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STS DE 26.10.04 (REC. 112/2002; S. 3.ª). ENSEÑANZA UNIVERSITARIA. PROFESORADO. CONCURSOS. FUNCIÓN PÚBLICA. PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO

20/12/2004
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No ha lugar a la impugnación deducida contra el RD 774/2002, de 26 julio, por el que se regula el sistema de habilitación nacional para el acceso a Cuerpos de Funcionarios Docentes Universitarios y el régimen de los concursos de acceso. Establece el Tribunal Supremo que no es cierto que, tratándose del acceso a tales Cuerpos, carezca de justificación la exigencia de que los miembros de las Comisiones que han de juzgar las pruebas de habilitación sean funcionarios docentes que se encuentren en servicio activo o en situación de cierta similitud, no careciendo tampoco de razón de ser la “exclusión” de que se queja la parte recurrente.

Por otra parte, tratándose del régimen del Profesorado Universitario, tiene especial relevancia el art. 5.4 del RD 898/85, que fija la exigencia de la superación de concursos que celebre cualquier Universidad para la provisión de plazas de profesorado, para el reingreso al servicio activo de los excedentes voluntarios, precepto que, según el Tribunal Constitucional, no puede considerarse constitucionalmente ilícito.

Tampoco concurre vulneración del derecho de acceso a funciones públicas en condiciones de igualdad, toda vez que hay una Ley delegante que remite a un Reglamento para completar su propia regulación, tal como lo verifica la Disp. Final Tercera de la LO 6/2001; incluso hay una remisión singular de la propia Ley, en su art. 57, cuando establece que el Gobierno regulará el sistema de habilitación para completar preceptos aislados de una Ley, y si se parte de que es razonable que en esa Comisión, que ha de juzgar sobre las pruebas en cuanto a concursos de acceso, se excluya a los que se hallan en situación de excedencia, obvio resulta que, por ningún lado, aparece indicio alguno de que se haya vulnerado tal derecho de acceso a la función pública.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 26 de octubre de 2004

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 112/2002

Ponente Excmo. Sr. Juan José González Rivas

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Octubre de dos mil cuatro. Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo nº 112/2002, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Pilar Crespo Nuñez, en nombre y representación de D. Rosendo, contra el Real Decreto 774/2002 de 26 de julio, por el que se regula el sistema de habilitación nacional para el acceso a Cuerpos de Funcionarios Docentes Universitarios y el régimen de los concursos de acceso, habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por la representación de D. Rosendo se interpuso recurso contencioso- administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la parte recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se anulara la expresión “excedencia y” del art. 6,3 de dicho Real Decreto y que los profesores en excedencia tienen derecho a formar parte de las Comisiones de habilitación nacional en condiciones de igualdad con los profesores en activo o en servicios especiales.

SEGUNDO.- La Administración recurrida se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala la desestimación del recurso.

TERCERO.- Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

CUARTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 19 de octubre de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se impugna en el recurso contencioso administrativo interpuesto ante esta Sala por la representación de D. Rosendo el Real Decreto 774/2002, de 26 de Julio, por el que se regula el sistema de Habilitación Nacional para el Acceso a Cuerpos de Funcionarios Docentes Universitarios y el régimen de los concursos de acceso respectivos, y en su demanda solicita el recurrente que se declare: a) que es nula y no conforme a Derecho la expresión “excedencia y” contenida en el párrafo segundo del art. 6,3 de dicho Real Decreto; b) que se declare que los profesores de los Cuerpos Docentes Universitarios en situación de excedencia por prestar servicios en una Universidad Privada, tienen derecho a formar parte de las Comisiones de Habilitación Nacional en condiciones de igualdad con los profesores en activo o en servicios especiales.

SEGUNDO.- En dicha demanda se consignan, en síntesis, los siguientes argumentos: a) La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de Diciembre, de Universidades (LOU) regula el profesorado de los Cuerpos Docentes Universitarios, en cuyos arts. 57 y siguientes se refiere al procedimiento de acceso a dichos Cuerpos, procedimiento que se basa en el sistema de habilitación nacional, y en cuya disposición final Tercera habilita al Gobierno y a las Comunidades Autónomas para desarrollar reglamentariamente, cada uno dentro de sus competencias, el contenido de la Ley, en uso de cuya autorización se ha promulgado el Real Decreto 774/2002, de 26 de Julio. b) La regulación legal de aquellas Comisiones se contiene en el apartado 4 del art. 57 de la LOU, que se inserta en la demanda, y de ella resulta que para formar parte de las Comisiones sólo se exigen el requisito de pertenecer al Cuerpo de Funcionarios Docentes Universitarios de cuya habilitación se trate, o de los mismos Cuerpos de iguales o superiores categorías, y el requisito de tener reconocido, según los casos, uno o dos períodos de actividad investigadora en los términos del Real Decreto 1086/89. c) El Real Decreto impugnado se aparta de la Ley y se excede en el uso de la habilitación reglamentaria al establecer nuevos requisitos no exigidos por la LOU, sin justificación racional. d) El art. 6 del Real Decreto recurrido establece que los miembros de las Comisiones podrán estar en cualquiera de las situaciones administrativas del art. 2 del Real Decreto 365/95 de 10 de Marzo, Reglamento de situaciones administrativas, “excepto en las de excedencia y suspensión de funciones”. e) De acuerdo con lo establecido en el Real Decreto recurrido nº 774/2002, los funcionarios miembros de los Cuerpos Docentes establecidos por el art. 56 de la LOU, que se encuentran en situación de excedencia voluntaria por estar prestando servicios en una Universidad Privada, tienen limitadas sus posibilidades de formar parte de las Comisiones de Habilitación, de modo que, como regla general, no pueden formar parte de dichas Comisiones, y, excepcionalmente, sí pueden cuando se cumplan dos requisitos adicionales, que no se exigen a otros funcionarios en situaciones distintas de la de excedencia, haber sido propuestos por una Universidad Pública y obtener un informe favorable de la Agencia Nacional de Evaluación de Calidad y Acreditación. f) Hay exceso en el ejercicio del poder reglamentario en lo que se refiere a la exclusión de los profesores funcionarios en situación de excedencia voluntaria, y se vulnera el derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, con cita del art. 14 de la Constitución y de sentencias del Tribunal Constitucional.

TERCERO.- El Abogado del Estado pidió la desestimación del recurso apoyándose, también en síntesis, en que el Real Decreto objeto del recurso no ha sobrepasado los límites del poder reglamentario, aludiendo también al informe del Consejo de Estado obrante en autos.

CUARTO.- La problemática que plantea la parte recurrente viene referida a un pretendido exceso en el ejercicio del poder reglamentario consistente en que la exclusión de los profesores docentes en situación de excedencia para que puedan formar parte de las Comisiones de habilitación, a que se refiere el art. 6 del Real Decreto impugnado (Real Decreto 774/2002, de 26 de Julio), por parte del art. 6,3 párrafo segundo de éste, implica según la versión de dicha parte recurrente, rebasar los limites de la habilitación concedida al Gobierno por la Ley Orgánica de Universidades 6/2001, de 21 de Diciembre, en lo que atañe a la regulación legal de dichas Comisiones verificada en el art. 57 de aquella Ley Orgánica. Este precepto, en el apartado 4 recoge que las pruebas de habilitación nacional serán juzgadas por dichas Comisiones sin aludir a que se hallen o no en situación de excedencia, en este caso por hallarse los profesores funcionarios prestando servicios en una Universidad Privada, lo que, en su opinión, constituye una evidente contradicción entre la letra de la Ley Orgánica de referencia y lo que dispone el Reglamento, puesto que el art. 57 de aquélla sólo condiciona el derecho a formar parte de las mencionadas Comisiones de habilitación, a ser funcionario de alguno de los Cuerpos docentes universitarios (de los señalados en su art. 56) y a poseer el reconocimiento de un período de actividad investigadora, mientras que el Real Decreto, en su art. 6, excluye la posibilidad de formar parte de dichas Comisiones a los que se encuentren en excedencia voluntaria por prestar servicios en una Universidad Privada, exclusión que, para el recurrente, no tiene cobertura legal y es contraria a los fines y objetivos proclamados por la Ley Orgánica.

QUINTO.- Como ha reconocido esta Sala en precedentes sentencias [por todas, la SSTS, 3ª, 7ª de 20 de julio de 2004, al resolver el recurso 1/09/2002 y 23 de septiembre de 2004 (3)] lo que, en primer lugar, se cuestiona es si en el ámbito de la delegación de la Ley Orgánica a favor del Gobierno efectuada a tenor de su disposición final tercera, conforme a la que corresponde a éste y a las Comunidades Autónomas, en su caso, dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la Ley, e incluso en el art. 57 de la Ley Orgánica, que encomienda al Gobierno la regulación del sistema de habilitación que ha de venir definido por la categoría del cuerpo y el área de conocimiento, puede o no haberse producido en el Reglamento un exceso o ultra vires en la delegación al excluir a los que se hallan en situación de excedencia. Para solucionar tal cuestión ha de partirse de la base de que la nueva ordenación por Ley Orgánica de la actividad universitaria, como explica su Exposición de Motivos, responde a los profundos cambios en el sistema universitario, así como de que la delegación al Gobierno obedece a que, por parte de la Administración, se complemente o desarrolle la normativa legal al menos en aspectos concretos y pormenorizados que no suelen tener cabida en el marco de la Ley, proclive a la abstracción y a la formulación de aspectos más generalizados, con frecuencia. Partiendo de esta reflexión, ha de ponderarse que el art. 6, 3, párrafo segundo del Real Decreto 774/02, más que el resultado de una delegación por parte de la Ley, constituye una interpretación del texto legal -normal cuando se trata de Reglamentos ejecutivos, según el Dictamen del Consejo de Estado- que, además, se encuadra en el ámbito de la potestad de autoorganización de la propia Administración, al margen de que incluso de la propia Ley Orgánica resulta que las pruebas de habilitación tienen un carácter estatal y son convocadas por el Consejo de Coordinación Universitaria. De esta circunstancia se desprende que, aún cuando en lo que atañe a fines, no existe clara diferenciación entre Universidades Públicas y Privadas, sí hay diferenciación en lo que respecta a las propias fuentes jurídicas aplicables, que son distintas, así como también se desprende que, desde tal perspectiva, en la situación de excedencia el funcionario deja en suspenso el vínculo o relación de servicios que le ligaba con la Universidad estatal, y, por tanto, está fuera del entorno de la actividad pública docente, desligado del ámbito de la docencia pública, como explica el dictamen del Consejo de Estado, por lo que no se encuentra en situación de igualdad con relación al funcionario en servicio activo o asimilado, a efectos de la invocada vulneración del principio de igualdad del art. 14 de la Constitución.

SEXTO.- En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia el artículo 14 de la CE veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios, carentes de la mencionada justificación objetiva y razonable. A lo que debe agregarse que también es necesario, para que la diferencia de trato sea constitucionalmente lícita, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal diferenciación sean proporcionadas a la finalidad perseguida por el legislador, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. El principio de igualdad exige, por tanto, no sólo que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida por el legislador, de conformidad con las sentencias del Tribunal Constitucional 110/1.993, fundamento jurídico 4º, 176/1.993, fundamento jurídico 2º, y 340/1.993, fundamento jurídico 4º, entre otras. En el caso presente, como ya indicó la precedente sentencia de esta Sala de 24 de marzo de 1997, no todo desigualdad de trato normativo en la regulación de una materia entraña una vulneración del derecho fundamental a la igualdad ante la norma del artículo 14 de la Constitución, sino únicamente aquellas que introduzcan una diferencia de trato entre situaciones que puedan considerarse sustancialmente iguales y que no se encuentren fundamentadas en una justificación objetiva y razonable. Por ello, en el caso examinado, no es cierto que, tratándose del acceso a Cuerpos de Funcionarios Públicos, carezca de justificación la exigencia de que los miembros de las Comisiones que han de juzgar las pruebas de habilitación sean funcionarios docentes que se encuentren en servicio activo o en situación de cierta similitud, como tampoco carezca de razón de ser la “exclusión” de que se queja la parte recurrente. Por otra parte, tratándose del régimen del Profesorado Universitario, tiene especial relevancia el art. 5,4 del Real Decreto 898/85, de 30 de Abril, que fija la exigencia de la superación de concursos que celebre cualquier Universidad para la provisión de plazas de profesorado del Cuerpo al que pertenece, para el reingreso al servicio activo de los excedentes voluntarios, precepto que según la sentencia del Tribunal Constitucional 83/94, de 14 de Marzo, no puede considerarse constitucionalmente ilícito, y que, tal como recogió la sentencia de esta Sala de 26 de Marzo de 1996, es conforme al régimen legalmente establecido, lo que significa que el que legalmente se encuentra en situación administrativa de excedencia se halla, mientras lo está, fuera del ámbito de la relación con la Administración que convoca las pruebas de habilitación nacional.

SÉPTIMO.- También alude la parte actora a la vulneración del derecho al acceso a funciones públicas en condiciones de igualdad, con cita del art. 23,2 de la Constitución y tal precepto exige la concurrencia de los requisitos que señalen las leyes, puesto que es de configuración legal. La jurisprudencia constitucional ha concretado su contenido en la forma siguiente: a) En primer lugar, implica un derecho a la predeterminación normativa del procedimiento de acceso a las funciones públicas. En este sentido, con carácter general la Constitución reserva a la Ley y, en todo caso, al principio de legalidad, entendido como existencia de norma jurídica previa, la regulación de las condiciones de ejercicio del derecho, lo que entraña una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cuáles hayan de ser las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que sólo pueden preservarse y, aun antes, establecerse mediante la intervención positiva del legislador, resultando esta exigencia más patente y de mayor rigor e intensidad en el caso de acceso a la función pública que cuando, dentro ya de la misma, se trata del desarrollo y promoción de la carrera administrativa. b) Desde esta perspectiva, se entiende que la preexistencia y predeterminación de las condiciones de acceso forma parte del derecho fundamental en cuanto constituye su soporte y puede ser invocada cuando vaya inescindiblemente unida a la posible vulneración de las condiciones materiales de igualdad de mérito y capacidad (como subrayan, entre otras, las SSTC 48/1998, de 2 de marzo, F. 7 a) y 73/1998, de 31 de marzo, F. 3 a). c) En lo que atañe al acceso a cargos y funciones en las Administraciones públicas, la remisión a las Leyes que efectúa el art. 23.2 CE debe ponerse en relación con lo que al respecto se establece en el art. 103.3 CE, no pudiendo afirmarse, sin más, que el límite de la reserva de Ley previsto en el mencionado art. 103.3 CE impida, en términos absolutos, todo tipo de remisión legislativa al Reglamento. Este criterio de aplicación jurisprudencial se reitera en las SSTC 99/1987, de 11 de junio, F. 3; 47/1990, de 20 de marzo, F. 7; 48/1998, de 2 de marzo, F. 7 a) y 73/1998, de 31 de marzo, F. 3 a) entre otras. d) La puesta en conexión del art. 23.2 CE (“con los requisitos que señalen las leyes”) con el art. 103.3 CE (“La ley regulará.. el acceso a la función pública”) obliga a concluir que tales requisitos han de ser establecidos mediante disposiciones con rango de Ley, sin perjuicio de la colaboración de la potestad reglamentaria con los límites y condiciones que ya se han expresado, por lo que hay que estimar como constitucionalmente proscrita la posibilidad de que “por vía reglamentaria o a través de actos de aplicación de la Ley, puedan incorporarse nuevos y diferentes requisitos a los legalmente previstos en los procedimientos de acceso a la función pública”, pues así lo subraya la STC 27/1991, de 14 de febrero, F. 5 b. También esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, al analizar cuestiones que afectan al régimen de acceso en materia de concursos y oposiciones, ha sentado los criterios plasmados, entre otras, en las STS de 17 de julio, 2 de octubre y 20 de noviembre de 2000, consistentes en que las reglas relativas a los concursos y oposiciones han de establecerse en términos generales y abstractos, y no mediante referencias individualizadas y concretas, pues se vulneraría el principio de igualdad cuando, junto a los criterios estrictamente técnicos, se tomaran en consideración otras condiciones personales o sociales de los candidatos o aspirantes.

OCTAVO.- En el caso examinado, hay una Ley delegante que remite a un Reglamento para completar su propia regulación y tal como lo verifica la disposición final tercera de la Ley Orgánica 6/2001, y de que, incluso, hay una remisión singular de la propia Ley, en su art. 57, 1, cuando establece que el Gobierno regulará el sistema de habilitación, para completar preceptos aislados de una Ley, y si partimos de que es razonable que en esa Comisión, que ha de juzgar sobre las pruebas en cuanto a concursos de acceso a Cuerpos Docentes Universitarios, se excluya a los que se hallan en situación de excedencia, obvio resulta que, por ningún lado, aparece indicio alguno de que se haya vulnerado tal derecho de acceso a la función pública.

NOVENO.- En relación con la normativa anterior a la de la Ley Orgánica 6/2001, ha de destacarse que el Real Decreto anterior, 1884/84, de 26 de Septiembre, que regulaba los concursos para la provisión de plazas de los Cuerpos Docentes Universitarios, establecía en su art. 6,3 que podrán ser nombrados miembros de las Comisiones encargadas de valorar los concursos funcionarios que se encuentren en cualquiera de las situaciones administrativas a que se refería el art. 2 del Real Decreto 730/86, entonces aplicable, mas tal previsión partía de una diferenciación entre los Vocales de la Comisión designados por la Universidad, y entre los demás miembros, o sea, los no nombrados por la Universidad, puesto que, unos habrían de ser funcionarios de carrera que se hallaran en situación administrativa de servicio activo, mientras que para los demás miembros, designados por el Consejo de Universidades mediante sorteo público, el régimen era diferente, lo que impide entender que se haya privado de algún derecho, que ostentaran con anterioridad, a quienes se hallen en esa situación de excedencia.

DÉCIMO.- Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso y de las pretensiones deducidas. Conforme al art. 139,1 de la Ley de esta Jurisdicción no se aprecian motivos determinantes de un especial pronunciamiento sobre costas.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 112/2002, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Pilar Crespo Nuñez, en nombre y representación de D. Rosendo, contra el Real Decreto 774/2002 de 26 de julio, por entender que éste, en cuanto a lo impugnado (art. 6,3), sí se ajusta a Derecho, sin especial pronunciamiento sobre costas. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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