TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 26 de abril de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1287/1999
Ponente Excmo. Sr. Juan Gonzalo Martínez Micó
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Abril de dos mil cuatro. Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación num. 1287/1999 interpuesto por la Administración General del Estado, representada y dirigida técnicamente por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, con fecha 16 de noviembre de 1998, por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, por la que se estima en parte el recurso de apelación num. 23/1998 promovido por Doña Olga y por Doña Ángela, representadas por sus respectivos Procuradores y asistidas técnicamente por sus correspondientes Letrados, y por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia de 3 de marzo de 1998, dictada en el procedimiento de reintegro por alcance num. A-385/95 (Ramo Cultura Valencia). En el recurso de casación ha comparecido, como parte recurrida, Doña Olga, representada por Procurador y dirigida por Letrado, y ha intervenido el Ministerio Fiscal.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En la indicada fecha de 16 de noviembre de 1998, la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas dictó sentencia en apelación con la siguiente parte dispositiva: FALLO: “La Sala Acuerda: Estimar en parte el recurso de apelación nº 23/1998 promovido por el Procurador de los Tribunales Don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, en nombre y representación de Doña Olga, por el Procurador de los Tribunales Don Miguel Zamora Bausa, en nombre y representación de Doña Ángela, y por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia de 3 de marzo de 1998, dictada en el procedimiento de reintegro por alcance nº A-385/95 (Ramo Cultura-Valencia). Y por los fundamentos que anteceden se revocan los apartados 3º y 5º del fallo, en el sentido de absolver a Doña Olga de la responsabilidad contable subsidiaria. Desestimando el recurso en el resto, con la consiguiente confirmación de la sentencia en las demás declaraciones que contiene y sin declaración expresa sobre costas en esta segunda instancia”.
SEGUNDO.- Contra la anterior sentencia el Abogado del Estado preparó ante el Tribunal “a quo” el presente recurso de casación que, una vez fue tenido por preparado, ha sido interpuesto ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y formalizado por la representación procesal de Doña Olga su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló por su turno, para votación y fallo la audiencia del día 21 de abril de 2004, en cuya fecha ha tenido lugar dicha actuación procesal.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia aquí recurrida se funda, en lo que interesa destacar a los efectos del presente recurso, en las siguientes argumentaciones:.. “el puesto de trabajo de la Dirección de Museo de titularidad estatal, en la época a la que se contraen los hechos, no tenía atribuido, de forma expresa, por su normativa reguladora obligación contable alguna. Así, la mera lectura del art. 16 del entonces vigente R.D. 620/1987, de 10 de abril, evidencia la afirmación anterior.. No existe, pues, para la Dirección del Museo una atribución expresa de obligación en el aspecto contable y presupuestario por parte de la normativa reguladora de los Museos que pudiera estimarse infringida. Tan sólo existe, siguiendo la sentencia de instancia, un cumplimiento negligente del deber genérico “de supervisión y control” que corresponde a los superiores respecto de los inferiores. Pero conviene matizar que la relación administrativa que, conforme al R.D. 620/1987, se constituye entre la Dirección y la Cajera-pagadora, como puesto incluido dentro de la Administración del Museo, no es propiamente de jerarquía, sino como distingue la doctrina administrativista de “mera dirección”, si tenemos en cuenta que dicha Cajera-pagadora, según la legislación reguladora de los anticipos de caja fija - art. 79.7 del TRLGP y R.D. 725/1989, de 16 de junio, y demás disposiciones de desarrollo - y de los pagos a justificar - art. 79 del TRLGP y R.D. 640/1987, de 8 de mayo, y demás disposiciones de desarrollo - y como se evidencia en los procedimientos de tramitación de unos y otros que se describen en el apartado V.1 y V.2 del Informe de Control financiero, de 25 de noviembre de 1994, del que traen causa las presentes actuaciones, actuaba, en el ámbito de los hechos de este procedimiento, en el ejercicio de las funciones exclusivas que dicha normativa le encomienda. En el presente caso, los hechos que generaron el descubierto de fondos públicos se centran en irregularidades en el proceso de justificación de los anticipos de caja fija y en el de los pagos a justificar que correspondían de manera exclusiva a la Cajera pagadora, tal y como se describe en el informe de control financiero referido, en el que por cierto - ni tampoco en el ámbito de las actuaciones previas - no se imputa incumplimiento alguno en relación con los hechos que aquí se enjuician a quien ejerció la Dirección del Museo.. En todas y cada una de las partidas, las irregularidades generadoras de responsabilidad contable son imputables a quien correspondió confeccionar la cuenta justificativa como perceptor de los fondos, que no era sino la Cajera pagadora. Por su parte, el órgano gestor intervino en todos los pagos, excepción hecha de los pendientes de justificar, mediante la firma del “páguese”, en la llamada “orden interna de pago” y en los correspondientes cheques, pero en todo caso con sujeción a la normativa contable aplicable puesto que - en el propio informe de control no se dice lo contrario - todos ellos eran gastos adecuados al procedimiento de pago y, además, debidos, por tratarse de prestaciones efectivamente cumplidas por proveedores del Museo y previamente contratadas para atender el funcionamiento ordinario de la Institución. Para que la dirección del Museo hubiera podido evitar el resultado dañoso hubiera sido preciso no un esfuerzo sobredimensionado en el cumplimiento de sus obligaciones que, como se ha visto, no tenía expresamente atribuidas, sino sustituir a la Cajera-pagadora en el ejercicio de sus competencias exclusivas, lo cual supone no un exceso de diligencia, sino todo lo contrario, incurrir en negligencia al ejercer competencias ajenas. Téngase en cuenta, a mayor abundamiento, que el tiempo en el que transcurrieron los hechos del alcance demuestra que el método utilizado por quien ocasionó el descubierto de fondos públicos y su desviación a usos ilegítimos no fue tan fácil de detectar, pues durante el mismo, ni los órganos de control, ni tampoco los servicios centrales del Ministerio que libraba los fondos y recibía las cuentas justificativas, previamente intervenidas, fueron capaces de advertir irregularidad alguna hasta que se confeccionó el informe de control financiero a consecuencia, precisamente, de la denuncia hecha por la Directora de la Institución. Como consecuencia de todo lo anterior, no se aprecian razones suficientes para imputar responsabilidad contable subsidiaria a Doña Olga, por no advertir cumplimiento negligente de obligación contable alguna, teniendo en cuenta las que la normativa aplicable le atribuía expresamente, sin que pueda hacerse derivar, en el presente caso, responsabilidad contable subsidiaria de un deber genérico, no contable ni presupuestario, de supervisión o control de los inferiores, más aún cuando el órgano inferior actuó en el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de manera que para que el órgano superior hubiera podido evitar el resultado dañoso habría sido necesario que actuara continuamente por sustitución, habida cuenta además el principio de buena fe que preside las relaciones administrativas. Todo ello debe conducir a.. la absolución de Doña Olga, de la responsabilidad contable subsidiaria, sin que proceda, por tanto, entrar en valorarse en esta segunda instancia la moderación de que fue objeto en la primera”.
SEGUNDO.- El presente recurso de casación, promovido al amparo del art. 82.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se funda en los siguientes motivos de casación: a) El primer motivo de casación se invoca al amparo del art. 82.1.4º de la Ley 7/88 y se funda en el error evidente en la apreciación de la prueba basado en documentos que obren en el procedimiento y que demuestren la equivocación del Tribunal, sin resultar contradichos por otros elementos de prueba. El documento en que se basa el Abogado del Estado para denunciar el “error evidente en la apreciación de la prueba” en que ha incurrido la sentencia recurrida es el escrito que la Directora del Museo Nacional de Cerámica y de las Artes Suntuarias “González Martí” de Valencia dirige, con fecha 13 de junio de 1995, a Don José Daniel, de la “Sindicatura de Comptes” de la Generalitat Valenciana, en contestación al escrito remitido al Director General de Bellas Artes sobre actuaciones previas 110/95 y a petición de la Subdirección de Museos Estatales. En el meritado escrito la Directora del Museo, Doña Olga, manifestaba ser de su competencias las “funciones de planificación y control del gasto general del Museo, autorización verbal para todos los gastos que no fuesen de funcionamiento ordinario y menor cuantía. Visto Bueno de las facturas presentadas y firma de las órdenes de pago”. La conclusión exculpatoria a que llega la Sala “a quo” se funda en la inexistencia de infracción de naturaleza contable imputable a la Sra. Olga y en la negación de la condición de cuentadante de la Directora del Museo. Para el Abogado del Estado las funciones que la Directora del Museo manifiesta ser de su competencia en el escrito de constante referencia le lleva a entender que la Directora de Museo tiene a su cargo el manejo de caudales públicos, por lo que tiene la condición de cuentadante y debe ser considerada como responsable no ya subsidiaria sino directa de que los caudales públicos hubieran resultado alcanzados, al menos en la cuantía en que lo fueron. b) En el segundo motivo de casación al amparo del art. 82.1.5º de la Ley 7/88, el Abogado del Estado denuncia infracción de los arts. 2.b), 15.1, 38.2 y 43.1 de la Ley Orgánica 2/1982, 49.1 de la Ley 7/88 y 140 y 141.1.a) de la Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988. Para el Letrado del Estado la condición de cuentadante de la Directora del Museo, resultante del documento invocado, unida al hecho de que la misma dejó de cumplir las obligaciones contables que eran de su cargo, le hace responsable subsidiaria (nótese que en el primer motivo el Abogado del Estado la hacía responsable directa) del alcance causado por la Administradora, que era la responsable directa de los caudales del Museo. Hubo negligencia en el cumplimiento de obligaciones contables que dio ocasión a que los caudales públicos resultaran menoscabados y no se está en el caso de hacer uso de la facultad de minoración prevista en los arts. 38.4 y 40.2 de la Ley Orgánica 2/82 al no concurrir el requisito del esfuerzo desproporcionado.
TERCERO.- Antes de entrar en el análisis crítico de la argumentación desarrollada por el Abogado del Estado recurrente, parece conveniente, de un lado, transcribir el resto de las funciones que, según hacía constar el propio escrito de 13 de junio de 1995 de la Directora del Museo, eran de la competencia de ésta y de las que el representante de la Administración sólo reseñó una parte; eran, además, éstas: “Tratamiento administrativo y científico-técnico de los fondos del Museo. Elaboración de las actividades del Museo y puesta en práctica: exposiciones, catálogos, jornadas, etc. Control de la conservación de fondos, tanto en la parte específica de cada material como en la general de Seguridad del Museo. Supervisión de la gestión administrativa y de personal. Valoración de piezas a efectos de seguro para su salida del Museo, o a requerimiento del Ministerio para uso interno del mismo. Evacuación de informes solicitados por el Ministerio, etc.”. Sólo así, se puede tener una idea cabal de las numerosas funciones que tiene la Directora del Museo. Pero, de otro lado, conviene ver también las funciones que, en el propio escrito de 13 de junio de 1995, se consideran de la competencia de la Administradora del Museo: Funciones de Contabilidad, pago de facturas, rendición de cuentas ante la Intervención Delegada y posteriormente ante la Unidad Central de Caja del Ministerio de Cultura, arqueos de caja y confección de Libro de “Entidades de Crédito”, “Registro de Caja” y “Registro General de Libramientos”. Y, a la hora de concretar las funciones de la considerada responsable contable directa por la sentencia recurrida, conviene recordar que en el apartado de Hechos Probados de la sentencia de 3 de marzo de 1998 dictada por la Sección de Enjuiciamiento, Departamento Primero, del Tribunal de Cuentas, se hacía constar: “que con fecha 25 de noviembre de 1994 la Intervención General de la Administración del Estado emitió un Informe de control financiero de los fondos recibidos por el Museo Nacional de Cerámica y de las Artes Suntuarias “González Martí” de Valencia correspondiente a los ejercicios 1991 a 1994. En dicho Informe la Intervención General concluía que se había producido una desviación en la utilización de los fondos públicos librados por el Ministerio de Cultura al Museo antes indicado de Valencia en concepto de anticipo de caja fija y pagos a justificar, por un importe total de 6.612.309 ptas. Que con fecha 22 de junio de 1995 la Intervención General aportaba información complementaria relativa al Informe de control financiero antes indicado. En este nuevo Informe se señalaba que “la deficiencia más importante observada en la contabilidad de los fondos recibidos en concepto de anticipo de caja fija y pagos a justificar (por parte del citado Museo) era la deficiente o nula llevanza del libro de registro de entidades de crédito y caja, respectivamente, así como la falta de conciliaciones bancarias y arqueos de caja, con carácter periódico (apdo. 5 y último del Informe). Que durante el período de 1991 a 1994 al que se refiere el Informe de la Intervención General desempeñó el cargo de Administradora del Museo indicado la hoy demandada Doña Ángela, quien asumía las funciones de contabilidad, pago de facturas, rendición de cuentas ante la Intervención Delegada y posteriormente ante la Unidad Central de Caja del Ministerio de Cultura, arqueos de caja, confección del libro de entidades de crédito, registro de caja y registro general de libramientos. Es decir, realizaba las funciones materiales de cajera-pagadora, si bien nominativamente este cargo correspondía a Doña Bárbara, nombrada el 24 de marzo de 1992, la cual carecía de firma reconocida y sus funciones se limitaban a las propias de un auxiliar administrativo”.
CUARTO.- Dijimos en nuestras sentencias de 30 de enero y 3 de mayo de 1999, y conviene recordar aquí por referirse al motivo de casación invocada por el Abogado del Estado, que “es manifiesto que el error evidente en la apreciación de la prueba, a que se refiere el número 4 de dicho precepto, es hoy un motivo que pertenece a la historia de la casación, cuya evolución legislativa terminó por eliminarlo expresamente para la casación civil, en la que había tenido su feudo, en la reforma de la Ley Orgánica 10/92, de 30 de abril. Dicha Ley operó, en el aspecto casacional que analizamos, en un doble sentido: A) En cuanto a la casación civil, su artículo 1 dio nueva redacción al artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, dejando de incluir entre los motivos en que puede fundamentarse el recurso de casación el error en la apreciación de la prueba. B) Y en cuanto a la casación contenciosa-administrativa, el artículo 7 de la Ley 10/1992 la introdujo por primera vez en nuestra legislación y, en consonancia con la casación civil, no incluyó el motivo consistente en el error evidente en la apreciación de la prueba, de suerte que no figura en el artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956. Sin embargo, por lo que a las resoluciones del Tribunal de Cuentas se refiere, por dos veces el legislador ha rehusado suprimir -de acuerdo con la indicada evolución histórica- el motivo de casación consistente en el error en la apreciación de la prueba. Lo hizo por primera vez en la reforma efectuada por la Ley 10/92, al redactar el artículo 93.1.5 de la Ley Jurisdiccional de 1956, en el que, dispuso que “las resoluciones del Tribunal de Cuentas, en materia de responsabilidad contable, serán susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos en la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de cuentas”. El número 5 apareció en el precepto como una auténtica especialidad frente a la casación ordinaria. Y volvió a reiterarlo, más significativamente aún, pues ya había podido escuchar las críticas de la doctrina, en la actual Ley de la Jurisdicción 29/88, de 13 de julio, cuyo artículo 86.5 vuelve a reiterar “que las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable serán susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos y en su Ley de Funcionamiento”.
QUINTO.- Entrando ya en el examen del recurso, el recurrente lo basa en el escrito de 13 de junio de 1995 de la Directora del Museo al que antes se ha hecho cumplida referencia, documento que obra en el procedimiento, que -según el recurrente- demuestra la equivocación del Tribunal y que no ha resultado contradicho por otros elementos de prueba. Pues bien, con independencia de que el escrito de la Directora del Museo con el que el Abogado del Estado pretende demostrar el error evidente en la apreciación de la prueba padecido por la sentencia recurrida difícilmente puede considerarse como documento desde el punto de vista del motivo casacional aducido porque no se trata de un documento propiamente dicho al no referirse a la constancia de hechos producidos fuera del proceso, es lo cierto que el escrito elaborado por la Directora del Museo es completamente inane a los efectos pretendidos por el Defensor de la Administración y no demuestra, en ningún caso, el error “evidente” del juzgador en la apreciación de la prueba. La sentencia de esta Sala y Sección de 30 de enero de 1999, ya citada, afirmó que la alegación de error evidente ha de apoyarse en documentos y que los documentos en que se apoye el recurrente para el fin casacional deseado han de ser contundentes e indubitados, de manera que es preciso que las afirmaciones o negaciones sentadas por el juzgador estén en abierta contradicción con documentos que, por sí mismos y sin acudir a deducciones, interpretaciones o hipótesis, evidencien lo contrario a lo afirmado o negado en la sentencia recurrida. En el caso de autos, el documento que se invoca, por el carácter genérico con que se enumeran las funciones de carácter económico de la Directora del Museo (a la que se le posibilita, de esta forma, el estar enterada de la marcha económica del mismo), no desvirtúa la exclusiva competencia y responsabilidad de la Administradora en el manejo y disposición de los fondos económicos del Museo. Era la Administradora la que llevaba la contabilidad, pagaba las facturas, rendía cuentas ante la Intervención Delegada y posteriormente ante la Unidad Central de Caja del Ministerio de Cultura, realizaba los arqueos de caja, confeccionaba el libro de entidades de crédito, realizaba el registro de caja y registro general de libramientos. En la Información complementaria que la Intervención General de la Administración del Estado realizó del Informe de control financiero de los fondos recibidos por el Museo se señalaba que la deficiencia más importante observada en la contabilidad de los fondos recibidos en concepto de anticipo de caja fija y pagos a justificar era la deficiente o nula llevanza del libro registro de entidades de crédito y caja, respectivamente, así como la falta de domiciliaciones bancarias y arqueos de caja con carácter periódico (apartado 5 del Informe). Y las funciones indicadas eran competencia exclusiva de la Administradora, sin que, como advierte la sentencia recurrida, la desviación a usos ilegítimos de los fondos públicos fuera fácil de detectar, pues ni los órganos de control ni los servicios centrales del Ministerio que libraba los fondos y recibía las cuentas justificativas, previamente intervenidas, fueran capaces de advertir irregularidad alguna hasta que se realizó el informe de control financiero. En esas condiciones, querer convertir a la Directora del Museo en responsable contable subsidiaria de la torpe actuación de la Administradora es, sin duda alguna, querer forzar la exhaustiva valoración que la sentencia recurrida ha hecho de la actuación de la Directora del Museo en el caso sometido a nuestra consideración y que le ha llevado a eximirla de la responsabilidad contable subsidiaria, máxime cuando, a tenor de la normativa reguladora de las obligaciones de la Dirección de los Museos de titularidad estatal, ese puesto de trabajo no tenía atribuida obligación contable alguna, como se cuida de destacar la sentencia recurrida; y si no existía para la Dirección del Museo, en el ordenamiento sectorial aplicable, una atribución expresa de obligación en el aspecto contable y presupuestario, no puede serle atribuida ni la condición de cuentadante ni la responsabilidad contable subsidiaria. El deber genérico de supervisión o control que la Directora tenía respecto de la Administradora no es bastante para imputarle responsabilidad contable subsidiaria sobre todo si se advierte que la Administradora, como Cajera-pagadora, actuaba, según la normativa reguladora de los anticipos de caja fija y de los pagos a justificar, en el ejercicio de las funciones exclusivas que dicha normativa le encomienda. Si, pues, la Directora no tenía obligación contable o presupuestaria, malamente puede asumir la condición de cuentadante ni, consiguientemente, incurrir en responsabilidad contable, ni directa ni subsidiaria. En definitiva, que la equivocación del juzgador, en el motivo casacional invocado, ha de ser apreciable a la simple vista del documento que se señale, de manera que pueda constatarse fácilmente, sin necesidad de acudir a nuevas apreciaciones de la prueba. Y en el recurso que estamos resolviendo el documento que se cita no evidencia por sí mismo, de ninguna manera, el error evidente que se atribuye a la sentencia. Procede, por todo ello, desestimar el recurso.
SEXTO.- Procediendo la desestimación del presente recurso, deben imponerse a la Administración recurrente las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a tenor de lo al respecto prescrito en los arts. 84.1 de la Ley 7/1988 y 102.3 de la L.J.C.A., en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de abril. Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia dictada, en el recurso de apelación num. 23/98, con fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, en el procedimiento de Reintegro por Alcance num. 385/95, por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, con la consecuente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la parte recurrente. Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
