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  • EDICIÓN DE 18/08/2004
 
 

STS DE 14.06.04 (REC. 2341/1999; S. 3.ª). PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SUJETOS DEL PROCESO. LEGITIMACIÓN ACTIVA. INEXISTENCIA DE LEGITIMACIÓN

18/08/2004
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A juicio del Tribunal Supremo, es ajustado a derecho el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Oviedo por el que se aprobó la modificación del Área de Servicios Sociales y Catálogo de puestos de trabajo, con la modificación de un puesto de trabajo y la creación de otros dos. Establece que, efectivamente, como se apreció en instancia, la Junta de Personal carecía de legitimación “ad causam” en el proceso, pues sus cometidos ya fueron definidos con suficiente claridad por el Legislador en la Ley 9/1987, con arreglo a la cual dicha Junta ostenta competencia “en todo lo relativo al ámbito de sus funciones”, esto es, básicamente en lo concerniente a la salvaguarda de la emisión de un informe previo sobre todos aquellos acuerdos plenarios adoptados en materia de personal, como acontece con el litigioso.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 14 de junio de 2004

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2341/1999

Ponente Excmo. Sr. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

En la Villa de Madrid, a catorce de Junio de dos mil cuatro. Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2341/1999 interpuesto por la JUNTA DE PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE OVIEDO, representada por la Procuradora doña SUSANA YRAZOQUI GONZALEZ, contra la Sentencia nº 178/99 dictada el 23 de febrero de 1999 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, recaída en el recurso 228/1997, sobre variación del organigrama del área de Bienestar Social. Se ha personado, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE OVIEDO, representado por la Procuradora doña ISABEL JULIA CORUJO.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: “FALLO: En atención a lo expuesto, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Asturias ha decidido: Que desestimando la demanda formulada por D. Luis Vigil García, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo, el acuerdo adoptado por el Pleno, en sesión celebrada el día 4 de diciembre de 1996, por la que se aprueba la Modificación del Área de Servicios Sociales y la del catálogo de puestos de trabajo con la modificación de un puesto de trabajo y la creación de otros dos, estando representada la Administración demandada por el Procurador D. Luis de Miguel García Bueres, debemos declarar y declaramos conforme a derecho el acuerdo impugnado, que, por tal razón, confirmamos. Sin hacer especial declaración de las costas devengadas en la instancia.”

SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia interpuso recurso de casación la Procuradora doña Susana Yrazoqui González, en representación de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo. En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que “estimando el mismo, case y anule la sentencia de instancia, resolviendo lo correspondiente según los términos en que aparece planteado el debate, y por lo tanto según lo suplicado en nuestra demanda.”

TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos y, por Providencia de 30 de octubre de 2000, se dio traslado del escrito de interposición a la Procuradora Sra. Juliá Corujo, en representación del Ayuntamiento de Oviedo, para que formalizara su oposición, lo que verificó el 15 de diciembre de 2000, solicitando a la Sala “[..] dicte Resolución por la que desestimando todos los motivos aducidos por la recurrente, se declare no haber lugar al Recurso de Casación, confirmando en sus propios términos la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en fecha 23 de febrero de 1999, por ser ajustada a Derecho, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.” Por medio de Otrosí Digo manifestó: “[..] Que no interesa al derecho de mi parte la celebración de Vista, considerando, por lo demás, y salvo mejor criterio de la Sala, que la misma no es necesaria, dado que los términos del debate litigioso han quedado suficientemente debatidos en los diferentes escritos de las partes.”

CUARTO.- Mediante Providencia de 17 de diciembre de 2003 se señaló para la votación y fallo el día 8 de junio de 2004, en que han tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo impugnó jurisdiccionalmente el acuerdo del Ayuntamiento de Oviedo de 4 de diciembre de 1996 que reorganizó la Dirección del Área de Servicios Sociales, modificando el puesto de trabajo de Director del Centro de Servicios Sociales de forma que pasara a denominarse de Bienestar Social y Centros Sociales y creando los puestos de trabajo de Subdirector de Bienestar Social y Centros Sociales y de Responsable de Servicios Sociales, asignándoles los niveles de complemento de destino 26, 21 y 20, respectivamente. El acuerdo en cuestión fue tomado a propuesta del Concejal Delegado de Personal, la cual dictaminó favorablemente la Comisión Informativa de Economía de 27 de noviembre de 1996. Esa propuesta contemplaba que los puestos de trabajo objeto de la reorganización indicada fuesen cubiertos por funcionarios o contratados laborales indefinidos de los grupos A y B, el primero, y del grupo B los otros dos. Los argumentos que la Junta de Personal hizo valer ante la Sala de Oviedo en contra del acuerdo municipal fueron los siguientes: a) la previsión de que los puestos de trabajo afectados por el acuerdo pueden ser cubiertos por personal laboral infringe las normas sobre la contratación laboral en la Administración; b) el acuerdo carece de motivación y se ha adoptado sin el previo informe del Jefe de la Dependencia; c) no se han observado las normas legales que regulan la asignación de complementos; d) se ha omitido la negociación colectiva con indefensión para los funcionarios; e) el Ayuntamiento carece de relación de puestos de trabajo.

SEGUNDO.- La Sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo. Lo hizo, tras reconocer a la Junta de Personal legitimación procesal, por considerar que no tiene legitimación ad causam, ya que la materia sobre la que versa el acuerdo municipal que impugna es ajena a las funciones que el artículo 9 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, encomienda a las Juntas de Personal y se da la circunstancia de que su artículo 10 ciñe la legitimación que les atribuye solamente para reclamar en vía administrativa y judicial todo lo relativo al ámbito de sus funciones. La única previsión que le reconoce capacidad de intervención en este campo es la contenida en el artículo 42 del Acuerdo de la Mesa de Negociación del Personal, conforme al cual la Junta deberá emitir informe previo, en el plazo de diez días, sobre los asuntos que afecten al personal. Ahora bien, dice la Sentencia, ese informe fue emitido el día 14 de noviembre de 1996, fuera de plazo y en sentido negativo. En todo lo demás, quien es competente para intervenir es la Mesa de Negociación, de conformidad con los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987, tal como fueron modificados por la Ley 7/1990, de 19 de julio. Por eso, concluye la Sentencia, la representación legal que ostenta la Junta de Personal se proyecta únicamente a través de las funciones que le encomiendan las normas legales, en este caso la de emitir informe, sin que de esa atribución pueda derivarse “el reconocimiento absoluto e incondicional del derecho a reclamar en vía administrativa y judicial la impugnación de cualesquiera incidencias procedimentales y sustantivas”.

TERCERO.- El recurso de casación de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo se concreta en un único motivo: la infracción del ordenamiento jurídico (artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción) en que habría incurrido la Sentencia de instancia al interpretar erróneamente el artículo 28.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción (que considera aplicable en el momento en que se dicta) en relación con el artículo 24 de la Constitución y normas concordantes. Comienza su desarrollo la actora expresando su extrañeza porque la Sala de instancia, entendiendo que carece de legitimación, en vez de inadmitirlo, desestimara el recurso contencioso- administrativo. Apunta, además, que en ningún momento planteó cuestión alguna en torno a la emisión de informe sobre la propuesta de acuerdo, dándose la circunstancia de que la Sentencia sí se refiere a ello. Pero enseguida nos advierte que no hace cuestión de lo uno ni de lo otro. En lo que se centra es en argumentar que, según las reglas que rigen en el proceso contencioso- administrativo, la legitimación para recurrir descansa bien en la titularidad de un derecho subjetivo, bien en la titularidad de un interés legítimo. En el caso de la Junta de Personal, la previsión de su intervención en el procedimiento administrativo emitiendo un informe supone el reconocimiento en su favor de un interés legítimo y, por tanto, de su legitimación. Y, una vez que ésta existe, le permite impugnar cualquier aspecto del expediente en el que se prevé la emisión de ese informe. A esa conclusión conduce la recta interpretación de las normas legales que le confieren la representación de los funcionarios (artículos 3, 4 y 11 de la Ley 9/1987), del artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la jurisprudencia dictada sobre los intereses difusos o colectivos. Así, pues, “pasado el filtro de la legitimación”, añade, “el artículo 41 de la Ley Jurisdiccional nos habilita para solicitar la declaración de no ser conforme a derecho el acto o disposición impugnada y a solicitar su anulación”, permitiendo el artículo 69 que se aleguen “absolutamente todos los motivos sin restringir estos”. Al término del escrito de interposición la recurrente observa que, en realidad, la Sentencia de Oviedo incurre en la incongruencia de reconocer un interés legítimo (aunque sea limitado a la impugnación de una sola cuestión) a la Junta de Personal y de negar el examen del fondo del litigio porque lo planteado en él excede de las competencias de ese órgano representativo. Tal planteamiento implica el grave absurdo de que reconociéndosele legitimación a la actora, luego se le niegue el pleno acceso a la tutela judicial. De ahí la vulneración del artículo 24 de la Constitución.

CUARTO.- El Ayuntamiento de Oviedo se ha opuesto a este recurso de casación cuya desestimación pide. Lo hace subrayando que la interpretación efectuada por la Sentencia se ajusta al ordenamiento jurídico. En particular, nos recuerda que la legitimación que la Ley 9/1987 reconoce a las Juntas de Personal se contrae a lo que se refiera al ejercicio de sus funciones y cita diversas Sentencias de esta Sala en apoyo de su posición de las cuales se desprende que no basta para recurrir el mero interés por la legalidad sino que es preciso, para que surja la legitimación, que exista una relación cualificada entre el sujeto y el objeto del proceso, de manera que del mismo pueda derivar para él una ventaja o la evitación de un perjuicio. También invoca pronunciamientos del Tribunal Constitucional que circunscriben la legitimación de los sindicatos en el proceso contencioso-administrativo a las cuestiones estrictamente laborales. Finalmente, evoca la jurisprudencia constitucional para la que una resolución judicial de inadmisión satisface el derecho a la tutela judicial siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal y considera, con la Sentencia impugnada, “que nada impide que una vez reconocida la legitimación en el proceso se declare la falta de razón o de derecho que se identifica con la legitimación “ad causam”“.

QUINTO.- Debemos desestimar el motivo y, con él, el recurso de casación. La Sentencia de Oviedo no ha incurrido en la infracción que pretende la Junta de Personal. Al contrario, lejos de ser absurdo su razonamiento, resulta plenamente conforme a Derecho. En efecto, sin que se discuta en ningún momento la relevancia de este órgano de representación de los funcionarios para la defensa de sus intereses ante las Administraciones Públicas y otros entes públicos, lo cierto es que sus cometidos han sido definidos con suficiente claridad por el legislador en la Ley 9/1987. Y si, con arreglo a las normas que en ella se contienen, pueden concurrir con las organizaciones sindicales en algunos casos, en otros no se da tal circunstancia, pues éstas intervienen, a través de las Mesas de Negociación, en ámbitos en los que no está prevista la participación de las Juntas de Personal. Esa distinción la quiere y establece expresamente el legislador en sus artículos 9, 32 y 34 de la citada Ley, con las modificaciones que en ella ha operado la Ley 7/1990. Y, precisamente, en ese contexto diferenciado se inserta el artículo 10. Se trata de un precepto que sienta reglas especiales sobre la legitimación de las Juntas de Personal. Reglas que, sin ninguna duda, la circunscriben “a todo lo relativo al ámbito de sus funciones”. Funciones que son las del artículo 9. Ahora bien, el artículo 42 B) del Acuerdo de la Mesa de Negociación del Ayuntamiento de Oviedo, cuya virtualidad descansa en el artículo 35 de la Ley 9/1987, ha previsto que emita un informe previo sobre los acuerdos plenarios en materia de personal. Precisamente, por eso, en aplicación del artículo 10 de esa Ley, la Sala tuvo por legitimada procesalmente a la Junta, pero solamente a los efectos de salvaguardar el ejercicio de esa facultad de informe previo. Es decir, únicamente en el ámbito de sus funciones. Por tanto, es la propia Ley la que la excluye para plantear otras cuestiones diferentes, salvo que pueda acreditar la titularidad de un interés legítimo, distinto del de la mera defensa de la legalidad, que se lo permita. Pero cuando no sea así, tal como aquí sucede, no puede pretender que su carácter representativo o la emisión de un informe no vinculante, sean títulos bastantes para orillar la definición legal del alcance de su legitimación. Establecido lo anterior, no se discute que entre las atribuciones de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo no figura la de intervenir, más allá de su informe, en el acuerdo impugnado. No sólo es que así resulte de las normas legales, ni que lo diga la Sentencia o lo sostenga la corporación municipal. Es que, además, lo viene a admitir la propia recurrente, cuando se esfuerza en distinguir entre derechos e intereses legítimos e hilvana un razonamiento dirigido a justificar su capacidad para discutir procesalmente sobre extremos en los que no está llamada a intervenir, precisamente porque carece del interés legítimo que exigen la Constitución y la Ley de la Jurisdicción. Por lo demás, añadamos que en el mismo sentido en que ahora lo hacemos se han pronunciado las Sentencias de esta Sala de 8 de junio de 2004 (casación 1692/99) y de 25 de marzo de 2002 (casación 9894/97), entre otras. Lo que se ha dicho es suficiente para descartar también la incongruencia que la recurrente imputa a la Sentencia, aunque debemos decir a este respecto que el escrito de interposición incurre en defecto en este extremo ya que el motivo adecuado para hacer valer ese vicio es el del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. En cuanto al sentido del fallo de la Sentencia de instancia, la propia recurrente lo deja al margen del recurso, lo que nos exime de manifestarnos al respecto.

SEXTO.- A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente, pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación nº 2341/1999, interpuesto por la Junta de Personal del Ayuntamiento de Oviedo contra la sentencia nº 178, dictada el 25 de febrero de 1999, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias y recaída en el recurso 228/1997, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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