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  • EDICIÓN DE 21/01/2004
 
 

STS DE 24.11.03 (REC 71/2002; S. 3.ª) FUENTES DEL DERECHO. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. RESERVA DE LEY

21/01/2004
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Se impugnan determinados artículos del Real Decreto 385/2002, por el que se modifica el Reglamento de Puntos de Medida de los Consumos y Tránsitos de Energía Eléctrica. Se estima la pretensión de nulidad de su artículo 30, al no respetar el principio de reserva de Ley en materia sancionadora. La norma reglamentaria no hace sino crear infracciones que la norma con rango de ley no contemplaba.

Tribunal Supremo

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 24 de noviembre de 2003

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 71/2002

Ponente Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Noviembre de dos mil tres. VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso interpuesto por la ASOCIACION ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELECTRICA, (UNESA), representada procesalmente por el Procurador D. TOMAS ALONSO BALLESTEROS, contra el Real Decreto 385/2002, de 26 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 2018/97, de 26 de diciembre, que aprobó el Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica.- En este recurso es parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación procesal que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Con fecha 12 de julio de 2002 el Procurador Don Tomás Alonso Ballesteros, en representación de la ASOCIACION ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELECTRICA (UNESA), presentó escrito ante esta Sala, interponiendo recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 385/2002, de 26 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 2018/97, de 26 de diciembre, que aprobó el Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica.-

SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso, el día 3 de diciembre de 2002, presentó el indicado Procurador, escrito formalizando la demanda correspondiente, en base a los hechos y fundamentos que estimó conducentes a su pretensión, y terminó suplicando a la Sala que en su día, previos los trámites oportunos, se dictase sentencia por la que:" a) Declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto el apartado 1.a) del artículo 26 del Real Decreto impugnado.b) Declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto el apartado 5 del artículo 3 del Real Decreto impugnado.c) Declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto el apartado c) del artículo 6 del Real Decreto impugnado.d) Declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto el artículo 30 del Real Decreto impugnado ".

TERCERO.- El ABOGADO DEL ESTADO, en representación de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, contestó a la demanda y tras alegar los hechos y fundamentos aplicables al caso, terminó suplicando a la Sala que se dictase en su día sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la recurrente.-

CUARTO.- Al no haber solicitado las partes ni trámite de prueba ni de conclusiones, ni estimando la Sala procedentes dichos trámites, se acordó por providencia de fecha 23 de julio pasado señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 12 de noviembre siguiente, en que han tenido lugar dichos actos procesales.-

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se cuestiona en este proceso jurisdiccional la determinación de si o no son conformes a derecho los artículos 26.1.a), 3.5, 6.C) y 30 del Real Decreto 385/2.002, de 26 de Abril, por el que se modifica el Real Decreto 2.018/1.997, de 26 de Diciembre, que aprobó el Reglamento de Puntos de Medida de los Consumos y Tránsitos de Energía Eléctrica. El proceso de liberalización del sector eléctrico, cuyo punto neurálgico lo constituyó la Ley 54/1.997, de 27 de Noviembre, del Sector Eléctrico, cambió sustancialmente el régimen jurídico del suministro de electricidad, implantando mecanismos de competencia en su funcionamiento, proceso que continuó con los Reales Decretos Leyes 6/1.999, de 16 de Abril y 6/2.000, de 23 de Junio, estableciendo este último el horizonte actual de la liberalización al determinar que a partir de 1º de Enero de 2.003 todos los consumidores de energía eléctrica tendrían la consideración de consumidores cualificados. En ese marco normativo el Real Decreto 385/2.002, de 26 de Abril, cuatro de cuyos preceptos se impugnan ahora, resulta, como pone de relieve la parte actora y resalta el Preámbulo del mismo, una norma fundamental para la liberalización del sistema con el fin de permitir el ejercicio de la libertad de elección de los nuevos consumidores cualificados, haciendo posible la integración en un solo equipo y un único proceso de todos los datos necesarios para la liquidación de la energía y de las tarifas de acceso, teniendo en cuenta, por un lado, que ya, en el marco enunciado, el Real Decreto 1.164/2.001, de 26 de Octubre, modificó la estructura de las tarifas de acceso anterior, estableciendo una estructura más en línea con la de precios y medidas que requiere el marco de liberalización del suministro desde 1º de Enero de 2.003 y, por otro, que los datos necesarios para la nueva determinación de la tarifa de acceso no podían determinarse, en la mayoría de los casos, empleando los equipos de medida y control existentes, teniendo en cuenta tanto que con ese horizonte no sólo se incrementaba el número de consumidores que realizan consumos mucho menores, sino que el gran número de consumidores cualificados podría colapsar los procedimientos inicialmente concebidos para un número pequeño de usuarios de gran consumo. Ello hacía necesaria la modificación en determinados aspectos del Real Decreto 2.018/1.997 para adaptarlo a las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema de medidas del Sistema Eléctrico Nacional y a esa filosofía responde este Real Decreto 385/2.002; modificaciones, respecto de las que ya en la tramitación como consta en el expediente administrativo puso de relieve la Comisión Nacional de Energía en su informe, que " no dejan de ser un paso intermedio, necesario pero insuficiente, debiéndose analizar a la mayor brevedad posible un nuevo esquema organizativo que contemple la elegibilidad total ", lo que resultaba de extrema urgencia, y de la se hizo eco el Consejo de Estado en su dictamen, para no considerarla nada exagerada.

SEGUNDO.- Es ya doctrina reiterada de este Tribunal Supremo que el Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el Reglamento, - como dicen las sentencias de 14 de Octubre de 1996 y 17 de Junio de 1997 -, una norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquéllas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley: los Reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración, (el Reglamento), queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es desde luego incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las Leyes, (artículo 97 CE). Por el sometimiento del Reglamento al bloque de la legalidad, es controlable por esta jurisdicción, (artículo. 106.1 CE y artículo 1º de la L.J.C.A.), a la que corresponde, - cuando el Reglamento es objeto de impugnación -, determinar su validez o su ilegalidad, lo que ha de hacerse poniéndolo en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo, (y tratándose de reglamentos ejecutivos particularmente con la Ley que desarrollan que se convierte así en el límite más inmediato y el parámetro referencial más próximo para calibrar su ajuste al ordenamiento), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico, (artículo 1.6 del Código Civil); así el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la misma que sean imprecisos, de suerte que el Reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los términos explicados, lo que adquiere singular relevancia en cuanto en el mismo se estén regulando situaciones que comporten la configuración del marco de las relaciones entre los diversos sujetos del Sistema en relación con los consumidores, en el marco de un profundo cambio, como ya se ha dicho, del régimen jurídico del suministro de electricidad.

TERCERO.- El primero de los preceptos cuya nulidad se postula es el 26.1.a), en cuanto establece que: " El coste de las comunicaciones, tanto de línea como de llamada y lectura, correrá por cuenta del responsable del equipo de medida, excepto en el caso de consumidores cualificados, que corresponderá a su Encargado de la lectura ". Precepto que puesto en relación con el artículo 3.6.1º.a) del propio Reglamento (" Puntos de frontera de clientes cualificados: La empresa distribuidora es el Encargado de la lectura en relación con los datos requeridos para la facturación de las tarifas de acceso, así como de la energía que haya de liquidarse en el mercado "), y con el artículo 4 (" Tratamiento de la información. El operador del sistema recibirá y realizará el tratamiento de la información sobre medidas. A este fin instalará y operará el concentrador principal de medidas eléctricas en las condiciones descritas en este Reglamento y sus instrucciones técnicas complementarias. Análogamente, los Encargados de la lectura recibirán y realizarán el tratamiento de la información que corresponda así como su posterior remisión conforme a lo establecido en este Reglamento y sus instrucciones técnicas complementarias. A este fin instalarán y operarán los concentradores secundarios de medidas asociados a los puntos de medida de los que son Encargados de la lectura "), lleva a la parte recurrente a sostener que frente a la regla general, establecida ya en el Reglamento que se modifica, de que el coste de las comunicaciones será abonado por su responsable en cada caso, se establece una excepción a favor de los consumidores cualificados, de modo que estos no pagarán aquel coste, obligando a las empresas distribuidoras a hacerse cargo de las facturas de telecomunicaciones de tales consumidores cualificados, previsión ex novo que carece de base legal y supone una prestación patrimonial de carácter público impuesta a los distribuidores mediante una norma de rango reglamentario, con infracción tanto del principio de reserva de ley previsto en el artículo 31.3 CE (" Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley ") como del de jerarquía normativa, al ser contraria a lo establecido en el artículo 23.2 de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, del Gobierno (" Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración respecto a la ley, no podrán... establecer... cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público ").

CUARTO.- Sobre ser más que dudosa que la naturaleza de esa obligación, que según sostiene la parte resulta impuesta ex novo, sea la de una prestación patrimonial de carácter público en los términos a que se refiere la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1.995, de 14 de Diciembre, con los matices que introdujo la sentencia del propio Tribunal Constitucional 233/1.999, de 13 de Diciembre, así como las sentencias de este propio Tribunal Supremo de 7 de Mayo de 2.001 - que recoge la doctrina establecida en las de 29 de Enero, 12 de Febrero, 4 y 7 de Marzo de 1.998 - y la más reciente de 3 de Noviembre corriente, la tesis que se sostiene no puede ser aceptada por cuanto en este aspecto el precepto impugnado no es sino la concreción de una obligación impuesta ya en la propia Ley; obligación que, desde luego, nada tiene que ver con la establecida en el artículo 43.5 del Real Decreto 1.399/1.999, de 31 de Julio, que aprobó el Reglamento de la Comisión Nacional de Energía, del pago de la cuota unitaria que debían pagar los operadores mayoristas de productos petrolíferos y que fue la anulada por la sentencia de esta Sala de 16 de Julio de 2.001, que cita la parte. En efecto, el artículo 48.1 de la Ley 54/1.997, establece que: " Las empresas eléctricas y, en particular, las distribuidoras y comercializadoras promoverán la incorporación de tecnologías avanzadas en la medición y para el control de la calidad del suministro eléctrico "; es decir, prevé como una necesidad técnica la de efectuar la lectura mediante los sistemas de telecomunicación, por razón del propio avance de la tecnología. Por otro lado, el artículo 45 de la Ley, establece las obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras y comercializadoras en relación al suministro y, entre ellas, en el apartado 1.b), respecto de las distribuidoras, la de: " Proceder a la medición de los suministros en la forma que reglamentariamente se determine, reservándose, en todo caso, la exactitud de la misma y la accesibilidad a los correspondientes aparatos, facilitando el control de las Administraciones competentes " y, respecto de las comercializadoras, en el apartado 2.a), la de: " Proceder directamente o través del correspondiente distribuidor a la medición de los suministros en la forma que reglamentariamente se determine, preservándose, en todo caso, la exactitud de la misma y la accesibilidad a los correspondientes aparatos, facilitando el control de las Administraciones competentes ". A partir de ahí, de esa obligación impuesta en la Ley, parece claro que el cumplimiento de esas obligaciones hace incurrir en costes a quien las ejecuta; en el caso de los consumidores cualificados, la empresa de distribución que debe soportar de manera inmediata esos costes porque así se lo impone la Ley. Pero es que, además, ha de tenerse en cuenta que el precepto cuya legalidad se impugna no puede ser examinado aisladamente fuera del sistema en que se inserta. Resulta en este aspecto determinante que en el artículo 3, como una de las nuevas figuras que se crean, se defina al Encargado de la lectura, como la entidad responsable de realizar la lectura, ya sea en modo local o remoto, estableciendo en su apartado 1º.a), que: " La empresa distribuidora es el Encargado de la Lectura en relación con los datos requeridos para la facturación de las tarifas de acceso, así como de la energía que haya de liquidarse "; por consiguiente, como de su simple lectura se desprende distingue dos aspectos de la lectura y del tratamiento de la información al que luego se referirá el artículo 4; de un lado, los datos necesarios para la facturación de las tarifas de acceso y, de otro, de la energía que haya de liquidarse en el mercado. Por lo que a la obtención de los datos referidos a la energía que haya de liquidarse, el mismo artículo 3.6.1º.c), establece la responsabilidad subsidiaria del comercializador, pero no así sobre los datos necesarios para la facturación de las tarifas de acceso; y ello por la razón de que el Real Decreto 1164/2.001, de 26 de Octubre, en desarrollo de la propia Ley 54/1.997, ya estableció las tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución; tarifas de acceso que, por un lado, conforme a su artículo 1.1.a), son de aplicación a los consumidores cualificados que ejerzan esta condición por cada punto de suministro o instalación, y, por otro, en su artículo 2, se señalan, entre los costes que incluirán las tarifas de acceso, " los costes de gestión comercial reconocidos a los distribuidores por atender a suministros de consumidores cualificados conectados a sus redes que adquieren su energía ejerciendo su condición de cualificados ". Esto es, estos costes los distribuidores los están cobrando ya en la propia tarifa de acceso a los consumidores cualificados. Por lo que respecta al segundo aspecto a que se refiere el artículo 3.6.1º.a), esto es, al ya señalado referido a los datos de la energía que haya de liquidarse en el mercado ha de ponerse en relación con lo que establece el párrafo segundo del indicado apartado, cuando dispone que: " la lectura de los datos requeridos para liquidar la energía en el mercado podrá dar lugar a un precio regulado por Real Decreto, el cual será abonado por la empresa comercializadora cuando tome dichos datos del distribuidor, o directamente por el cliente, cuando el mismo no compre la energía mediante comercializadora "; lo que supone que no porque de forma inmediata deba soportar ese coste no se establezcan mecanismos para que pueda traspasar dicho coste de comunicaciones a quien los provoca.

QUINTO.- Se pretende, en segundo lugar, la nulidad del apartado 5 del artículo 3 del Real Decreto 385/2.002, que regula la figura del Verificador de Medidas Eléctricas por entender que, en cuanto se establece en dicho precepto la prohibición de que las funciones que se le encomiendan las realicen las empresas distribuidoras de electricidad, es contrario al principio de libertad de empresa consagrado en el artículo 38 de la Constitución Española y, como tal, la prohibición nula de pleno derecho. Tal alegación está en concordancia con la que respecto de tal figura - nueva en el sistema como la de Encargado de la Lectura -, se había hecho en el trámite de alegaciones en el expediente administrativo sosteniéndose que lo más importante en la verificación de las medidas eléctricas es que se ejecuten conforme a un procedimiento establecido por una entidad homologada y autorizada para realizar dicha función; el criterio básico para determinar quien debía serlo no era tanto su independencia de la medida sino también la garantía de cierre del balance de la energía (incentivo de pérdidas) y la responsabilidad de la lectura. Para rechazar el motivo de impugnación, ha de tenerse en cuenta que la libertad de empresa, a la que se refiere el artículo 24. 1 de la Ley 54/1.997, del Sector Eléctrico, se reconoce en el marco de la regulación legal, esto es, sujeta a determinadas modulaciones. Afirma el precepto que la contratación de la energía eléctrica " podrá realizarse libremente, en los términos previstos en la presente Ley y en sus Reglamentos de desarrollo "; uno de los cuales es, evidentemente, el que ahora enjuiciamos; por lo que se está adaptando a la previsión legal. Por otro lado, no cabe la menor duda de que las exigencias de la objetividad, como uno de los principios que, según la Exposición de Motivos de la Ley 54/12.997 configuran el sistema de funcionamiento del sector eléctrico, se logra mucho mejor con la intervención y realización de las funciones establecidas en el precepto por una figura independiente de quien está interesado en el mismo que atribuyendo las funciones que corresponden al Verificador a los propios interesados en el sistema. Pero, además, como acertadamente entiende la defensa de la Administración, con esa exigencia no se hace sino dar cumplida obligación a lo establecido en la Ley 3/1.985, de 18 de Marzo, de Metrología, en la que todos los controles y verificaciones son siempre controles oficiales que en ningún caso, pueden dejarse en manos de una de las partes con interés económico en el bien objeto de la transacción económica a medir, poniendo así en el mismo nivel al distribuidor y a la otra parte de la transacción que es el consumidor final.

SEXTO.- Se solicita también la nulidad del apartado C) del artículo 6 del Real Decreto 385/2.002, en cuanto establece: " Clasificación de los puntos de medida. Son puntos de medida de tipo 3, todos los demás puntos que no puedan clasificarse como de tipo 1 ni 2 ". Y ello porque entiende que al definirse así, por exclusión, tales puntos, presentan un límite máximo de consumo y de tensión pero no así un límite mínimo, con lo que como consecuencia de la liberalización prevista para el 1º de Enero de 2.003 se verán incorporados de modo automático a dicho tipo 3 todos los puntos de consumo actualmente domésticos y que consumen en baja tensión; lo que en su opinión en tanto que el Reglamento de Puntos de Medida y Tránsitos de Consumo está regulando los tránsitos y consumos en alta tensión, el apartado citado podría ser contrario al principio de seguridad jurídica establecido en el artículo 9.3 de la Constitución y constituir su contenido una prestación patrimonial de carácter público contraria al principio de reserva de ley previsto tanto en el artículo 31.3 de la Constitución como en el artículo 23.2 de la Ley 50/1.997, del Gobierno. Como ya apuntaba la parte en su escrito de demanda existía un Proyecto de Real Decreto, en aquel momento en tramitación ante la Comisión Nacional de Energía, por el que se establecían los requisitos de medida en baja tensión de consumidores cualificados y centrales de producción en Régimen Especial, que modificaba, entre otros, el artículo 6 C). Pues bien, ese Real Decreto ya ha sido aprobado - Real Decreto 1.433/2.002, de 27 de Diciembre - publicado y entrado en vigor, y en cuya Disposición Final Primera, se establece: " Modificaciones del Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica. 1. Se modifica el artículo 6, apartados B) y C), del Real Decreto 2.018/1.997, de 26 de Diciembre.... C) Son puntos de medida de tipo 3 todos los demás en que la medida se efectúe en tensión igual o superior a 1kV y no puedan clasificarse como tipo 1 ni 2 ". Sólo cabe decir ante ello que en este extremo el recurso ha perdido su objeto por esa circunstancia sobrevenida.

SEPTIMO.- Se postula, en fin, la nulidad del artículo 30 del Real Decreto 385/2.002, por vulneración del principio de reserva de Ley en materia sancionadora consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución, así como del artículo 23.2 de la Ley 50/1.997, del Gobierno. El citado artículo establece: " Infracciones. De conformidad con el Título X de la Ley 54/1.997, de 27 de Noviembre, del Sector Eléctrico, y sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales o de otro orden que pudieran derivarse, son infracciones administrativas las acciones y omisiones tipificadas a continuación ", estableciéndose en los tres apartados del mismo las infracciones muy graves, graves y leves, con un detallado catálogo de cada una de ellas, (trece, desde la a) a la m), como muy graves; diez, de la a) a la j), como graves y el tipo residual de infracción leve). Se sostiene en el recurso que ese precepto que pretende ser una aplicación del régimen de infracciones y sanciones establecido en la citada Ley 54/1.997, no se limita a aplicar el sentido de ésta, sino que realmente tipifica un nuevo régimen de infracciones aplicables a los derechos y obligaciones relacionados con los puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica; entendiendo que no es un desarrollo del régimen sancionador establecido en aquella Ley sino la adaptación de ese régimen sancionador a conductas no tipificadas legalmente, esto es, modificándose la redacción de tipos determinados en la Ley para incluir conductas no tipificadas en ella pero relacionadas con la nueva reglamentación del Real Decreto. Frente a ello opone el Sr. Abogado del Estado en defensa de la legalidad del precepto cuestionado que en cuanto el Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica, como desarrollo de la Ley 54/1.997, del Sector Eléctrico, regula en su ámbito de aplicación obligaciones y derechos relacionados con el sistema de medidas del Sistema Eléctrico Nacional, de los consumidores eléctricos y de todos los sujetos del artículo 9 de la Ley que realizan actividades eléctricas, y son estas absolutamente necesarias para la gestión técnica del sistema y para poder determinar las contraprestaciones económicas que implican los flujos e intercambios de energía entre dichos sujetos y también los intercambios entre ellos y los consumidores finales, la lectura y medida específica de los suministros eléctricos, está recogida en los artículos 45.1.b), 45.2.a) y 48.1 de aquella Ley, siendo así que el Reglamento impugnado se refiere a las actividades reguladas que han de ser ejecutadas por los sujetos del artículo 9 de la Ley y las responsabilidades recaen sobre los sujetos de esas actividades eléctricas y, por consiguiente, el incumplimiento del Reglamento supone infracción conforme a las previsiones del título X de la Ley.

OCTAVO.- Planteados así los términos del debate ha de recordarse que es sabida la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, interpretando el artículo 25.1 de la Constitución Española, de que el derecho fundamental enunciado en ese precepto incorpora la regla <<nullum crimen nulla poena sine lege>>, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como ese Tribunal ha señalado reiteradamente, el término <<legislación vigente>> contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (por todas, SSTC 42/1987, de 7 de abril, F.J. 2). Y, a partir de ahí, ha precisado que si bien la garantía material contenida en aquel precepto tiene un alcance absoluto, por el contrario, la reserva de Ley en este ámbito - el administrativo sancionador -, tendría una eficacia relativa o limitada (SSTC 101/1988, de 8 de junio, F. J.3; 29/1989, de 6 de febrero, F.J. 2; 177/1992, de 2 de noviembre, F.J. 2), que si no excluiría la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, sí, en cambio, excluye que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (SSTC 83/1984, de 24 de julio, F.J. 4; 42/1987, antes citada; 3/1988, de 21 de enero, F.J. 9). Lo que el artículo 25.1 CE prohíbe, ha matizado, es la remisión de la Ley al Reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica en la propia Ley (SSTC 305/1993, de 25 de octubre, F.J. 3; 341/1993, de 18 de noviembre, F.J 10.b); 116/1999, de 17 de junio, F.J.16; 60/2000, de 2 de marzo, F.J. 3; y las ya citadas 25/2002 y 161/2003).

NOVENO.- Sintetizada así la doctrina constitucional en relación con el principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionador y en cuanto a la garantía formal de reserva de ley que incorpora, se ha de comenzar señalando cómo en el Proyecto de Real Decreto que para la modificación del Real Decreto 2.018/1.997 fue sometido a tramitación, y en ella a los informe y dictamen de la Comisión Nacional de Energía y del Consejo de Estado, el ahora impugnado artículo 30 no existía. Ni por supuesto en el Preámbulo se hacía referencia alguna al régimen sancionador, como en el Real Decreto aprobado sí se hace. El proyecto se limitaba a la modificación del Real Decreto 2.018/1.997, de 27 de Diciembre, dando nueva redacción a los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 22, 23, 26, 27 y 29, como se observa de su lectura y se comprueba en el dictamen del Consejo de Estado. De ahí la inexistencia de referencia en ese dictamen a ese artículo 30, cuando sí se hacía al artículo 11, párrafo cuarto del Proyecto. En ese párrafo cuarto del artículo 11 se decía: " La exigencia de cualquier otro control al margen de los legalmente establecidos, el incumplimiento del presente Reglamento, la superación de los plazos de verificación previstos o la inadecuación a los procedimientos de verificación que se establezcan serán consideradas como infracciones, siendo sancionados conforme al título X de la Ley 54/1997, de 27 de Noviembre, del Sector Eléctrico ". En su informe preceptivo la Comisión Nacional de Energía, (apartado 3.6. Sexta. Sobre el régimen de sanciones), señaló: " El proyecto contiene algunos preceptos relativos al régimen sancionador, cuya eficacia estará condicionada a la tipificación previa de los comportamientos en la Ley 54/1.997, dado que las disposiciones reglamentarias no pueden definir nuevas infracciones, sino sólo introducir especificaciones o gradaciones al cuadro de infracciones establecidas legalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 129, apartado 3, de la Ley 30/1992, que señala límites a la potestad reglamentaria en materia de sanciones. En este sentido, sería conveniente una reelaboración o, en su caso, supresión de preceptos tales como los contenidos en la página 16 del Proyecto (párrafo cuarto del artículo 11) y en la página 25 (párrafo segundo y tercero de la Disposición adicional única: El no realizar en los plazos previstos la sustitución de equipos, la adecuación de los sistemas e instalaciones de medida, incluyendo la correcta ubicación de los puntos de medida, el incumplimiento de las condiciones previstas en el presente Real Decreto y sus ITC, así como la inadecuada ejecución de las funciones y responsabilidades previstas para cada agente, se considerará como infracción administrativa, de acuerdo con el Título X de la Ley 54/1.997, de 27 de Noviembre, del Sector Eléctrico, imponiéndose la sanción que en cada caso corresponda. Cada una de las facturaciones o liquidaciones incorrectas de la energía, servicios asociados y tarifas de acceso que pudieran originarse, derivadas de la no adecuación de equipos o instalaciones de medida, se considerará como una nueva infracción, pudiendo, no obstante, acumularse en un único expediente sancionador "), si las conductas correspondientes no encontraran su encaje entre las definidas en el Título X de la Ley Eléctrica ". Ante esa observación en el dictamen del Consejo de Estado en relación con el citado párrafo cuarto del artículo 11, una vez corregidos los errores en el género padecidos en la última línea, se expresó: " La Comisión Nacional de Energía ha puesto en duda la legalidad de este precepto. Hay que tener en cuenta que la Ley 54/1.997, del Sector Eléctrico, tras establecer largos y detallados catálogos de infracciones muy graves, dispone en su artículo 62 que << constituyen infracciones leves aquellas infracciones de preceptos de obligada observancia comprendidas en la presente Ley y en sus normas de desarrollo que no constituyan infracción grave o muy grave, conforme a lo dispuesto en los dos artículos anteriores >>. Esta amplia cláusula de cierre da respaldo legal al transcrito párrafo cuarto del nuevo artículo 11. Con todo, una fórmula que en él se utiliza (<<el incumplimiento del presente Reglamento >>) resulta demasiado vaga y genérica, por lo que debería hacerse un esfuerzo para precisarla, descomponiéndola quizá, o al menos ilustrándola con supuestos específicos de incumplimiento ". Mas es lo cierto que el párrafo cuarto del artículo 11, así como los párrafos segundo y tercero de la Disposición adicional única, desaparecieron de la versión definitiva del proyecto que aprobó el Real Decreto 385/2.002 y, en cambio, se introdujo el artículo 30 con el catálogo de infracciones a que ya hemos hecho referencia.

DECIMO.- Decíamos al comienzo de esta sentencia y en cuanto al alcance del Reglamento como complemento indispensable de la Ley, que puede explicitar reglas que estén simplemente enunciadas en la Ley y aclarar preceptos que en la misma sean imprecisos, por lo que puede ir más allá de ser mero ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico y, por supuesto, se acomode a la Ley a la que sirve de complemento y desarrollo; en definitiva, que no puede ponerse al mismo nivel de la Ley. Pues bien, en el caso de autos hemos de entender que, pese a la declaración contenida en su Preámbulo de que: " El título X de la Ley 54/1.997, de 27 de Noviembre, establece un cuadro general de infracciones que, para hacer posible la aplicación de sanciones por incumplimiento del Reglamento de puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléctrica, requieren una concreción específica de las conductas infractoras ", párrafo que, como ya hemos indicado, no estaba contenido en el Preámbulo del Proyecto y cuya introducción sólo pudo deberse, a la vista de los antecedentes, a la supresión de aquellos párrafos del artículo 11 y Disposición adicional única, con la consecuencia de la incorporación - " se añade el artículo 30 ", dice el artículo Único del Real Decreto 385/2002 -, el Reglamento, decimos, no se ha limitado a lo que le es propio y a lo indicado en el Preámbulo, sino que supone, no el desarrollo del régimen sancionador de la ley por vía reglamentaria, sino la adaptación del régimen sancionador previsto en la Ley a conductas no tipificadas legalmente. Esto es, como en definitiva no deja de observarse en la propia contestación a la demanda, el Real Decreto impugnado, como no podía ser de otro modo desde el momento en que regula una realidad diferente no contemplada al tiempo de promulgarse la Ley en que se funda, adapta a su sentido los supuestos de hecho que aquella preveía. Es precisamente en ese punto, en la diferencia entre unos supuestos de hecho, los fijados en la Ley 54/1.997 en sus artículos 60, 61 y 62 en cuanto definen las infracciones muy graves, graves y leves, con un catálogo exhaustivo de infracciones adaptado a la situación entonces existente, y los que ahora se fijan ex novo, donde se pone de manifiesto que no se respeta el principio de reserva de ley en materia sancionadora ya que, en realidad, la norma reglamentaria no hace sino crear " per se " infracciones que la norma con rango de ley no contemplaba, - las derivadas de la nueva situación -, incorporando así una nueva tabla de infracciones en un subsector concreto del sector eléctrico que si estaba previsto su desarrollo no lo estaba, en cambio, en cuanto a las previsiones de infracción del nuevo sistema establecido, sin que la norma reglamentaria pueda cubrir el mecanismo no previsto en la Ley, que era a quien correspondía fijarlo por exigencias del principio de legalidad en su vertiente formal; sin que las razones opuestas por el Sr. Abogado del Estado, y de las que antes hemos hecho mención, de que por afectar a todos los sujetos del artículo 9 de la Ley que realizan actividades eléctricas, sean suficiente fundamento para ese desarrollo por vía reglamentaria de una realidad diferente a la prevista en la Ley por inexistente en aquel momento, porque de los artículos 45.1.b) y 45.2.a) y 48.1, que anteriormente dejamos transcritos no se deriva la suficiente cobertura legal, esto es, " la previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica"; cuando se trata precisamente del ámbito sancionador que requeriría la expresa previsión en la Ley de aquellas conductas infractoras a la vista de esa nueva realidad, sin perjuicio de su especificación y concreción reglamentaria en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional, yendo más allá, al suprimir aquel párrafo cuarto del artículo 11 del Proyecto y los párrafos tercero y cuarto de la Disposición adicional única, introduciendo de nuevo cuño un catálogo exhaustivo de infracciones adaptado a la nueva situación.

UNDECIMO.- Por todo ello ha de ser estimada la infracción del principio de legalidad, en su vertiente de garantía formal, en cuanto al artículo 30 del texto reglamentario. Ha de tenerse en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico sanciona con la nulidad de pleno derecho la ilegalidad de los Reglamentos o de los preceptos en que concurre la ilegalidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con la obligación de la publicación del fallo de la sentencia que así lo declare, conforme a lo dispuesto en el artículo 72.2 de la vigente Ley 29/1.998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

DUODECIMO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la referida Ley Jurisdiccional no concurren circunstancias para una expresa imposición de costas. Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Con estimación parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACION ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELECTRICA (UNESA), contra el Real Decreto 385/2.002, de 26 de Abril, por el que se modifica el Real Decreto 2.018/1.997, de 26 de Diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de puntos de Medida de los Consumos y Tránsitos de Energía Eléctrica, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 115, de 14 de Mayo del mismo año,

Primero.- Desestimamos la pretensión deducida de nulidad del apartado 1.a), del artículo 26, del apartado 5 del artículo 3 y del apartado C) del artículo 6, del referido Real Decreto, por ser conformes a derecho.

Segundo.- Estimamos la pretensión deducida de nulidad del artículo 30 del mencionado Real Decreto, intitulado " Infracciones ", y así lo declaramos, por infracción del principio de legalidad que consagra el artículo 25.1 de la Constitución.

Tercero.- No procede hacer expresa imposición de costas de este recurso.

Publíquese el fallo de esta sentencia, en su apartado Segundo, en el Boletín Oficial del Estado, a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998, de 13 de Julio. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fernando Ledesma Bartret.- Oscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.-

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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