TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 06 de abril de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 65/2002
Ponente Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas
En la Villa de Madrid, a seis de Abril de dos mil cuatro. Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo nº 65/2002 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre de D. Jesús María, D. Fermín, Dª Esther, Dª Asunción, Dª María Rosa, Dª Rebeca, Dª Lorenza, Dª Estefanía, Dª Begoña, Dª María Purificación, D. Adolfo, D. Lázaro, Dª María Ángeles, Dª Rita, D. Juan Miguel, D. Ismael, D. Luis Miguel, D. Héctor, D. Luis Ángel, D. Federico, D. Carlos Jesús, D. Emilio, Dª María Cristina, D. José Enrique, Dª Soledad, D. Everardo, D. Carlos Francisco, D. Fidel, Dª Verónica, D. Luis Pedro, Dª Sofía, D. Inocencio, D. Juan Ignacio, Dª Trinidad, Dª Raquel, Dª Olga y D. Pablo, contra el Real Decreto 1912/2000 sobre aprobación de los Estatutos Generales de la Organización Colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, habiendo sido parte recurrida la Administración, representada y defendida por el Abogado del Estado y el Procurador de los Tribunales D. Felipe Ramos Arroyo, en nombre del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1912/2000 de 24 de noviembre que fue admitido por la Sala motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que considero oportunos suplicó a la Sala que dictase sentencia por la que declarase la nulidad de la disposición impugnada.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia declarando la desestimación del recurso.
TERCERO.- El Procurador de los Tribunales D. Felipe Ramos Arroyo, en representación del Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, en su escrito de contestación a la demanda suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando la validez del Real Decreto impugnado.
CUARTO.- Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término de diez días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.
QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 30 de marzo de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La representación procesal de la parte actora interpone este recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1922/2000, de 24 de Noviembre, por el que se aprueban los Estatutos Generales de la Organización Colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, con la suplica en la demanda de que se dicte sentencia que declare la nulidad de la disposición impugnada. Las cuestiones esenciales que se plantean en este proceso giran alrededor de la contradicción del citado Real Decreto con el principio de reserva de Ley, en relación con la libertad constitucional de asociación, así como con el derecho a la no discriminación respecto del régimen jurídico en otras Comunidades Autónomas en las que no se impone la obligación de colegiación, a diferencia de lo que ocurre con la que es objeto del Real Decreto 1912/2000. Se invocan los artículos 14, 22, 36 y 53.1 de la Constitución y se sostiene por la actora que el Real Decreto recurrido consagra un régimen de colegiación y un sistema de colegiación obligatoria que no resulta adecuado al colectivo integrado por Secretarios, Interventores y Tesoreros, funcionarios locales con habilitación nacional, que desempeñan actividades exclusivamente funcionariales o de ámbito público, por lo que es difícilmente encuadrable en la figura de las Corporaciones Sectoriales de Bases Privadas o Colegios Profesionales, que se refiere a entidades asociativas que total o al menos parcialmente desempeñen actividades privadas. También se subraya que la existencia misma de los Colegios supone una restricción al principio de libertad de asociación del art. 22 de la Constitución y exige, conforme al art. 36 de la Constitución y 53.1 de la misma, norma con rango de Ley para regularlas, lo que no se cumple en el caso enjuiciado, en que según la actora, la existencia del Colegio de Funcionarios Locales con habilitación Nacional tiene una base puramente reglamentaria -arts. 99 y 203 del Reglamento de Funcionarios Locales de 1952-, preceptos de dudosa vigencia después de la Constitución y de la Ley de Bases del Régimen Local, 7/1985 y del Real Decreto 1174/1987, que regula el Régimen Jurídico de los Secretarios, Interventores y Tesoreros con Habilitación Nacional, por lo que es insuficiente el fundamento que pueda extraerse de la Ley de Colegios Profesionales 2/1974, dado el carácter no profesional de las actividades que prestan los Funcionarios Locales con Habilitación Nacional, y la imposibilidad de que el Colegio que se crea, a través del Real Decreto 1912/2000, pueda cumplir los fines propios de los Colegios Profesionales, pues en lo esencial las fundamentales funciones de ordenación de la profesión, disciplina profesional y tutela de los intereses de los destinatarios de los servicios que presta la asociación, son en este caso, asumidas y cumplidas directamente por el Legislador y la Administración Local. Respecto de la no discriminación, la comparación la establece con las CC.AA, para los que la normativa que las regula no establece la obligatoriedad de colegiación (en especial, Canarias o Aragón).
SEGUNDO.- Al analizar esta problemática, partimos del análisis de los antecedentes legales y jurisprudenciales: a) Antecedentes legales: 1º. La normativa reguladora de los Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local y su colegiación obligatoria fue inicialmente establecida por el Real Decreto de 8 de septiembre de 1925 (art. 1) y mantenida por el Reglamento General de los Colegios Oficiales del Secretariado local, de 28 de septiembre de 1929, y la Orden Ministerial de 28 de septiembre de 1939. 2º. El Reglamento de Funcionarios de la Administración Local, aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1952, disponía en su art. 99: “1. Los funcionarios de la Administración local podrán constituirse en Colegios Profesionales. 2. Los pertenecientes a Cuerpos nacionales formarán Colegio en la forma establecida por las disposiciones vigentes o que en lo sucesivo se dicten. 3. Los no pertenecientes a Cuerpos nacionales precisarán autorización del Ministerio de la Gobernación para constituir Colegios de carácter provincial o nacional, previa justificación razonada de la necesidad o conveniencia de los mismos”. Y su art. 203.1 establecía: “1. En todas las provincias españolas y con sede en la capital existirá un colegio de secretarios, interventores y depositarios de administración local, que ostentará la representación de los tres cuerpos, y del que serán miembros con carácter obligatorio todos los que estén incluidos en los correspondientes escalafones. 2. El Colegio Nacional tendrá su sede en Madrid y será el órgano de superior jerarquía profesional respecto de los Colegios Provinciales y de los componentes de los Cuerpos cuya representación le incumbe para los fines que le están atribuidos. 3. El Colegio Nacional y los Provinciales tendrán el carácter de corporaciones de derecho público afectas al Ministerio de la Gobernación y se regirán por los Reglamentos aprobados por la Dirección General de la Administración Local, que determinarán su organización, funcionamiento, régimen económico, fines sociales y profesionales, facultades disciplinarias y demás extremos que procedan”. En desarrollo de lo dispuesto en el transcrito art. 203.1 se aprobó el Reglamento de los colegios de funcionarios de los citados cuerpos por Resolución de 31 de julio de 1953, en la que se establecía que en cada provincia española y con sede en su capital existiría un Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local, que ostentaría la representación de los tres cuerpos (art. 1.1), así como que la colegiación tendría carácter obligatorio (art. 5.2). 3º. La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, estableció, en su disposición transitoria primera, que las disposiciones reguladoras de los colegios profesionales continuarían vigentes en todo lo que no se opusieran a lo dispuesto en esta Ley, sin perjuicio de que se pudieran proponer o acordar las adaptaciones estatutarias precisas y en su disposición adicional segunda preveía la adaptación a la Ley de los colegios de funcionarios “en cuanto sea posible, recogiendo las peculiaridades exigidas para la función pública que ejerzan sus miembros”. También la Ley de Colegios Profesionales dispuso que se entendían comprendidos en su ámbito de aplicación “los demás colegios profesionales que no teniendo carácter sindical se hallen constituidos válidamente en el momento de la promulgación de esta Ley” [art. 1.2 b)]. 4º. El Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, por el que se aprobó el texto articulado parcial de la Ley 41/1975, consideró vigente el Reglamento de 1952 en cuanto no se opusiera al texto articulado y, al no contener éste referencia expresa a la colegiación obligatoria, se discutió en la doctrina si ello implicaba la derogación de los colegios de los funcionarios públicos y la Orden Ministerial de 17 de marzo de 1978 disolvió los colegios de funcionarios de la Administración local no integrados por cuerpos nacionales, al habérseles permitido a los funcionarios de la Administración local por Real Decreto 1522/1977, de 17 de junio, el derecho de asociación sindical. 5º. El Reglamento de Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración local, de 2 de febrero de 1978, contempló la colegiación obligatoria y fue derogado por el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local, de 26 de octubre de 1982, anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1985, por haber sido dictado por un órgano administrativo manifiestamente incompetente, recuperando la vigencia de este modo el Reglamento de 1978. La sentencia del Tribunal Supremo supuso la inaplicación del art. 203 del Reglamento de 1952, que según se desprende de la Sentencia, no podía considerarse vigente tras la Constitución y las reformas operadas por la Ley de colegios profesionales, en la que se prevé un régimen específico para los colegios profesionales y la consecuencia extraída de aquella Sentencia es que el mencionado art. 203 no puede otorgar potestad normativa a la Dirección General de la Administración Local, ya que son los Consejos Generales los que deben de elaborar los Estatutos. Como consecuencia de aquella Sentencia, el Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local con habilitación de carácter nacional continuó regulándose por la Resolución de 2 de febrero de 1978, hasta la aprobación del Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre. b) Antecedentes jurisprudenciales: Los antecedentes jurisprudenciales de esta materia, en un afán de síntesis, podemos concretarlos en los siguientes puntos: 1º) La sentencia del Tribunal Constitucional nº 132/89, se dicta en un asunto referido a las Cámaras Agrarias catalanas y en relación con la Ley del Parlamento de Cataluña 18/85, de 23 de julio, señalándose que las competencias administrativas que delegue en ellas el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca tendrá la consideración de Oficinas Públicas y podrá ser presentada y tramitada en ellas la documentación administrativa agraria relacionada con las competencias administrativas delegadas, partiendo de que el ejercicio de dichas funciones administrativas delegadas justifica la adscripción forzosa, pero la vaguedad e imprecisión con que se alude a ellas en el apartado c) impide que pueda considerarse como justificación suficiente, a tenor del artículo 13.1 c) de la Ley Catalana. 2º) La sentencia del Tribunal Constitucional nº 139/89 contempla el caso de las Cámaras Agrarias, reguladas por el Real Decreto 1.336/77 y definidas en su artículo 3º, declarando el Tribunal que las Cámaras Agrarias, por lo genérico de sus funciones, contenidas en el artículo 3.2 del Decreto de 1977, por la ambigüedad de sus fines, contenidos en el artículo 3.4 y por el carácter coyuntural de su creación como organizaciones llamadas a subrogarse en los medios personales o materiales de las antiguas Cámaras o Hermandades Sindicales, no justifican que aprobada la Constitución pudiera mantenerse la obligatoriedad de su adscripción de todos los propietarios de fincas rústicas o titulares de explotaciones agrícolas o ganaderas. 3º) La sentencia constitucional 113/94 respecto de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, recoge la consideración de que el simple enunciado de sus tareas, siempre hipotéticas y de colaboración, pone de manifiesto la insuficiencia de las mismas para servir de fundamento a la estructuración de los intereses del sector económico en forma de Corporación de derecho público, de adscripción y sostenimiento obligatorio. El examen conjunto de estas tres sentencias permite concluir que la atribución de funciones públicas puede justificar la afiliación forzosa, aunque en los casos examinados no fuera así por razón de las dos notas comunes que se apreciaban en las funciones que las Cámaras podían ejercer por delegación de la Administración y no contando así con funciones públicas que específica y taxativamente les hubieran sido encomendadas, reconociéndose, por una parte, la vaguedad e imprecisión de sus cometidos en la sentencia constitucional 132/89, lo genérico de sus funciones y la ambigüedad de sus fines en la sentencia constitucional 139/89 y su insuficiencia en la sentencia constitucional 113/94, para justificar una afiliación obligatoria, que en otro caso hubiera resultado constitucionalmente legítima. 4º) En la sentencia del Tribunal Constitucional nº 179/94 de 16 de junio se declara la inconstitucionalidad y nulidad de las bases cuarta y quinta de la Ley de 29 de junio de 1911 y del artículo 1 del Real Decreto-Ley de 26 de julio de 1929, en cuanto implican la adscripción forzosa a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y este criterio jurisprudencial se reitera en las posteriores STC núms. 223/94, 224/94, 225/94, 226/94, 233/94 y 145/96. 5º) La jurisprudencia de esta Sala ha analizado esta problemática en la STS, Sala Tercera, Sección Segunda de 11 de noviembre de 1994, al resolver el recurso nº 1180/91 y en un caso que guarda cierta similitud con el que examinamos en la STS, Sala Tercera, Sección Séptima de 13 de julio de 1998, al resolver el recurso de casación nº 3496/95 y la posterior sentencia de esta misma Sala y Sección de 24 de octubre de 2003, al resolver el recurso nº 81/2001, cuyo criterio se modifica en esta sentencia. 6º) También han sido tenidos en cuenta los criterios jurisprudenciales que se contienen en las SSTC, Pleno de 23 de abril de 2003, que resuelve el recurso de amparo nº 5950/2001 y de la Sala Primera de 22 de mayo de 2003, que resuelve el recurso de amparo nº 4424/2001.
TERCERO.- Un primer aspecto a considerar es el relativo a la exigencia de reserva de ley y la colegiación obligatoria y como ya ha indicado la citada STC 76/2003, de 23 de abril (F. 4), en relación con el requisito de la reserva de Ley para imponer la colegiación obligatoria, el cumplimiento o no de dicha reserva no puede ser por sí solo el elemento determinante de la solución que deba darse a la alegada vulneración de la libertad negativa de asociación, pues mientras que la reserva de Ley opera en relación con el art. 36 CE, la libertad negativa de asociación concierne a este derecho (art. 22 CE) y si el enjuiciamiento de ese requisito de colegiación se efectúa desde el contenido del art. 22 CE, el problema de dimensión formal de la reserva de Ley pierde relevancia, recordando que la STC 194/1998, de 1 de octubre, declaró que la Constitución exige “ex” art. 36 que “sea el legislador quien deba determinar qué profesiones quedan fuera del principio general de libertad, valorando cuáles de esas profesiones requieren la incorporación a un colegio profesional, así como, en su caso, la importancia que al respecto haya de otorgar a la exigencia de una previa titulación para el ejercicio profesional”. Corresponde, por tanto, al legislador decidir cuándo el ejercicio de una profesión exige una colegiación obligatoria, ya que “la exigencia de adscripción forzosa a un colegio profesional supone, de un lado, una limitación al principio general de libertad y, más en concreto, del libre ejercicio de la profesión y, de otro, una excepción a la regla general de libertad negativa de asociación que forma parte del contenido constitucionalmente garantizado por el art. 22 CE” (F. 5). Tras destacar el Tribunal Constitucional que en muchos supuestos la exigencia de colegiación obligatoria viene determinada por normas infralegales, ha reconocido en el fundamento jurídico 6º de la STC nº 194/98 que: “este dato por sí mismo no implica la nulidad de la referida disposición estatutaria, puesto que la existencia del Colegio y la previsión de colegiación obligatoria derivaba de normas preconstitucionales, que no devienen nulas por el hecho de que, posteriormente la Constitución haya exigido un determinado rango para la regulación de tales materias, pues la reserva de Ley del art. 36 o del art. 53.1 no puede aplicarse retroactivamente (por todas, SSTC 11/1981, 83/1984, 219/1989 y 111/1993) y la disposición transitoria primera de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, estableció que continuarían vigentes las disposiciones reguladoras existentes. Asimismo el dato sólo de que los Estatutos hubieran sido reformados tras la entrada en vigor de la Constitución, manteniendo la exigencia de la colegiación, no supone tampoco vicio de nulidad en la medida en que el art. 3.2 de dicha Ley así lo establece”.
CUARTO.- Llegados a este punto, interesa subrayar que los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local, fueron creados bajo la denominación de Colegios Oficiales del Secretariado local, por Real Decreto de 6 de septiembre de 1925, en cuyo art. 1 se establecía que “serán miembros forzosamente, los Secretarios de la Diputación Provincial, de las Mancomunidades provinciales y de los Ayuntamientos integrantes de la Provincia”. Como hemos destacado en los antecedentes legales, el Decreto de 30 de mayo de 1952 aprobó el Reglamento de Funcionarios de la Administración local y dispuso la creación, además de un Colegio nacional, de un Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios en todas las provincias españolas, del que habrían de ser miembros con carácter obligatorio todos los incluidos en los correspondientes escalafones de los Cuerpos de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local (arts. 99 y 203) y al amparo del mencionado Reglamento, se aprobó por Orden de 31 de julio de 1953 de la Dirección General de Administración local el Reglamento de Secretarios, Interventores y Depositarios de Fondos en el que se recogía la exigencia de colegiación obligatoria de los funcionarios pertenecientes a los tres cuerpos nacionales de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local. Posteriormente y ya en vigor la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, por Resolución de la Dirección General de Administración Local de 2 de febrero de 1978 se modificó el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local de 31 de julio de 1953, en el que se reiteraba la exigencia de la colegiación obligatoria de los funcionarios de los tres cuerpos nacionales de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local, cualquiera que fuera la situación administrativa en la que se hallaren, salvo la de excedencia voluntaria y al objeto de adaptar dicho Reglamento a la actual legislación, tanto estatal como autonómica, sobre colegios profesionales, por Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre, se aprobaron los Estatutos generales de la Organización Colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local, en los que, en los mismos términos que los del Reglamento que sustituye, se impone la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional. Por lo que se refiere, en concreto, al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, parte demandada en este proceso, este colegio fue creado al amparo del Decreto de 30 de mayo de 1952 por el que se aprobó el Reglamento de funcionarios de Administración local (art. 203), y, en virtud de las competencias asumidas por la Comunidad Valenciana en materia de colegios profesionales (art. 31.22 EACV), por Decretos del Gobierno Valenciano 123/1986, de 20 de octubre, y del Presidente de la Generalidad 17/1987, de 13 de abril, se inscribió en el Registro de Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local, aprobado por Resolución de la Dirección General de Administración local de 2 de febrero de 1978, como estatutos del referido colegio. Aprobada la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de consejos y colegios profesionales, se procedió a la adaptación de los estatutos del colegio a la Ley autonómica, acordándose por Resolución de la Consejería de Justicia y Administración pública de 3 de abril de 2000 la inscripción de la adaptación a la citada Ley de los Estatutos del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de Valencia.
QUINTO.- Como han reconocido las precedentes SSTC 76/2003 (F.J. 4) y 22 de mayo de 2003 (F.J- 5): “de la precedente descripción de la evolución normativa de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional y, en concreto, del Colegio de Valencia, resulta que la existencia del colegio y la previsión de la colegiación obligatoria derivaba de normas preconstitucionales, lo que no implica, de conformidad con la doctrina constitucional de la que se ha dejado constancia, la nulidad de las referidas disposiciones infralegales por el hecho de que posteriormente la Constitución haya exigido un determinado rango para la regulación de tales materias”. La conclusión que obtenemos, en este punto, es que tal situación no implica nulidad de las disposiciones infralegales, criterio que ya sostuvimos en la precedente sentencia de esta Sala y Sección de 24 de octubre de 2003, al señalar que la aparición en 1978, de la vigente Constitución no habría de contradecir la subsistencia a los Colegios Profesionales como el ahora cuestionado, pues si bien es cierto que la existencia misma de los Colegios, y sobre todo la colegiación obligatoria, se presentan como un aspecto negativo de la libertad de asociación del art. 22 de la Constitución, ello no excluye que a través de norma con rango de Ley puedan crearse Colegios Profesionales, conforme se desprende del art. 36 de la Constitución, sin que quepa decir que en el caso que se resuelve se haya desconocido la reserva constitucional establecida por ese precepto constitucional, que es especificación de la prevista en el art. 53.1 de la CE, ya que ha de tenerse en cuenta que esa exigencia de rango formal de Ley, no tiene efecto retroactivo (como ha reconocido el Tribunal Constitucional en sentencias 11/1981, 183/1984, 219/1989, 111/1993 y 194/1998, entre otras). De modo que a los efectos de lo que ahora se resuelve, ha de considerarse suficiente el respaldo normativo que al Real Decreto recurrido le daban los arts. 99 y 203 del Reglamento de 1952 y una norma preconstitucional de rango legal, que era la Ley 2/1974.
SEXTO.- Debe desestimarse, igualmente, la alegación actora relativa a la incompatibilidad institucional, en cuanto a su naturaleza de Corporaciones Públicas, o Corporaciones Sectoriales de Base Privada, y el Colegio Profesional que examinamos, que sólo agrupa a funcionarios con actividad exclusivamente pública, pues esta alegación parte de un concepto exageradamente restringido del término profesión, dado que la realidad social vigente, demuestra que su literalidad puede, en principio, cubrir tanto las actividades privadas, como las funcionariales y públicas, dado que existen multitud de agrupaciones funcionariales que hacen de la habitualidad del ejercicio de su función y de las retribuciones que por ello perciben de la Administración su normal modo de subsistir, es decir, que ejercen profesiones. No se puede afirmar, como sostuvimos en la precedente sentencia de esta Sala y Sección de 24 de octubre de 2003, que no se pueda realizar una actividad de colaboración con la Administración, en la que el ente se integra, según se desprende del examen del Real Decreto impugnado, que en el art. 16, describe como funciones del Colegio: a) las de cumplir y hacer cumplir a los colegiados los estatutos y reglamentos de régimen interior, normas y decisiones adoptadas por los órganos colegiados; b) velar por el exacto cumplimiento de los deberes profesionales de los colegiados, por su ética y dignidad profesional; c) tutelar y defender los derechos de los funcionarios colegiados, y ostentar la representación y ejercer la defensa ante la Administración, Instituciones, Tribunales y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios afecten a los intereses profesionales; f) mantener y estrechar la unión, compañerismo y armonía entre todos los colegiados; g) estimular y facilitar el perfeccionamiento profesional; h) divulgar las disposiciones legales y las instrucciones y ordenes de las autoridades (relativas a la profesión); i) impulsar, a través de publicaciones, conferencias y cuantos medios procedan el estudio del derecho y técnicas de administración. Del examen precedente se infiere que son de carácter eminentemente público las funciones colegiales del apartado a), y j) de ese art. 16, relativas a cumplir y hacer cumplir a los colegiados las leyes generales y las especiales, y las de asesoramiento de las autoridades y corporaciones en las cuestiones relativas a las escalas o subescalas, evacuando los informes, dictámenes y consultas pertinentes. Las potestades sancionadoras están limitadas a aspectos puramente profesionales y deontológicas relacionados con la actividad de los funcionarios colegiados, según puede comprobarse del examen de los arts. 23 y 24, pues el Reglamento recurrido no alude a los aspectos concernientes al régimen funcionarial de los colegiados, que son objeto de regulación en la normativa estatutaria respectiva. En suma, sobre la colegiación obligatoria, la esencia de la argumentación de la parte recurrente descansa en la falta de una previa determinación legal que específicamente la respalde, pues la única previsión normativa al respecto es la contenida en los arts. 99 y 203 del Reglamento Funcionarios Locales, aprobado por Decreto de 1952. Pero esa alegación no puede ser decisiva por lo ya razonado, sin olvidar que, como reconoce el dictamen del Consejo de Estado unido al expediente, la exigencia de reserva constitucional de Ley (arts. 36 y 53.1 de la Constitución), está suficientemente atendida con la genérica previsión del artículo 3º,2 de la Ley de Colegios Profesionales, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 14 de Abril, de medidas liberalizadoras, que establece que es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiales hallarse incorporado al Colegio correspondiente, precepto que debe interpretarse en relación con el art. 1º.3 y la Disposición Adicional 2ª de esa Ley de Colegios Profesionales.
SÉPTIMO.- Cuestión distinta es la infracción de la libertad de asociación en la disposición recurrida al no estar constitucionalmente justificada en el caso la exigencia de colegiación obligatoria dado que se trata de un colegio integrado exclusivamente por funcionarios públicos, que se rigen por su propia normativa en materia de función pública y que tienen encomendado el ejercicio de funciones públicas al servicio exclusivo de la Administración. La representación del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, argumenta, por el contrario, que la exigencia de la adscripción obligatoria al colegio se encuentra justificada por razones de interés público, cuales son el cumplimiento de los fines y funciones recogidos en los arts. 7 y 8 de sus Estatutos. En este punto resulta aplicable la doctrina contenida en las SSTC nº 76/2003 y de 22 de mayo de 2003, que reiteran la STC 194/1998, de 1 de octubre, sobre la relación entre los colegios profesionales, la exigencia de la colegiación obligatoria y el derecho de asociación que garantiza el art. 22 CE, pudiéndose dar respuesta a los temas propuestos del siguiente modo: a) La STC 89/1989 afirma que “los colegios profesionales constituyen una típica especie de corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión, que constituye un servicio al común, se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, por otra parte, ya ha garantizado el propio Estado con la expedición de título habilitante”. b) Por lo que se refiere a la exigencia de colegiación obligatoria de los funcionarios públicos o del personal que presta su servicio en el ámbito de las Administraciones públicas, la STC 131/1989, de 17 de julio (F. 4), señala que “es perfectamente admisible que las exigencias establecidas con carácter general, como es el requisito de la colegiación obligatoria, sean o no sean de aplicación en casos de que quienes ejerzan la profesión colegiada lo hagan únicamente como funcionarios o en el ámbito exclusivo de la Administración pública, sin pretender ejercer privadamente la actividad profesional, con lo cual viene a privarse de razón de ser al sometimiento a una organización colegial justificada en los demás casos (STC 69/1985, F. 2) y en tal supuesto, la Administración asumiría directamente la tutela de los fines públicos concurrentes en el ejercicio de las profesiones colegiadas que, con carácter general, se encomiendan a los colegios profesionales. Corresponde, pues, al legislador y a la Administración pública, por razón de la relación funcionarial, determinar, con carácter general, en qué supuestos y condiciones, por tratarse de un ejercicio profesional al servicio de la propia Administración e integrado en una organización administrativa con su inseparable carácter público, excepcionalmente dicho requisito, con el consiguiente sometimiento a la ordenación y disciplina colegiales, no haya de exigirse, por no ser la obligación que impone proporcionada al fin tutelado”. c) En la STC 194/1998 se reconoce que los colegios profesionales no son asociaciones a los efectos del art. 22 CE, por lo que ni existe un derecho de los ciudadanos a crear o a que los poderes públicos creen colegios profesionales, ni a éstos les es aplicable el régimen propio de las asociaciones (SSTC 89/1989, de 11 de mayo; 131/1989, de 17 de septiembre; 139/1989, de 20 de julio y 244/1991, de 16 de diciembre, entre otras) y el hecho de que se imponga la pertenencia a un colegio no es por sí mismo contrario a los arts. 22 y 28 CE, ya que no excluye la adscripción del colegiado a las asociaciones o sindicatos que estime conveniente (SSTC 123/1987, de 15 de julio; 139/1989, de 20 de julio; 166/1992, de 26 de octubre). En el fundamento jurídico tercero de esta sentencia se señala que “la obligación de incorporación a un Colegio para el ejercicio de la profesión se justifica no en atención a los intereses de los profesionales, sino como garantía de los intereses de sus destinatarios” y en el fundamento jurídico cuarto se indica que “el legislador, al hacer uso de la habilitación que le confiere el art. 36 CE, deberá hacerlo de forma tal que restrinja lo menos posible y de modo justificado, tanto el derecho de asociación (art. 22) como el libre ejercicio profesional y de oficio (art. 35) y que al decidir, en cada caso concreto, la creación de un colegio profesional haya de tener en cuenta que, al afectar la existencia de éste a los derechos fundamentales mencionados, sólo será constitucionalmente lícita cuando esté justificado por la necesidad de un interés público” y “la calificación de una profesión como colegiada, con la consecuente incorporación obligatoria, requiere, desde el punto de vista constitucional, la existencia de intereses generales que puedan verse afectados o, dicho de otro modo, la necesaria consecución de fines públicos constitucionalmente relevantes. La legitimidad de esa decisión dependerá de que el colegio desempeñe, efectivamente, funciones de tutela del interés de quienes son destinatarios de los servicios prestados por los profesionales que lo integran, así como de la relación que exista entre la concreta actividad profesional con determinados derechos, valores y bienes constitucionalmente garantizados”. En cuanto a la compatibilidad entre la colegiación obligatoria y la libertad negativa de asociación, en la citada STC 194/1998 se reitera la doctrina de la STC 89/1989, de 11 de mayo, en el sentido que “la colegiación obligatoria, como requisito exigido por la Ley para el ejercicio de la profesión, no constituye una vulneración del principio y derecho de libertad asociativa, activa o pasiva, ni tampoco un obstáculo para la elección profesional (art. 35 CE), dada la habilitación concedida al legislador por el art. 36”.
OCTAVO.- Los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local agrupan exclusivamente a los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional pertenecientes a las subescalas de Secretaría, Intervención-Tesorería y Secretaría-Intervención (art. 3 de los Estatutos generales de la Organización Colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local), y, en concreto, el Colegio de la provincia de Valencia a los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional que desempeñen su puesto de trabajo en la Administración pública y provincia de Valencia (art. 1 de los Estatutos del Colegio). Los miembros de dicho colegio tienen la condición de funcionarios públicos y en el ejercicio de su actividad profesional les corresponde el desempeño de las funciones públicas que el legislador ha calificado como necesarias en todas las corporaciones locales, cuales son las de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, el control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria, la contabilidad, la tesorería y la recaudación (art. 92.3 Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local). Se trata de funciones de clara relevancia constitucional, cuyo desempeño se orienta a conseguir la satisfacción de los principios de eficacia y legalidad en la actuación de las Administraciones locales (STC 107/1996, de 12 de junio, F. 6) y los miembros del colegio son funcionarios públicos, que ejercen su actividad profesional exclusivamente en el ámbito de la Administración pública e integrados en una organización administrativa, por tanto, de carácter público, sin poder desempeñarla privadamente, siendo la propia Administración pública la destinataria inmediata de los servicios prestados por ellos. El poder público ha procedido a regular tanto el ejercicio de la actividad profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional, como el estatuto propio de quienes la desempeñan. En aquella regulación se describen detalladamente el contenido y alcance de las diversas funciones reservadas a los Secretarios, Interventores y Tesoreros, de acuerdo con las cuales han de ejercer su actividad profesional; asimismo se contemplan aspectos tales como los sistemas de selección, formación y habilitación de tales profesionales, su régimen retributivo, el sistema de provisión de puestos de trabajo, su régimen disciplinario en el orden profesional, reservándose el ejercicio de la potestad disciplinaria la propia Administración, los cauces de representación y defensa de sus intereses, etc. (arts. 89-99 LBRL; 126-166 Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local; Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, de régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional; Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional). Dicha normativa, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional (en SSTC núms. 194/98 y 76/2003, entre otras) pone de manifiesto que es el poder público quien procede de manera principal a la ordenación del ejercicio de la función pública de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional y a velar por el correcto desempeño de la misma.
NOVENO.- Por otra parte, los fines esenciales de la organización colegial y el elenco de funciones que corresponden a los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local (arts. 2 y 16 Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre, por el que se aprueban los Estatutos generales de esa organización colegial), así como concretamente la de los fines y funciones del Colegio de la provincia de Valencia (arts. 7 y 8 de sus Estatutos), nos llevan a concluir, reconociendo su importancia y alcance, que no presentan una relevancia en la ordenación del ejercicio de la profesión a fin de garantizar el correcto desempeño de la misma que permita identificar con la intensidad suficiente la existencia de intereses públicos constitucionalmente relevantes que pudieran justificar en este caso la exigencia de la colegiación y no son los fines relacionados con los intereses corporativos integrantes del colegio los que pueden justificar la exigencia de la colegiación, ni tampoco las funciones que no trascienden del mero ámbito interno del colegio. Otro tanto sucede respecto a los fines y funciones que se proyectan en la actividad exterior del colegio, con los que son plasmación de un genérico e indeterminado deber de colaboración con las Administraciones públicas competentes para la ordenación de la profesión y el apoyo y mantenimiento de su correcto ejercicio por parte de los colegiados, con las referidas al estímulo e impulso de la formación y perfeccionamiento profesional de éstos y, en fin, con el conjunto de funciones de prestación de servicios y de asesoramiento de muy diversa índole a distintos órganos públicos y a particulares. Por tanto, como ha reconocido la STC, Pleno, nº 76/2003, incidiendo sobre la doctrina jurisprudencial precedente, la exigencia de colegiación obligatoria no se presenta como un instrumento necesario para la ordenación de la actividad profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional a fin de garantizar el correcto desempeño de la misma y los intereses de quienes son los destinatarios de los servicios prestados por dichos profesionales, pues se trata de funcionarios públicos que ejercen su actividad profesional exclusivamente en el ámbito de la Administración pública que es la destinataria inmediata de sus servicios y asume directamente la tutela de los intereses concurrentes en el ejercicio de la profesión y la garantía de que ese ejercicio se ajuste a las reglas o normas que aseguren su eficacia. Hemos de concluir este punto reconociendo que la adscripción obligatoria al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional, lesiona el derecho a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE) y a la vista de los razonamientos precedentes, procede declarar la nulidad de la disposición impugnada en cuanto que al reconocer la adscripción obligatoria lesiona el derecho a la libertad de asociación, en su vertiente negativa (artículo 22 de la CE), por lo que procede la anulación de los artículos 7 (2 y 3) y 8 (1) del Real Decreto 1912/2000 de 24 de noviembre, modificando el criterio sostenido por esta Sala y Sección en la sentencia de 24 de octubre de 2003 y ajustándonos a la jurisprudencia constitucional. En suma, la jurisprudencia constitucional ha sentado un cuerpo de doctrina en STC Pleno nº 76/2003 de 23 de abril, reiterada en las SSTC núms. 96/2003 de 22 de mayo, 108/2003 de 2 de junio, 120/2003 de 16 de junio, 149/2003 de 14 de julio, 162/2003 de 15 de septiembre, 183/2003 de 20 de octubre, 201/2003 de 10 de noviembre, 210/2003 de 1 de diciembre, 216/2003 de 1 de diciembre, 217/2003 de 1 de diciembre, 226/2003 de 15 de diciembre, 227/2003 de 15 de diciembre y 21/2004 de 23 de febrero, que conducen a la estimación parcial de este recurso contencioso- administrativo.
DÉCIMO.- En último lugar y en relación a la alegación de discriminación con otros Colegios Profesionales funcionariales, actualmente existentes y para los que la normativa respectiva, a diferencia de la impugnada, no impone la obligación de colegiación, esa motivación no se considera transcendente a los fines pretendidos por la recurrente, pues considera este Tribunal que no se da entre los casos comparados la similitud necesaria para que entre en juego el art. 14 de la Constitución. Así, resulta que en ninguno de los Colegios que al efecto señala la recurrente ha acreditado ésta que se den las razones que se han venido exponiendo acerca de la justificación, a efectos constitucionales, de la singular obligación que ahora se cuestiona y, en este caso, existe una razón objetiva y suficiente para la diversidad de regulación, máxime teniendo en cuenta que la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local no es exigida en todas las Comunidades Autónomas, pues en la normativa de algunas de ellas se excepciona el cumplimiento de tal requisito en relación con los funcionarios o personal que preste servicios en sus Administraciones. Como ya declaró la STC 76/2003 (F. 8) el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes, pues la autonomía significa precisamente la capacidad de cada Comunidad Autónoma para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto, y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resulta necesariamente infringido el principio de igualdad (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, F. 10; 227/1988, de 9 de julio, F. 4; 150/1990, de 4 de octubre, F. 7; 186/1993, de 7 de junio, F. 3; 319/1993, de 27 de octubre, F. 5; 173/1998, de 23 de julio, F. 10; 13/2001, de 7 de junio, F. 4; 37/2002, de 14 de febrero, F. 12, entre otras). UN
DÉCIMO.- Los razonamientos precedentes conducen a la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo y no se aprecian motivos para una condena por las costas procesales causadas
FALLAMOS
Debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre de D. Jesús María, D. Fermín, Dª Esther, Dª Asunción, Dª María Rosa, Dª Rebeca, Dª Lorenza, Dª Estefanía, Dª Begoña, Dª María Purificación, D. Adolfo, D. Lázaro, Dª María Ángeles, Dª Rita, D. Juan Miguel, D. Ismael, D. Luis Miguel, D. Héctor, D. Luis Ángel, D. Federico, D. Carlos Jesús, D. Emilio, Dª María Cristina, D. José Enrique, Dª Soledad, D. Everardo, D. Carlos Francisco, D. Fidel, Dª Verónica, D. Luis Pedro, Dª Sofía, D. Inocencio, D. Juan Ignacio, Dª Trinidad, Dª Raquel, Dª Olga y D. Pablo, contra el Real Decreto 1912/2000 sobre aprobación de los Estatutos Generales de la Organización Colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, anulando de dicha disposición los artículos 7 (2 y 3) y 8 (1), al reconocer que la colegiación obligatoria lesiona el derecho a la libertad de asociación, en su vertiente negativa (artículo 22 de la CE), sin hacer una expresa condena por las costas de este recurso. Publíquese la parte dispositiva de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
