesar plenos extraordinarios con expresión de los asuntos a tratar (art. 48 R D Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local). Cierto que los representantes locales proceden de elección democrática mas también lo son los representantes del Gobierno autonómico cuyos Consejeros competentes en materia de Sanidad se integran en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.
CUARTO.-
Ha sido, pues, consustancial a nuestro sistema administrativo y más plausible parece que lo sea bajo un Estado social y democrático de derecho, que el orden del día de un órgano colegiado no quede en manos del Presidente sino que, debe atender a las peticiones de todos los que ayudan a formar la voluntad del mismo en orden a que la colegialidad se vea reforzada.
Y, por ello, algunos reglamentos organizativos establecen que un determinado número de miembros puedan interesar la convocatoria de un Pleno.
No conviene olvidar que el art. 73 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo dice:
Art. 73. Régimen de funcionamiento. 1. Para su adecuado funcionamiento, el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud aprobará su reglamento interno. 2. Los acuerdos del Consejo se plasmarán a través de recomendaciones que se aprobarán en su caso, por consenso.
lo que comporta, además de lo establecido en los arts. 60 a 75 una regulación más compleja que la ordenada en el derogado art. 47 de la Ley 14/86, de 25 de abril, General de Sanidad.
Cierto que conforme al art. 9.1 del Reglamento de Funcionamiento del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud "Al Presidente del Pleno del Consejo le corresponden las siguientes funciones: b) Convocar las reuniones del Consejo según lo previsto en el presente Reglamento, fijando el Orden del Día".
Mas en el caso de autos tal precepto se engarza con el art. 13 de su Reglamento donde se establece que una tercera parte de sus miembros pueden interesar la celebración de Plenos, eso sí, indicando previamente los asuntos a tratar:
"El Pleno se reunirá a convocatoria del Presidente, que lo hará por iniciativa propia o cuando lo soliciten al menos la tercera parte de sus miembros. En este último caso, la solicitud deberá indicar el asunto o asuntos a tratar".
Y, paralelamente el art. 11 del Reglamento ha establecido que corresponde a los miembros del Consejo:
a) Proponer la inclusión en el Orden del Día de las cuestiones que estimen oportunas.
Significa, por tanto, que al fijar la propia normativa del órgano demandado el derecho a que un concreto número de miembros del mismo pueden interesar su convocatoria determinando los temas a tratar, el Presidente debe realizar tal convocatoria si el objeto corresponde al ámbito de competencia del órgano. De no hacerlo conculca los preceptos invocados por la parte recurrente.
Por ello, la interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia resulta plenamente ajustada a derecho por lo que no prosperan los motivos.
QUINTO.-
Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, y al amparo del articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación sin especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
No ha lugar al recurso de casación deducido por el Abogado del Estado, contra la sentencia estimatoria de fecha 27 de septiembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 4.ª, en el recurso núm. 198/05, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Murcia contra la inactividad de la Ministra de Sanidad y Consumo, en su condición de Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, al no convocar una reunión del Pleno de dicho Consejo, ordenando a la misma que convoque el Pleno solicitado por la tercera parte de los miembros del Consejo, incluyendo en el mismo los asuntos propuestos en su solicitud y no tratados en los Plenos celebrados con posterioridad a tal solicitud, la cual se declara firme con expresa imposición de costas en los términos reflejados en el ultimo fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.-
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
