TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 07 de julio de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 97/2002
Ponente Excmo. Sr. Jesús Ernesto Peces Morate
En la Villa de Madrid, a siete de Julio de dos mil cuatro. Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso contencioso-administrativo, que, con el nº 97 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña María Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre y representación de la Coordinadora de Agricultores y Ganaderos- Iniciativa Rural del Estado Español (COAG - INICIATIVA RURAL), contra el artículo 3. 2. d), número 1, del Real Decreto 686/2002, de 12 de julio, por el que se regula la estructura y funciones del Consejo Asesor Agrario de Medio Ambiente, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 17 de julio, nº 170, de 2002, habiendo comparecido como demandada la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 15 de octubre de 2002, la Procuradora Doña María Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre y representación de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos - Iniciativa Rural del Estado Español (COAG - INICIATIVA RURAL), presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el artículo 3, 2, d), número 1, del Real Decreto 686/2002, de 12 de julio, por el que se regula la estructura y funciones del Consejo Asesor Agrario de Medio Ambiente, al que adjuntaba escritura de poder, estatutos de COAG, copia de la disposición impugnada y certificado del acuerdo de interposición del recurso contencioso- administrativo.
SEGUNDO.- Por providencia de 4 de noviembre de 2002 se tuvo por interpuesto dicho recurso contencioso-administrativo y a la Procuradora comparecida por parte en la representación ostentada, mandando requerir a la Administración para que remitiese el expediente administrativo y que se publicase en el Boletín Oficial del Estado la interposición del expresado recurso.
TERCERO.- Efectuada la publicación acordada y recibido el expediente administrativo, por providencia de 2 de febrero de 2003, se ordenó entregar dicho expediente a la representación procesal de la recurrente para que, en el plazo de veinte días, formalizase por escrito la oportuna demanda, al mismo tiempo que se reclamaron de la Administración dos justificantes de haberse efectuado los oportunos emplazamientos a los interesados.
CUARTO.- Pedido por la representación procesal de la recurrente que se completase el expediente administrativo, así se acordó por providencia de 18 de febrero de 2003, ordenándose alzar la suspensión del plazo para formalizar la demanda por providencia de 22 de abril de 2003, en la que se ordenó su formalización en el plazo que restaba, lo que efectuó la representación procesal de la entidad recurrente con fecha 19 de mayo de 2003.
QUINTO.- La demanda se basa en que la Organización recurrente, publicado el Real Decreto impugnado, manifestó por escrito al Ministerio de Medio Ambiente su rechazo al modo de composición del Consejo Asesor de Medio Ambiente porque no garantizaba la presencia en él de todas las Organizaciones Profesionales Agrarias más representativas, solicitando una nueva composición que garantizase que en dicho Órgano estuviesen representadas las organizaciones representativas de los agricultores y ganaderos del Estado en función del número de votos obtenidos en las elecciones a Cámaras Agrarias, aduciendo, como motivos de impugnación del precepto regulador de dicho Órgano Asesor, la infracción del procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 24, 1 c de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y en concreto en cuanto a la insuficiencia de la memoria económica y del informe sobre oportunidad y necesidad de la norma impugnada, no dándose otra razón para la forma y composición del Consejo Asesor de Medio Ambiente que la operatividad y agilidad del mismo, que no se lograría con un más elevado número de participantes, siendo la memoria económica tan escueta que incumple lo exigido por la Orden de 4 de febrero de 1980, mientras que la regulación de la composición del Órgano Asesor debe regirse por lo establecido para la representatividad de las Organizaciones Profesionales Agrarias por la Ley 23/86, de 24 de diciembre, de Bases de Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias, modificada por la Ley 23/91, de 15 de octubre, y 37/94, de 27 de diciembre, y, en cuando al fondo, la cuestión está en que el precepto impugnado no garantiza su presencia en el Consejo Asesor de Medio Ambiente a las organizaciones agrarias más representativas, ya que establece que sólo formará parte del mismo un representante, designado por acuerdo entre las mismas, de las organizaciones profesionales con implantación en el sector agrario, lo que excluye que estén integradas en dicho Consejo las organizaciones profesionales agrarias más representativas dentro del Estado, pues, según el artículo 11 de la Ley de Régimen Jurídico de Cámaras Agrarias, tienen tal condición las que obtienen un diez por ciento de los votos emitidos en las elecciones de Cámaras Agrarias, porcentaje que han superado tres organizaciones profesionales agrarias de implantación estatal (COAG, ASAJA Y UPA), a pesar de lo cual sólo una, por acuerdo entre ellas, podrá designar un representante en el Consejo Asesor de Medio Ambiente, mientras que los componentes de este Consejo en representación de organizaciones sindicales y empresariales son aquellos que sean designados por las más representativas, criterio no seguido para las organizaciones profesionales agrarias entre las que, por número de votos obtenidos, la más representativa es la COAG, ahora bien, como, de acuerdo con la referida Ley de Régimen Jurídico de Cámaras Agrarias, deben considerarse más representativas aquellas organizaciones profesionales que obtengan un diez por ciento de los votos en las elecciones a Cámaras Agrarias, el precepto impugnado del Real Decreto de creación del Consejo Asesor de Medio Ambiente no respeta el principio de participación en las instituciones estatales de las organizaciones profesionales agrarias más representativas, ya que sólo pueden designar un representante por acuerdo entre ellas, de manera que, en virtud de tal acuerdo, podría resultar designado como representante en el Consejo el que no perteneciese a la organización profesional agraria más representativa, que, en este caso, según se ha indicado, es la recurrente, razón por la que el criterio seguido por el Ministerio de Medio Ambiente para formar el indicado Consejo Asesor es arbitrario porque no se rige por el único dato significativo y válido para participar en las instituciones públicas, cual es la representatividad, con lo que se ha vulnerado no sólo lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley 23/86, de 24 de diciembre, sino también el artículo 9.3 de la Constitución, que impone a los poderes públicos el deber de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, y además se ha conculcado también lo dispuesto en el artículo 14 de la propia Constitución por cuanto se ha introducido un criterio de participación en el Consejo Asesor para las organizaciones profesionales agrarias distinto, sin justificación alguna, al seguido para las organizaciones sindicales y empresariales, cual es el de la mayor representatividad, terminando con la súplica de que se declare nulo el precepto impugnado y el derecho de COAG a formar parte del Consejo Asesor de Medio Ambiente, como órgano de participación institucional en virtud de su condición de Organización Profesional Agraria más representativa, solicitando por otrosí el recibimiento del recurso a prueba y señalando los extremos sobre los que habría de versar, al mismo tiempo que adjuntó, como prueba documental, cuatro documentos, unidos a los autos en los folios 93 a 106.
SEXTO.- Mediante providencia de 21 de mayo de 2003, se tuvo por presentada la demanda y se ordenó dar traslado de la misma con el expediente administrativo al Abogado del Estado, para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que efectuó con fecha 27 de junio de 2003, alegando que el Real Decreto impugnado se limitó a modificar la estructura y funciones del Consejo Asesor de Medio Ambiente, que ya había sido creado por Real Decreto 224/94 y modificado por Real Decreto 1720/96, lo que supone una reducción del gasto público, siendo suficiente la mera constatación de que no implicaba incremento del gasto ni reducción de los ingresos públicos, recogiéndose en el expediente administrativo el informe justificativo del Real Decreto dándose las explicaciones de su oportunidad y necesidad, estableciendo el apartado f) del artículo 24.1 de la Ley 50/1997, del Gobierno, que la memoria y el informe sean sucintos, y, en cuanto al fondo, lo cierto es que el Real Decreto no excluye la participación de la Organización recurrente en el Consejo Asesor cuya composición establece el precepto impugnado, no resultando arbitrario sino razonable el criterio seguido para participar en él mediante la elección entres las organizaciones profesionales más representativas, por lo que terminó con la súplica de que se desestime la demanda y se declare la conformidad a derecho del precepto impugnado del Real Decreto 686/2002, de 12 de julio.
SÉPTIMO.- Contestada la demanda, se recibió el proceso a prueba concediendo a las partes quince días para proponer las que les interesase, habiéndose propuesto por la representación procesal de la demandante prueba documental, que fue admitida, habiéndose librado los despachos interesados para su práctica, sin que conste en autos que hayan sido cumplimentados, de manera que, concluso el periodo de práctica de prueba, se acordó trámite de conclusiones, a cuyo fin se concedió a la actora el plazo de diez días, quien evacuó dicho traslado con fecha 21 de enero de 2004, reiterando las alegaciones formuladas en la demanda, insistiendo en que el precepto impugnado constituía una vulneración de los preceptos ya citados en la demanda por no atenerse al criterio de mayor representatividad, siendo arbitrario el elegido y contrario al principio de igualdad, solicitando que se dicte sentencia conforme a lo pedido en la demanda, y que, para mejor proveer, se acuerde la práctica de las pruebas admitidas y no practicadas, dando traslado para conclusión sobre ellas.
OCTAVO.- Seguidamente se dio traslado para conclusiones al Abogado del Estado, quien las evacuó con fecha 3 de febrero de 2004, reiterando lo alegado en la contestación a la demanda y pidiendo lo en ella interesado.
NOVENO.- Por providencia de 16 de febrero de 2004, se declararon conclusos los autos y, conforme a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, la Sección Tercera de esta Sala, ante la que pendían, acordó remitirlos a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las nuevas normas de repartimiento de asuntos.
DÉCIMO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección con fecha 4 de marzo de 2004, se ordenó que quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de junio de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Antes de examinar los motivos de impugnación del artículo 3.2, d) 1 del Real Decreto 686/2002, de 12 de julio, por el que se regula la estructura y funciones del Consejo Asesor de Medio Ambiente, hemos de indicar que esta Sala no acordó practicar para mejor proveer la prueba documental, pedida por la demandante y admitida, porque no se ha puesto en tela de juicio lo que con dicha prueba se pretendía acreditar, cual es la implantación y representatividad que la Organización Profesional Agraria demandante tiene a nivel estatal, sin que se haya puesto en cuestión que, como adujo en el fundamento jurídico quinto de su escrito de demanda, haya obtenido el 37'93 por ciento de los votos en los procesos electorales para Cámaras Agrarias, lo que la convierte en la Organización Profesional Agraria más votada, con 56.502 votos, junto a ASAJA, que obtuvo 53.287 votos, con un porcentaje del 35'77 por ciento de votos, y UPA con 28.981 votos, lo que, en definitiva, supone que cada una de dichas organizaciones profesionales agrarias cuenta con más del diez por ciento de los votos emitidos y debe ser considerada, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 23/86, de 24 de diciembre, de Bases de Régimen Jurídico de Cámaras Agrarias, modificada por Leyes 23/91 y 37/94, entre las más representativas a nivel estatal.
SEGUNDO.- El recurso contencioso-administrativo impugnando el referido precepto del Real Decreto, regulador de la estructura y funciones del Consejo Asesor de Medio Ambiente, se basa en dos clases de motivos: dos primeros puramente formales por no ser la memoria económica y el informe sobre la oportunidad y necesidad de la norma suficientes al objeto con ella pretendido, con lo que se infringe lo dispuesto por el artículo 24.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y los segundos de fondo por no haberse seguido, al fijar el miembro que representa en dicho Consejo a las organizaciones profesionales con implantación el sector agrario, el único criterio objetivo y válido para participar en las instituciones públicas, cual es el de la mayor representatividad, a diferencia del criterio establecido para designar al representante de sindicatos y organizaciones empresariales, con lo que se ha conculcado no sólo lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 23/86, de 24 de diciembre, de Bases de Régimen Jurídico de Cámaras Agrarias, sino el artículo 9.3 de la Constitución, al haberse seguido un criterio arbitrario para la designación de dicho vocal, y los artículos 14 y 22 de la misma por no haberse respetado el principio de igualdad entre las diferentes asociaciones.
TERCERO.- En cuanto a los defectos formales, la propia representación procesal de la Organización recurrente admite que la memoria y el informe existen, si bien considera que son insuficientes para justificar y amparar la modificación llevada a cabo por el Real Decreto en el Consejo Asesor de Medio Ambiente. La apreciación de la recurrente de no responder la memoria económica y el informe sobre la necesidad y oportunidad de la norma a la finalidad de ésta es puramente subjetiva, pues lo cierto es que, además de establecerse en el apartado f) del propio artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, que tanto la memoria como el informe deben ser sucintos, lo cierto es que la finalidad de la nueva ordenación no es otra que la de agilizar el funcionamiento de dicho Consejo que, desde su creación, se demostró escasamente eficaz para lograr sus fines, por lo que se trataba exclusivamente de dotarle de una estructura y composición más adecuada, a cuyo fin resultan suficientes tanto la existente memoria económica como el indicado informe sobre su necesidad y oportunidad. En el folio 12 del expediente administrativo aparece la aludida memoria económica y en los folios 13 a 22 los informes elaborados por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente y del Ministerio de Administraciones Públicas, de cuya lectura se deduce que la modificación introducida no supone incremento de gasto ni disminución de ingresos públicos y que la nueva estructura resulta necesaria por las razones que extensamente se expresan. Resultan, por consiguiente, rechazables los motivos de impugnación basados en los aducidos defectos formales.
CUARTO.- En cuanto a los vicios de fondo, consistentes en haberse conculcado el principio de representatividad e incurrido en arbitrariedad y desigualdad de trato, no se aprecian en la disposición impugnada. Si bien es cierto que, al señalar el artículo 3.2 b) y c) el vocal del Consejo Asesor que representa a los sindicados y a las organizaciones empresariales alude a las más representativas, lo que no hace cuando señala al que debe representar a las organizaciones profesionales con implantación en el sector agrario, que deberá elegirse, al igual que aquellos, por acuerdo entre las mismas, no cabe establecer un paralelismo entre aquéllos y éstas. Aunque, según el texto del precepto, pudiera resultar elegido para participar en el Consejo asesor de Medio Ambiente, en representación de las organizaciones profesionales con implantación en el sector agrario, el miembro de una organización que no fuese de las más representativas a nivel estatal, según el criterio fijado por el artículo 11 de la Ley de Bases de Régimen Jurídico de Cámaras Agrarias, ello será porque las propias organizaciones empresariales agrarias así lo acuerden por mayoría, de manera que el criterio de la mayor representatividad queda a salvo, pues no cabe duda que el designado representará los intereses mayoritarios entre las organizaciones profesionales con implantación en el sector agrario.
QUINTO.- A diferencia de lo que sucede con los sindicatos y las organizaciones empresariales, cuya participación en el Consejo viene dada en razón de la representatividad que tengan a nivel estatal sin que cuenten otras circunstancias, cuando de organizaciones profesionales se trata, el artículo 3 del Real Decreto contiene una selección que permite el acceso a dicho Consejo Asesor sólo de algunas organizaciones profesionales, concretamente de las que tienen implantación en los sectores agrario y marítimo pesquero, por lo que no cuenta la mayor o menor representatividad que las organizaciones profesionales tengan a nivel nacional, de manera que pueden existir otras organizaciones profesionales que, a nivel estatal, tengan mayor representatividad que las implantadas en el sector agrario y en el marítimo pesquero, que, no obstante, no están llamadas a formar parte del Consejo Asesor de Medio Ambiente, a pesar de lo cual no cabe considerar infringido dicho principio de representatividad. SEXTO.- El criterio seguido por el Real Decreto impugnado es razonable y, por consiguiente, no se le puede tachar de arbitrario, como hace la representación procesal de la recurrente. Para conferir participación en el Consejo a los sindicatos y a las organizaciones empresariales en general la norma acoge exclusivamente el criterio de la mayor representatividad a nivel estatal, pero, al regular la participación de las organizaciones profesionales, aunque, como señala en su preámbulo, existan otras que puedan realizar valiosas aportaciones para preservar el medio y fomentar su desarrollo sostenible, selecciona las que tengan implantación en dichos sectores agrario y marítimo pesquero, las que contarán en el Consejo con un representante cada una, elegido por acuerdo entre las que tengan implantación en los referidos sectores, con lo que se respetan íntegramente los principios de representatividad y de igualdad de trato entre las organizaciones profesiones seleccionadas, atendiendo a las razones expresadas tanto en los informes justificativos de la modificación operada por el Real Decreto como en la exposición de motivos de éste.
SÉPTIMO.- La mayor representatividad, en la que tanto énfasis pone la Organización recurrente, no puede referirse a los votos que obtenga en las elecciones a la Cámaras Agracias sino a los que consiga en la elección, entre las organizaciones profesionales con implantación en el sector agrario, del representante ante el Consejo Asesor de Medio Ambiente, de manera que es precisamente el principio de mayor representatividad el que pudiera determinar que el representante en dicho Consejo no fuese un miembro de su Organización, lo que no implica, sino todo lo contrario, la negación de ese principio a fin de participar en las instituciones públicas, razones todas que abundan en la desestimación de los motivos de fondo aducidos para impugnar el artículo 3.2, d, 1 del Real Decreto 686/2002, de 12 de julio, ya que este precepto no conculca los artículos 11 de la Ley 23/86, de 24 de diciembre, de Bases de Régimen Jurídico de Cámaras Agrarias, modificada por Leyes 23/91 y 37/94, ni lo dispuesto en los artículos 9.3, 14 y 22 de la Constitución.
OCTAVO.- A pesar de que el recurso contencioso-administrativo interpuesto debe ser desestimado íntegramente, no existen, según establece el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción, razones para imponer a cualquiera de las partes las costas procesales causadas, al no apreciarse en ella mala fe ni temeridad. Vistos los preceptos citados y los artículos 43 a 72 de la Ley Jurisdiccional.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña María Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre y representación de la Coordinadora de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural del Estado Español (COAG - INICIATIVA RURAL), contra el artículo 3. 2. d), número 1, del Real Decreto 686/2002, de 12 de julio, al ser dicho precepto ajustado a derecho, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
