TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 17 de diciembre de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 289/2006
Ponente Excmo. Sr. JESÚS ERNESTO PECES MORATE
En la Villa de Madrid, a diecisiete de diciembre de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotadas al margen, el presente recurso contencioso-administrativo, que, con el número 289 de 2006, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de la Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares (AMAC), contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 9 de junio de 2006, por el que se aprobaron los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores a las Centrales Nucleares, publicado en el BOE de 21 de julio de 2006, habiendo comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 1 de septiembre de 2006, el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de la Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares (AMAC), presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 9 de junio de 2006, por el que se aprueban los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores a las Centrales Nucleares, al que se adjuntaba copia de dicho acuerdo y escritura de poder.
SEGUNDO.- Por providencia de 16 de enero de 2007, se requirió al Procurador personado para que, en el plazo de diez días, presentase los Estatutos de la Asociación recurrente y el acuerdo del órgano competente por el que se decidió la interposición del presente recurso, lo que efectuó oportunamente con fecha 1 de febrero de 2007, según consta en las actuaciones.
TERCERO.- A la vista de lo anterior se dictó providencia, con fecha 22 de febrero de 2007, admitiendo a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se ordenó requerir a la Administración demandada para que remitiese el expediente administrativo y practicase los correspondientes emplazamientos, al mismo tiempo que se acordó anunciar de oficio la interposición del presente recurso contencioso-administrativo.
CUARTO.- Recibido el expediente administrativo y acredita el anuncio del recurso contencioso-administrativo, se mandó, mediante providencia de 26 de marzo de 2007, entregar el expediente al Procurador personado como recurrente para que, en la representación ostentada, dedujese la demanda en el plazo de veinte días, lo que efectuó con fecha 3 de mayo de 2007, aduciendo, entre otros hechos, que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro del Interior y sin haber dado audiencia a la Asociación demandante en ningún momento del trámite administrativo, aprobó el 9 de junio de 2006 los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores a las Centrales Nucleares de Santa María de Garoña, Almaráz, José Cabrera y Trillo, Ascó y Vandellós y Cofrentes, acordándose su publicación por resolución de la Subsecretaría del Interior de 14 de junio de 2006, por lo que el procedimiento de elaboración del acuerdo impugnado ha incurrido en irregularidades invalidantes, que vician de nulidad la disposición aprobada, ya que se han vulnerado los artículos 105 de la Constitución, 24 de la Ley del Gobierno 50/1997, pues en este caso no hubo consultas previas ni emisión de informes por parte de la Asociación demandante que agrupa a los municipios afectados por las centrales nucleares, vulnerándose con ello también la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencia que se citan, sin que la Administración pueda negar que en la elaboración del Plan Básico de Emergencia Nuclear consideró interesada a la Asociación demandante y trató de darle audiencia, aunque en tal audiencia se produjesen deficiencias determinantes del recurso contencioso-administrativo que esta misma Asociación ha presentado contra aquél, dando lugar al proceso seguido ante esta Sala con el número 103/2004, de manera que no existe razón alguna por la que esta Asociación demandante tuviese que ser oída en la tramitación de aquel Plan Básico y no tenga que serlo ahora en la tramitación de los Planes Directores, que constituyen disposiciones de carácter general al igual que aquél, por ser normas que desarrollan el referido Plan Básico, de modo que si este fuese declarado nulo en el proceso que se sigue al efecto, los Planes Directores quedarían invalidados por la nulidad de aquél, terminando con la súplica de que se declare la invalidez del acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006, por el que se aprobaron los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores a las Centrales Nucleares, reconociendo el derecho de la Asociación demandante a ser oída en el procedimiento de elaboración del acuerdo impugnado, solicitando el recibimiento a prueba.
QUINTO.- Presentada la demanda, se dio traslado con entrega del expediente al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que efectuó con fecha 18 de junio de 2007, oponiendo, primero, la falta de legitimación activa de la Asociación demandante porque no se ha acreditado que sus miembros sean municipios dentro de un círculo de diez kilómetros con centro en alguna de las centrales nucleares y porque los municipios carecen de competencia en materia de energía nuclear, mientras que las entidades locales tienen legitimación para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, competencia la de protección civil atribuida exclusivamente al Estado en desarrollo de la Ley 2/85, de 21 de enero, y, además, el acuerdo impugnado no aprueba una disposición de carácter general sino que es un acto concreto dictado en desarrollo del Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por lo que el procedimiento para su elaboración no tiene que sujetarse a lo establecido para la aprobación de los reglamentos o disposiciones de carácter general, y, por consiguiente, no existe regla alguna que imponga la audiencia que se solicita, siendo el único requisito, para la elaboración de los Planes Directores, la iniciativa de sus Directores respectivos y los informes formales del Consejo de Seguridad Nacional y de la Comisión Nacional de Protección Civil, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso contencioso-administrativo y, en su defecto, se desestime, confirmando íntegramente el acuerdo impugnado.
SEXTO.- Recibido a prueba el proceso, se solicitó por la representación procesal de la entidad demandante prueba documental consistente en que se oficie a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior para que se certifique acerca de que en el trámite de elaboración del Plan Básico de Emergencia Nuclear, aprobado por Real Decreto 1546/2004, se dio audiencia a la Asociación demandante, a lo que se accedió, remitiendo dicha Dirección General el oficio que aparece unido a los autos y que tuvo entrada en esta Sala del Tribunal Supremo el día 26 de diciembre de 2007, al que se adjuntan una serie de documentos, entre otros los que acreditan los asistentes a diferentes sesiones del Pleno de la Comisión Nacional de Protección Civil.
SÉPTIMO.- Finalizado el periodo de prueba, se concedió a la representación procesal de la Asociación demandante el plazo de diez días para que presentase por escrito conclusiones sucintas, lo que llevó a cabo con fecha 29 de abril de 2008, insistiendo en su legitimación activa reconocida por la propia Administración en la tramitación del Plan Básico de Emergencia Nuclear, aprobado por Real Decreto 1546/2004, de 25 de julio, siendo condición para formar parte de la Asociación que se trate de municipios que tengan parte de su término municipal dentro de un círculo de 10 kilómetros con centro en la central nuclear (artículo 5 de los Estatutos), estando en presencia de una disposición administrativa con vocación de permanencia y general aplicación al conjunto de los ciudadanos, por lo que el Plan Director no es un mero acto administrativo sino una norma de carácter general para cuya aprobación han de respetarse los trámites establecidos legalmente, que en este caso no lo han sido en cuanto al de audiencia a los municipios afectados, lo que constituye una irregularidad invalidante del acuerdo impugnado, terminando con la súplica de que se dicte sentencia conforme a lo pedido en la demanda.
OCTAVO.- Evacuado el trámite de conclusiones por la representación procesal de la asociación demandante, se dio traslado al mismo fin al Abogado del Estado, quien presentó sus conclusiones el 3 de octubre de 2008, dando por reproducidas las alegaciones formuladas en su escrito de contestación a la demanda, en cuya súplica se ratificó.
NOVENO.- Declaradas conclusas las actuaciones, quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 2 de diciembre de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Abogado del Estado se opone a la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo por considerar que la Asociación demandante no está legitimada al no haberse acreditado que algunos, al menos, de los municipios que la componen se encuentran dentro de un círculo de diez kilómetros con centro en alguna de las centrales nucleares a que se refieren los Planes Directores y porque, en cualquier caso, no es competencia de las Corporaciones municipales la instauración y el funcionamiento de los Planes de Seguridad Nuclear, de manera que las entidades locales sólo están legitimadas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de su competencia, la que, en esta materia de seguridad, viene atribuida con carácter exclusivo por la Ley 2/85, de 21 de enero, sobre normas de Protección Civil, al Estado.
Esta causa de inadmisión es rechazable, en primer lugar porque la intervención que reclaman los municipios integrados en la Asociación demandante es la que dimana de lo establecido concordadamente en los artículos 105 a) de la Constitución y 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, que contemplan la audiencia de los ciudadanos, a través de sus organizaciones y asociaciones, en la elaboración de las disposiciones de carácter general, y porque los municipios agrupados en la Asociación demandante son precisamente aquellos que tienen parte de su término municipal dentro de un círculo de diez kilómetros con centro en una central nuclear (artículo 5 de la Estatutos), a quienes no se puede negar la condición de afectados por los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores a las centrales nucleares.
En segundo lugar, resulta injustificable que la Administración discuta la legitimación o el carácter de afectados por estos Planes Directores cuando, como ha quedado probado, se lo ha reconocido en el trámite para la aprobación del Plan Básico de Emergencia Nuclear (PLABEN), que ha sido objeto de impugnación en otro proceso seguido ante esta misma Sala bajo el número 103/2004, resuelto recientemente por nuestra Sentencia de fecha 9 de diciembre de 2008.
SEGUNDO.- Como segundo motivo de oposición al recurso contencioso-administrativo, deducido por la Asociación de municipios afectados por centrales nucleares, el Abogado del Estado sostiene que los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear exteriores a las centrales nucleares, aprobados por el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en esta sede, no son disposiciones de carácter general, sino actos de aplicación del Plan Básico de Emergencia Nuclear aprobado por Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio.
El carácter de disposición general de estos Planes Directores está fuera de duda incluso para la Administración demandada, quien en el preámbulo del acuerdo impugnado declara abiertamente que para completar el desarrollo normativo, previsto en el citado Real Decreto 1546/2004, se hace necesario cumplir con lo recogido en su disposición adicional primera que establece que los Planes Directores de los Planes de Emergencia Nuclear, exteriores a las centrales nucleares, se aprobarán por acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio del Interior, previa iniciativa de sus Directores respectivos previo informe favorable del Consejo de Seguridad Nuclear y de la Comisión Nacional de Protección Civil, acuerdo que, además, en su apartado tercero, contiene una derogación normativa y, en el apartado cuarto, el momento de su entrada en vigor.
Del propio contenido del acuerdo combatido se deduce, pues, su carácter normativo y, si se examinan detenidamente los cincos anexos que lo acompañan, no ofrece la menor duda que, en contra de lo que afirma el Abogado del Estado, esos Planes obligan a los municipios incluidos en su radio de acción a través de una serie de reglas de general aplicación en situaciones de emergencia nuclear.
TERCERO.- La Administración demandada, al remitir la información reclamada durante el periodo de prueba, ha enviado a esta Sala junto con la comunicación de lo estrictamente pedido, de la que se deduce que en la tramitación del Plan Básico de Emergencia Nuclear se dio audiencia a la Asociación de Municipios demandante, una serie de actas de la Comisión Nacional de Protección Civil en la que están representados los municipios de España a través de la Federación Española de Municipios y Provincias.
De esta circunstancia la Administración deduce o da a entender que si el acuerdo ahora impugnado se ha adoptado, como en el mismo se indica, previo informe favorable de la Comisión Nacional de Protección Civil, en la que están representados los municipios españoles a través de su Federación, se ha cumplido el trámite de audiencia previsto en el artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, por cuanto no es necesario el trámite contemplado en dicho apartado c) cuando las organizaciones o asociaciones mencionadas en éste hubiesen participado por medio de informes en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).
No es aceptable esta conclusión porque el hecho de que en la Federación Española de Municipios y Provincias estén representados todos los municipios españoles y dicha Federación, a su vez, forme parte, a través de su representante, de la Comisión Nacional de Protección Civil, la que ha informado favorablemente los Planes Directores aprobados por el Acuerdo ahora impugnado, no evita ni puede sustituir la audiencia de los municipios directamente afectados por los Planes de Emergencia Nuclear exteriores a las centrales nucleares, agrupados en la Asociación demandante, al igual que su presencia, a través de la Federación, no impidió que la Administración, según hemos indicado, diese audiencia a la referida Asociación demandante en el trámite de elaboración del Plan Básico de Emergencia Nuclear (PLABEN), razón por la que tal falta de audiencia en el trámite de elaboración de los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores a las centrales nucleares, dado su carácter normativo, constituye un defecto invalidante del acuerdo aprobatorio del Consejo de Ministros por contravenir lo establecido en los artículos 105. a) de la Constitución y 24.1c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, al ser nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución y las leyes, según dispone el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 13 de enero, y así lo debemos declarar en aplicación de los preceptos contenidos en los artículos 70.2, 71.1 a) y b) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
CUARTO.- A pesar de ser estimable el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación demandante, no existen méritos para imponer a la Administración demandada las costas procesales causadas por no apreciarse en su actuación mala fe o temeridad, según establece el artículo 136.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
Vistos los preceptos citados y los artículos 25, 26, y 31 a 68 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
FALLAMOS
Que, rechazando la causa de inadmisión alegada por el Abogado del Estado, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de la Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares (AMAC), contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 9 de junio de 2006, por el que se aprobaron los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores a las centrales nucleares, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 21 de julio de 2006, que anulamos, al no ser dicho acuerdo impugnado ajustado a derecho, y reconocemos el derecho de la Asociación de municipios demandante a ser oída en el procedimiento de elaboración de los indicados Planes, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva se publicará en el Boletín Oficial del Estado,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
