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  • EDICIÓN DE 29/12/2003
 
 

SSTC DE 18.12.03. CONFLICTOS POSITIVOS DE COMPETENCIA

29/12/2003
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El Pleno del Tribunal Constitucional dictó, con fecha 18 de diciembre, entre otras las Sentencias en los conflictos positivos de competencia promovidos, el primero de ellos, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente al Gobierno de la Nación contra la Orden de 4 de mayo de 1995 del Ministerio para las Administraciones Públicas por la que se aprobaban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995 y las segunda, interpuesta también por el mismo Órgano contra la Resolución de 25 de julio de 2003 de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se prorrogan las convocatorias de ayudas para planes de formación continua de demanda y de oferta.

La primera de las citadas sentencias carece de votos particulares.

A la segunda, se ha efectuado un voto particular formulado por el Excmo. Sr. Magistrado, don Guillermo Jiménez Sánchez, al que se adhieren el Presidente, Excmo. Sr. D. Manuel Jiménez de Parga y Cabrera y el Excmo. Sr. Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.

STC DE 18.12.03

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el conflicto positivo de competencia núm. 3342/1995, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Letrado don Xavier Castrillo i Gutiérrez, frente al Gobierno de la Nación, contra la Orden de 4 de mayo de 1995, del Ministerio para las Administraciones Públicas, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995 y su aplicación por las Resoluciones del Instituto Nacional de Administración Pública de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria, respectivamente, para el ejercicio de 1995 de concesión de ayudas en el marco del citado Acuerdo. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Tomás S. Vives Antón, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El día 29 de septiembre de 1995 tuvo entrada en el Registro del Tribunal un escrito del Letrado de la Generalidad de Cataluña, mediante el cual, en la representación que ostenta, plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que la Orden de 4 de mayo de 1995, del Ministerio para las Administraciones Públicas, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995 y su aplicación por las Resoluciones del Instituto Nacional de Administración Pública de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria, respectivamente, para el ejercicio de 1995 de concesión de ayudas en el marco del citado Acuerdo, han vulnerado las competencias que la Generalidad de Cataluña tiene atribuidas. El conflicto se promueve tras haberse cumplimentado el requerimiento de incompetencia legalmente previsto y haberse rechazado el mismo.

2. El conflicto se formaliza en los términos que a continuación, resumidamente, se exponen:

A) Tras hacer referencia a que en su día se cumplimentó infructuosamente el trámite preceptivo del requerimiento previo, previsto en el art. 63.5 LOTC, el Letrado de la Generalidad de Cataluña manifiesta que este conflicto positivo de competencia se inscribe, una vez más, en el marco del tema de las subvenciones. Han sido muy numerosos los asuntos de esta naturaleza que se han planteado ante el Tribunal Constitucional, según atestigua la frecuencia de sentencias que, al respecto, han recaído, culminando con la STC 13/1992, de 6 de febrero, en la cual se contiene una doctrina clara, pormenorizada, completa y estable sobre las subvenciones. En los fundamentos jurídicos 7 y 8 de dicha Sentencia, reiterando lo dicho en las SSTC 95/1986 y 152/1988, entre otras, se declara que el reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada por la Comunidades Autónomas competentes resulta la técnica más ajustada al modelo de Estado de las autonomías diseñado por la Constitución, de modo que las dotaciones presupuestarias correspondientes deben ser distribuidas entre las distintas Comunidades Autónomas según criterios objetivos de reparto o mediante convenios ajustados a los principios constitucionales. Y se establece, también, que el Estado no puede condicionar las subvenciones más allá del alcance de los títulos en que se ampare su intervención, respetando en todo caso las competencias de las Comunidades Autónomas.

El caso de las ayudas para la formación continua de los funcionarios, objeto de este conflicto, es una muestra de cómo se pretende que una competencia ejecutiva, que es de carácter exclusivo de las Comunidades Autónomas, pase a ejercerse de manera compartida con el Estado.

La pretensión de la Generalidad de Cataluña, frente a ello, es que se reconozca que la pronta recepción y gestión de los fondos asignados a las acciones de formación de funcionarios, en la medida en que se refiera a sus propios funcionarios autonómicos, no pueden quedar mediatizadas por un artificioso procedimiento de concurrencia competitiva entre las Administraciones Públicas y las Organizaciones Sindicales, ni dependen de un preceptivo informe vinculante que debe emitir un ente estatal, como es la Comisión General para la Formación Continua, ni estar sometidas a la resolución final del Director del Instituto Nacional de Administración Pública, según se prevé en la Orden y en las Resoluciones impugnadas. Por el contrario, dichos fondos deben ponerse a disposición de la Generalidad para que ésta los gestione de acuerdo con los criterios básicos establecidos por el Estado, completados con los criterios que aquélla decida añadir en ejercicio de su autonomía.

B) A continuación el Letrado de la Generalidad se refiere al encuadramiento competencial de este conflicto y, al efecto, señala que la Orden de 4 de mayo de 1995 establece el procedimiento por el que habrán de regirse las posteriores convocatorias para el otorgamiento de subvenciones destinadas a realizar planes de formación continua del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Las Resoluciones de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria de esas ayudas, así lo confirman.

Partiendo de ello considera que la regulación referida a la materia de la formación continua en las Administraciones Públicas constituye un concepto que incluye el conjunto de actividades formativas que se desarrollan en aquéllas dirigido a la mejora de competencias y calificaciones de los empleados públicos. Este conjunto de actividades tiene un carácter bifronte. En efecto, cualquier actuación orientada a la formación continua del personal que presta servicios en las Administraciones Públicas guarda una relación directa con el seguimiento de la carrera administrativa de los empleados públicos, en cuanto que permite acrecentar sus méritos personales [arts. 20.1 a) y 21.1f) de la Ley 30/1984, de Reforma de la Función Pública] y, al mismo tiempo, redunda en beneficio de la eficacia con la que se ha de servir a los intereses generales (art. 103.1 CE).

A la hora de buscar el encuadramiento competencial de la formación continua de los empleados públicos la consideración conjunta de ambos objetivos conduce a los títulos competenciales relativos al régimen de las Administraciones Públicas y de sus funcionarios. En estas materias el art. 149.1.18ª CE reserva al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases mientras que el art. 10.1.1 EAC atribuye a la Generalidad, en el marco de la legislación básica del Estado, la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución, referidos, naturalmente, a la Administración de la Generalidad y de los entes públicos de ella dependientes, así como al régimen estatutario de sus propios funcionarios. Estos son los títulos de aplicación preferente, por encima de otros que pudieran invocarse, como serían los de enseñanza.

De otro lado las ayudas en dinero que el Estado destine a la formación continua de los empleados de las Administraciones Públicas deben calificarse como subvenciones. Y en relación con ello la STC 237/1992, recogiendo la doctrina de las SSTC 179/1985 y 96/1990, entre otras, declaró que no existe una “competencia subvencional” diferenciada, conexa a la potestad financiera del Estado, e independiente del orden constitucional de competencias.

La STC 13/1992 contiene en su fundamento jurídico 8 un esquema general, integrado por cuatro supuestos, en el que cabe subsumir las diferentes reivindicaciones competenciales. En el presente caso sería de aplicación el segundo supuesto, que es el correspondiente al encuadramiento competencial aludido, pues estamos en un caso en que se trata de una materia en la que el Estado ha asumido la competencia para establecer la normativa básica y las Comunidades Autónomas las de desarrollo legislativo y ejecución.

Según la jurisprudencia constitucional consolidada aludida el Estado puede consignar las subvenciones en su Presupuesto, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento, pero dejando un margen de desarrollo normativo a las Comunidades Autónomas. Además debe acordar con éstas los criterios para la distribución territorial de los fondos, transfiriendo a cada una de ellas la cantidad correspondiente, con el fin de que la convocatoria de las ayudas y su gestión se realice por aquéllas en su territorio respectivo.

Por lo tanto un correcto entendimiento de los títulos competenciales de los arts. 149.1.18ª CE y 10.1.1 EAC, en lo relativo a su aplicación a estas subvenciones, lleva a concluir que las competencias del Estado deben limitarse a determinar los aspectos básicos, mientras que su desarrollo normativo y aplicación corresponden, en Cataluña, a la Generalidad. Al no haberse regulado así en la Orden de 4 de mayo de 1995 se ha incurrido en vicio de incompetencia.

C) A continuación el Letrado de la Generalidad de Cataluña examina las disposiciones impugnadas. Así pone de relieve que el preámbulo de la Orden de 4 de mayo de 1995 se refiere a la conveniencia de que el personal que presta servicios en las Administraciones Públicas se beneficie, al igual que el resto de los trabajadores ocupados, de las acciones de formación continua.

Los hitos principales para alcanzar este criterio han sido los siguientes: a) El Acuerdo Administración-Sindicatos de 15 de septiembre de 1994, que contenía el compromiso de promover el acceso de los empleados públicos a la formación continua, financiada con fondos de la cuota que se satisface a la Seguridad social en concepto de formación profesional, pues dichos empleados habían quedado en principio excluidos del Acuerdo Tripartito en materia de formación continua de trabajadores ocupados de fecha 22 de diciembre de 1992. Además se creó la Comisión General para la Formación Continua como órgano paritario para negociar un Acuerdo que adaptaría el Acuerdo Nacional de 1992 al ámbito de las Administraciones Públicas. b) La Disposición adicional 2ª de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, la cual prevé que se determine la cantidad destinada a formación continua en las Administraciones Públicas, cantidad que se fijó en 4.500 millones de pesetas ampliables a 5.000 millones. c) El 21 de marzo de 1995 fecha en que la Comisión General para la Formación Continua suscribió el Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas, que contiene los criterios de ordenación y gestión al respecto. d) Finalmente, entran en vigor la Orden de 4 de mayo de 1995 y las Disposiciones del Instituto Nacional de Administración Pública de 4 y 30 de mayo de 1995, objeto de este conflicto positivo de competencia.

Según el Letrado de la Generalidad un análisis más detallado de este proceso pone de relieve que se ha producido una vulneración del orden constitucional de competencias.

Así, en cuanto al Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, según se desprende del Capítulo I, punto 1, es evidente que su ámbito de aplicación es el personal de la Administración Civil del Estado y de sus Organismos Autónomos, no afectando a las Administraciones autonómicas, salvo el deseo de que se concierten acuerdos futuros (punto 3). Este planteamiento no merece reproche alguno, pues reconoce que es en cada Administración pública donde se han de negociar las condiciones de trabajo de los respectivos funcionarios.

En cuanto a las funciones de la Comisión General para la Formación Continua, creada en el Capítulo XXX del mismo Acuerdo, se le encarga la negociación de un acuerdo de aplicación a las Administraciones Públicas, pero no se le atribuye la decisión sobre la aplicación de los fondos. Es decir, tampoco merece ningún reproche de naturaleza competencial. Sin embargo la decisión de la Comisión Tripartita de Seguimiento de 1 de marzo de 1995, fijando en 4.500 millones de pts. la cantidad destinada a esta finalidad, merece un cierto reproche por la demora con que se produjo.

El siguiente paso fue la aprobación del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995, suscrito por la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, la Federación Española de Municipios y Provincias y las Organizaciones Sindicales, y que contiene los principales aspectos de la formación continua.

De estos aspectos interesa destacar el art. 2 del Acuerdo, que atribuye a la Comisión General para la Formación Continua la tarea de velar por el cumplimiento del Acuerdo, aprobar los planes de formación y decidir sobre la aplicación de los fondos. Según los arts. 7 al 10 los planes pueden ser unitarios (para una sola Administración), agrupados (para personal de dos o más Entidades locales) e interadministrativos (para personal de distintas Administraciones). Los Planes unitarios y agrupados son aprobados inicialmente por las Comisiones de Formación Continua que prevé el art. 17 (una en cada Comunidad Autónoma y otra en la Administración Local) y aprobados definitivamente por la Comisión General arts. 17 b) y 16 d)]. En cambio los planes interadministrativos y los promovidos por los Sindicatos son aprobados por la Comisión General [art. 16 e)].

Estas previsiones no resultaban, en opinión de la Generalidad, acordes con el orden constitucional de competencias, pues, en lo concerniente a la aprobación de los planes unitarios, un órgano estatal de composición paritaria asumía funciones ejecutivas que corresponden, para Cataluña, a aquélla. Sin embargo, en aras de la colaboración interadministrativa, la Generalidad de Cataluña estuvo presente en la Comisión General de Formación Continua, pero ello no convalida el Acuerdo de 21 de marzo de 1995, pese a la firma del mismo por el Director General de la Función Pública de la Generalidad, como sostiene el Gobierno de la Nación en su contestación al requerimiento, pues la STC 13/1992, FJ 8, ha declarado que las competencias son indisponibles y no puede exigirse a la Generalidad que evite la lesión competencial rechazando la subvención prevista. A mayor abundamiento la Orden y las Resoluciones impugnadas ni siquiera respetan el régimen previsto en dicho Acuerdo de 21 de marzo de 1995, sino que han producido una nueva y más flagrante vulneración competencial.

A continuación señala que, para mejor concretar los vicios de incompetencia en que incurren las normas impugnadas, se fijará en tres aspectos fundamentales de su regulación.

En primer lugar, en lo relativo a la distribución de las ayudas, el art. 1.3 de la Orden dispone que aquéllas se concederán en régimen de concurrencia competitiva en el marco de los acuerdos de gestión adoptados por la Comisión General para la Formación Continua. Es decir, en lugar de ponerse a disposición de las Comunidades Autónomas los fondos correspondientes a la formación de sus funcionarios se prevé la participación de aquéllas en los concursos competitivos que convoque el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), presentando planes de formación de la misma manera que pueden hacerlo las Organizaciones Sindicales. No cabe, sin embargo, exigir a las Comunidades Autónomas que para obtener los fondos que les correspondan se sometan al trámite de competir concurrencialmente con los Sindicatos y con las restantes Administraciones Públicas, estatal y local. Además, ello no se recoge en el Acuerdo de 21 de marzo de 1995. En conclusión, el régimen de concurrencia competitiva descrito constituye una perversión del orden constitucional de competencias.

En segundo lugar, el art.2 a) de la Orden de 4 de mayo de 1995 atribuye al INAP la competencia para efectuar las convocatorias de las ayudas y la resolución de los procedimientos de concesión de las mismas. Cabe recordar que el art. 2 del Acuerdo de 21 de marzo de 1995 prevé que corresponde a la Comisión General aprobar los Planes de formación y decidir la aplicación de los fondos destinados a ello. Por tanto, una vez deducido el porcentaje destinado a los Planes interadministrativos (art. 10 del Acuerdo), la cuantía correspondiente a los Planes de las Comunidades Autónomas debe ser territorializada y puesta a su disposición. Por el contrario el sistema previsto también vulnera el orden de competencias.

En tercer y último lugar, el art. 2 a), segundo párrafo, establece que en la tramitación de los procedimientos de concesión de ayudas se solicitarán los informes que se estimen convenientes, y con carácter preceptivo y vinculante el emitido por la Comisión General. No resulta aceptable, sigue diciendo el Letrado de la Generalidad, que los planes de formación del personal autonómico se sometan al informe vinculante de un ente estatal. Una cosa es que dichos planes se sometan a los criterios generales de carácter básico que se establezcan y otra, muy distinta, que se establezca el aludido control preventivo.

Los defectos competenciales que se detectan en la Orden de 4 de mayo de 1995 se reproducen en las Resoluciones impugnadas (arts. 1.3, 5.2 y 9.2). Todas estas disposiciones desconocen que, tratándose de planes de formación unitarios, que afectan sólo al personal de la Generalidad de Cataluña, ha de ser ésta quien los apruebe y gestione (previa negociación con los representantes sindicales a nivel autonómico), aplicando a cada Plan los fondos precisos de entre los que reciba globalmente del Estado, ateniéndose a los principios generales contenidos en el Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995.

Teniendo en cuenta todo lo expuesto, el Letrado de la Generalidad de Cataluña solicita del Tribunal que en su momento dicte Sentencia declarando que las normas impugnadas vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña.

3. El día 7 de noviembre de 1995 la Sección Cuarta dictó providencia acordando admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno para que, en el plazo de veinte días y según determina el art. 82.2 LOTC, aporte las alegaciones que considere convenientes. También acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por si ante la misma estuviere impugnada la Orden objeto de conflicto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto. Por último acordó publicar la incoación del conflicto en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.

4. El día 30 de noviembre de 1995 el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, compareció en el proceso y solicitó del Tribunal la concesión de una prórroga de diez días para formular sus alegaciones.

5. La Sección Cuarta, por providencia de 1 de diciembre de 1995 acordó conceder al Abogado del Estado la prórroga solicitada para presentar sus alegaciones.

6. Mediante escrito presentado en el Registro del Tribunal el día 19 de diciembre de 1995, el Abogado del Estado formula alegaciones en el conflicto planteado, las cuales se resumen a continuación.

A) El Abogado del Estado comienza indicando que este conflicto tiene un objeto plural, pues se dirige, en primer lugar, contra la Orden de 4 de mayo de 1995, del Ministerio para las Administraciones públicas, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de Formación Continua de las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995. Pero también se promueve contra las Resoluciones del INAP de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria, respectivamente, para el ejercicio 1995 de concesión de ayudas en el marco del citado Acuerdo.

Señala asimismo, como punto de partida, que el examen del escrito promotor del conflicto permite agrupar sus razonamientos en dos partes bien diferenciadas. Por un lado, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad formula una genérica pretensión de que los fondos asignados para formación continua de funcionarios sean territorializados, ya en los propios Presupuestos Generales del Estado o bien en un momento inmediatamente posterior, para su ejecución por la Administración autonómica de acuerdo con los criterios básicos establecidos al respecto por el Estado. En segundo lugar el conflicto se dirige contra tres preceptos concretos de la Orden de 4 de mayo de 1995: el art. 1.3; el art. 2 a), en cuanto atribuye al Director del INAP la competencia para efectuar las convocatorias precisas para la concesión de las ayudas y para dictar las resoluciones que pongan fin a la concesión de éstas; y, en fin, el segundo párrafo del mismo art. 2 a), por establecer un informe preceptivo y vinculante de la Comisión General para la Formación Continua en los procedimientos de concesión de estas ayudas.

B) En el escrito promotor del conflicto se describe una parte del proceso que, desde el Acuerdo Nacional sobre Formación Profesional Continua de 16 de diciembre de 1992 conduce a la Orden de 4 de mayo de 1995, sobre la que versa este conflicto.

Sin embargo, según el Abogado del Estado, ese relato olvida un hecho trascendente. Se trata de que con posterioridad a la firma del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995 la preocupación de las diversas partes implicadas de no disponer de tiempo suficiente a lo largo de 1995 para la aplicación de los fondos asignados aconsejó la celebración de un Acuerdo de gestión, al amparo del art. 15.3 del Acuerdo de 21 de marzo de 1995.

A través de dicho Acuerdo de gestión se decide que cada Administración Pública (estatal, autonómica y local) disponga de 1250 millones de pesetas y las Organizaciones Sindicales, en su conjunto, de 750 millones con este fin. Junto a dicho Acuerdo las Comunidades Autónomas suscriben entre sí otro de naturaleza informal en virtud del cual se distribuyen sus 1250 millones de pesetas en función de dos criterios objetivos: el número de efectivos y el número de cotizantes al Régimen General de la Seguridad Social. En puridad, este acuerdo, por sus consecuencias prácticas, equivaldría a una efectiva territorialización de los fondos de formación continua, ya que, desde un principio, la Generalidad de Cataluña sabía que tenía adjudicados aproximadamente 204 millones de pesetas (vid. Resolución del INAP de 20 de junio de 1995), de los que podía disponer libremente con la única limitación de que se destinasen a planes de formación continua de los empleados públicos.

Este hecho resta todo fundamento a la queja formulada para que los fondos destinados a las convocatorias de ayudas sean territorializados. Hasta el día 1 de marzo de 1995 (dos meses después de la aprobación de la Ley de Presupuestos) se desconocía el importe de los fondos asignados. La única posibilidad de disponer de esos fondos y realizar convocatorias durante 1995 pasaba por la inmediata transferencia de los fondos del presupuesto del INEM al INAP, lo que impedía que la territorialización pretendida se efectuase a través de los Presupuestos Generales del Estado, pero se hizo en momento inmediatamente posterior a través de los Acuerdos de gestión aludidos, lo que determina que el sistema diseñado sea respetuoso con las directrices de la STC 13/1992.

C) A continuación el Abogado del Estado examina las tachas concretas de inconstitucionalidad aducidas contra la Orden de 4 de mayo de 1995.

La primera de dichas tachas, relativa al art. 1.3 de la Orden de 4 de mayo de 1995, debe ser, en su opinión, descartada, pues la “concurrencia competitiva” que se enuncia en el precepto no cabe entenderla referida necesariamente a la concurrencia entre Comunidades Autónomas, como sostiene el promotor del conflicto. La norma se limita, simplemente, a consagrar un criterio objetivo y genérico que habrá de observarse en el procedimiento de concesión con arreglo a las modalidades de gestión que se adopten por cada una de las Administraciones Públicas, de acuerdo con el margen que les reconoce el art. 4 de la Orden impugnada.

En cuanto a la segunda tacha aduce que tampoco puede aceptarse que la atribución al Director del INAP de la competencia para efectuar las convocatorias y dictar las resoluciones que pongan fin a los procedimientos para su resolución vulnere el orden constitucional de competencias. Esta atribución encuentra justificación constitucional en la competencia estatal para garantizar que las condiciones de vida en todo el territorio nacional respondan a la homogeneidad exigible para asegurar la igualdad de los españoles en el ejercicio de las posiciones jurídicas fundamentales.

En efecto, la lectura de la Resolución de 28 de marzo de 1995, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de Formación Continua de las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995, descubre que la función principal de la formación continua es “incrementar la eficacia y la calidad de los servicios que prestan las Administraciones Públicas y el personal a su cargo”. De aquí que el art. 149.1.1ª CE habilite al Estado para dictar el precepto ahora examinado, asegurando un grado mínimo de coordinación en el desarrollo de los distintos programas, lo que redunda en el cumplimiento del mandato constitucional de garantizar un “tratamiento común” de los administrados en todo el territorio nacional. Esta competencia básica encuentra, así, respaldo en el FJ 8 d) de la STC 13/1992.

El Abogado del Estado también se opone a la tercera tacha, esto es, a que la emisión por la Comisión General para la Formación Continua de un informe preceptivo y vinculante en la tramitación de los procedimientos para la concesión de ayudas vulnere las competencias autonómicas. Este informe garantiza la aplicación de unos criterios objetivos y homogéneos por todas las Administraciones Públicas en cuanto a la calidad de los servicios que las mismas prestan, lo que es irreprochable constitucionalmente, máxime cuando aquella Comisión General es un órgano de naturaleza paritaria que integra a representantes del conjunto de las Administraciones Públicas y de los Sindicatos firmantes del Acuerdo (Capítulo XXX.1 del Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 1994), por lo que no es un órgano estatal sino una plataforma de colaboración y coordinación entre las Administraciones y las partes firmantes del Acuerdo.

El Abogado del Estado termina su alegato solicitando del Tribunal que desestime el conflicto positivo de competencia.

7. Por providencia de 16 de diciembre de 2003, se señaló, para deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 18 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. La presente controversia competencial, planteada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, se extiende a la Orden de 4 de mayo de 1995, del Ministerio para las Administraciones Públicas, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995 y a las Resoluciones del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria, respectivamente, para el ejercicio de 1995 de concesión de ayudas en el marco del citado Acuerdo.

El Letrado de la Generalidad de Cataluña considera que la Orden y las Resoluciones impugnadas vulneran las competencias que aquélla tiene asumidas en materia de régimen jurídico y sistema de responsabilidad de su Administración y de régimen jurídico de sus funcionarios, que se extiende al desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado (art. 10.1.1 EAC). La vulneración se produce, en su opinión, por cuanto las normas antedichas regulan un sistema de ayudas dirigidas a la formación de los empleados públicos que contiene determinados criterios de gestión centralizada que impiden la gestión autonómica de las ayudas, no habiéndose puesto a disposición de la Generalidad los fondos presupuestarios correspondientes.

El Abogado del Estado rechaza la pretensión de la Generalidad de Cataluña, pues, aunque no discrepa de la incardinación de la controversia en la materia de “régimen jurídico de las Administraciones Públicas y régimen estatutario de sus funcionarios” (arts. 149.1.18ª CE y 10.1.1 EAC), considera que no se produce la invasión competencial denunciada.

2. Antes de examinar las normas controvertidas, conviene hacer una breve referencia al contexto en que las mismas se inscriben.

La Orden de 4 de mayo de 1995 contiene las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación continua del personal al servicio de las Administraciones Públicas (art. 1). Según el mismo precepto estas ayudas se establecen en el marco del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995.

El preámbulo de la Orden pone de manifiesto que el personal perteneciente a las Administraciones Públicas quedó excluido de las acciones formativas que se emprendieron a partir del Acuerdo Nacional sobre Formación Profesional Continua, suscrito el 16 de diciembre de 1992 entre la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, la Unión General de Trabajadores, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y la Confederación Intersindical Gallega. Este Acuerdo se completó a través del Acuerdo Tripartito, suscrito por los mismos agentes sociales y el Gobierno de la Nación, el día 22 de diciembre de 1992, de manera que, así, se posibilitó la financiación de las acciones de formación profesional de los trabajadores asalariados del sector público y del sector privado, con exclusión, como se ha dicho, de los empleados públicos. La financiación de los correspondientes programas formativos se alcanzaba mediante la afectación a estos fines de un porcentaje de la cuota de formación profesional.

Pues bien, el Acuerdo Administración-Sindicatos de 15 de septiembre de 1994 incluía el compromiso de promover el acceso de los empleados públicos a la formación profesional continuada, de modo que los Planes de formación elaborados por las Administraciones Públicas se habrían de financiar con los fondos que dichas Administraciones asignaran a tal fin y con los fondos de formación provenientes de la cotización por formación profesional, según se contiene en el Capítulo XXVIII de dicho Acuerdo Administración-Sindicatos. Ello se concretó en la Disposición adicional 2ª de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995.

Un nuevo paso en este proceso se produce a través del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas, de 21 de marzo de 1995, suscrito por la Administración General del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas, la Federación Española de Municipios y Provincias y las Organizaciones Sindicales. Precisamente la Orden y las Resoluciones que constituyen el objeto de este proceso han sido dictadas en aplicación del mencionado Acuerdo de 21 de marzo de 1995.

En definitiva, nos encontramos ante unas disposiciones que extienden a los empleados públicos las actuaciones formativas que a partir del Acuerdo Nacional de Formación Continua y del Acuerdo Tripartito, suscritos ambos en 1992, se pusieron en marcha para los trabajadores asalariados del sector público y del sector privado, con exclusión de aquéllos. En este sentido conviene recordar que nuestras SSTC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre, resolvieron dos recursos de inconstitucionalidad y un conflicto positivo de competencia, atinentes, todos ellos, a temas directamente relacionados con las acciones de formación continua derivadas del Acuerdo Nacional y del Acuerdo Tripartito a que acabamos de referirnos. Por tanto la doctrina contenida en estas Sentencias será tenida en cuenta, en lo que proceda, en este nuevo proceso.

3. Conviene, asimismo, examinar con detalle el contenido del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas, de 21 de marzo de 1995, que constituye el marco de inevitable referencia de la Orden y de las Resoluciones objeto de conflicto, para, así, poder apreciar mejor el alcance de los reproches que la Generalidad de Cataluña dirige a estas últimas.

Según el Preámbulo de dicho Acuerdo, su finalidad es promover la formación profesional continua de los empleados públicos, excluidos hasta ese momento del sistema implantado para los restantes trabajadores, configurándose dicha formación en las Administraciones Públicas como “un valor fundamental para cualquier proyecto que quiera afrontar la modernización de las mismas”, toda vez que su futuro “depende en gran parte de la cualificación de los empleados públicos”. De este modo su art. 1 define a la formación continua en este ámbito como “el conjunto de actividades formativas que se desarrollen en las Administraciones Públicas... que permitan compatibilizar la mayor eficacia y la mejora de la calidad de los servicios en las Administraciones Públicas con la formación individual, la promoción del empleado público y su promoción profesional”.

Las actividades de formación serán de aplicación “en el ámbito de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales” (art. 3) y afectarán “al personal que preste servicios en cualquiera de las Administraciones Públicas a que se refiere el artículo anterior, con independencia de la relación jurídica que les una a ellas” (art. 4).

Dichas actividades deben desarrollarse en el seno de los “planes de formación”, los cuales “deberán elaborarse en congruencia con los objetivos y las prioridades de la organización y se integrarán en la planificación estratégica de la Administración a la que afecten” (art. 6). Los promotores de dichos planes podrán ser la Administración General del Estado, a través de sus Ministerios u Organismos Autónomos, las Comunidades Autónomas, por medio de las Consejerías competentes, y, en la Administración Local, los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares y demás entidades. Por último también se reconoce la capacidad de promover planes a los Sindicatos firmantes (art. 4).

Los planes de formación pueden ser de tres tipos: unitarios (para el personal de una sola Administración), agrupados (para el personal de dos o más entidades locales) e interadministrativos (para el personal perteneciente a distintas Administraciones Públicas).

Interesa, finalmente, hacer una breve referencia a la tramitación de dichos planes de formación. El promotor del Plan que corresponda, salvo en el caso de los interadministrativos, debe someterlo a la aprobación de la Comisión de Formación Continua que se constituya en el seno de cada Administración, integrando paritariamente a integrantes de la misma y de los Sindicatos firmantes. Tras ello, el plan se eleva para su aprobación a la Comisión General para la Formación Continua, que integra igual representación paritaria del conjunto de las Administraciones Públicas y de los Sindicatos firmantes a nivel nacional (art. 16, en relación con el Capítulo XXX, 1, del Acuerdo Administración-Sindicatos de 15 de septiembre de 1994). En el caso de los Planes interadministrativos sólo es necesaria su aprobación por esta Comisión General.

Tales son los aspectos más relevantes del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas que deben ser tenidos en cuenta para poder apreciar el alcance de la controversia que se nos ha planteado, pues las bases reguladoras de las ayudas impugnadas los tienen como marco necesario de referencia (art. 1 de la Orden de 4 de mayo de 1995).

4. Es necesario, por último, exponer sintéticamente el modelo subvencional que se concreta en las disposiciones impugnadas, haciendo desde ahora la precisión de que, dada la identidad normativa de las dos Resoluciones impugnadas, nos referiremos, exclusivamente, a la primera de ellas, esto es, a la Resolución de 4 de mayo de 1995.

El objeto de la financiación subvencional lo constituyen los planes de formación, pudiendo financiarse todas las acciones del correspondiente plan o sólo parte de ellas (art.10.1 de la Resolución de 4 de mayo de 1995). Habiéndose promovido el Plan por el correspondiente promotor (arts. 3 de la Orden y de la Resolución), resultan beneficiarios de dichas ayudas la entidad concreta que, en el ámbito de la Administración o Sindicato promotor, resulte afectada por dicho plan (art. 12 de la Resolución).

Las ayudas son convocadas en régimen de concurrencia competitiva de los posibles beneficiarios por el INAP (arts. 1.3 y 2 de la Orden y art. 1 de la Resolución), y se instruyen, tramitan, resuelven y pagan por el propio INAP (arts. 2 de la Orden y 7, 9, 10 y 11 de la Resolución).

5. Tras todo lo expuesto resulta imprescindible, como paso previo a la realización de nuestro enjuiciamiento, delimitar el objeto de este conflicto positivo de competencia, pues parece no existir una plena concordancia entre los planteamientos de la demanda y la apreciación que de los mismos hace el Abogado del Estado.

En efecto, el Letrado de la Generalidad de Cataluña, como culminación de lo argumentado en su escrito de alegaciones, solicita del Tribunal que dicte Sentencia por la que se declare que la Orden y las Resoluciones impugnadas vulneran las competencias de la Generalidad y que, en consecuencia, declare su nulidad o inaplicación en Cataluña.

Sin embargo, el Abogado del Estado comienza su contestación a la demanda señalando que el escrito de promoción del conflicto agrupa sus objeciones a las normas impugnadas en dos partes bien diferenciadas. De un lado, considera que la Generalidad formula una pretensión genérica para que los fondos asignados para la formación continua de los empleados públicos sean territorializados y remitidos, en la proporción que le corresponda, a aquélla. De otro lado, el conflicto se dirige, exclusivamente, contra tres preceptos concretos de la Orden de 4 de mayo de 1995 y sus concordantes de las Resoluciones. En cuanto a los preceptos de la Orden que resultan implicados en la reclamación competencial, son los siguientes: el art. 1.3, que prevé que las ayudas se concederán en régimen de concurrencia competitiva; el art. 2 a) que atribuye al Director del INAP la realización de las convocatorias de ayudas; y, por último, el art. 2 b), que prevé la emisión por parte de la Comisión General para la Formación Continua de un informe preceptivo y vinculante en los procedimientos de concesión de dichas ayudas.

La interpretación del Abogado del Estado no puede ser admitida, pues reduce el alcance que tiene la reivindicación competencial de la Generalidad de Cataluña, que se ha sintetizado en el antecedente segundo. Así puede apreciarse que el escrito de alegaciones del Letrado de la Generalidad pone de manifiesto, de modo prácticamente inmediato, que los fondos de que se nutren estas ayudas han de ser territorializados y remitidos a aquéllas para que los gestione de acuerdo con los criterios básicos establecidos por el Estado, completados con los criterios que la misma Generalidad decida añadir en ejercicio de su autonomía. Esta reclamación se reproduce insistentemente a lo largo del escrito de demanda, de modo que queda claro que la Generalidad de Cataluña restringe la competencia del Estado en relación con estas ayudas a la posibilidad de dictar normas básicas, ex art. 149.1.18ª CE y, consecuentemente, reivindica para aquélla el desarrollo y la totalidad de la gestión, previa disposición de los fondos pertinentes. La referencia explicita a los arts. 1.3, 2 a) y 2 b) de la Orden impugnada se hace, pues, a título meramente ilustrativo de la vulneración competencial que se estima producida, pues el Letrado de la Comunidad Autónoma expresamente señala que los vicios que se denuncian se concretan mejor fijándose en tres aspectos fundamentales de la regulación estatal, cuales son los aludidos. Dichos vicios de incompetencia, abunda el Letrado de la Generalidad, resultan notorios tratándose de planes unitarios, que afectan sólo al personal de la Generalidad de Cataluña, pues respecto de ellos ha de ser ésta quien los apruebe y gestione.

Sin embargo el rechazo del planteamiento realizado por el Abogado del Estado no conlleva la aceptación de que la impugnación pueda entenderse como una impugnación total de la Orden y Resoluciones objeto de conflicto, puesto que la Generalidad plantea su reivindicación, exclusivamente, respecto de los planes de formación de sus propios empleados públicos y es obvio, según se desprende de la mera lectura de las normas impugnadas, que éstas contienen regulaciones relativas a otros planes de formación.

En conclusión, el objeto de este conflicto positivo de competencia queda delimitado en dos grandes bloques de cuestiones. En primer lugar, debemos decidir si los fondos de las partidas presupuestarias destinadas a la formación continua de los empleados públicos deben ser territorializados según criterios objetivos entre las Comunidades Autónomas, asignándose a la Generalidad los correspondientes a la formación de su personal para que la misma los aplique a tal fin. En estrecha conexión con esta cuestión se encuentra la relativa a si resulta conforme con el orden constitucional de competencias que las ayudas destinadas a la formación se concedan en régimen de concurrencia competitiva (arts. 1.3 de la Orden y de ambas Resoluciones).

En segundo lugar, el conflicto ha de considerarse promovido respecto de los preceptos de la Orden impugnada relativos a los aspectos centrales de la gestión de las ayudas que puedan resultar comprendidos sin esfuerzo dentro de la argumentación contenida en la demanda. Es decir, el conflicto no puede extenderse a aquellas regulaciones que, aun refiriéndose a aspectos de dicha gestión, no han venido acompañados de una justificación suficiente acerca de las infracciones que los aquejan, pues “hemos de recordar aquí una vez más que la impugnación de las normas debe ir acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que permitan al Abogado del Estado, al que asiste, como parte recurrida, el derecho de defensa, así como a este Tribunal, que ha de pronunciar la Sentencia, conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, FJ 2; y 118/1998, FJ 4)” (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2). Por ello, en relación con este segundo bloque de cuestiones, nuestro enjuiciamiento se ceñirá, exclusivamente, al art. 2 a), de la Orden de 4 de mayo de 1995 y a las Resoluciones impugnadas.

6. Existe aún una cuestión de orden procesal que debemos considerar. Se trata de dilucidar si pudiera haberse producido una desaparición sobrevenida de esta controversia competencial como consecuencia de que, desde su planteamiento, se han sucedido ya dos nuevos Acuerdos de Formación Continua en las Administraciones. En la actualidad se encuentra ya vigente el III Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones, de fecha 11 de enero de 2001.

En aplicación de este último se ha dictado la Orden de 11 de enero de 2001, del Ministerio de Administraciones Públicas, que aprueba las bases reguladoras para el desarrollo de planes de formación en el marco del III Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas. Pues bien, examinando esta Orden se aprecia que introduce modificaciones relevantes en los criterios contenidos en la Orden de 4 de mayo de 1995, objeto de este conflicto.

Así, la Orden de 11 de enero de 2001, reguladora de las ayudas de formación para el período 2001-2004 (art. 1.2), distingue entre las ayudas dirigidas a subvencionar los planes promovidos por la Administración General del Estado, Entidades Locales, Federaciones de Municipios y Provincias y Organizaciones Sindicales firmantes del III Acuerdo, de un lado, y las ayudas destinadas a financiar planes promovidos por las Comunidades Autónomas, de otro, de modo que estas últimas ayudas se tramitarán a través de convenios de colaboración suscritos entre el Ministerio de Administraciones Públicas y cada una de aquéllas y las ciudades de Ceuta y Melilla (art. 1.2 y 5).

Complementariamente se prevé que las facultades de convocatoria y resolución de los procedimientos de concesión de ayudas por parte del INAP se limitan a las correspondientes a los planes promovidos por la Administración General del Estado, la Administración Local y los Sindicatos (art. 2.3, segundo párrafo), no incluyendo las concernientes a las de las Comunidades Autónomas. En cuanto a las ayudas de formación relativas a los planes promovidos por las Comunidades Autónomas, la Orden sólo prevé que el INAP hará efectivas a las mismas las correspondientes transferencias de fondos (art. 2.3, cuarto párrafo).

En concordancia con dicha Orden la Resolución del INAP de 11 de enero de 2001, que regula las convocatorias de ayudas para los ejercicios presupuestarios de 2001, 2002, 2003 y 2004 (art. 4), atribuye al INAP la convocatoria, instrucción, resolución y pago de estas ayudas cuando se trate de Planes promovidos por el Estado, la Administración Local y los Sindicatos (arts.1.3, en conexión con los arts. 7, 11, 12 y 13).

Aunque, como se desprende de lo indicado, se ha producido una modificación, en apariencia sustancial, de buena parte de los aspectos que resultan debatidos en las normas objeto de este conflicto positivo de competencia, para valorar si el mismo se mantiene vivo y requiere de nuestro pronunciamiento debemos “insistir en nuestra doctrina de que hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes, [por lo que] debe deducirse que esto es lo que ha sucedido en este caso, ya que no se ha desistido del presente conflicto” (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4).

Complementariamente debemos tener en cuenta que “hemos sostenido reiteradamente (SSTC 190/2000 de 13 de julio, FJ 1; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 3, y 98/2001, de 5 de abril, FJ 3) que deben considerarse vivas las disputas competenciales, pese al agotamiento de los efectos económicos de las normas que en cada caso resultaban controvertidas, cuando las modificaciones o derogaciones operadas en dichas normas dejaban subsistentes o irresueltas las cuestiones debatidas y las partes mantuvieron su interés en encontrar una respuesta a sus pretensiones, como se puso de relieve al no haber desistido del conflicto la parte actora ni tampoco haberse allanado la parte demandada” (STC 126/2002, FJ 3)”.

En este caso las potestades de ejecución del INAP relativas a la tramitación administrativa de las ayudas no se ejercitan ya respecto de los planes de formación promovidos por las Comunidades Autónomas, lo que pudiera conducir a considerar que el conflicto hubiera perdido su objeto en este punto. Sin embargo además de que subsisten aún cuestiones pendientes, como son la remisión de los fondos, que en la nueva normativa se ha deferido a Convenios de Colaboración, o, en relación con la tramitación administrativa, el informe preceptivo y vinculante de la Comisión General de Formación Continua para la concesión de las ayudas, la Comunidad Autónoma no ha desistido del conflicto planteado; sino que sigue solicitando que se declare que la titularidad de la competencia le corresponde, y lo mismo sucede con el Estado, por lo que debemos pronunciarnos sobre las pretensiones planteadas.

7. Procede ya que comencemos nuestra labor de enjuiciamiento de las cuestiones debatidas en este proceso. Según hemos expuesto se discute si resulta acomodado al orden constitucional de competencias que el INAP retenga para sí la realización de determinadas medidas de carácter ejecutivo o aplicativo para la concesión de las ayudas dirigidas a la formación continua del personal de la Generalidad de Cataluña, pues ésta reclama su ejercicio por considerarlas de su competencia, para lo cual deben remitírsele los fondos correspondientes previa su territorialización entre las Comunidades Autónomas según criterios objetivos.

Ninguna de las partes pone en duda que se discute el alcance de la competencia subvencional del Estado en lo atinente a las ayudas aludidas, planteamiento que debe ser confirmado por nuestra parte. Por ello, resulta necesario partir de nuestra doctrina al respecto.

Las líneas maestras de esta doctrina han sido recogidas, entre otras muchas Sentencias de este Tribunal, en la STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 6, la cual contiene permanente remisión a la STC 13/1992, de 6 de febrero, que recopiló tal doctrina. Esas líneas maestras son:

“A) En primer lugar, hemos venido insistiendo en que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o, lo que es lo mismo, que el Estado... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial (STC 13/1992, fundamentos jurídicos 4. y 6.).

B) También conviene recordar... que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público... que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficiente para cubrir las necesidades financieras de las Comunidades Autónomas (STC 13/1992, fundamento jurídico 7).

C) Por tanto, las diversas instancias territoriales ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tienen atribuidas, de modo que si estas instancias son exclusivamente estatales, por ser también de competencia exclusiva del Estado la materia o sector de la actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatutario de competencias, pues, de no ser así, el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno (STC 13/1992, fundamento jurídico 7.º).

D) Por tanto, en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva competencia estatal, el Estado podrá regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes. Por el contrario, cuando las Comunidades Autónomas tienen atribuidas competencias sobre la materia objeto de la subvención, el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, según el alcance e intensidad de las competencias autonómicas, sin que sea necesario aún hacer referencia al supuesto que resultaría de aplicación a estos conflictos” (STC 242/1999, FJ 6).

Teniendo en cuenta esta doctrina, es claro que la determinación de la incardinación competencial de cada línea de ayudas se constituye en la clave del arco de la resolución de estos conflictos, puesto que, una vez precisada dicha incardinación, la STC 13/1992 nos proporciona el canon de enjuiciamiento que debe ser aplicado en cada caso.

8. Pues bien, como antes avanzábamos, en nuestras SSTC 95/2002 y 190/2002 ya nos hemos pronunciado sobre cuestiones relativas a la formación continua de los trabajadores asalariados del sector público y del sector privado, que tienen indudable conexión con las que aquí nos ocupan, aunque a la diferencia en la materia se añade la consistente en que en aquellas ocasiones las normas impugnadas eran de rango legal y aquí estamos ante la impugnación de una Orden Ministerial y dos Resoluciones del INAP.

Pues bien, dicho esto, en la última de las Sentencias citadas, STC 190/2002, nos hemos ocupado expresamente de la determinación del encuadramiento competencial de las ayudas destinadas a la formación de los empleados públicos, así como de algunas de las consecuencias que se derivan de dicho encuadramiento. En este sentido, hemos señalado lo siguiente:

“... es constitucionalmente legítimo que el Estado destine una parte de los fondos destinados a formación continua a través del cauce específico de la Ley 9/1987 para similar finalidad en el ámbito de las Administraciones públicas, ya que las acciones formativas que se realicen en el seno de estas Administraciones deberán encuadrarse, desde la perspectiva del orden constitucional de competencias, en las materias “bases... del régimen estatutario de sus funcionarios” o “legislación laboral”, según que la relación de los empleados públicos con la Administración sea de carácter funcionarial, estatutario o laboral. En todo caso los títulos competenciales del Estado le habilitan, según nuestra doctrina (por todas STC 13/1992, FJ 8), para canalizar una parte de los fondos públicos destinados a la formación continua hacia esta específica formación en el seno de las Administraciones públicas, siempre que tal destino no ponga en cuestión las competencias normativas y de gestión que al respecto ostenta la Comunidad Autónoma de Galicia, la cual deberá disponer de los fondos territorializados según criterios objetivos que le correspondan con el fin de aplicarlos a la expresada finalidad” (STC 190/2002, FJ 8).

Esta doctrina debe ser también reiterada ahora, pues las competencias de la Generalidad de Cataluña en cuanto al régimen estatutario de sus funcionarios, son las mismas que las de la Comunidad Autónoma de Galicia (arts. 10.1.1 y 11.2 EAC).

Hay que recordar que la Generalidad de Cataluña no cuestiona, en su reivindicación, ningún criterio normativo respecto a las condiciones que deban cumplir los planes de formación para resultar merecedoras del apoyo financiero, sino que reclama la puesta a su disposición de los fondos correspondientes y se opone a las potestades de gestión atribuidas al INAP.

Queda, pues, reducido el conflicto a la gestión y, por ello, debemos tomar como canon de enjuiciamiento la doctrina contenida en los apartados b) y c) de la STC 13/1992, canon que, circunscrito a las funciones de gestión que aquí se discuten, es el siguiente:

“La gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias” [STC 13/1992, FJ 8 b)]

Este canon, como hemos dicho, es válido tanto para la gestión de las ayudas de formación del personal funcionario como del personal en régimen laboral [STC 13/1992, FJ 8 c)]

9. Cumple, pues, abordar el primer grupo de cuestiones que se debaten en el proceso. Se trata del criterio de que estas ayudas se concedan en régimen de concurrencia competitiva (art. 1.3 de la Orden y de ambas Resoluciones) y de la cuestión de la puesta a disposición de la Generalidad de los fondos correspondientes. Aunque ambos aspectos están estrechamente relacionados, debemos analizarlos por separado.

De entrada, debemos hacer una precisión. Es necesario distinguir entre la gestión de las ayudas correspondientes a los planes de formación y la gestión misma de dichos planes, una vez que se han otorgado las ayudas precisas para que los mismos puedan, efectivamente, aplicarse.

La Generalidad sólo discute la primera dimensión de la gestión (art. 1.3 de la Orden, en su conexión con el art. 2 de la misma), es decir, el procedimiento de concurrencia competitiva mediante el cual se determina si sus planes resultan merecedores del apoyo financiero, pues es obvio que, si obtuviera dicho apoyo, la propia Orden le reconoce a la Generalidad la posibilidad de gestionar el plan directa o indirectamente (art. 4 de la Orden).

Ciñéndonos, pues, a la cuestión debatida, es claro que los promotores de los planes de formación a que nos venimos refiriendo, esto es, la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, la Administración Local y los Sindicatos firmantes, (art. 3 de la Orden recurrida) presentan dichos Planes a la Comisión General para la Formación Continua en las Administraciones Públicas (arts. 16 y 17 del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995), de modo que, una vez aprobados dichos Planes, presentan los mismos ante el INAP (art. 1.3 de la Orden y art. 6 de las Resoluciones), concurriendo todos ellos entre sí para la obtención de las ayudas correspondientes.

Pues bien, este criterio general, determinante del derecho a la obtención de las ayudas para formación continua del personal de la Administración de la Generalidad, vulnera, según la doctrina general expuesta, el orden constitucional de competencias. El Estado puede establecer, al amparo de sus competencias en las materias implicadas (art. 149.1.7ª y 18ª CE), las condiciones que deben cumplir los planes de formación del personal de las Comunidades Autónomas, de modo que dichos planes se sujeten a ello. Pero debe poner a Disposición de las Comunidades la financiación que a cada una de ellas le corresponda para tal menester, distribuyendo los fondos disponibles según criterios objetivos, de manera que no se aviene con lo expuesto que los planes que se elaboren según lo indicado sean sometidos a continuación a un proceso centralizado de concesión subvencional de carácter concurrencial como el descrito.

Por ello, el art. 1.3 de la Orden de 4 de mayo de 1995 y los arts. 1.3 de las Resoluciones de 4 y 30 de mayo de 1995 vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña.

En cuanto a la cuestión relativa a las modalidades con que puede hacerse efectiva la puesta a disposición de la Generalidad de los fondos necesarios para apoyar estas medidas, por conveniencia de la argumentación, se examinará en último lugar.

10. En lo concerniente a las atribuciones que las normas impugnadas asignan al INAP en relación con la convocatoria, tramitación, resolución y pago de estas ayudas [art. 2 a) de la Orden y arts. 4, 5, 7, 9, 10 y 11 de ambas Resoluciones], es claro que todas ellas se inscriben en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa y, por tanto, de acuerdo con nuestro canon de enjuiciamiento, se inscriben en el ámbito competencial de la Generalidad de Cataluña en las dos materias implicadas.

El Abogado del Estado aduce que sería de aplicación aquí la doctrina del FJ 8, d) de la STC 13/1992, que prevé la excepcional gestión centralizada de las ayudas inscritas en el ámbito competencial autonómico cuando se trate de garantizar la igualdad de todos los perceptores, lo que aquí tiene lugar en razón a que la uniformidad de las condiciones de vida en todo el territorio nacional impone la conexión de estas ayudas con el art. 149.1.1ª CE.

Este planteamiento debe ser descartado, pues en relación con “el alcance del art. 149.1.1ª CE hemos declarado que “sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. De lo contrario... quedaría desbordado el ámbito y sentido del art. 149.1.1ª CE, que no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento”. Sobre este presupuesto, también hemos insistido en que el art. 149.1.1ª CE “permite al Estado una regulación, aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico”, lo que conlleva que dicho título competencial “no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica” [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 b)]” (STC 239/2002, FJ 10).

El Abogado del Estado no aporta ninguna justificación sobre los derechos que estas normas tratan de garantizar, ni tampoco concreta ningún paradigma de valoración para juzgar la posible infracción de las “condiciones básicas” a cuya defensa se endereza el art. 149.1.1ª CE, que, además, carece de toda virtualidad en un conflicto en el que, como hemos dicho anteriormente, lo que se debate es la gestión.

Descartado el alegato del Abogado del Estado, y puesto que los artículos que enjuiciamos ahora regulan aspectos propios de la tramitación administrativa de estas ayudas que se inscriben en el ámbito de la función aplicativa o ejecutiva, asumida estatutariamente por la Generalidad de Cataluña, procede declarar que aquellos vulneran las competencias de ésta. De este vicio de incompetencia no queda excluido, sino, por el contrario, específicamente afectado por él, el informe preceptivo y vinculante que debe ser emitido por la Comisión General para la Formación Continua respecto de la concesión de las ayudas [art. 2 a) de la Orden y arts. 9 de ambas Resoluciones]. Dada la naturaleza preceptiva vinculante de dicho informe y su emisión por un órgano ajeno a la Administración de la Generalidad, se priva a ésta de toda decisión autónoma en el ejercicio de su competencia, lo que justifica el criterio adoptado.

En conclusión, el art. 2 a) de la Orden de 4 de mayo de 1995 y los arts. 4, 5, 7, 9, y 10 de las Resoluciones de 4 y 30 de mayo de 1995 vulneran las competencias de la Generalidad.

11. Podemos ya apreciar, por último, si la remisión efectuada a la Generalidad de los fondos de formación se ajusta al orden constitucional de competencias.

El Abogado del Estado señala que los fondos se han puesto efectivamente a su disposición, por medio de un Acuerdo de gestión que determinó que aquélla dispusiera de 204 millones de pesetas (Resolución del INAP de 20 de junio de 1995). En su criterio, ello equivaldría, por sus consecuencias prácticas, a una territorialización de los fondos, no ya en los propios Presupuestos Generales del Estado, pero sí en un momento posterior, mediante convenio, lo cual es respetuoso con la doctrina contenida en la STC 13/1992, FJ 8 b), in fine.

Este punto, ahora debatido, carece de materialización en las normas impugnadas, por lo que no podemos concretar nuestro juicio sobre precepto alguno de las mismas. Pero sí debemos señalar, partiendo de que la disposición por la Generalidad de la financiación correspondiente a sus planes de formación es requisito esencial para el ejercicio de sus competencias, que en este caso los fondos se han remitido, efectivamente, a la Generalidad, como señala el Abogado del Estado.

Sin embargo, del examen de la Resolución de 20 de junio de 1995 se desprende meridianamente que la financiación remitida a la Generalidad no ha tenido lugar de la forma en que se exige en nuestra STC 13/1992, FJ 8 b), in fine, esto es, mediante “convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales”, pues la financiación sólo se ha remitido, según se deriva del preámbulo de dicha resolución y del contenido de ella misma, una vez resuelto por el INAP el proceso concurrencial que se ha estimado vulnerador de las competencias de la Generalidad, siendo así que el respeto de las mismas hubiera reclamado que la remisión de la financiación, de no hacerse en los propios Presupuestos, se hubiera realizado sin el sometimiento a la condición de que el INAP acordara previamente la concesión de la ayuda, pues todo ello impide que la Generalidad haya ejercido sus competencias de modo efectivo.

Por tanto la remisión que se ha efectuado de los fondos no se atempera a las exigencias constitucionales al respecto.

12. Por último, antes del fallo, debemos pronunciarnos también sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurren algunos preceptos impugnados, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 24 de abril; 13/1992, de 6 de febrero; 79/1992, de 28 de mayo; 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), la Orden y Resoluciones impugnadas ya han agotado sus efectos y no procede afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes.

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 3342/1995, promovido contra la Orden de 4 de mayo de 1995, del Ministerio para las Administraciones Públicas, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 21 de marzo de 1995, y su aplicación por las Resoluciones del Instituto Nacional de Administración Pública de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria, respectivamente, para el ejercicio de 1995 de concesión de ayudas en el marco del citado Acuerdo, y, en consecuencia, declarar que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña:

1º. Los arts. 1.3 y 2 a) de la Orden de 4 de mayo de 1995.

2º. Las Resoluciones del INAP de 4 de mayo y 30 de mayo de 1995, en tanto se refieran a los Planes de Formación de los funcionarios propios de la Generalidad de Cataluña.

3º. Desestimar el conflicto positivo de competencia en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a dieciocho de diciembre de dos mil tres.

STC DE 18.12.03

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el conflicto positivo de competencia núm. 5471/2003, interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de su Consejo de Gobierno, contra la Resolución de 25 de julio de 2003, de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se prorrogan las convocatorias de ayudas para planes de formación continua de demanda y de oferta, publicadas en el ejercicio 2002, para la formación continua correspondiente al ejercicio 2003. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Javier Delgado Barrio quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El día 11 de septiembre de 2003, se presenta en el Registro de este Tribunal escrito del Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación de su Consejo de Gobierno, mediante el cual promueve conflicto positivo de competencia frente a la Resolución de 25 de julio de 2003, de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se prorrogan las convocatorias de ayudas para planes de formación continua de demanda y de oferta, publicadas en el ejercicio 2002, para la formación continua correspondiente al ejercicio 2003.

2. En el escrito de formalización del conflicto positivo de competencia se indica cuanto a continuación, sintéticamente, se expone:

A) En primer lugar, la representación procesal de la Generalidad de Cataluña manifiesta que su Consejo de Gobierno acordó, el día 1 de agosto de 2003, formular requerimiento de incompetencia con el fin de que el Gobierno del Estado dejara sin efecto para Cataluña la Resolución de 25 de julio de 2003, sobre la que ahora se plantea este conflicto positivo de competencia, de manera que se dispusiera la transferencia a la Generalidad de la parte proporcional de los fondos presupuestados, con la finalidad de que sea esta Comunidad Autónoma quien gestione y conceda las ayudas solicitadas por las empresas, organizaciones o entidades de Cataluña.

Una vez transcurrido el plazo legal de un mes sin que el Consejo de Ministros se haya pronunciado de forma expresa, debe entenderse que tal ausencia de respuesta supone el rechazo del requerimiento (art. 63.4 LOTC).

B) A continuación, el Letrado de la Generalidad de Cataluña manifiesta que la STC 95/2002, de 25 de abril, determinó que, en el ámbito de Cataluña, la gestión de la formación continua, así como la concesión de subvenciones para el fomento de la acción formativa corresponde a la Generalidad de Cataluña, declarando contrarios al orden constitucional de competencias determinados puntos del Acuerdo Tripartito en materia de Formación Continua de Trabajadores Ocupados de 22 de diciembre de 1992, así como el párrafo segundo de la Disposición adicional 23 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, que ponía a disposición del ente paritario estatal de las representaciones sindicales y empresariales los recursos para la financiación de la formación continua, excluyendo a la Generalidad de su gestión. La doctrina de la STC 95/2002 ha sido reiterada en la STC 190/2002, de 17 de octubre.

De acuerdo con ambas Sentencias, la formación continua de los trabajadores ocupados debe situarse en el ámbito de la materia laboral, sobre la que el Estado dispone de competencia legislativa (art. 149.1.7ª CE) y la Generalidad de Cataluña de competencia ejecutiva (art. 11.2 EAC).

La competencia ejecutiva en materia de formación profesional ocupacional, que inicialmente incluía la formación continua de los trabajadores ocupados, fue objeto de traspaso a la Generalidad (Real Decreto 1557/19991, de 18 de octubre). Con todo, el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, aprobado por Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo, excluyó de su ámbito la formación de los trabajadores ocupados, al ser ésta objeto del Acuerdo Nacional sobre Formación Continua, suscrito el 16 de diciembre de 1992, por determinadas organizaciones empresariales y sindicales, completado por el posterior Acuerdo Tripartito de 22 de diciembre de 1992 entre esas mismas organizaciones y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Estos Acuerdos supusieron la sustitución del sistema de gestión pública de la formación continua por otro sistema encomendado a los agentes sociales integrados en un ente paritario estatal, excluyendo a la Administración autonómica de dicha gestión.

Con posterioridad, se suscribieron otros dos Acuerdos Tripartitos, en fechas 19 de diciembre de 1996 y 19 de diciembre de 2000, que completaban los Acuerdos nacionales de igual fecha, manteniéndose la exclusión de las Comunidades Autónomas del sistema de gestión de la formación continua.

Las convocatorias ahora prorrogadas por la Resolución de 25 de julio de 2003 se amparan en el Acuerdo Tripartito de 19 de diciembre de 2000, que desconoce las competencias de la Generalidad de Cataluña reconocidas por los SSTC 95/2002 y 190/2002.

Concretamente, la Resolución impugnada prorroga la convocatoria de ayudas para Planes de formación continua de demanda correspondiente al ejercicio de 2002, aprobada mediante Resolución de 13 de junio de 2002, y la convocatoria de ayudas para planes de formación continua de oferta, correspondiente al ejercicio de 2002, aprobada igualmente mediante Resolución de 13 de junio de 2002. En la primera de ellas son objeto de financiación pública los Planes de Formación de Empresas, los Planes de Formación Agrupados y los Planes de Formación Específicos de la Economía Social. En la segunda Resolución se financian los planes que incluyan acciones formativas de oferta dirigidas a los trabajadores, en la modalidad general de oferta y en la modalidad de Planes Intersectoriales.

Todas estas modalidades están previstas en el Acuerdo Tripartito de 19 de diciembre de 2000, así como en el Acuerdo Nacional de Formación Continua de la misma fecha, salvo la modalidad general de oferta, regulada por Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de junio de 2001, que desarrolla dichos Acuerdos. Asimismo, la mayoría de tales modalidades de acción formativa se hallaban previstas en el Acuerdo Tripartito de 22 de diciembre de 1992, que dio lugar a la STC 95/2002.

Las convocatorias prorrogadas regulan de forma centralizada el procedimiento y la resolución de la concesión de ayudas, la tramitación del pago, la ejecución del Plan aprobado y el control y seguimiento de las acciones formativas financiadas, encomendando las aludidas actuaciones, o bien a la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, de la que están excluidas las Comunidades Autónomas, o bien a la Dirección General del INEM y otros órganos de la Administración General del Estado.

Por todo ello, la prórroga acordada por la Resolución impugnada vulnera el art. 11.2 EAC.

C) Sobre esta base, el Letrado de la Generalidad de Cataluña entiende que está fuera de duda que la Resolución objeto de conflicto constituye un manifiesto incumplimiento de la STC 95/2002.

En la parte expositiva de la Resolución impugnada se alude expresamente a las SSTC 95/2002 y 190/2002, de modo que parece justificarse el incumplimiento de tales Sentencias en la existencia de un proceso negociador entre la Administración General del Estado con la Generalidad de Cataluña que no ha culminado en acuerdo, así como a problemas de calendario. Ninguno de dichos argumentos puede justificar la prórroga acordada, pues nada impediría al Estado establecer los oportunos criterios de territorialización de estas ayudas y poner a disposición de la Generalidad la cuantía correspondiente. Dichos criterios de territorialización podrían haber sido discutidos por la Generalidad pero, de tal manera, no cabría imputar al Estado un manifiesto incumplimiento de los pronunciamientos del Tribunal, cual es el caso presente.

El art. 87.1 LOTC establece que todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal resuelva, obligación que el art. 61.3 LOTC reproduce respecto de las Sentencias que recaigan en el ámbito de los conflictos positivos de competencia. En concordancia con ello, el ATC 232/1982 recuerda que la eficacia de las Sentencias del Tribunal se proyecta no sólo sobre los hechos objeto del proceso, sino también de algún modo hacia el futuro. En conclusión, la Resolución impugnada supone un grave desconocimiento de los efectos de las resoluciones del Tribunal.

D) Por todo lo expuesto, el representante procesal de la Generalidad solicita que el Tribunal dicte Sentencia declarando que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y que la Resolución de 25 de julio de 2003 no es de aplicación en Cataluña.

Mediante otrosí, el Letrado de la Generalidad solicita del Tribunal que se suspenda la aplicación en Cataluña de la Resolución impugnada y que se ordene la transferencia inmediata de los fondos a la Generalidad de Cataluña para que ésta los gestione, puesto que la aplicación de dicha Resolución produciría perjuicios de imposible reparación.

3. Por providencia de la Sección Primera de 21 de octubre de 2003, se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de que en el plazo de veinte días formule las alegaciones correspondientes, así como oír al Abogado del Estado para que exponga en el mismo plazo cuanto considere conveniente sobre lo solicitado en el primer otrosí de la demanda. También acordó comunicar la incoación del conflicto al Decano de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo por si ante los mismos estuviera impugnada o se impugnare la Resolución objeto de conflicto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión de aquél. Por último, se acordó publicar la incoación del conflicto en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.

4. Con fecha 29 de octubre de 2003, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se persona en el proceso y formula sus alegaciones, las cuales se resumen seguidamente.

A) El Abogado del Estado comienza su argumentación poniendo de relieve que la Resolución objeto de conflicto señala en su preámbulo la necesidad existente de que, tras las SSTC 95/2002 y 190/2002, se elabore un nuevo modelo de formación continua pero que por razones de calendario resulta necesario prorrogar para el ejercicio 2003 las normas que rigieron durante 2002 la gestión de los créditos destinados a aquélla.

Las SSTC 95/2002 y 190/2002 dejaron claro que corresponde al Estado legislar sobre la ordenación de estas actividades formativas, determinando los supuestos en que, por exceder de la competencia autonómica, la gestión y ejecución de aquéllas no corresponde a la Comunidad Autónoma.

Hasta que se elabore el modelo que regule esta actividad, resulta razonable que las convocatorias de ayudas para los planes de formación continua de demanda y de oferta del ejercicio de 2003 se rijan por las condiciones fijadas en su día para el ejercicio de 2002, que desarrollan el III Acuerdo Tripartito y la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de junio de 2001, que no están afectadas por las aludidas Sentencias del Tribunal.

De otro lado, la doctrina del Tribunal (SSTC 143/1985 y 155/1990) ha señalado que, incluso asumida la competencia por precepto estatutario, puede el Estado seguir ejerciendo dicha competencia provisionalmente hasta que se lleve a cabo la transferencia de funciones y servicios en razón al principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos, lo cual exige en este caso que el Estado ordene normativamente esta actividad.

Por último, el Abogado del Estado señala que el nuevo modelo, al parecer, viene diseñado por el Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, que entrará en vigor el día 1 de enero de 2004, por lo que parece legítima la prórroga efectuada por la Resolución impugnada del sistema de gestión de estas ayudas.

B) Por todo ello, el Abogado del Estado solicita que el Tribunal desestime en todos sus extremos la demanda y declare ajustada a la Constitución la Resolución de 25 de julio de 2003.

Mediante otrosí se opone a la suspensión de dicha Resolución, solicitada por la Generalidad de Cataluña, pues considera evidentes los perjuicios que de ello se derivarían, al afectar a planes que han de ejecutarse entre el día 1 de enero de 2003 y 30 de junio de 2004, oponiéndose también a la adopción de la medida cautelar de la transferencia de fondos a la Generalidad de Cataluña.

5. Por providencia de 16 de diciembre de 2003 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 18 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente conflicto positivo de competencia, planteado por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, tiene como objeto la Resolución de 25 de julio de 2003, de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se prorrogan las convocatorias de ayudas para planes de formación continua de demanda y de oferta, publicadas en el ejercicio 2002, para la formación continua correspondiente al ejercicio de 2003.

Para la representación procesal del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña la Resolución impugnada vulnera las competencias de la Generalidad en materia de ejecución de la legislación laboral (art. 11.2 EAC), pues las SSTC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre, han incardinado las acciones de formación continua de los trabajadores en dicha materia y resuelto que la gestión y tramitación de las ayudas correspondientes debe realizarse por las Comunidades Autónomas, para lo cual deben transferirse a éstas los fondos correspondientes. Por tanto, la entrada en vigor de la Resolución de 25 de julio de 2003, que desconoce esta jurisprudencia constitucional, supone un incumplimiento manifiesto de las Sentencias de este Tribunal.

El Abogado del Estado, por su parte, en sus alegaciones no se opone expresamente a que la Resolución impugnada haya desconocido la doctrina contenida en las SSTC 95/2002 y 190/2002, sino que aduce que tal Resolución reconoce que la perentoriedad de garantizar la aplicación de las ayudas para la formación continua en el ejercicio de 2003 ha impedido, en el corto espacio de tiempo transcurrido desde que se dictaron las Sentencias, elaborar un nuevo modelo en esta materia, haciendo aconsejable que dichas ayudas se continúen gestionando según lo establecido para el ejercicio de 2002. Asimismo, manifiesta que la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 143/1985, de 24 de octubre, y 155/1990, de 18 de octubre) ha admitido que el Estado siga ejerciendo provisionalmente competencias autonómicas, de manera que, en razón a la concurrencia de estas circunstancias, no se ha producido la vulneración de las competencias de la Generalidad de Cataluña.

2. Una vez expuestas sintéticamente las posiciones de las partes que se enfrentan en este proceso conviene, ante todo, fijar el objeto de la controversia sobre la que hemos de pronunciarnos.

En este sentido, se aprecia que el artículo único de la Resolución de 25 de julio de 2003 determina en su párrafo primero que “se prorrogan para el ejercicio 2003 las normas que rigieron las convocatorias publicadas en el ejercicio 2002 mediante las Resoluciones de 13 de junio de 2002, de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por las que se aprueban las convocatorias de ayudas para planes de formación continua de demanda y de oferta correspondientes al ejercicio 2002 (BOE del 29), modificadas por las Resoluciones de 10 de octubre de 2002 (BOE del 24),...”. Este enunciado se complementa con diversas especificaciones relativas a las fechas de las convocatorias (apartado 1), aplicaciones presupuestarias de las ayudas (apartado 2), cantidades a tener en cuenta para la determinación de la ayuda (apartado 3), plazo de presentación de solicitudes (apartado 4) y plazo de ejecución de los planes formativos.

Es de señalar que, efectivamente, las aludidas Resoluciones de 13 de junio de 2002 regularon las acciones de formación continua de demanda y de oferta (modificadas parcialmente por las Resoluciones de 10 de octubre de 2002). En todo caso, interesa resaltar aquí que dichas Resoluciones de 13 de junio de 2002, que contenían la regulación completa de las condiciones de otorgamiento, tramitación, resolución y pago de las ayudas de formación continua, limitaban su aplicación al ejercicio presupuestario de 2002, aunque su ejecución se proyectara durante algunos meses del año 2003 (arts. 3.3 de ambas Resoluciones de 13 de junio de 2002 y artículo único, uno, de las Resoluciones de 10 de octubre de 2002). Es decir, de acuerdo con sus propias prescripciones normativas, las aludidas Resoluciones perdieron su vigencia una vez culminado el ejercicio presupuestario 2002.

Sin embargo, las normas que se contienen en las Resoluciones de 13 de junio y 10 de octubre de 2002 han cobrado de nuevo vigencia en virtud de la prórroga que de las mismas realiza, para el ejercicio presupuestario 2003, la Resolución de 25 de julio de 2003, objeto de este conflicto de competencia, de acuerdo con lo que dispone su artículo único, antes reproducido. De manera que durante el ejercicio presupuestario 2003 las ayudas dirigidas a la formación continua de trabajadores se regirán por la misma normativa que reguló dichas ayudas en el ejercicio 2002, con las especificaciones que incorpora la Resolución impugnada.

Por tanto, ningún inconveniente existe, y el Abogado del Estado, ciertamente, nada objeta al respecto, en que la Resolución impugnada se configure como objeto válido de este conflicto positivo de competencia, cuya decisión requerirá el examen de las Resoluciones prorrogadas en su vigencia, sin que sea un obstáculo para ello el hecho de que estas últimas no fueran impugnadas en su momento, en razón del principio, tan reiterado en nuestra doctrina, de la indisponibilidad de las competencias (por todas, STC 26/1982, de 24 de mayo, FJ 1).

Expuesto lo anterior, debemos dar aún un paso más para concretar el objeto de este conflicto, pues aunque el Letrado de la Generalidad impugna la totalidad de la Resolución de 25 de julio de 2003, lo cierto es que, en concordancia con las competencias de la Generalidad que considera infringidas, y que se limitan a las de ejecución de la legislación laboral (art. 11.2 EAC), dicha representación procesal ciñe su reproche, exclusivamente, a la centralización de la gestión de estas ayudas, que se produce como consecuencia de que esta Resolución restablezca la vigencia de las Resoluciones de 13 de junio y 10 de octubre de 2002, las cuales prevén que la tramitación, resolución y pago de las ayudas corresponda a órganos estatales o de integración de representantes estatales y de las organizaciones empresariales y sindicales. La Generalidad también pone especial acento en su reivindicación sobre la necesidad de que se le remitan los fondos necesarios para la realización de estas operaciones.

De acuerdo con este planteamiento, examinaremos tan sólo los preceptos de las Resoluciones de 13 de junio y de 10 de octubre de 2002 que se refieren a los órganos competentes para gestionar las ayudas.

3. Seguidamente, debemos plantearnos si la controversia trabada en los términos expuestos ha perdido su objeto como consecuencia de la aprobación del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua y que, en alegación del Abogado del Estado, diseña “al parecer” un nuevo modelo sobre dicha formación.

Del examen de dicho Real Decreto se deriva que el presente conflicto sigue vivo, pues, según determina su disposición final tercera, aquél no entra en vigor hasta el día 1 de enero de 2004, salvo en lo relativo a la constitución de la Comisión Estatal de Formación Continua y de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, constitución esta que en sí misma no incide directamente en los aspectos que aquí se controvierten.

4. Una vez delimitado el conflicto positivo de competencia tal como se ha expuesto, debe señalarse que la controversia que se plantea en el mismo debe reputarse contemplada y resuelta por la doctrina que este Tribunal ha formulado en Sentencias anteriores, concretamente en las SSTC 95/2002 y 190/2002. En efecto, partiendo de la base de que las Resoluciones prorrogadas por la aquí debatida son desarrollo del III Acuerdo Tripartito de Formación Continua y de que tanto éste como el II prolongan las líneas esenciales del anterior y mantienen un sistema de gestión del que quedan excluidas las Comunidades Autónomas (STC 95/2002, FJ 3), podemos sintetizar aquella doctrina en los siguientes términos:

a) El I Acuerdo Tripartito de formación continua, “comprensivo de una serie de criterios para la adecuación de la formación profesional de los trabajadores ocupados, se inscribe en el ámbito de la “legislación laboral”, pues concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como el reconocido en el art. 4.2 del Estatuto de los Trabajadores (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), a cuyo tenor: “En la relación de trabajo, los trabajadores tienen derecho: b) A la promoción y formación profesional en el trabajo”, y desarrollado en el art. 23 del mismo texto legal, que hace efectivo tal derecho mediante el disfrute de permisos para concurrir a exámenes y la preferencia para elegir turno de trabajo, así como a través de la adaptación de la jornada ordinaria laboral que permita la asistencia a cursos de formación profesional, o bien mediante la concesión del permiso “de formación o perfeccionamiento profesional con reserva del puesto de trabajo”. Esta clara inserción de la formación profesional continua en el seno de la relación laboral, con la consiguiente atribución de derechos al trabajador y correlativos deberes al empresario, determina como encuadramiento adecuado de la materia el de legislación laboral” (STC 95/2002, FJ 8).

b) “Así realizado el encuadramiento del objeto del conflicto en la materia “laboral”, no parece suscitar especial dificultad determinar el reparto competencial que en dicho ámbito resulta del art. 149.1.7 CE, en relación con al art. 11.2 EAC. En efecto, el Estado ostenta competencia exclusiva para la normación en el sentido antes expuesto, comprensivo no solo de las leyes formalmente tales sino también de los reglamentos ejecutivos o de desarrollo de aquéllas (art. 25.2, segundo inciso EAC), limitándose el ámbito normativo de las Comunidades Autónomas a la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios (STC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2). A la Generalidad de Cataluña, en cambio, se le atribuye la función ejecutiva de la legislación laboral, “asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste”, según dispone el art. 11.2, primer inciso, de su norma estatutaria” (STC 95/2002, FJ 9).

c) “En lo relativo a la entrega a los interlocutores sociales de las subvenciones destinadas a financiar las acciones de formación continua, es necesario tener en cuenta la reiterada doctrina de este Tribunal que ha recaído en relación con las subvenciones de muy diversa naturaleza que se enderezan a la puesta en práctica de políticas concretas, doctrina que ha sido objeto de recapitulación en la STC 13/1992, de 6 de febrero” (STC 95/2002, FJ 18).

d) “En este sentido, la determinación sustancial de esta doctrina es que el poder de gasto del Estado no puede concretarse y ejercerse al margen del sistema constitucional de distribución de competencias, pues no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado. La subvención no es un concepto que delimite competencias (SSTC 39/1982 y 179/1985), ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que puede dar lugar la actividad de financiación (STC 39/1982, 144/1985, 179/1985 y 146/1986) al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado título competencial autónomo (SSTC 179/1985, 145/1989, 13/1992, y 128/1999)” (STC 95/2002, FJ 18).

e) “La STC 13/1992 recogía cuatro supuestos de delimitación competencial a los que pudieran reconducirse los distintos supuestos de regulación subvencional. En este conflicto, en que las subvenciones son incardinables en la materia “laboral”, en la que al Estado le corresponde la competencia de “legislación” y a la Generalidad de Cataluña la de “ejecución” de dicha legislación, resulta de aplicación, en principio, el tercero de los supuestos de aquella Resolución, que opera cuando el Estado tiene atribuida la competencia de legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso, la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios. Por tanto, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias (STC 13/1992, FJ 8)” (STC 95/2002, FJ 18).

f) El criterio anterior de que los fondos subvencionales para la formación continua sean transferidos a las Comunidades Autónomas determina que no sea conforme con el orden constitucional de competencias el control de dichos fondos por la Intervención General del Estado, “ya que según nuestra doctrina el control financiero de la Intervención General del Estado sólo es propio de las subvenciones que corresponda controlar al Estado, según se prevé en los arts. 81.1 y 5 d) de la misma Ley General Presupuestaria, de modo que el control financiero de la Intervención General del Estado sólo puede ejercerse hasta el momento en que los créditos presupuestarios destinados a estas subvenciones sean librados a las Comunidades Autónomas, según dispone el art. 153.2.6 de la Ley General Presupuestaria [STC 190/2000, de 13 de junio, FJ 11 h)]” (STC 95/2002, FJ 18).

g) “Lo propio ocurre con la función atribuida al ente paritario estatal de recibir recursos de los fondos estructurales comunitarios destinados a formación de ocupados,..., ya que las normas para resolver este conflicto habrán de ser exclusivamente las de Derecho interno que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991 y 236/19991), la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios que... no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias [SSTC 79/1992, F J 1 y 128/1999, de 1 de julio, FJ 7 c)]” (STC 95/2002, FJ 18).

5. Sobre la base de la delimitación del objeto de este conflicto positivo de competencia que hemos realizado en el fundamento jurídico 2, examinaremos, en primer lugar, las Resoluciones de 13 de junio y 10 de octubre de 2002. Posteriormente, incidiremos en la Resolución de 25 de julio de 2003.

a) Comenzando, pues, por las dos Resoluciones de 13 de junio de 2002, dirigidas a financiar, respectivamente, la formación continua de oferta y demanda, se aprecia que ambas tienen la misma estructura normativa, incidiendo en los siguientes puntos: Disposiciones Generales; Planes de formación; Procedimiento; Ejecución y liquidación; Control y seguimiento; Cofinanciación del Fondo Social Europeo; Disposiciones adicionales, transitoria y final.

De acuerdo con lo antes indicado, constatamos que los epígrafes I (Disposiciones Generales) y II (Planes de formación) de ambas Resoluciones no son objeto de reproche competencial, pues regulan cuestiones atinentes a las condiciones de obtención de las ayudas que se inscriben en el ámbito de la “legislación laboral”, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.7ª CE). Por tanto, debemos centrarnos en la consideración de los aspectos relativos a la gestión de las ayudas dirigidas a financiar los planes y acciones de formación

Nuestro análisis de la Resolución de 13 de junio de 2002, dirigida a apoyar la formación continua de oferta, pone de relieve que la tramitación de las ayudas se regula como sigue: la presentación de solicitudes puede realizarse en la Fundación Tripartita o en las Direcciones Provinciales del INEM (art. 9); la instrucción del procedimiento queda atribuida a la Fundación Tripartita (art. 10); la valoración técnica del plan y su financiación constituyen fases en las que intervienen las Comisiones Paritarias, Sectoriales y Territoriales, la Comisión Mixta estatal y el Patronato de la Fundación Tripartita (arts. 11 y 12); la resolución de otorgamiento o denegación de las ayudas y el pago de las mismas corresponde a la Dirección General del INEM, a propuesta del Patronato de la Fundación Tripartita (arts 13, 14, 15 y 16); la adquisición y conservación del derecho a la ayuda se supeditan a la acreditación de ciertos extremos ante la Fundación Tripartita (art. 17); la ejecución del Plan de formación debe comunicarse a la Fundación Tripartita (art. 18); la justificación y liquidación de las ayudas se atribuyen, respectivamente, a la Fundación Tripartita y a la Dirección General del INEM (art. 19); y, por último, las actividades de control y seguimiento serán realizadas por la Fundación Tripartita, la Intervención General de la Administración del Estado, la Inspección de Trabajo y el INEM (arts. 20 y 21 y 22.2).

Es decir, en lo concerniente al plano de la gestión administrativa de las ayudas se aprecia que todo el procedimiento se ha atribuido por ambas Resoluciones a órganos de la Administración del Estado o a la Fundación Tripartita para la formación en el Empleo, que integra a representantes de las organizaciones empresariales, sindicales y del Gobierno de la Nación, suscriptores todos ellos del III Acuerdo Tripartito de 19 de diciembre de 2000. En definitiva, las Comunidades Autónomas resultan excluidas de la gestión de estas ayudas.

Por tanto, la atribución de las funciones de carácter ejecutivo que se han relacionado desconoce la doctrina que hemos reproducido y que constituye el canon de resolución de este conflicto, vulnerando, por ello, las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de ejecución de la legislación laboral (art. 11.2 EAC) respecto de las acciones de formación continua de los trabajadores que se realicen en el territorio de Cataluña.

Sin embargo, debemos precisar que, habida cuenta de que la Generalidad de Cataluña carece de competencias en materia de legislación laboral, correspondiéndole sólo la gestión de dicha legislación y la autoorganización de sus servicios necesaria para ello, los preceptos que disciplinan el procedimiento de concesión de estas ayudas sólo vulneran la competencia de aquélla en la medida que atribuyen funciones ejecutivas a entes u órganos que no sean los de la propia Generalidad de Cataluña o desconocen sus potestades de autoorganización en lo relativo a la gestión de las ayudas.

Por ello, son contrarios al orden constitucional de competencias los siguientes preceptos de la Resolución de 13 de junio de 2002, que regula las ayudas para planes de formación continua de oferta: arts. 9.1, 2 y 3; 10.1 y 3; 11.1 b) y 2; 12.3; 13; 14, primer párrafo, apartado a); 15; 16; 17; 18.2 y 3; 19.1, 2, 4, 5, 6 y 7; 20; 21 y 22.2, salvo la referencia a la comunicación a la Fiscalía General del Estado.

Por las mismas razones expuestas, lo mismo cabe decir de los arts. 10.1, 2 y 3; 11.1 y 3; 12.1 b) y 2; 13.3; 15; 16, primer párrafo, apartado a);17; 18; 19; 20.2 y 3; 21.1, 2, 4, 5, 6 y 7; 22; 23; y 24.2, salvo la previsión de la comunicación a la Fiscalía General del Estado, de la Resolución de 13 de junio de 2002, sobre ayudas para planes de formación continua de demanda.

b) Aplicando el mismo canon de enjuiciamiento y por los mismos motivos, procede señalar que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña, en lo relativo a las acciones formativas que se realicen en su territorio, las funciones de ejecución atribuidas al Patronato de la Fundación y a la Dirección General del INEM reguladas en el artículo único, apartados dos y cuatro, de la Resolución de 10 de octubre de 2002, que modifica la Resolución de 13 de junio de 2002 en la modalidad de planes de formación continua de oferta.

Igual vulneración se produce por parte del artículo único, apartados dos y cuatro, de la Resolución de 10 de octubre de 2002, que modifica la Resolución de 13 de junio de 2002 en la modalidad de planes de formación continua de demanda.

c) Por último, el artículo único de la Resolución de 25 de julio de 2003 ya hemos visto que prorroga la vigencia de las Resoluciones de 13 de junio y 10 de octubre de 2002, durante el ejercicio presupuestario 2003. Dicho artículo único, aun cuando sólo contiene prescripciones normativas, incurre en infracción del orden constitucional de competencias en la medida en que su párrafo primero otorga vigencia a preceptos de las Resoluciones antes analizadas, que sí incurren en dicha infracción.

6. El enjuiciamiento que acabamos de realizar no puede resultar enervado por los argumentos aducidos por el Abogado del Estado.

Así, en cuanto a la alegación de la representación estatal de que las Resoluciones examinadas no vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña, pues derivan del III Acuerdo Tripartito de 19 de diciembre, que no está afectado por las SSTC 95/2002 y 120/2002, es de indicar que, efectivamente, estas Sentencias no se proyectaron sobre dicho III Acuerdo Tripartito. Si bien, ya advertimos al examinar el contenido de dicho Acuerdo, que “ha de entenderse, pues, que del sistema de gestión así articulado siguen quedando excluidas las Comunidades Autónomas, por lo que podemos afirmar que este último, y en la actualidad vigente Acuerdo tripartito plantea, en esencia, los mismos problemas competenciales que el Acuerdo sobre el que se traba formalmente la controversia competencial que ahora dilucidamos” (STC 95/2002, FJ 3).

En todo caso, el planteamiento del Abogado del Estado no puede ser admitido, pues la presente reivindicación competencial planteada por la Generalidad de Cataluña se sustenta, como antes indicábamos, en “el carácter indisponible de las competencias constitucionales, cuya distribución entre el Estado y las Comunidades Autónomas responde a la forma de organización territorial del Estado configurada por la Constitución y que no puede verse alterada por la pasividad temporal de cualquiera de los entes interesados frente al indebido ejercicio de sus competencias por parte del otro (SSTC 26/1982, FJ 1 y 39/1982, FJ 3) y la necesidad de evitar que normas aprobadas con infracción del bloque de constitucionalidad y no impugnadas en su momento adquieran una validez... de la que ex Constitutione carecen” (STC 156/1995, de 26 de octubre, FJ 3).

El Abogado del Estado también aduce que el Tribunal Constitucional ha admitido, en ocasiones, que el Estado ejerza transitoriamente algunas competencias hasta tanto no se lleve a cabo la transferencia de funciones y servicios (SSTC 143/1985 y 155/1990), siendo válido aquí este criterio.

Tampoco esta alegación puede estimarse, pues, como declarábamos en la STC 143/1985, “es doctrina muy reiterada de este Tribunal expuesta entre otras en las Sentencias núms. 25, 76, 87, 88 y 113/1983, la de que la titularidad de las competencias corresponde a las Comunidades Autónomas por obra de la Ley Orgánica por medio de la que se aprobó el Estatuto de Autonomía, que actúa ope legis o ipso iure haciendo disponible su ejercicio por ellas, sin que exista una suerte de vacatio en las competencias atribuidas por los Estatutos, y una regla de entrada en vigor diferida de las mismas, a medida que los acuerdos de las Comisiones mixtas lo fueran permitiendo, que sólo traspasen medios materiales o personales... y que esa atribución ipso iure de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato... aunque el traspaso de servicios pueda ser condición de pleno ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas, cuando según su naturaleza sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado, mientras los servicios no sean transferidos”.

En la misma Sentencia concluíamos para el caso allí debatido que “es evidente, que aunque asumida la competencia cinematográfica por dicho Estatuto en 18 de diciembre de 1979, pudo sin embargo el Estado seguirla ejerciendo provisionalmente, en relación con la inspección –por resultar ésta necesaria e imprescindible– hasta tanto se llevara a cabo la transferencia de las funciones y servicios, y como ésta transferencia se realizó por el citado Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, desde ese momento carecía el Estado de la facultad de poder ejercer supletoriamente la competencia traspasada, ni siquiera con carácter provisional, por concurrir todas las condiciones necesarias para su ejercicio por la Generalidad según la doctrina expuesta de este Tribunal” (STC 143/1985, de 24 de octubre, FJ 9).

En este caso nos encontramos en una situación similar, pues ya expusimos en la STC 95/2002, FJ 14 que los Reales Decretos 1557/1991, de 18 de octubre, y 47/1993, de 15 de enero, traspasaron a la Generalidad de Cataluña los servicios relativos a la formación profesional ocupacional, comprensiva de la formación continua de los trabajadores asalariados.

Y en cuanto a la imposibilidad de atender a los criterios de la STC 95/2002 por la urgencia existente para poner en práctica las ayudas para el ejercicio 2003, tampoco puede ser admitida, toda vez que dicha Sentencia recayó el día 25 de abril y se comunicó inmediatamente a las partes, no existiendo, de otro lado, obligación absoluta de territorializar los créditos en los Presupuestos Generales del Estado, pudiendo hacerse con posterioridad, según hemos señalado reiteradamente. En todo caso, debemos insistir en la necesidad de que los fondos relativos a estas ayudas se territorialicen entre las Comunidades Autónomas, careciendo de justificación que, al no alcanzarse un acuerdo con la Generalidad de Cataluña sobre este extremo, no se haya realizado tampoco la distribución de los créditos entre aquéllas según criterios objetivos, mediante la correspondiente norma, como acertadamente señala el Letrado de la Generalidad.

En último término, es de recordar que las Sentencias de este Tribunal, de las que deriva una doctrina –la doctrina constitucional–, como señala el art. 40.2 LOTC, tienen el valor de cosa juzgada (art. 164.1 CE), de suerte que todos los poderes públicos, tal como prescribe el art. 87.1 LOTC, están obligados a dar cumplimiento a lo que el Tribunal Constitucional resuelva cualquiera que sea el procedimiento en que lo haya sido. Los mencionados preceptos determinan por sí solos, una eficacia de las Sentencias de este Tribunal, que no se proyecta únicamente respecto de los hechos pretéritos que fueron el objeto del proceso, sino que se extiende de algún modo hacia el futuro, por lo menos para privar de eficacia a los actos obstativos del derecho constitucional preservado, siempre que se produzca una nueva lesión del mismo derecho en vicisitudes sucesivas de la misma relación jurídica que fue enjuiciada en la Sentencia.

7. Una vez llegados a este punto, sólo nos queda pronunciarnos sobre el alcance de las consecuencias de la vulneración de competencias que hemos apreciado, partiendo de nuestra doctrina tradicional sobre las subvenciones reguladas en disposiciones que ya han agotado sus efectos, según la cual no procede que queden afectadas situaciones jurídicas ya consolidadas (entre otras muchas, SSTC 75/1989, de 24 de abril; 13/1992, de 6 de febrero; 79/1992, de 28 de mayo; 186/1999, de 14 de octubre; 175/2003, de 30 de septiembre).

En este caso, teniendo en cuenta que el plazo de presentación de solicitudes de estas ayudas ha finalizado el día 15 de septiembre de 2003 (apartado 4 de la Resolución de 25 de julio de 2003), debemos reiterar la doctrina anteriormente citada y afirmar que la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de la titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes.

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra la Resolución de 25 de julio de 2003 de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se prorrogan las convocatorias de ayudas para planes de formación continua de demanda y de oferta, publicadas en el ejercicio 2002, para la formación continua correspondiente al ejercicio 2003, y, en su virtud:

1º) Declarar que vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña, con los efectos señalados en el FJ 7, el párrafo primero del artículo único de dicha Resolución de 25 de julio de 2003, en cuanto que prorroga la vigencia de:

– Los arts. arts. 9.1, 2 y 3; 10.1 y 3; 11.1 b) y 2; 12.3; 13; 14, primer párrafo, apartado a); 15; 16; 17; 18.2 y 3; 19.1, 2, 4, 5, 6 y 7; 20; 21 y 22.2, salvo la referencia a la comunicación a la Fiscalía General del Estado, de la Resolución de 13 de junio de 2002,de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se aprueba la convocatoria de ayudas para planes de formación continua de oferta correspondiente al ejercicio 2002.

– Los arts. 10.1, 2 y 3; 11.1 y 3; 12.1 b) y 2; 13.3; 15; 16, primer párrafo, apartado a);17; 18; 19; 20.2 y 3; 21.1, 2, 4, 5, 6 y 7; 22; 23; y 24.2, salvo la inclusión de la comunicación a la Fiscalía General del Estado, de la Resolución de 13 de junio de 2002, de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se aprueba la convocatoria de ayudas para planes de formación continua de demanda correspondiente al ejercicio 2002.

– El artículo único, apartados 2 y 4, de la Resolución de 10 de octubre de 2002, del Instituto Nacional de Empleo, por la que se modifica la Resolución de 13 de junio de 2002 por la que se aprueba la convocatoria de ayudas para planes de formación continua de oferta correspondiente al ejercicio 2002.

– El artículo único, apartados 2 y 4, de la Resolución de 10 de octubre de 2002, del Instituto Nacional de Empleo, por la que se modifica la Resolución de 13 de junio de 2002 por la que se aprueba la convocatoria de ayudas para planes de formación continua de demanda correspondiente al ejercicio 2002.

2º) Desestimar el conflicto en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a dieciocho de diciembre de dos mil tres.

VOTO PARTICULAR concurrente que formulan el Magistrado don Pablo García Manzano y la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde respecto de la Sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5471-2003.

Dada la coincidencia esencial de este asunto con los que fueron objeto de las SSTC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre, nos remitimos al voto particular concurrente que formulamos allí, cuyos argumentos damos por reproducidos.

Madrid, a dieciocho de diciembre de dos mil tres.

VOTO PARTICULAR que formula el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez al que se adhieren don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez respecto del fallo y de algunos extremos de la fundamentación jurídica de la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 5471/2003.

1. La discrepancia con el criterio de la mayoría del Pleno del Tribunal que motiva la emisión de este voto particular se refiere a un extremo decisivo en la fundamentación jurídica que conduce al fallo de la Sentencia dictada.

Haciendo uso de la facultad atribuida a los Magistrados del Tribunal Constitucional por el apartado 2 del art. 90 de la LOTC reflejo en este voto particular mi discrepancia, defendida en la deliberación del Pleno, respecto de un extremo que considero decisivo en fundamentación jurídica que conduce al fallo de la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 5471/2003.

Al seguirse en la indicada Sentencia las líneas argumentales sobre las que descansan los fallos de las Sentencias 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre, frente a las cuales hice constar mi discrepancia en sendos Votos particulares, reproduzco ahora las líneas esenciales de mi disentimiento respecto de la doctrina que una vez más se reitera.

Mi discrepancia se formula, desde luego, con el mayor respeto a la opinión mayoritaria de los componentes del Pleno del Tribunal, cuyo criterio merece siempre mi más alta consideración.

2. El título atributivo de competencia sobre la materia objeto de la controversia enjuiciada es el “laboral”, por lo cual los preceptos del “bloque de la constitucionalidad” relevantes a efectos de la resolución del recurso de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de competencia sometidos a nuestro enjuiciamiento son los que se contienen en los arts. 149.1.7ª CE y 11.2 EAC.

Comparto el encuadramiento competencial que se efectúa en los Fundamentos Jurídicos 4 y 5, 7 y 8 de la Sentencia. Conforme a lo expuesto en ellos entiendo que la materia objeto de la controversia suscitada en el conflicto positivo de competencia se inscribe en el ámbito específico del título “laboral”.

Conforme a ello coincido con el criterio mayoritario de que los preceptos del “bloque de la constitucionalidad” que definen o delimitan las competencias correspondientes, en el caso sometido a nuestro enjuiciamiento, al Estado y a la Comunidad Autónoma de Cataluña son los contenidos en los arts. 149.1.7ª CE y 11.2 EAC.

3. El segundo inciso del art. 11.2 EAC reserva al Estado todas las competencias en materia de Fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias.

Conforme a la conclusión anteriormente sentada entiendo que resulta obligado tener presente que el segundo inciso del art. 11.2 EAC “reserva” al Estado “todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias”. Queda así inequívocamente reconocida al Estado una competencia plena o absoluta que delimita la atribuida a la Generalidad de Cataluña en el primer inciso del art. 12 EAC sobre la “materia laboral” “a nivel de ejecución”, ámbito en el que corresponden al Ente Autonómico “las facultades, competencias y servicios” que “ostenta actualmente el Estado”. El régimen o sistema competencial diseñado por el EAC incluye, en definitiva, dos reglas o principios complementarios: el que confiere a la Generalidad de Cataluña la titularidad de la competencia de ejecución sobre la “materia laboral” y el que declara propias del Estado “todas las competencias” sobre los Fondos de ámbito nacional, instituciones que, por la ubicación sistemática de la norma que las contempla, debemos calificar de “laborales”.

Correspondiendo, por consiguiente, a la esfera propia de las competencias del Estado “todas” las relativas a los Fondos Nacionales, resulta perfectamente válido y conforme con el orden de distribución de competencias establecido por el “bloque de la constitucionalidad” que las actuaciones que se financien por medio del expediente de creación de Fondos de tal carácter se contemplen en los acuerdos celebrados entre el Estado y los interlocutores sociales firmantes del “Pacto Tripartito”, y asimismo que en dichos acuerdos se regulen los mecanismos merced a los cuales se harán efectivas las prestaciones laborales relativas a la formación continua de los trabajadores ocupados, cuya dispensación constituye el objetivo esencial del citado Pacto.

4. La financiación del Acuerdo Tripartito en materia de Formación Continua de los trabajadores ocupados se instrumenta a través de un sistema que supone la creación de un Fondo Nacional.

Conviene precisar que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña cuestiona muy especialmente el sistema de financiación nacional establecido para la Formación Profesional y la sustracción a la Comunidad Autónoma Catalana de la cuota que le correspondería si los recursos económicos centralizados se “territorializaran”, por lo que reclama que se proceda a realizar las operaciones conducentes a la territorialización y, consecuentemente, que se pongan a su disposición las cantidades que en virtud de esta (conforme a su criterio, obligada) operación le deben corresponder (cfr. Antecedente 2).

Así pues, desde las premisas afirmadas en el apartado anterior, y estando a los términos en que el conflicto positivo de competencia plantea la vulneración que atribuye a la financiación de los planes de formación continua de demanda y de oferta, la cuestión esencial que hemos de afrontar al pronunciarnos sobre la conformidad o disconformidad de la técnica de financiación seguida con el sistema de distribución de competencias diseñado por el “bloque de la constitucionalidad”, y específicamente por el EAC, es la de si, al no haber sido territorializada, dicha financiación (o, si se quiere, la fórmula escogida para hacerla efectiva) vulnera las competencias propias de la Generalidad de Cataluña o no produce tal vulneración como consecuencia de haberse instrumentado mediante la creación de un Fondo Nacional.

Al respecto entiendo que es obligado pronunciarse en favor del último de los términos de la alternativa enunciada, pues, frente a la tesis mantenida en la Sentencia de la cual respetuosamente discrepo, estimo que, al igual que ocurría en los supuestos contemplados en las SSTC 95/2002 y 190/2002, las actuaciones efectuadas por el Estado para dar cumplimiento al Acuerdo Tripartito de 19 de diciembre de 2000 tienen como objeto y directa consecuencia la constitución de un Fondo Nacional, por las razones que expuse en los Votos particulares formulados respecto de aquellas Sentencias.

Esta afirmación se sustenta, según indiqué en los referidos Votos particulares, en un conjunto de factores, tales como la adscripción por el Estado de unas específicas dotaciones económicas para la consecución de una finalidad precisa y nítidamente definida; la individualización de la partida presupuestaria de la que han de traer origen dichas dotaciones; y la previsión de que dichas dotaciones se “transferirán” al “Ente Paritario Estatal [dotado de personalidad jurídica] que las partes firmantes del Acuerdo Nacional sobre Formación Continua constituyan y designen”.

No cabe, a mi parecer, oponer a la conceptuación resultante de los rasgos caracterizadores indicados el hecho de que el Fondo Nacional así creado no se designa como tal por las disposiciones que lo instituyen, pues ello supondría elevar al rango de elemento decisivo lo que no tiene otra significación que la meramente nominalista y carece de un auténtico contenido material. Y entiendo que tampoco podría hacerse valer frente a dicha conceptuación la objeción, ésta sí de carácter sustantivo, de que la creación de un Fondo Nacional por el Acuerdo y la Disposición sobre los que se plantean el conflicto positivo de competencia y el recurso de inconstitucionalidad supondría una innovación en el campo de la ejecución de la “materia laboral” contemplada en el EAC (puesto que tal Fondo no existía en el momento de la promulgación de este Estatuto), y el reconocimiento de la posibilidad de introducir esta modalidad de gestión centralizada en ámbitos anteriormente no reservados a la competencia estatal convertiría en meramente testimonial o claudicante la correspondiente en la esfera laboral a la Generalidad de Cataluña, ya que, como consecuencia de la operación contemplada, las atribuciones asumidas por ésta conforme al art. 11.2, primer inciso, EAC quedarían en todo momento supeditadas a que el Estado no las vaciara de contenido real a través de la creación de Fondos Nacionales que incidiesen con su actuación sobre áreas que, conforme a la concepción de los redactores del EAC, debían corresponder al ámbito propio de actuación del Ente Autonómico.

En relación con esta última línea argumental debe, sin duda, reconocerse, como una intelección correcta y conforme al principio de lealtad constitucional requiere, que no puede ser admisible la maniobra de atribuir a la esfera de la actuación estatal, por la vía de la creación de Fondos Nacionales, todas las competencias reconducibles a la “materia laboral”, vaciando así de contenido la atribución de competencias de ejecución en este campo realizada en favor de la Generalidad de Cataluña por el primer inciso del art. 11.2 EAC. Pero tampoco cabe sostener, en buena lógica, lo contrario: que la fuerza expansiva del principio consagrado en el art. 11.2, primer inciso, EAC reduzca el significado de la regla especial (que no excepcional) recogida en el segundo inciso del art. 11.2 EAC, la cual reserva al Estado “todas las competencias en materia de fondos de ámbito nacional”, no únicamente respecto de los existentes en el momento de aprobación del EAC (dado que ninguna precisión o salvedad se apunta al respecto), sino en relación con cualesquiera de los que se hayan creado en el presente o puedan crearse en el futuro.

La determinación de cuándo debe correctamente estimarse que resulta constitucionalmente admisible la creación de un Fondo Nacional al que se confíe la realización de determinadas actividades propias de la “materia laboral”, y cuándo, contrariamente, por incidir sobre el núcleo esencial de las competencias asumidas “a nivel de ejecución” en tal materia por la Generalidad de Cataluña, no cabe considerar conforme con el orden constitucional de distribución de competencias dicha creación, es una cuestión que sólo puede ser resuelta analizando, caso por caso, la significación y la trascendencia de las funciones encomendadas al Fondo Nacional de que se trate, la legitimidad de cuya erección debe presuponerse en principio de acuerdo con la genérica presunción de adecuación al ordenamiento constitucional de las actuaciones de los Poderes Públicos en un Estado social y democrático de Derecho.

Como queda ya apuntado, en tal análisis lo que habría que tomar en consideración serían los efectos fundamentales de la creación del Fondo Nacional, es decir, si de ella se seguiría o no la privación efectiva de “las facultades, competencias y servicios” que en materia laboral y “a nivel de ejecución” ha asumido la Comunidad Autónoma de Cataluña. Pero lo que en ningún caso correspondería al Tribunal Constitucional sería pronunciarse sobre la oportunidad o conveniencia de la creación de un Fondo Nacional, puesto que la ponderación de las razones o circunstancias que hacen aconsejable o desaconsejable tal operación es una actividad propia de los órganos de decisión política y por ello excede manifiestamente del ámbito propio de nuestro enjuiciamiento.

5. No resulta de aplicación a la financiación del Acuerdo Tripartito de 19 de diciembre de 2000 la doctrina de la territorialización de subvenciones.

Finalmente, y frente a lo que se afirma en la Sentencia frente a la que se emite el presente Voto particular, entiendo que no resulta de aplicación a la financiación del Acuerdo Tripartito de 19 de diciembre de 2000 la doctrina de la “territorialización de subvenciones”, que para otros casos (según mi opinión radicalmente diversos en diversos aspectos decisivos al ahora contemplado) han configurado precedentes fallos del Tribunal Constitucional.

En efecto, la exigencia de “territorializar” el importe de determinadas subvenciones, derivada del sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (o entre aquél algunas de éstas), postula como presupuesto inexcusable que la titularidad de la competencia relativa a la materia en relación con la cual se establecen dichas ayudas financieras corresponda a los Entes Autonómicos, que no pueden ser privados de sus específicas o propias atribuciones en función de una decisión subvencional forzosamente carente de la virtualidad de atraer hacia el Estado competencias que, conforme a lo establecido en el “bloque de la constitucionalidad”, no le son propias.

Pero tal presupuesto, a mi parecer, no concurre en el caso que ahora enjuiciamos, puesto que si, como queda reiteradamente indicado, nos encontramos en él ante la existencia de un Fondo de ámbito nacional cuya actuación se centra en el ámbito propio de la “materia laboral”, el art. 11.2, segundo inciso, EAC reserva al Estado todas las competencias relativas a dicha institución, por lo que no puede sostenerse que resulte procedente efectuar en favor de la Generalidad de Cataluña ningún tipo de territorialización de las asignaciones que en los Presupuestos Generales del Estado se destinan a las prestaciones para cuya cobertura se ha creado el Fondo.

Firmo este voto particular en Madrid, a 18 de diciembre de 2003.

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