TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 01 de diciembre de 2003
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3380/1998
Ponente Excmo. Sr. D. Manuel Goded Miranda
En la Villa de Madrid, a uno de Diciembre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 3.380/98 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña María José Millán Valero, en nombre de la Agrupación Temporal de Empresas constituida por Construcciones Senosiain y Elizalde S.A., Construcciones A.C.R. S.A. y Sociedad Anónima Navarra de Construcciones, contra la sentencia dictada el 13 de febrero de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 387/94, sobre resolución del Alcalde del Excmo. Ayuntamiento de Pamplona de 7 de marzo de 1.994, relativa a la obra de rehabilitación del Mercado de Santo Domingo. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Pamplona.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: “FALLAMOS: Que debemos inadmitir e inadmitimos el presente recurso contencioso- administrativo sin pronunciamiento sobre costas.”
SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la Agrupación Temporal de Empresas constituida por Construcciones Senosiain y Elizalde S.A., Construcciones A.C.R. S.A. y Sociedad Anónima Navarra de Construcciones, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Procuradora Doña María José Millán Valero, en nombre de la Agrupación Temporal de Empresas constituida por Construcciones Senosiain y Elizalde S.A., Construcciones A.C.R. S.A. y Sociedad Anónima Navarra de Construcciones, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que, con estimación de este recurso de casación, se anule la sentencia recurrida, acordando: 1º.- La improcedencia de la Resolución del M.I. Alcalde del Ayuntamiento de Pamplona, de 7 de marzo de 1.994, por no ser ajustada a derecho. 2º.- La nulidad del procedimiento seguido en la ejecución sustitutoria de la obra de “Terminación de la obra del Mercado de Santo Domingo”. 3º.- La improcedencia de la incautación de la fianza y avales prestados por la constructora ATESAS para hacer pago la obra de “Terminación de la obra del Mercado de Santo Domingo”. 4º.- Estimando la solicitud de devolución de fianza y avales prestados por la constructora ATESAS, condenando al Ayuntamiento de Pamplona a dicha devolución. 5º.- Condenando al Ayuntamiento de Pamplona al pago a la contratista ATESAS de la cantidad que se determine en ejecución de sentencia por la no devolución, en su momento, de la fianza y avales prestados, concretados a los intereses de la fianza y gastos de mantenimiento de avales. Con imposición de costas a la parte adversa.
TERCERO.- Admitido el recurso, se dio traslado del mismo al Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Pamplona, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso de casación y confirme la sentencia recurrida en todas sus partes, con expresa imposición de costas al recurrente.
CUARTO.- Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo se señaló el 25 de noviembre de 2.003, en que así tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La Agrupación Temporal de Empresas constituida por Construcciones Senosiain y Elizalde S.A., Construcciones A.C.R. S.A. y Sociedad Anónima Navarra de Construcciones (en lo sucesivo ATESAS) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Pamplona de 7 de marzo de 1.994, por la que concretaba los gastos habidos en proyecto, dirección y ejecución de la obra sustitutoria de terminación de la obra de rehabilitación del Mercado de Santo Domingo, fijándolos en 24.608.746 pesetas y decidía ejecutar en dicho importe las fianzas retenidas y avales bancarios depositados por la adjudicataria de la obra en concepto de garantía de la buena ejecución de la misma, procediéndose a devolver a ATESAS las restantes fianzas retenidas y avales bancarias depositados. En el escrito de demanda ATESAS solicitaba en esencia que se declarase: 1) La improcedencia del acto administrativo recurrido por no ser ajustado a derecho; 2) La nulidad del procedimiento seguido en la ejecución sustitutoria de la obra; 3) La improcedencia de la incautación de las fianzas y avales prestados por ATESAS; 4) La devolución de dichas fianzas y avales; 5) La condena al Ayuntamiento de Pamplona al pago a la contratista ATESAS de la cantidad que se determine en ejecución de sentencia por la no devolución en su momento de las fianzas y avales, concretada a los intereses de la fianza y gastos de mantenimiento de los avales.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia el 13 de febrero de 1.998 por la que inadmitió el recurso contencioso-administrativo, estimando que la resolución impugnada es reproducción de otras anteriores definitivas y firmes, por lo que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 82.c) en relación con el 40.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.).
Frente a dicha sentencia ATESAS ha promovido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone el Excmo. Ayuntamiento de Pamplona.
SEGUNDO.- Los motivos del recurso se fundan todos ellos en el número 4º del artículo 95.1. de la L.J. El primero alega infracción de la jurisprudencia contenida en las sentencias de este Tribunal Supremo de 22 de julio de 1.986 y 28 de diciembre de 1.988, las cuales diferencian entre preclusión del plazo para recurrir y prescripción del plazo para el ejercicio de unos derechos, por lo que, a juicio de ATESAS, cuando se reclama un crédito, como es el de la devolución de las fianzas y avales depositados, la petición puede reproducirse en cualquier momento, siendo procedente rechazar la existencia de obstáculos procesales y entrar a conocer del fondo del asunto.
Esta argumentación del motivo queda invalidada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que ha aplicado la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo consistente en rechazarlo cuando el acto impugnado es reproducción de otro anterior definitivo y firme, que el interesado consintió, no recurriéndolo cuando pudo y debió hacerlo. La sentencia de 26 de enero de 1.998, en la que se citan, entre otras, las de 3 de octubre de 1.989 y 23 de julio de 1.991, todas ellas de fecha posterior a las invocadas por el motivo casacional, destaca que, lo esencial, a los efectos de la aplicación de la causa de inadmisibilidad del recurso, es que permanezcan inalteradas las situaciones consolidadas, siendo el último acto impugnado el que aclare, interprete o disponga la ejecución de otro anterior consentido, sin hacer nuevas declaraciones de derechos ni ampliar de modo sustancial aquellas que ganaron firmeza. En el mismo sentido, la sentencia de 4 de enero de 1.991 pone de relieve que el acto consentido cierra el paso a la vía jurisdiccional, como acto propio del justiciable y por la necesidad de seguridad jurídica de establecer topes temporales frente a la actuación administrativa. El motivo, en cuanto a este punto, debe ser desestimado.
Dentro del desarrollo de este motivo la parte recurrente considera vulnerado el artículo 80 de la L.J., en cuanto, en su opinión, la sentencia de instancia debía haber entrado a examinar la procedencia o no de la incautación de las fianzas y garantías y no relegar la discusión de este Tema a otro proceso independiente.
La cuestión de la procedencia o no de la incautación de las fianzas y garantías era una cuestión de fondo del litigio, en que la sentencia impugnada no debía entrar al acoger la causa de inadmisibilidad del recurso. Por otro lado, la infracción del artículo 80 de la L.J., atribuyendo a la sentencia incurrir en el vicio de incongruencia, solamente podía hacerse valer por el número 3º del artículo 95.1 de la L.J., no por el número 4º, que no ampara esta concreta alegación, por lo que estando el motivo indebidamente formulado en cuanto a este punto (cfr. sentencia de 19 de enero de 1.994) procede asimismo su desestimación.
TERCERO.- El segundo motivo del recurso alega infracción de los artículos 37 y 40 de la L.J., entendiendo que la resolución de la Alcaldía de 7 de marzo de 1.994 concreta por primera vez los gastos de honorarios por el proyecto y dirección de obra, los cuales, a su juicio, no habían sido concretados en la resolución de 29 de julio de 1.993, de la que se dice reproducción.
El motivo debe ser desestimado. La sentencia de instancia expone que nada de lo que se aprueba en la resolución de 7 de marzo de 1.994 es ajeno a la resolución de 29 de julio de 1.993. Aprecia que el importe finalmente constatado (24.608.746 pesetas) es ligeramente menor que el presupuestado (24.772.541 pesetas) y manifiesta que los gastos apuntados por proyectos a favor de los Colegios de Arquitectos y Aparejadores ya estaban previstos en la memoria y en la resolución de 29 de julio de 1.993.
Debemos confirmar el criterio del Tribunal a quo. El acuerdo de 29 de julio de 1.993 señala que el equipo técnico proyectista y director de la obra ha redactado un proyecto incluido en el expediente que pretende la corrección de las deficiencias existentes, cuyo presupuesto las valora en la cantidad de 24.772.541 pesetas, IVA incluido. En el punto 3 de la parte dispositiva el Alcalde ordena que, tras la ejecución de la obra de reforma de las deficiencias existentes, se concrete el importe de los gastos de “proyecto, dirección y ejecución” que la reforma hubiere causado y, entonces, se ejecute sobre las fianzas retenidas y los avales bancarios depositados. Esto es, la resolución de 29 de julio de 1.993 ya decidía que los gastos de proyecto y dirección de las obras se cobrasen con cargo a las fianzas y avales prestados. La resolución de 7 de marzo de 1.994 se limita a fijar la cifra concreta de dichos gastos. ATESAS no discute en el motivo de casación que abordamos la cuantía concretada, sino la procedencia de pago de cantidades a los Arquitectos y Aparejadores por el contratista. El deber de este pago se encontraba ya establecido en el acuerdo de 29 de julio de 1.993, que ATESAS consintió, por lo que no puede discutirlo ahora, al impugnar el acuerdo de 7 de marzo de 1.994, incurriendo dicha impugnación en la causa de inadmisibilidad aplicada por la sentencia de instancia. Por otra parte, constituye razón fundamental para decidir la cuestión planteada tomar en cuenta, como acertadamente verifica la sentencia de instancia, el dato de hecho de que la cantidad de que se hace responsable a ATESAS en el acuerdo de 7 de marzo de 1.994 es ligeramente inferior a la que se señaló en el acuerdo de 29 de julio de 1.993, por lo que la entidad recurrente no puede impugnar la disminución de la cantidad en cuestión verificada a su favor.
No ha existido pues infracción de los artículos 37 y 40 de la L.J. y el motivo, como hemos dicho, debe ser desestimado.
CUARTO.- El tercer motivo de casación alega infracción del artículo 37 de la L.J., en relación con los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), que establecen los requisitos que deberá cumplir la práctica de las notificaciones. La entidad recurrente entiende que la notificación de la resolución de 29 de julio de 1.993 es defectuosa y no puede permitir que el acto notificado se tenga por consentido, porque no se acompañó a la misma, o, al menos, no consta que se acompañase, el informe de la Dirección de obra al que la resolución se remitía.
El motivo debe ser desestimado, porque el informe en cuestión se identifica con toda claridad en la resolución de 29 de julio de 1.993, exponiendo (apartado 1 de la parte dispositiva) que el informe obra en el expediente, su redacción es de fecha 25.1.93 y se ha visado en el Colegio Oficial en fecha 8.2.93. Si la entidad recurrente tenía alguna duda sobre las obligaciones que el acto administrativo hacía pesar sobre ella, le bastaba con solicitar la consulta del informe, conducta que le imponía, si no quería consentir las referidas obligaciones, la diligencia que debe exigirse normalmente en el ejercicio de los propios derechos.
Pero es que, además, como argumento esencial para rechazar este motivo casacional, debemos afirmar que de la resolución de 29 de julio de 1.993 resultaba claramente que se aprobaba la ejecución por el Ayuntamiento con cargo a ATESAS de todas las deficiencias pendientes de reforma en la terminación de la obra, que el importe de estas obras de corrección era de 24.772.541 pesetas, y que dicho importe, en su momento, una vez concretado, se ejecutaría sobre las fianzas retenidas y los avales bancarios depositados. La notificación contenía pues el texto íntegro del acto y dicho contenido permitía a la entidad notificada conocer perfectamente las obligaciones que se hacían pesar sobre ella y que luego se han reproducido en el acuerdo del Alcalde de 7 de marzo de 1.994.
QUINTO.- El cuarto motivo de casación alega que la sentencia de instancia infringe el artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC, artículo 16 de la Ley Foral de Contratos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en cuanto a su aplicación a las Entidades Locales por virtud del artículo 225 de la Ley Foral de Administración Local, y el artículo 227 de esta Ley Foral. La esencia del motivo radica en mantener que, conforme a la normativa autonómica que hemos enunciado, el Alcalde del Ayuntamiento de Pamplona carece manifiestamente de competencia para dictar las resoluciones de 29 de agosto de 1.990, 18 de octubre del mismo año, 29 de julio de 1.993 y 8 de marzo de 1.994.
La infracción que se invoca del artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC depende en el motivo de manera exclusiva de la aplicación e interpretación de la normativa autonómica (preceptos mencionados de la Ley Foral 13/1.986, de 14 de noviembre, de Contratos de la Administración de la Comunidad Foral, y de la Ley Foral 6/1.990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra), de modo que el motivo se encuentra fundado en vulneración de normas legales emanadas de los órganos de la Comunidad Foral de Navarra.
Pues bien, el recurso de casación regulado por los artículos 93 y siguientes de la L.J., del que conoce esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, no permite invocar como fundamento la infracción de normas emanadas de los órganos de una Comunidad Autónoma. El artículo 93.4 de la citada L.J. excluye del recurso de casación las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas cuando el recurso se funde en infracción de normas de Derecho Autonómico, emanado de órganos de dichas Comunidades. Este criterio debe aplicarse cuando se trata de actos de las Entidades Locales (en este caso del Alcalde de Ayuntamiento de Pamplona), como tiene declarado la Sala en auto de 19 de diciembre de 1.997, reiterado en sentencia de 20 de febrero de 1.998, porque el recurso de casación, como medio de control de la aplicación del ordenamiento estatal, no alcanza a los ordenamientos autonómicos, respecto de los cuales los Tribunales Superiores de Justicia son el supremo juez, como se infiere del artículo 93.4 de la L.J., y si bien el precepto contempla únicamente las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia respecto de actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sin embargo, lo realmente decisivo es la normativa que se invoca como infringida y con relevancia en el fallo y no la Administración autora del acto o disposición impugnados. En efecto, como se exponía en las resoluciones indicadas, sería paradójico que pudieran residenciarse ante este Tribunal Supremo sentencias dictadas en relación con actos o disposiciones de los Entes Locales y en cambio no lo fueren las que se refieren a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, cuando la “ratio” de la norma excluyente -reserva a los Tribunales Superiores de Justicia de la función de dar unidad a la aplicación del Derecho Autonómico- es la misma en uno y otro caso, razones que llevaron a la Sala a cambiar su criterio respecto a este punto.
En consecuencia, el motivo casacional que contemplamos, cuyo fundamento descansa en la vulneración de normas legales de la Comunidad Foral de Navarra, debe, en el momento presente del proceso, ser desestimado.
SEXTO.- El quinto motivo de casación alega infracción del artículo 55 de la Ley de Contratos del Estado; artículo 61 de la Ley Foral 13/1.986, de Contratos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra; artículo 98 de la LRJ-PAC y artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, en cuanto sea de aplicación; e infracción de la jurisprudencia que se cita. En el motivo la entidad recurrente expone los vicios del procedimiento de ejecución subsidiaria de las obras en que, según su criterio, ha incurrido la Administración municipal, que invalidan dicho procedimiento.
Independientemente de la improcedencia de invocar en los motivos de casación vulneración de preceptos integrados en el ordenamiento autonómico de la Comunidad Foral de Navarra, lo cierto es que en este motivo se plantean las cuestiones de fondo del litigio, que la sentencia de instancia habría entrado a considerar si no hubiera decidido que el recurso contencioso-administrativo promovido contra el acuerdo de la Alcaldía de Pamplona de 7 de marzo de 1.994 era inadmisible, por constituir la resolución impugnada reproducción de otras anteriores definitivas y firmes. Al declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo la sentencia de 13 de febrero de 1.998 (combatida en la casación), acertadamente, no analizó ni decidió tales cuestiones. Al no ser admisible el recurso contencioso-administrativo, no prosperando los motivos de casación alegados contra dicha inadmisibilidad, es evidente la improcedencia de entrar a examinar los problemas planteados por este motivo sobre validez o invalidez del procedimiento de ejecución subsidiaria, que únicamente podrían ser decididos si el recurso contencioso-administrativo hubiera sido admitido. El motivo debe ser desestimado.
SÉPTIMO.- Esto mismo debe señalarse respecto al sexto motivo de casación, relativo a la procedencia de devolver los avales y garantía, mencionándose la infracción de los artículos 61 y 63 de la Ley Foral de Contratos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y referido también a la indemnización debida a la entidad recurrente por el mantenimiento de los mismos, conforme a la jurisprudencia que se cita (sentencia de 26 de noviembre de 1.988 y 12 de julio de 1.991).
Sin perjuicio de lo expresado respecto a no ser pertinente alegar vulneración de normativa autonómica, este último motivo, como el anterior, debe desestimarse, ya que, siendo inadmisible el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de 7 de marzo de 1.994, no procede entrar a examinar, ni lo hizo la sentencia de instancia, las cuestiones de fondo suscitadas sobre el contenido de dicho acuerdo, reproducción de otros anteriores firmes y consentidos.
OCTAVO.- Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la L.J.).
FALLAMOS
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por ATESAS contra la sentencia dictada el 13 de febrero de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 387/94; e imponemos a la parte recurrente el pago de las costas causadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
