Señala el Tribunal Supremo que el Ayuntamiento al denegar la prórroga dio cumplimiento a lo establecido en el párrafo tercero del art. 80 Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales -sobre que el plazo fijado tendrá carácter improrrogable-, como también dio cumplimiento a las previsiones del planeamiento -hacer efectivo el uso público-común general inherente al bien ocupado-, no estando, además, justificada la pretendida vinculación de los terrenos litigiosos a las necesidades residenciales universitarias.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 20 de julio de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4445/1998
Ponente Excmo. Sr. Nicolás Maurandi Guillén
En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil cuatro. Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 4445/1998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por MOELVEN SYSTEMBYGG, A.S. y MOELVEN IBÉRICA, S.A., representada por la Procuradora Doña Isabel Campillo García, contra la sentencia de 1 de diciembre de 1.997 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede de Sevilla. Habiendo sido parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE SEVILLA, representado por la Procuradora Doña Pilar Oliva Melgar.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice: “FALLAMOS; “Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por MOELVEN SYSTEMBYGG, A.S. y MOELVEN IBÉRICA, S.A. contra Acuerdo del Consejo de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla de 27 de febrero de 1995 desestimatorio del recurso deducido contra la Resolución del Sr. Gerente de 27 de octubre de 1994 que a su vez desestimó la solicitud de prórroga de ocupación de los terrenos propiedad municipal sitos en el Plan Parcial Bermejales. Sin costas”.
SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, por la representación de MOELVEN SYSTEMBYGG, A.S. y MOELVEN IBÉRICA, S.A. se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
TERCERO.- Recibidas las actuaciones la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras invocar los motivos en que se apoyaba, terminaba con este Suplico a la Sala: “(..) en su día dicte sentencia por la que: - estimando este recurso de casación en virtud del motivo primero, se anule la sentencia recurrida mandando reponer las actuaciones al momento previo al auto de fecha 15 de julio de 1997 en el que se denegaba el recibimiento a prueba propuesto en tiempo y forma por esta parte o bien - estimando este recurso de casación en virtud del motivo segundo, se anule la sentencia recurrida acordando la nulidad del acuerdo del Consejo de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla de 27 de febrero de 1995 y en consecuencia, conceda la prórroga del Convenio suscrito con dicho Ayuntamiento para la ocupación temporal de los terrenos de propiedad municipal sitos en Los Bermejales (Sevilla) por un período de cuatro años con expresa imposición de las costas procesales a la parte contraria”.
CUARTO.- El AYUNTAMIENTO DE SEVILLA se opuso al recurso mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, pidió a la Sala: “(..) en su día dicte sentencia, por la que inadmitiendo los motivos del recurso, declare no haber lugar al mismo, con imposición de costas al recurrente, (..)”.
QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 13 de julio de 2003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia aquí recurrida de casación desestimó el recurso contencioso- administrativo que MOELVEN SYSTEMBYGG, A.S. y MOELVEN IBÉRICA, S.A. interpuso contra los actos del AYUNTAMIENTO DE SEVILLA que desestimaron la solicitud de prórroga de ocupación de los terrenos municipales sitos en el Plan Parcial Bermejales. El actual recurso de casación lo interpone también MOELVEN SYSTEMBYGG, A.S. y MOELVEN IBÉRICA, S.A., que invoca en su apoyo los dos motivos que más adelante se analizarán.
SEGUNDO.- La sentencia de instancia para delimitar la controversia por ella enjuiciada comienza por sentar estas premisas de hecho: - Los terrenos objetos de la cesión litigiosa están clasificados como suelo urbanizable programado en el Plan General de Ordenación Urbana, y calificados como “zona de equipamiento educativo, zona verde y espacios libres” por el Plan Parcial Los Bermejales. - Fueron cedidos a la actora, primero, para su explotación como complejo residencial durante la EXPO 92, y después, a petición de la interesada, como residencia universitaria. - Para el fin expresado se suscribió un Convenio el 1 de diciembre de 1992. Su estipulación segunda estableció como fecha inicial la del Convenio y como final la de 31 de diciembre de 1994; y se añadió “la posibilidad de prórroga por acuerdo de las partes y a petición expresa”. Luego señala que la actora fundamentó su pretensión impugnatoria de la denegación de la prórroga exclusivamente en la desviación de poder. Declara que lo aducido para ello fue que la propuesta del Convenio se justificó en los problemas de alojamiento que la Universidad de Sevilla tenía planteados, la inexistencia de previsiones sobre la disponibilidad de los terrenos y la contribución así del Ayuntamiento a solucionar un problema social, así como que dichas circunstancias permanecían en la actualidad y no existía un proyecto de urbanización para hacer efectiva la finalidad marcada por el Plan (presupuesto para su ejecución). Más adelante declara que en el caso enjuiciado no se dan los presupuestos de la desviación de poder. Lo primero que razona para ello es que se trata de la ocupación de un bien de dominio público municipal para un uso privativo en virtud de un convenio atípico provisional y temporal, sin seguir el procedimiento establecido en los artículos 80 y siguientes del Reglamento de Bienes (RBCL). Continúa argumentando que, aunque el convenio apuntaba la posibilidad de prórroga, su no aceptación por la Gerencia Municipal de Urbanismo supone el respeto al establecido en el párrafo tercero del artículo 80 del RBCL (sobre que el plazo fijado tendrá carácter improrrogable), como también dar cumplimiento a las previsiones del Plan (hacer efectivo el uso público-común general inherente al bien ocupado). Añade que no existe desvío de la finalidad perseguida por la norma, porque esos terrenos desde su calificación están calificados a su destino urbanístico público y frente a él no puede prevalecer el privativo, aunque con este se estén cumpliendo fines sociales. La sentencia de instancia termina declarando que la extinción del plazo pactado en el Convenio supone la extinción de cualquier derecho sobre los terrenos ocupados y la posibilidad de utilización de las prerrogativas de recuperación y desahucio previstas en la norma.
TERCERO.- El primer motivo de casación, que se esgrime por el cauce del ordinal tercero del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA- aquí aplicable, (el texto de 1956 con la redacción dada por la reforma de 1992), reprocha la infracción de los artículos 74 de la LJCA y 24 de la Constitución (CE). Se aduce para ello que se denegó el recibimiento a prueba que fue solicitado en relación a unos puntos de hecho sobre los que había discrepancia entre los litigantes y eran trascendentes para el fallo; y se señala que eran éstos: a) grado de vigencia y ejecución de las normas de planeamiento urbanístico que afectaban a los terrenos cedidos; b) necesidades de interés general que pudieran ser cumplidas por el Complejo Residencial; y c) gestiones realizadas ante la Gerencia de Urbanismo desde la fecha de la primera petición de prórroga y la respuesta dada a las mismas por la Administración. Este motivo no puede ser acogido, por no haberse cumplido, en cuanto a la falta denunciada, con lo establecido en el artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional, ya que el auto de denegación de prueba, a pesar de ser susceptible de ello, no fue impugnado a través del correspondiente recurso. Y aunque lo anterior sea causa bastante para el fracaso del motivo, conviene añadir que la aceptación de la certeza de esos puntos de hecho no conduciría al éxito de la impugnación de fondo planteada por la aquí recurrente de casación (por lo que se razonará sobre las infracciones denunciadas en el siguiente motivo de casación).
CUARTO.- El segundo motivo de casación, amparado en el ordinal cuarto del art. 95.1 de la LJCA, denuncia la infracción de los artículos 106.1 y 9.3 de la CE, 83 de la LJCA y 1253 del Código Civil. Para defenderlo se argumenta que la actuación administrativa impugnada incurrió en el vicio de desviación de poder y la Sala de instancia de manera indebida no lo apreció así. Se afirma que esto último fue debido, de una parte, a la interpretación errónea que dicha Sala hizo esta figura; y, de otra, tanto a la carencia de suficientes elementos de prueba para poder valorarlo, a causa de la denegación del recibimiento a prueba, como a la no valoración correcta de los indicios que emanaban del expediente. La discordancia que se aduce en el recurso para intentar sostener la desviación de poder sería el resultado de ponderar, por un lado, cuales fueron las razones y circunstancias que determinaron el convenio de cesión, y de comprobar, por otro lado, la subsistencia de esas mismas circunstancias cuando se denegó la prorroga. Se dice más concretamente que esas razones y circunstancias que llevaron al Ayuntamiento de Sevilla a firmar el Convenio fueron la satisfacción de unas demandas sociales reales (derivadas de las necesidades de residencia de la Comunidad Universitaria) y la no urgencia de realizar obras de urbanización en los terrenos objeto de cesión por no estar debidamente aprobado el Proyecto de Urbanización; y se subraya que esas mismas circunstancias continuaban todavía cuando se decidió la denegación de la prórroga que es objeto de controversia.
QUINTO.- La denunciada desviación de poder no puede ser acogida, por no ser de apreciar ninguna obligación jurídicamente exigible al Ayuntamiento de destinar los terrenos litigiosos a las necesidades residenciales universitarias que fueron ponderadas cuando se firmó el Convenio de cesión. La desviación de poder consiste ciertamente en una divergencia entre la finalidad asignada por el ordenamiento jurídico a una determinada clase de actuación administrativa y la finalidad realmente perseguida por la Administración durante la realización de dicha actividad. Pero exige la premisa de la existencia de una finalidad legalmente asignada como deber inexcusable de la Administración. Por tanto, no existiendo tal premisa, no cabe hablar de divergencia alguna ni, consiguientemente, de desviación de poder. Esto último es lo que acontece en el caso enjuiciado: que carece de justificación esa vinculación entre los terrenos y las necesidades residenciales universitarias que es esgrimida en el recurso de casación como punto de partida para derivar de ella la divergencia con la que pretende sostenerse la desviación de poder. Esa pretendida vinculación no está establecida en el ordenamiento jurídico como destino preferente o secundario de los terrenos litigiosos, ni como obligación del Ayuntamiento. Tampoco en el Convenio de que se viene hablando se incluyó estipulación alguna que impusiera la continuidad de la cesión hasta tanto subsistieran esas necesidades residenciales (según resulta del relato fáctico de la sentencia recurrida al que hay que ajustarse en esta fase casacional). La actuación administrativa controvertida no es otra de la denegación de la prórroga de un convenio de cesión temporal de uso de unos terrenos demaniales (perfeccionado por la Administración por no estar destinados todavía esos terrenos al fin propio de su calificación urbanística), y esa denegación fue decidida por dicha Administración de conformidad a la libertad que se reservó en ese mismo convenio de condicionar esa prórroga al mutuo acuerdo. Por tanto, dicha denegación en principio es conforme a dicho contrato y a la libertad contractual que en todo caso asiste a la Administración; y no supone tampoco apartarse de una finalidad cuya consecución le fuera exigible al Ayuntamiento. Consiguientemente, tampoco son de acoger las infracciones invocadas para dar sustento al segundo motivo de casación.
SEXTO.- Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.
FALLAMOS
1.- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por MOELVEN SYSTEMBYGG, A.S. y MOELVEN IBÉRICA, S.A. contra la sentencia de 1 de diciembre de 1.997 de la Sección Primera de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede de Sevilla. 2.- Imponer las costas a la parte recurrente. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
