El recurso del Gobierno es técnicamente una impugnación, ya que el recurso sólo podría presentarse ante una decisión firme tomada por el Gobierno vasco y no ante una tramitación parlamentaria, como es el caso.
El Ministro de Justicia ha recordado que el recurso cuenta con el respaldo de sus servicios jurídicos, que han analizado la naturaleza de los actos que se recurren, el procedimiento, la legislación que presuntamente se infringe y el proceso impugnativo elegido.
El Gobierno no se ha planteado plazos para que el Tribunal Constitucional dictamine sobre su recurso, aunque el Pleno tiene como máximo un mes y medio de plazo para decidir si admite a trámite la impugnación del Gobierno y, consiguientemente, suspende la tramitación del texto en el Parlamento Vasco.
Si admite a trámite la impugnación, el debate de la resolución aprobando el Estatuto de libre asociación, así como el acuerdo regulador del debate quedarán suspendidos hasta que el Tribunal Constitucional decida sobre la constitucionalidad de la propuesta.
TEXTO ÍNTEGRO DEL RECURSO DEL GOBIERNO
AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN PLENO
El Abogado del Estado, en representación del Gobierno, ante el Tribunal Constitucional en Pleno comparece y, como mejor en derecho proceda, DICE:
Que, al amparo de los artículos 161.2 de la Constitución Española (CE) y 76 y 77 de la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC), IMPUGNA las siguientes resoluciones adoptadas por órganos de la Comunidad Autónoma del País Vasco:
1º. El acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003, mediante el que se aprueba una llamada PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI y se da traslado de ella al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco “de conformidad con lo exigido por el artículo 46.1.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco” (documentos nº 1 y 2).
2º. El acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco adoptado en su reunión de 4 de noviembre de 2003, mediante el que admite a trámite “la propuesta de reforma, para su tramitación conforme al procedimiento legislativo ordinario, y ordena su remisión a la Comisión Parlamentaria de Instituciones e Interior y su publicación en el BOLETÍN OFICIAL DEL PARLAMENTO VASCO, abriendo además un plazo para que presenten enmiendas “los miembros del Parlamento y los grupos parlamentarios”. Se acompaña, como documento nº 3, fotocopia del BOLETÍN OFICIAL DEL PARLAMENTO VASCO nº 115 del 7 de noviembre de 2003, en que, bajo el título, REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA A INICIATIVA DEL GOBIERNO VASCO, se publica tanto el acuerdo de la Mesa, intitulado Propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi (admisión a trámite), como el texto del llamado ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI.
La presente impugnación fue acordada por el Consejo de Ministros en su reunión de 7 de noviembre de 2003, según certificación que se acompaña como documento nº 4. Como en el citado acuerdo se ordena, queda hecha expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución Española, que determina la SUSPENSIÓN de las resoluciones recurridas.
Se basa esta impugnación en los siguientes
HECHOS
Primero. En sesión del día 25 de octubre de 2003, el Gobierno Vasco adoptó un acuerdo aprobando una llamada PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI, y en la misma fecha la trasladó al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco “de conformidad con lo exigido por el artículo 46.1.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco”.
Así queda acreditado por los adjuntos documentos nº 1 y 2. El nº 1 es la certificación expedida por la expresada Excma. Sra. Vicepresidenta y Secretaria del Gobierno donde consta la aprobación por el Gobierno Vasco de la referida PROPUESTA. El nº 2 es el oficio de remisión al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco firmado por la misma Excma. Sra.
Segundo. El 4 de noviembre de 2003, la Mesa del Parlamento Vasco “acuerda admitir a trámite la propuesta de reforma, para su tramitación conforme al procedimiento legislativo ordinario y ordena su remisión a la Comisión Parlamentaria de Instituciones e Interior y su publicación en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco”, añadiendo que “los miembros del Parlamento y los grupos parlamentarios podrán presentar dentro de los quince días hábiles siguientes al de esta publicación las enmiendas que consideren pertinentes, mediante escrito motivado y dirigido a la Mesa”.
Se adjunta copia de las páginas 13.312 a 13.353 del Boletín Oficial del Parlamento Vasco nº 115, de 7 de noviembre de 2003, en las que se publica el citado acuerdo de la Mesa, el cual lleva como rótulo Propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi (admisión a trámite) e inserta el texto del llamado Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi.
Tercero. El Consejo de Ministros, en su reunión del 7 de noviembre de 2003, acordó impugnar ante el Tribunal Constitucional tanto el acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003, por el que se aprueba la PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI y se traslada al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco, como el acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 4 de noviembre de 2003, a los que nos hemos referido en los anteriores hechos.
La impugnación se basa en el art. 161.2 de la Constitución Española (CE) y en lo dispuesto en el título V de la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC), artículos 76 y 77 de ella. Se acompaña la certificación del acuerdo del Gobierno de la Nación como documento nº 4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. Objeto de esta impugnación constitucional. El Gobierno, cumpliendo con su obligación de defender el orden constitucional, ha acordado impugnar acumuladamente en este proceso tanto el acuerdo del Gobierno Vasco por el que, en sesión del 25 de octubre de 2003, aprobó la PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI y la remitió al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco, como el acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 4 de noviembre de 2003. Esta acumulación inicial, aunque infrecuente en la práctica constitucional, es factible “siempre que exista una conexión que justifique la unidad de tramitación y decisión”, como dispone el art. 83 LOTC para la acumulación de procesos (ATC 50/1980, de 15 de octubre, FJ 1; asimismo STC 68/1983, de 26 de julio, FJ 1, y ATC 6/1980, de 19 de septiembre, FJ 6). La conexión entre los acuerdos impugnados, de fechas muy próximas, es manifiesta: el acuerdo del Gobierno remite la propuesta al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco y la Mesa de esta asamblea legislativa autonómica admite a trámite, por el procedimiento legislativo ordinario, la referida PROPUESTA del Gobierno Vasco. Está, pues, más que justificada su impugnación conjunta para que se decida en un único proceso constitucional sobre su inconstitucionalidad y nulidad.
Ante todo, conviene analizar qué dicen los acuerdos recurridos de sí mismos. En la certificación del acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003 (documento nº 1) se habla sin más de PROPUESTA DE REFORMA, pero no se precisa el objeto de esa reforma, aunque en el pie de la certificación pone: “Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi”.
En el oficio dirigido al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco se dice que el Gobierno Vasco “ha procedido a la aprobación de la Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi”, pero sin emplear la palabra ‘reforma’, aunque es bien cierto que el traslado del acuerdo se verifica “de conformidad con lo exigido por el artículo 46.1.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco” (EAPV en siglas). Este precepto, como es sabido, atribuye la iniciativa de reforma estatutaria, entre otros, al Gobierno Vasco, mientras que el art. 46.1.b) EAPV dispone que “la propuesta [término genérico que podría entenderse aplicado a cualquier plasmación de la iniciativa de reforma estatutaria] habrá de ser aprobada por el Parlamento Vasco por mayoría absoluta”. Así pues, tanto el nombre utilizado (“propuesta”) como el precepto invocado (art. 46.1.a EAPV) obligan a concluir que el Gobierno Vasco concibe y presenta la PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI como producto del ejercicio del derecho de iniciativa para la reforma estatutaria que le atribuye el art. 46.1.a) EAPV.
La publicación del acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco en el periódico oficial de ese órgano legislativo confirma que el texto llamado ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI pretende aparecer como una “reforma del Estatuto de Autonomía a iniciativa del Gobierno Vasco”. Ese, en efecto, es el rubro general bajo el que aparece, y, nótese, la propia publicación oficial parlamentaria separa, como secciones distintas, Función legislativa (subdividida en ‘proyectos de ley’ y ‘ proposiciones de ley’) y Reforma del Estatuto de Autonomía (documento nº 3). Pero luego el título especial dado al acuerdo de la misma dice: “Propuesta de reforma de (sic) Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi”, en que, como puede verse, brilla por su ausencia toda mención del vigente EAPV.
Ninguno de los dos acuerdos impugnados destaca por la voluntad de ser claro. Pero la interpretación más razonable obliga a concluir que tanto el acuerdo del Gobierno como el de Mesa no pueden pretender otra base en el ordenamiento constitucional vigente que la que proporcionan los arts. 147.3 y 152.2 CE y 46.1, letras a) y b), EAPV. Ahora bien, es la evidencia misma que los Estatutos de Autonomía han de dictarse “dentro de los términos de la presente Constitución” (art. 147.1 CE) y no pueden infringirla. El Estatuto de Autonomía, norma institucional básica de la Comunidad Autónoma aprobada por Ley Orgánica, está subordinado a la Constitución (SSTC, entre otras, 18/1982, de 4 de mayo, FJ 1, y 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4-a), de manera que la CE es el “único parámetro” para enjuiciar su validez (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).
Sin embargo, como se demostrará a lo largo de este escrito, la PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI, o -sin más- el ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI como lo llama ya el Boletín Oficial del Parlamento Vasco, se caracteriza por sus numerosas y graves violaciones de la Constitución. Tan numerosas y tan graves que la incompatibilidad de este texto con la CE no puede haber pasado inadvertida para el Gobierno Vasco que aprobó la PROPUESTA ni para la Mesa que la ha admitido a trámite, la cual como luego razonaremos estaba obligada a no tramitar un texto tan diáfanamente inconstitucional. La única explicación posible a esta conducta del Gobierno Vasco y de la Mesa del Parlamento es que el primero ha querido aprobar una PROPUESTA deliberadamente infractora de la Constitución y que la segunda la ha admitido a trámite a sabiendas de su clamorosa inconstitucionalidad. En pocas palabras: de la PROPUESTA se dice o se aparenta que es una reforma del Estatuto, pero significa -en realidad- una consciente ruptura con la Constitución, buscada de propósito.
Segundo. Las resoluciones impugnadas. Singularidad del presente asunto. El art. 161.2 CE define así el objeto de este proceso constitucional: “resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas”. Y el art. 76 LOTC emplea el siguiente giro: “resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas”. No hay duda de que el Gobierno Vasco es el órgano ejecutivo superior de la Comunidad Autónoma del País Vasco (art. 29 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, EAPV); y es igualmente inequívoco que la Mesa es un órgano intraparlamentario de la misma Comunidad Autónoma, previsto en el propio Estatuto de Autonomía (art. 27.1 I EAPV). Pero ¿pueden considerarse resolución uno y otro de los dos acuerdos que se recurren?
Hay, ciertamente, diversas posibilidades de interpretar este término técnico. En pro de una interpretación estricta cabría, tal vez, citar la STC 16/1984, de 16 de febrero, FJ 4. Y a favor de una interpretación más amplia, acaso, la STC 44/1986, de 17 de abril, en que se admitió una impugnación del título V LOTC contra la “resolución del Presidente de la Generalidad de Cataluña por la que aprueba el Convenio, no fechado, suscrito con el Presidente del Consejo Regional de Murcia sobre participación y cooperación en cuantas actuaciones afecten a las aspiraciones y necesidades comunes a ambas colectividades”. Seguidamente expondremos por qué, en este caso, el término resolución debe interpretarse con la mayor amplitud posible, en la línea de una doctrina constitucional, ya muy sólida, establecida para los conflictos positivos de competencia.
Bien sabido es que este Tribunal ha aceptado dar un alcance muy extenso a las palabras ‘resolución’ o ‘acto’ cuando ha entrado a determinar los actos idóneos para trabar conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Así se ha admitido la promoción de un conflicto competencial contra un mero acto de trámite (STC 143/1985, de 24 de octubre), contra circulares e instrucciones internas (STC 57/1983, de 28 de junio), contra un simple oficio de un Director General a otro (STC 220/1992, de 11 de diciembre) y hasta contra puras actuaciones materiales, del Gobierno Vasco precisamente (realización de análisis de potabilidad de aguas en el enclave cántabro de Villaverde de Trucíos: STC 101/1995, de 22 de junio). Idóneo para trabar el conflicto constitucional es cualquier acto o actuación que, con independencia de su naturaleza o efectos, envuelva una afirmación inequívoca de competencia.
Por las razones que seguidamente se darán, en las impugnaciones del título V LOTC debe regir exactamente la misma amplia doctrina, al menos cuando, como en el presente asunto, la disposición o resolución autonómica recurrida evidencian una voluntad consciente, deliberada y tenaz de ruptura constitucional, que representa una manifiesta agresión contra la norma suprema. El Tribunal Constitucional no es sólo el supremo intérprete de la Constitución (art. 1.1 LOTC). Es también –y, nos atrevemos a decir, sobre todo- su garante jurisdiccional supremo, el primero en su defensa y protección jurisdiccionales. La interpretación de los presupuestos procesales debe estar al servicio de esta finalidad, especialmente cuando se trata de conjurar manifiestos atentados contra la norma fundamental, hechos con voluntad, si no de lograr su destrucción, sí de mutilar su primacía en una parte de su esfera territorial de validez, el entero territorio español. No obstante, preciso es afirmar a seguido que, aun sin considerar la singularidad del asunto, hay suficientes buenas razones para no dudar de la naturaleza resolutoria de los acuerdos impugnados.
Examinemos independientemente los dos acuerdos recurridos.
a) El acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003. Este acuerdo, por razón del contenido deliberada y gravemente inconstitucional de la PROPUESTA que aprueba como demostraremos en los fundamentos siguientes, representa un ataque deliberado al fundamento último y esencial de la Constitución, la soberanía del pueblo español, de quien emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 CE), y por ello también los poderes autonómicos, que no son otra cosa que un modo de organización territorial del Estado (art. 137 CE) basada en el derecho a la autonomía reconocido y garantizado por la Nación española a las “nacionalidades y regiones que la integran” (art. 2 CE). Pero la PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI (en adelante también designada como PEPCE o PROPUESTA de EPCE) pretende asentarse en la decisión soberana del pueblo de los tres territorios -Álava, Guipúzcoa y Vizcaya- que componen la Comunidad Autónoma del País Vasco (arts. 2.2 EAPV). Por lo tanto, la PROPUESTA parte de que el conjunto del pueblo de estos tres territorios o provincias (en otras palabras, el pueblo de la Comunidad Autónoma del País Vasco) posee el atributo de ‘soberano’, que la Constitución atribuye sólo y únicamente al pueblo español (art. 1.2 CE), del que –claro es- forman parte, desde el momento mismo en que cabe hablar de pueblo español, los alaveses, guipuzcoanos y vizcaínos. Todas las demás violaciones constitucionales tienen su fuente o su raíz en esta infracción capital y deliberadamente intentada por el Gobierno Vasco autor de la PEPCE.
Durante estos últimos veinticinco años, la voluntad de Constitución ha sido general y notable característica de la vida política española. Los poderes públicos españoles, tanto de las instituciones centrales como de las Comunidades Autónomas, habrán podido dictar leyes, disposiciones o actos inconstitucionales. Pero, salvo contadísimas excepciones, esas inconstitucionalidades han sido fruto del error, del apresuramiento o de la negligencia, nunca de la voluntad deliberada de quebrantar la Ley suprema. Eso es lo que diferencia este asunto de los miles que ha fallado este Tribunal. La resolución que aquí se impugna no lesiona la cláusula constitucional de soberanía nacional (art. 1.2 CE) por inadvertencia o error, sino que ha sido tomada con la deliberada voluntad, cuando menos, de hacer caso omiso de ella, como si no rigiera en el País Vasco. Y es que el trámite patentemente inconstitucional de un texto redactado, y de un procedimiento articulado, con voluntad de vulnerar la Constitución se traduce en una debilitación de la primacía de nuestra Norma Fundamental.
El acuerdo o resolución del Gobierno Vasco que impugnamos es una decisión que, por un lado, culmina (o debería haber culminado, porque nada dice el acuerdo del Gobierno Vasco al respecto) un procedimiento interno de la Administración autónoma vasca, el de elaboración de proyectos de disposiciones (capítulo II del título VII, arts. 55 a 58, de la Ley vasca 7/1981, de 30 de junio); representa, pues, la decisión última de este procedimiento interno de elaboración al aprobar definitivamente un texto y ordenar que pase a la esfera del poder legislativo. En consecuencia, cuando se trata de normas llamadas a gozar de fuerza formal de ley una vez que llegue a su fin el íter legislativo que les sea aplicable, la aprobación gubernamental de un proyecto o, en nuestro caso, de una aparente propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía, (i) supone una declaración de voluntad relativa al ejercicio de un poder jurídico de iniciativa estatutaria y (ii) lleva implícito un compromiso, con alcance político y jurídico, del máximo órgano ejecutivo en relación con un determinado texto, en el sentido que el Gobierno, según su propio criterio, entiende garantizada su adecuación constitucional. Si mediante el somero examen se demuestra que la inconstitucionalidad de la PROPUESTA es manifiesta, evidente y clamorosa, de manera que no ha podido pasar inadvertida al Gobierno Vasco, la consecuencia no podrá ser más que la invalidez del acto o resolución la aprobó en razón de los fundamentos que luego expondremos.
Pero, además, el acuerdo del Gobierno Vasco acota con carácter definitivo (resolutorio) el ámbito sobre el que deben pronunciarse los representantes del pueblo de la Comunidad Autónoma. Efecto jurídico propio del acto de iniciativa gubernamental plasmado en la PROPUESTA de EPCE es hacerlo pasar a la Cámara legislativa competente, en la que los representantes populares deben ejercitar sus funciones a partir del texto remitido por el Gobierno, es decir, operando en el campo de juego elegido por éste. Si, como entendemos, la PROPUESTA representa un ataque deliberado y consciente contra la Constitución, el corolario es que el Gobierno Vasco fuerza a que los parlamentarios de la Comunidad Autónoma ejerzan sus funciones sobre un texto a sabiendas inconstitucional. Dicho de otro modo: el hecho mismo de que el Parlamento Vasco deba ocuparse en discutir un texto deliberadamente creado en voluntaria contradicción con la Constitución por el Gobierno de esa Comunidad Autónoma sitúa necesariamente el debate parlamentario fuera de los márgenes de la norma suprema, y patentiza así ante el pueblo de la Comunidad Autónoma vasca que la Constitución Española tiene en ella una suerte de primacía o vigor que, en el mejor de los casos, cabría calificar de meramente condicional. Es sumamente significativo que el Gobierno Vasco no haya cumplido lo dispuesto por el art. 101 del Reglamento del Parlamento Vasco, de 11 de febrero de 1983, es decir, que no haya acompañado a la PROPUESTA de EPCE “los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella”, incluido entre ellos –muy especialmente- un examen riguroso e imparcial de su compatibilidad con la Constitución. Ciertamente, el art. 101 del RPV se refiere a los ordinarios proyectos de ley remitidos por el Gobierno; pero a fortiori habrá de entenderse aplicable a algo más importante, como es la Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía. En suma: el acuerdo del Gobierno Vasco crea por sí solo una situación de inconstitucionalidad radical (‘desde la raíz’) en un procedimiento legislativo, que puede y debe ser invalidada desde su mismo principio por el Tribunal que garantiza la supremacía de la Constitución.
Por último, pero no lo menos importante, la construcción del concepto resolución a los efectos de los arts. 161.2 CE y 76 LOTC necesariamente ha de tener en cuenta qué tipo de infracción constitucional se reprocha al acto impugnado. Debe haber -formulémoslo así- una correlación entre el tipo de vulneración reprochado y el reconocimiento de la naturaleza resolutoria del acto impugnado. Si se imputa al acto impugnado haber quebrantado precisamente aquella norma de bloque de la constitucionalidad directamente destinada a regularlo, o que necesariamente ha debido ser considerada al dictarlo, no se podrá negar que el acto adquiere consistencia resolutoria, como acto que debiera haber aplicado correctamente la norma que, por el contrario, ha vulnerado. En nuestro caso, el acuerdo del Gobierno Vasco pretende ampararse en el art. 46.1.a) EAPV, que en efecto es la norma reguladora de la iniciativa de reforma estatutaria. Por las razones que veremos en el fundamento sexto de este escrito, el vicio que, en primer lugar, imputamos al acuerdo es justamente el haber quebrantado este mismo art. 46.1.a) EAPV en relación con el art. 147.1 CE. Es decir: la impugnación se centra en el acuerdo del Gobierno Vasco como (pretendido) acto aplicativo del art. 46.1.a) EAPV; y en ese sentido, como acto con el que dice aplicarse una norma del bloque de constitucionalidad, aparece como un acto resolutorio con autonomía conceptual y eficacia jurídica propia. También imputamos a este acuerdo del Gobierno Vasco la infracción del art. 166 CE, que, por las razones que luego se darán, es una norma constitucional que debía haber sido tenida en cuenta a la hora de aprobar la PROPUESTA de EPCE, y que, por ello, contribuye a dotarlo de carácter decisivo o resolutorio.
b) El acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 4 de noviembre de 2003. En este caso, es mucho más sencillo justificar su carácter de resolución impugnable. Pasan de la veintena las sentencias de este Tribunal que resuelven procesos constitucionales contra acuerdos de Mesas de Cámaras legislativas (por dar sólo algunos ejemplos, SSTC 28/1984, de 28 de febrero; 161/1988, de 20 de septiembre; 76/1989, de 27 de abril; 181/1989, de 3 de noviembre; 23/1990, de 15 de febrero; 36/1990, de 1 de marzo; 125/1990, de 5 de julio; 149/1990, de 1 de octubre; 205/1990, de 13 de diciembre; 4/1992, de 13 de enero; 225/1992, de 14 de diciembre; 95/1994, de 21 de marzo; 41/1995, de 13 de febrero; 194/1995, de 28 de julio; 38/1999, de 22 de marzo; 107/2001, de 23 de abril; 203/2001, de 15 de octubre; 64/2002, de 11 de marzo; 177/2002, de 14 de octubre, ó 40/2003, de 27 de febrero). Algunas de estas sentencias versan sobre casos en que, como ocurre en el presente, la Mesa ejercitaba su poder de calificación y de admitir o inadmitir a trámite (sirvan de ejemplo, las SSTC 205/1990, de 13 de diciembre; 225/1992, de 14 de diciembre; 95/1994, de 21 de marzo; 41/1995, de 13 de febrero; 38/1999, de 22 de marzo; ó 40/2003, de 27 de febrero). En unos supuestos se trata de decisiones calificadoras que conducen a la inadmisión, pero en otros se examinan acuerdos de la Mesa favorable a la admisión que, sin embargo, violan el art. 23.2 CE. Pues bien, la violación del art. 23.2 CE, junto con otras, son las que en alegación posterior se hacen valer contra el acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 4 de noviembre de 2003, que es un acuerdo con el que se ejerce la potestad de calificación y se admite la PROPUESTA de EPCE ordenando su trámite por el procedimiento legislativo ordinario.
Como puede comprobarse, vale aquí lo mismo que se ha expuesto para el acuerdo del Gobierno Vasco sobre la correlación entre acto impugnado e infracción reprochada. Casi cabría decir gráficamente, aunque no con total exactitud jurídica, que la infracción crea la resolución, es decir, que, si se aceptamos hablar con sentido de infracciones autónomas del bloque de la constitucionalidad, necesariamente habremos de reconocer, a efectos del art. 161.2 CE, carácter resolutorio al acto que las comete. Si la finalidad última del art. 161.2 es proteger la Constitución contra su violación por disposiciones o resoluciones autonómicas, la magnitud decisiva habrá de ser la gravedad e importancia de la infracción constitucional, más que las clasificaciones dogmáticas.
Tercero. Sobre los fundamentos constitucionales de la impugnación. De acuerdo con la doctrina constitucional más común, la impugnación basada en el art. 161.2 CE y en el título V LOTC puede fundamentarse en cualquier infracción constitucional, menos –justamente- en la infracción del orden constitucional de competencia (SSTC 54/1982, de 26 de julio, FJ 7, 16/1984, de 16 de febrero, FJ 4, 44/1986, de 17 de abril, FJ 1-a, 64/1990, de 5 de abril, FJ 1, 66/1991, de 22 de marzo, FJ 2, y 148/1992, de 16 de octubre, FJ 1). Sin embargo, la STC 184/1996, de 14 de noviembre, aceptó que se tramitara por el título V LOTC una impugnación basada en la infracción de normas competenciales (ver su FJ 1), llamando la atención acerca de que el trámite previsto en el art. 77 LOTC es idéntico que el de los conflictos positivos de competencia. No se olvide que el art. 77 LOTC ordena que estas impugnaciones sigan el trámite conflictual “sea cual fuere el motivo en que se base”.
En el presente asunto, los específicos vicios que imputan a los acuerdos de Gobierno y Mesa del Parlamento son todos ellos ajenos al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Pero en el examen de la PEPCE, aun cuando sus más importantes inconstitucionalidades nada tienen que ver con el reparto constitucional y estatutario de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no por ello dejaremos de recoger sumariamente las numerosas infracciones del art. 149.1 CE.
Cuarto. Sentido de la breve demostración de la inconstitucionalidad manifiesta de la PROPUESTA de EPCE. Las infracciones constitucionales esenciales del EPCE: violación de los arts. 1.2, 2 y 168 CE y de su disposición adicional 1ª. Este fundamento y el siguiente contienen un examen, relativamente breve, de la constitucionalidad de la PROPUESTA de EPCE. Es necesario razonar preliminarmente el sentido y alcance de este estudio en el contexto de una impugnación amparada en el art. 161.2 CE y en el título V LOTC.
La objeción más evidente que teóricamente podría hacérsenos es que, indebidamente, anticipamos el control de constitucionalidad de las leyes, pretendiendo introducir por la vía del art. 161.2 CE y del título V LOTC, no ya un recurso previo de inconstitucionalidad (que, se recordará, no operaba sobre simples propuestas o proyectos sino sobre “el texto definitivo del proyecto de Estatuto que haya de ser sometido a referéndum” o sobre “el texto definitivo del proyecto de Ley orgánica”, como rezaba el apartado 1 del derogado art. 79 LOTC), sino un control de constitucionalidad de meras propuestas de reforma estatutaria tal y como han salido de las manos del Gobierno autonómico y han sido admitidas a trámite por el órgano legislativo territorial; propuestas que, como es del todo obvio, pueden ser objeto de enmienda (incluso de devolución) en el seno del propio Parlamento autonómico y, más adelante, en las Cortes Generales. Pero, deteniéndose en esta consideración, tan evidente como superficial, no se capta la genuina médula de este peculiar asunto.
El examen de constitucionalidad que seguidamente haremos será, ciertamente, breve y sumario por comparación con lo que sería usual en un proceso declarativo de inconstitucionalidad. Pero es que esta representación del Gobierno no pretende ahora lograr la invalidación de un texto legal perfecto, promulgado y publicado. Ni siquiera se pretende la invalidación de la PROPUESTA como tal, sino de dos resoluciones que la incorporan y por vicios específicos reprochados a las propias resoluciones. De este modo, mediante la demostración de la evidente inconstitucionalidad de la PROPUESTA de EPCE, que sólo puede ser considerada como un resultado buscado de propósito, se trata de poner de relieve un caso de ejercicio de potestades deliberadamente inconstitucional –con ánimo de atentar contra la supremacía de la Constitución- que ha sido llevado a cabo por órganos que estaban obligados a actuar sujetos a la norma fundamental (art. 9.1 CE), cuales el Gobierno Vasco y la Mesa del Parlamento Vasco. Al demostrar la patente inconstitucionalidad de la PROPUESTA de EPCE, sólo pretendemos establecer la premisa necesaria para razonar que ambos órganos autonómicos han ejercitado sus respectivas competencias (iniciativa de reforma estatutaria, calificación y admisión) infringiendo la Constitución y el Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
Teniendo siempre en cuenta la precisión que acabamos de hacer, en el presente fundamento de derecho razonaremos la que consideramos infracción constitucional más grave imputable a la PEPCE, a saber: la centrada en la violación de la cláusula constitucional de soberanía, contenida en el art. 1.2 CE (“La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado”), infracción constitucional que va estrechamente enlazada con las de los arts. 2 y 168 CE así como de la disposición adicional 1ª CE.
Innecesario debiera ser el destacar que la Constitución Española se describe a sí misma en el preámbulo como proclamación de la voluntad de “la Nación española [...] en uso de su soberanía”, y que esta Nación ha de entenderse no sólo como pueblo español del presente sino como pueblo español en su historia pasada y futura (en palabras del preámbulo de nuestra Constitución: “La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad”). Pero, sobre ello, la Nación española –cuya “indisoluble unidad” es el fundamento mismo de la norma suprema (art. 2 CE)- aparece constitucionalmente no sólo como “la patria común e indivisible de todos los españoles”, sino como el sujeto que “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran”, a las que el preámbulo llama “pueblos de España”.
En el FJ 7 de la STC 48/2003, de 12 de marzo, se leen las siguientes palabras:
“[H]a de coincidirse con el Gobierno Vasco en que en nuestro ordenamiento constitucional no tiene cabida un modelo de “democracia militante” en el sentido que él le confiere, esto es, un modelo en el que se imponga, no ya el respeto, sino la adhesión positiva al ordenamiento y, en primer lugar, a la Constitución. Falta para ello el presupuesto inexcusable de la existencia de un núcleo normativo inaccesible a los procedimientos de reforma constitucional que, por su intangibilidad misma, pudiera erigirse en parámetro autónomo de corrección jurídica, de manera que la sola pretensión de afectarlo convirtiera en antijurídica la conducta que, sin embargo, se atuviera escrupulosamente a los procedimientos normativos [...] La Constitución Española, a diferencia de la francesa o la alemana, no excluye de la posibilidad de reforma ninguno de sus preceptos ni somete el poder de revisión constitucional a más límites expresos que los estrictamente formales y de procedimiento. Ciertamente, nuestra Constitución también proclama principios, debidamente acogidos en su articulado, que dan fundamento y razón de ser a sus normas concretas. Son los principios constitucionales, algunos de los cuales se mencionan en los arts. 6 y 9 de la Ley impugnada. Principios todos que vinculan y obligan, como la Constitución entera, a los ciudadanos y a los poderes públicos (art. 9.1 CE), incluso cuando se postule su reforma o revisión y hasta tanto ésta no se verifique con éxito a través de los procedimientos establecido en su Título X.
Nuestra Constitución no prohíbe que se reforme el artículo 2 CE y que, por ejemplo, se proclame que España es un Estado ‘compuesto, plurinacional y asimétrico’ (como dice el preámbulo de la PEPCE) en el que conviven varias naciones, al pueblo de cada una de las cuales se le reconozca un derecho a la secesión. Lo único que la propia Constitución exige es que, para caso tan extremo de cambio constitucional, se siga el procedimiento del art. 168 CE y que en el procedimiento de reforma se observen escrupulosamente los principios constitucionales hasta que se culmine “con éxito”. Esto mismo se puede decir de otra manera: el paso de ‘la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles’ al ‘Estado plurinacional y asimétrico’ ha de ser el producto de una decisión soberana del pueblo español lograda, precisamente, con la estricta y rigurosa observancia de cuanto dispone el art. 168 CE y dentro del más absoluto respeto a los principios de la propia Constitución que se quiere cambiar. Este es el significado jurídico esencial, o por lo menos uno de los significados esenciales, de la cláusula de soberanía popular recogida en el art. 1.2 CE.
Contra los arts. 1.2, 2 y 168 CE, y también contra la disposición adicional 1ª CE, atentan deliberadamente, en particular, los arts. 1, 3.1, 4.2, 5.1, 12, 13, 14, 17 y 18.1 de la PEPCE, interpretados a la luz de su preámbulo. Todos estos artículos se basan en que una parte del Pueblo Vasco -exactamente la del ‘ámbito jurídico-político’ denominado Comunidad Autónoma de Euskadi- es titular de una soberanía nacional distinta a la del pueblo español (por donde se viola el art. 1.2 CE), en cuya virtud esa fracción del Pueblo Vasco puede autodeterminarse sin observar ningún límite que la Constitución Española impone al ejercicio del derecho a la autonomía (violando así el propio principio constitucional de autonomía y amenazando la ‘unidad indisoluble’ de la Nación española consagrado en el art. 2 CE) y, además, hacerlo sin respetar la pertinente norma constitucional de reforma (art. 168 CE). Pero autonomía no es soberanía: lo advirtió ya la temprana STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y lo repitió la STC 100/1984, de 8 de noviembre, FJ 3. Aunque la violación conjunta de los arts. 1.2, 2 y 168 CE y disposición adicional 1ª CE es la más importante, al examinar los distintos artículos de la PEPCE se citarán otros quebrantamientos de la Constitución que puedan concurrir.
1. El preámbulo de la PEPCE. Comienza el párrafo primero del preámbulo de la PROPUESTA afirmando que el Pueblo Vasco, con “identidad propia en el conjunto de los pueblos de Europa” (lo que, es de suponer, pretende connotar que el Pueblo Vasco es diferente de cualquier otro pueblo europeo, como el francés o el español), se asienta en “siete territorios actualmente articulados en tres ámbitos jurídico-políticos diferentes ubicados en dos estados”. No es propio de este procedimiento constitucional entrar a dilucidar la verdad histórica del enunciado relativo a la identidad propia del pueblo vasco ‘en el conjunto de los pueblos de Europa’. Para nosotros tiene mayor trascendencia lo que se dice sobre los territorios, los ámbitos jurídico-políticos y los Estados. Los dos Estados son, claramente, el Reino de España y la República Francesa. Los siete territorios, según resulta del párrafo tercero del propio preámbulo, son Álava, Behe Nafarroa, Guipúzcoa, Lapurdi, Navarra, Vizcaya y Zuberoa, cuatro de ellos en España y tres en Francia. Los tres llamados ámbitos jurídico-políticos parece que son la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Comunidad Foral de Navarra y lo que el preámbulo denomina “territorios vascos de Iparralde”. ‘Ámbito jurídico-político’ es una expresión de significado, por vago, indiscernible. Podemos saber lo que es una Comunidad Autónoma en Derecho constitucional español, y ciertamente han de considerarse tales el País Vasco y Navarra (respecto a ésta última, en el sentido que aclaró la STC 16/1984, de 16 de febrero, FFJJ 2 y 3). Pero al firmante de este escrito le resulta inalcanzable la razón por la cual se califica a Iparralde (los tres territorios vasco-franceses) como ámbito jurídico-político, puesto que no hay en la República Francesa nada parecido a una Comunidad Autónoma o Región de Iparralde, aunque el Abogado del Estado acepta gustoso –en esto como en todo- cualquier bien fundada rectificación.
El párrafo segundo del preámbulo invoca el derecho de libre determinación, o autodeterminación, de los pueblos, que está reconocido en los artículos 1 de los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Desde el punto de vista del Derecho internacional, la entidad –del tipo que sea, tal vez étnica- que el preámbulo denomina ‘Pueblo Vasco’ no puede ser concebida como sujeto del derecho de autodeterminación. Ni el ‘Pueblo Vasco’ puede concebirse como pueblo de un territorio no autónomo de condición jurídica separada (como las colonias o los fideicomisos); ni, por otro lado, el derecho de libre autodeterminación puede ser aceptado como vía para quebrantar la unidad nacional o menoscabar la integridad territorial de dos Estados miembros de la ONU y de la Unión Europea, cuales son el Reino de España y la República Francesa (cfr Resoluciones 1514 de la XV Asamblea y 2625 de la XXV Asamblea); y menos aún por vías patente y deliberadamente contrarias al ordenamiento constitucional de ambos Estados como ocurre con la PROPUESTA de EPCE. Dicho de otra manera: el derecho de autodeterminación de los pueblos no permite legitimar secesiones (la secesión de un Estado es, en puridad, un fenómeno ajeno al Derecho y en el que, a la larga, sólo juega el principio de efectividad), y, desde luego, no ampara que una minoría del pueblo de un Estado se arrogue el derecho de imponer cambios constitucionales extensos y hondos a la abrumadora mayoría de ese mismo pueblo, mayoría a la que se desprecia como si para nada hubiera de contar. Además de todo ello, no se ve quién podría invocar ante las Naciones Unidas la legítima representación del ‘Pueblo Vasco’ de los siete territorios. No, desde luego, el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, entidad que forma parte de la organización territorial del Reino de España y carece de estatalidad. En fin, y por terminar con este breve repaso, innecesario será recordar que el art. I-5.1 del Proyecto de tratado por el que se instituye una Constitución para Europa dice así:
La Unión respetará la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo que respecta a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad interior
Pero admitamos polémicamente que el derecho de autodeterminación, que en otros lugares se denomina imprecisamente ‘derecho del Pueblo Vasco a decidir su propio futuro’, pudiera ser invocado por lo que el preámbulo llama el Pueblo Vasco. Parece obvio que el sujeto de este derecho colectivo (admitamos -también dialécticamente- este controvertida categoría) no puede ser otro que el íntegro y completo demos vasco, no una fracción o parte de él, cuya voluntad parcial se imponga al todo. Luego si el ‘Pueblo Vasco’ se asienta en dos Estados, el ejercicio de este derecho colectivo deberá hacerse frente a ambos, el Reino de España y la República Francesa, y por todo el demos que pretende autodeterminarse. Pero ¿quién representará a la entidad –supongamos que étnica- ‘Pueblo Vasco’ ante los dos Estados? La respuesta es la misma que antes dimos: no, desde luego, el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, entidad que forma parte de la organización territorial del Reino de España y carece de estatalidad.
Tras lo expuesto, no extrañará que el tercer párrafo del preámbulo suponga una abrupta quiebra lógica, casi prestidigitación conceptual. Falta, ciertamente, todo fundamento para sostener que el derecho de autodeterminación de todo el Pueblo Vasco haya de materializarse (otro término de significado impreciso) en “los diferentes ámbitos jurídico-políticos”. Y ello por, al menos, dos razones. La primera, porque se ofende el principio democrático. El fraccionar un demos único (el Pueblo Vasco) al que se atribuye el derecho colectivo de autodeterminación puede dar lugar a que la voluntad de, conjeturemos, independencia mostrada por la fracción que se arroga el ejercicio de la autodeterminación se imponga a la voluntad mayoritaria de todo el Pueblo Vasco, que muy bien podría optar por seguir dentro de los dos Estados en situación igual o similar a la actual. Y segunda razón: aunque admitiéramos –otra vez a efectos polémicos- el ejercicio territorialmente separado o disociado del derecho de autodeterminación del Pueblo Vasco, no hay razón para atribuirlo a los tres ámbitos jurídico-políticos en vez de a cada uno de los siete territorios históricos, dejando aparte el único supuesto en que parecen coincidir territorio histórico y ámbito jurídico-político (que es la actual Comunidad Foral de Navarra, a condición de olvidar, eso sí, los límites medievales del Viejo Reyno). Esto resulta especialmente cierto en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco. En efecto, la Comunidad Autónoma de Euskadi es una criatura constitucional española con existencia desde finales de 1979. Institucionalmente es una creación reciente y ‘artificial’ respecto a las entidades históricas de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que son las auténticas titulares de los derechos históricos forales reconocidos en la disposición adicional 1ª CE (STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 2). De hecho, en el colmo de las contradicciones y de la inseguridad conceptual, la cláusula de ratificación contenida en el párrafo final del preámbulo menciona como sujeto agente a ‘los ciudadanos y ciudadanas de Araba [Álava], Bizkaia [Vizcaya] y Gipuzkoa [Guipúzcoa]’ y no a los ciudadanos (y ciudadanas) de Euskadi. Y lo mismo repite el art. 1 de la PEPCE: quienes se constituyen en ‘Comunidad vasca libremente asociada’ son, conjuntamente, los tres territorios vascos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya y los ciudadanos y ciudadanas “que los integran” (los citados tres territorios) como “parte integrante del Pueblo Vasco”. Por donde la ofensa al principio democrático en el ejercicio del derecho de autodeterminación, aun aceptando dialécticamente las falsas premisas jurídicas de los dos primeros párrafos del preámbulo, sería doble: por un lado, no se autodetermina el íntegro demos sujeto o titular del pretendido derecho colectivo (el Pueblo Vasco, asentado en siete territorios, articulado en tres ámbitos jurídico-políticos y dividido entre dos Estados, según el preámbulo de la PEPCE), sino sólo una parte del Pueblo Vasco como reconoce el art. 1 PEPCE y el párrafo cuarto del preámbulo; y, por otro lado, se pretende que los pueblos de tres territorios históricos distintos queden forzados u obligados a autodeterminarse conjuntamente y en unidad debido a que, por una decisión del legislador español amparada en la Constitución Española (el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, que fue aprobado por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica 3/1979 de 18 de diciembre), han sido integrados en una Comunidad Autónoma única -la ‘actual Comunidad Autónoma de Euskadi’ según dice el párrafo cuarto del preámbulo-, cuya existencia, por lo tanto, descansa exclusivamente en la Constitución Española.
Hay en el párrafo cuarto del preámbulo una alusión a la disposición adicional 1ª CE y al EAPV, cuando dice: “en virtud del respeto y actualización de nuestros derechos históricos recogidos en el Estatuto de Gernika y en la Constitución Española, [‘los ciudadanos y ciudadanas de la actual Comunidad Autónoma de Euskadi’] manifestamos nuestra voluntad de formalizar un nuevo pacto político para la convivencia”. No se aclara si este es un pacto entre los propios ciudadanos de la Comunidad Autónoma o es un pacto de esos ciudadanos con el Reino de España. Se pasa aquí por alto que los sujetos de los derechos históricos que la Constitución ampara y respeta no son otros que ‘los territorios forales’, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya (de los derechos históricos de “cada una de las Provincias Vascongadas” habla la STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 2), bien que esos derechos históricos deban actualizarse, aparte de lo dispuesto directamente en la Constitución, exclusivamente a través de lo que establezcan los Estatutos de Autonomía. Es decir: según la disposición adicional 1ª CE en su recto sentido, el único medio constitucionalmente lícito de actualizar los derechos históricos forales es el Estatuto de Autonomía, es decir, el resultado normativo de ejercer el derecho a la autonomía, dentro de la ‘indisoluble unidad’ de la Nación española (art. 2 CE) y con absoluto respeto a la Constitución (STC 76/1988, FFJJ 3 y 4). No por ninguna otra vía, y menos ejercitando un derecho colectivo a la autodeterminación en violación descarada de la Constitución Española. Y no puede admitirse una suerte de imaginario pacto con valor originario y supraconstitucional, puesto que, como ya dijo bien claramente la STC 76/1988, FJ 3:
El carácter de norma suprema de la Constitución, a la que están sujetos todos los poderes del Estado (art. 9) y que resulta del ejercicio del poder constitucional del pueblo español, titular de la soberanía nacional, y del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 CE) imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas (aun con una probada tradición) que resulten incompatibles con los mandatos y principios constitucionales. La Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ellas, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones ‘históricas’ anteriores. En este sentido, y desde luego, la actualización de los derechos históricos supone la supresión, o no reconocimiento, de aquellos que contradigan los principios constitucionales. Pues será de la misma Disposición adicional primera CE, y no de su legitimidad histórica de donde los derechos históricos obtendrán o conservarán su validez y vigencia.
De todo ello resulta que se invoca en vano la disposición adicional 1ª como apoyo de la PROPUESTA de EPCE. En realidad, toda la PROPUESTA es una flagrante violación de la disposición adicional 1ª CE, tal y como la ha interpretado el Tribunal Constitucional en su STC 76/1988.
El párrafo quinto del preámbulo de la PROPUESTA sostiene que “el pacto político se materializa en un nuevo modelo de relación con el Estado español, basado en la libre asociación y compatible con las posibilidades de desarrollo de un estado compuesto, plurinacional y asimétrico”. Respecto a la aplicación supraconstitucional de la categoría de pacto, baste remitir al pasaje de la STC 76/1988 que se acaba de citar. Y en cuanto a las ‘posibilidades de desarrollo’ de un Estado ‘plurinacional y asimétrico’ (cualquiera que sea el significado que pueda darse a esta expresión) pasan por la reforma de la Constitución con arreglo al art. 168 CE.
2. Artículo 1. Este artículo compendia las declaraciones del preámbulo, y respecto a él vale cuanto acabamos de alegar. Una parte del Pueblo Vasco, el conjunto formado por los territorios históricos de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya (es decir, la Comunidad Autónoma de Euskadi o País Vasco), así como sus ciudadanos y ciudadanas, se autodetermina (ejerce el ‘derecho a decidir libre y democráticamente su propio marco de organización y de relaciones políticas’ en la jerga de la PEPCE), constituyéndose en “Comunidad vasca libremente asociada al Estado español”. Se expresa, por tanto, en este artículo la decisión soberana de constituirse, una voluntad constituyente propia, separada y al margen de la Constitución española que viola patentemente los arts. 1.2 y 2 CE, y no puede ampararse en la disposición adicional 1ª CE, que también resulta infringida, como acabamos de exponer. La inconstitucionalidad de este precepto realmente trae por necesaria consecuencia la inconstitucionalidad del texto entero de la PEPCE.
3. Artículo 3.1. Los símbolos ‘en el exterior’ constituyen una nueva afirmación de soberanía de Euskadi ante la comunidad internacional. Que se atribuya al Parlamento Vasco la exclusiva competencia para decidir sobre la ‘prelación’ de los ‘símbolos políticos’ significa tanto como negar que esté vinculado por lo dispuesto en el segundo inciso del art. 4.2 CE, el cual ordena que la bandera española se utilice conjuntamente con la bandera de la Comunidad Autónoma “en sus edificios públicos y actos oficiales”. Ante todo y sobre todo, la bandera de España es, en la estricta perspectiva constitucional, el símbolo vigente de la soberanía nacional del pueblo español.
4. Artículo 4.2. La nacionalidad vasca se reconoce “de conformidad con el carácter plurinacional del Estado”. El carácter plurinacional del Estado, tal como lo conforma la PEPCE, es manifiestamente incompatible con el art. 2 CE y su afirmación esconde un desafío a la soberanía nacional de la que es titular el pueblo español (art. 1.2 CE). Si se entiende, como es de rigor con arreglo a la Constitución, que los ciudadanos vascos son miembros del pueblo español, el precepto viola con toda claridad el principio de nacionalidad única para los españoles que cabe inducir del art. 11, apartados 1 y 2, CE (también violados), con la posible excepción prevista en el art. 11.3 CE. La regulación de la única nacionalidad de los españoles corresponde en exclusiva al Estado (art. 149.1.2ª CE, igualmente quebrantado).
Si admitimos dialécticamente que la nacionalidad española y vasca son compatibles porque los vascos gozan de doble nacionalidad, el art. 4.2 PEPCE infringe el art. 11.3 CE, según el cual la doble nacionalidad pasa por concertar un tratado internacional (imposible por definición entre el Estado y una Comunidad Autónoma) con “los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España”, pero nunca atribuirla a los ciudadanos de una Comunidad Autónoma española.
A los efectos de este proceso constitucional, no hace falta entrar a examinar si pueden generarse discrepancias entre el reconocimiento de la ciudadanía vasca y la atribución de la nacionalidad vasca. Ostentan la primera “todas las personas que tengan vecindad administrativa en alguno de los municipios de la Comunidad de Euskadi”, mientras que la adquisición, conservación y pérdida de la segunda (que regulará el Parlamento Vasco) han de ajustarse a “los mismos requisitos exigidos en las Leyes del Estado para la nacionalidad española”, por lo que no es difícil imaginar hipótesis en que se tenga una y no la otra. Salvo, claro es, que la vecindad administrativa –y la ciudadanía- puedan sólo ganarla los nacionales vascos.
Por conexión con el art. 4.1 resulta igualmente inconstitucional el art. 5.1 PEPCE en cuanto remite a las leyes vascas de nacionalidad.
5. Artículo 12. Según lo ya expuesto al examinar el preámbulo, la invocación de la disposición adicional 1ª CE no es admisible, puesto que este precepto constitucional sólo puede aducirse en el horizonte de la autonomía reconocida por el art. 2 CE. Resultan así claramente contrarios a los arts. 1.2, 2 y 168 CE y a la propia disposición adicional 1ª CE: (1) que el ‘régimen singular de relación política con el Estado español’ se base en la ‘propia voluntad’ (soberana) del pueblo de la Comunidad Autónoma del País Vasco; y (2) que las posibles ulteriores actualizaciones hayan de hacerse sin más límite que “su propia voluntad democrática” (el ‘su’ parece tener como antecedente el ‘Pueblo Vasco’).
6. Artículos 13 y 17. Sin insistir otra vez en que lo que la PEPCE llama ‘derecho de libre decisión de los ciudadanos y ciudadanas vascas’ es incompatible con los arts. 1.2, 2 y 168 y disposición adicional 1ª CE, es claro que los apartados 1 y 2 del art. 13 PEPCE quebrantan también el art. 149.1.32ª CE. El apartado 3 de este mismo artículo 13 representa una de las más claras violaciones de la cláusula constitucional de soberanía formulada en el art. 1.2 CE: no es sólo que se niegue la soberanía del pueblo español; es que, además, se considera que ‘el Estado’ (es decir, España tal y como queda constituida por el art. 1.1 CE por obra de la voluntad soberana del pueblo español) queda sometido o subordinado a la “voluntad democrática de la sociedad vasca”, cualquiera que sea el significado de estas palabras (posiblemente, el pueblo de la Comunidad Autónoma del País Vasco). La voluntad del todo (pueblo español) queda sujeta a la voluntad de una parte diferenciada (el pueblo de la Comunidad Autónoma del País Vasco), que le dicta “nuevas condiciones políticas”.
Por las mismas razones es inconstitucional el art. 17 PEPCE, especialmente en sus dos últimos apartados e) y f).
Ambos preceptos vulneran también el art. 92 CE, en cuanto pueden ser referidos a decisiones políticas de especial trascendencia para todos, de manera que sólo pueden ser sometidas a referéndum (meramente consultivo) de todos los ciudadanos españoles, convocados por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno autorizada por el Congreso y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero.
7. Artículo 14. Sólo es inteligible partiendo de la base de que la PEPCE es un “pacto político” entre dos poderes soberanos, y, por ello mismo, viola los arts. 1.2, 2 y 168 CE, sin que la adicional 1ª CE le preste cobertura. Quebranta, además, el propio art. 155 CE, precepto que, como es sabido, regula un mecanismo extraordinario coercitivo de garantía contra al incumplimiento de la Constitución y las leyes por las Comunidades Autónomas o contra a los atentados graves que éstas puedan cometer contra el interés general de España (SSTC 76/1983 de 5 de agosto, FJ 12, y 49/1988, de 22 de marzo, FJ 31). Establece este art. 14 de la PEPCE que el art. 155 CE “no resultará de aplicación unilateral por parte del Estado”, lo que es lo mismo que prohibir soberanamente que este precepto constitucional se aplique a la Comunidad de Euskadi. Pero si para aplicar el art. 155 CE se necesita la conformidad de aquella Comunidad que lo va a sufrir, entonces el mecanismo constitucional creado para imponer el cumplimiento de la Constitución y las leyes a las Comunidades Autónomas o proteger el interés general de España deja de ser coercitivo, o, con otras palabras, deja de existir como tal. Por lo demás, ya el art. 189.3 del Reglamento del Senado obliga a oír al presidente de la Comunidad Autónoma antes de aprobar la propuesta del Gobierno para adoptar medidas al amparo del art. 155 CE.
8. Artículo 18.1 CE. Contradice frontalmente el art. 1.2 CE. La única fuente de legitimidad de los poderes de Euskadi es su “ciudadanía”, lo que es otro modo de afirmar que la soberanía nacional corresponde al pueblo de la Comunidad de Euskadi.
Quinto. Otras violaciones de la Constitución. Dada la urgencia con que se ha redactado este escrito, no es posible examinar y justificar en detalle las muy variadas inconstitucionalidades de la PEPCE, pero tampoco es necesario. Las que siguen son sólo algunas de las observadas, que, sin duda, podrían ampliarse con mayor estudio. Sin embargo, las múltiples violaciones de la Constitución que se van a enumerar, sumadas a las ya expuestas, sirven para justificar nuestra calificación de la PROPUESTA de EPCE como patente y deliberadamente disconforme con la Constitución.
1. Artículos 5.3, 7, 8.5, 65 (1, 2, 3, 4 y 5), 67 (1, 2 y 4), 68 (1 y 2) 69. Puesto que el art. 5.3 PEPCE de la se refiere a ‘tratados y convenios’ con ‘instituciones públicas’ de los países en que existen colectividades vascas, viola el art. 149.1.3ª CE (competencia reservada al Estado en materia de relaciones internacionales que incluye el ius contrahendi) en relación con los arts. 63.2 y 93 a 97 CE, de acuerdo con la doctrina, entre otras, de las SSTC 137/1989, de 20 de julio, FJ 4, 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3, y 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5.
Por idéntica razón –violación del ius contrahendi del Estado- son inconstitucionales los siguientes artículos de la PEPCE: 7, 8.5 (en cuanto incluye tratados y convenios internacionales), 65.1, 67.1, 67.4 y 69.
Contraviene el ius legationis del Estado, comprendido dentro de la competencia del art. 149.1.3ª CE según la doctrina constitucional ya citada, el art. 67.2.
Los arts. 65 (1, 2, 3 y 4) y 68 (1 y 2) de la PEPCE pretenden mediatizar la libertad de acción del Estado en el desenvolvimiento de las relaciones internacionales en términos incompatibles con los arts. 97 (“el Gobierno dirige... la política exterior”) y 149.1.3ª CE. La exigencia de una autorización previa de las Instituciones comunes vascas del art. 68.1 de la PEPCE contraviene también el art. 94 CE. Los apartados 1, 2, 3 y 5 del art. 65 de la PEPCE olvidan además que el texto de los tratados de la Unión Europea y las normas europeas aprobadas por el Consejo son obra común de todos los Estados miembros, de manera que resulta absurdo el empleo del imperativo en esos apartados, como si dependiera de la sola voluntad unilateral del Reino de España obtener lo que en tales enunciados se prescribe. La legislación aduanera mencionada en el art. 68.2 es actualmente competencia europea.
2. Artículo 6. Los apartados 1 y 3 violan la disposición transitoria 4ª CE en relación con la disposición adicional 2ª de la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA). Y en cuanto esos apartados pretenden prevalecer sobre lo dispuesto en la LORAFNA quebrantan el art. 152.2 CE. El apartado 2 es disconforme –y quiere serlo- con el art. 145 de la Constitución, al que unilateralmente declara inaplicable en las relaciones entre la Comunidad de Euskadi y la Comunidad Foral Navarra. Por conexión, la inconstitucionalidad del art. 6.2 de la PEPCE se extiende a su art. 8.5 en cuanto éste pueda alcanzar a la Comunidad Foral de Navarra.
3. Artículos 10.1, 11.3 y 21.5. El ‘desarrollo’ de una Carta de Derechos y Deberes Civiles y Políticos de la ciudadanía vasca –mencionada en el art. 10.1 de la PEPCE- es una de las manifestaciones más evidentes y clásicas de voluntad constituyente soberana. Podría, por ello, entenderse que viola el art. 1.2 CE, pero asimismo contraría frontalmente la reserva de Ley Orgánica (art. 81.1 CE) en relación con el art. 149.1.1ª CE, puesto que aquella reserva comprende precisamente el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas.
El art. 81.1 CE, en relación con el art. 149.1.1ª CE, es también quebrantado por el art. 11.3 de la PEPCE en cuanto atribuye a las ‘Instituciones vascas’ el desarrollo constitucional de ciertos derechos y deberes fundamentales, especialmente el derecho fundamental de asociación política (art. 22.1 CE en relación con el 6 CE), la libertad sindical (art. 28.1 CE en relación con el 7 CE) y la asociación empresarial (art. 22.1 CE). Además, el art. 11.3 PEPCE pretende prescribir imperativamente un determinado contenido a las Leyes Orgánicas estatales.
El art. 21.5 de la PEPCE pretende excluir el art. 87.3 CE, y por ello infringe este precepto constitucional en relación con los arts. 81.1 y 149.1.1ª CE, puesto que el art. 87.3 CE contiene una reserva especial de ley orgánica para la regulación de la iniciativa legislativa popular, efectuada por Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo.
Otras violaciones de la reserva constitucional de Ley Orgánica se mencionarán más adelante.
4. Artículos 15, 18.3 y 29.5. La Comisión Bilateral prevista en el art. 15 de la PEPCE sólo tiene sentido en un marco de unas relaciones establecidas entre entidades soberanas, en las que sólo caben relaciones equiordenadas de cooperación, incluso en el despliegue de la función legislativa o en las relaciones internacionales. Atenta por ello contra la posición constitucional del Gobierno tal y como resulta del art. 97 CE.
No es factible captar con exactitud qué alcance podría tener el “gestionar ante las Cortes Generales [...] requerimientos de cooperación normativa” (art. 15.2.b de la PEPCE). En la medida en que todo requerimiento lleva implícita una intimación para que sea atendido, se daría una interferencia inadmisible en la potestad legislativa de las Cortes, que vulneraría el art. 66.2 CE, en relación con los arts. 72.1 y 89.1 CE (reserva de reglamento de las Cámaras como expresión principal de su autonomía e independencia).
La misma bilateralidad entre entidades soberanas aparece en los art. 18.3 y 29.5 de la PEPCE.
5. Artículo 16. Los apartados 1 y 2 contradicen frontalmente el art. 159.1 CE, que configura el Tribunal Constitucional como un colegio de doce miembros, propuestos por Congreso, Senado, Gobierno y Consejo General del Poder Judicial en las proporciones que en él se dicen.
El régimen de presidencia previsto en el apartado 2 no es conforme con el art. 160 CE. Habría no ya un solo Presidente del Tribunal Constitucional, sino este Presidente y otro rotatorio de la Sala especial.
El apartado 5 vulnera obviamente el art. 161.2 CE, del que pretende exceptuar a la Comunidad de Euskadi.
Todo el artículo infringe la reserva singular y específica de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establecida en el art. 165 CE.
6. Artículo 21.6 CE. Viola el art. 86.1 CE, de acuerdo con el cual sólo el Gobierno del Estado goza de competencia constitucional para dictar Decretos-Leyes, esto es, disposiciones legislativas provisionales en caso extraordinaria y urgente necesidad.
7. Artículo 25.3. Omite intencionadamente que el Lehendakari debe ejercer también la representación ordinaria del Estado, como prescribe el art. 152.1 CE, que resulta por ello vulnerado.
8. Artículos 26 y 29 (1, 3 y 4). No respetan la competencia estatal en materia de Administración de Justicia (art. 149.1.5ª CE) ni la reserva específica de Ley Orgánica del Poder Judicial contenida en el art. 122.1 CE (por todas, SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 5, y 254/1994, de 21 de septiembre, FJ 3). Además, los apartados 1 y 3 del art. 26 en particular lesionan la superioridad del Tribunal Supremo garantizada por el art. 123.1 de la Constitución.
9. Artículo 27. Este artículo contraviene patentemente el art. 122.2 CE, que establece un único órgano de gobierno para un único Poder Judicial: el Consejo General del Poder Judicial.
10. Artículo 28. El apartado 1 vulnera la competencia del Estado en materia de estatuto orgánico del Ministerio Fiscal (art. 124.3 CE en relación con el art. 149.1.5ª CE). Y el apartado 2, además, es incompatible con el principio de unidad de actuación y dependencia jerárquica contenido en el art. 124.2 CE.
11. Artículo 42. Vulnera los arts. 148.1, 149.1, 149.3 y 150.2 CE, que hacen de la materia el eje del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La materia es degradada a criterio subsidiario de reparto competencial, y se declara “prioritario” el de política pública, no sólo para las competencias de la Comunidad de Euskadi sino también para las (escasas) competencias que se dejan al Estado.
Sobra decir que los Estatutos de Autonomía deben respetar el art. 149.1 CE, y que la atribución a las Comunidades Autónomas de facultades en materias de competencia estatal debe efectuarse precisamente a través de Leyes de los singulares tipos regulados en los apartados 1 y 2 del art. 150 CE.
12. Artículo 43. El apartado 1 claramente contradice la cláusula residual del art. 149.3 CE (“La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado”). El apartado 2 excluye la supletoriedad del derecho estatal y, por ende, vulnera el art. 149.3 CE, según el cual “El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”. Por otro lado, con referencia al mismo apartado 2, es claro que la transposición de normas europeas corresponderá al Estado cuando versen sobre materia de su competencia exclusiva con arreglo al art. 149.1 CE, que es, por ello, violado al atribuirse a la Comunidad de Euskadi una suerte de monopolio transpositivo. El apartado 3 quebranta la reserva de Ley Orgánica del art. 81.1 CE en relación con el art. 149.1.1ª CE y las demás reglas constitucionales de competencia que tengan relación con las materias reservadas a la Ley Orgánica por la Constitución.
13. Artículo 44 Defectos técnicos aparte, los apartados 1 y 2 de este artículo son inconstitucionales por conexión al apoyarse en una noción incompatible con el orden constitucional de distribución competencial (las políticas públicas) y referirse globalmente a competencias de la Comunidad de Euskadi que son asumidas con manifiesto desprecio del art. 149.1 CE.
El apartado 4 lesiona igualmente el art. 149.1 CE en relación con el art. 66.2 CE al pretender mediatizar la libertad de configuración de la que, dentro de los límites constitucionales, gozan las Cortes Generales como representación popular.
14. Artículo 45. Vulnera a sabiendas el art. 149.1 CE, puesto que reduce drásticamente las competencias que al Estado reserva el citado precepto constitucional.
En el examen que a continuación se efectúa de los arts. 46 a 54 de la PEPCE las citas de las diversas materias del art. 149.1 CE deben entenderse hechas de acuerdo con su contenido constitucional fijado en la doctrina de este Tribunal, a la que se hace remisión in toto. En la PEPCE resulta manifiesta la voluntad de hacer caso omiso de veintidós años de doctrina autonómica constitucional, como si no fuera aplicable al País Vasco. Sólo se destacan las violaciones del art. 149.1 CE más patentes, sin adentrarse en la posible incidencia de competencias estatales en las “materias y ámbitos” a que no se hace referencia.
15. Artículo 46. La letra c) no respeta el art. 81.1 CE en relación con los arts. 23 y 149.1.1ª CE. Las letras d) y e) son disconformes con el art. 149.1.18ª CE, al negar vinculación a las bases estatales en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas (SSTC, por ejemplo, 25/1983, de 7 de abril, FJ 4, y 50/1999, de 6 de abril, FJ 3) y estatuto de los funcionarios (SSTC, entre otras, 99/1987, de 11 de junio, 102/1988, de 8 de junio, 179/1989, de 2 de noviembre, y 235/2000, de 5 de octubre), así como a la legislación estatal sobre expropiación forzosa y sistema de responsabilidad (SSTC 37/1987 de 26 de marzo, FJ 6). La letra f) no es compatible con el art. 149.1.1ª CE en relación con los arts. 22 y 34 CE. La letra g) es contraria al art. 149.1.8ª CE, pues invade, al menos, la competencia exclusiva del Estado sobre formas del matrimonio y ordenación de los registros e instrumentos públicos (sobre esto último, por todas, SSTC 74/1989, de 24 de abril, 87/1989, de 11 de mayo y 97/1989, de 30 de mayo).
16. Artículo 47. El apartado 1 es inconciliable con el art. 81.1 CE (reserva de Ley orgánica) en relación con el art. 149.1.1ª CE. Del apartado 2, por cuanto relaciona competencias exclusivas en las que corresponde a la Comunidad de Euskadi todas las potestades legislativas y de ejecución, las letras a) y b) son contrarias al art. 149.1.30ª CE, puesto que claramente pretenden excluir que en Euskadi se apliquen las normas básicas estatales sobre educación (SSTC, entre otras, 87/1983 de 27 de octubre, FJ 4, 137/1986 de 6 de noviembre, FJ 3, 131/1996 de 11 de julio); la letra c) es claramente inconciliable con el primer inciso del art. 149.1.30ª CE, que atribuye exclusivamente al Estado la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales” (SSTC 42/1981 de 22 de diciembre, 123/1988 de 23 de junio, FJ 6, y 122/1989 de 6 de julio); las letras d) y f) quebrantan la competencia estatal del art. 149.1.28ª CE (SSTC 17/1991 de 31 de enero y 109/1996 de 13 de junio); la letra e) desconoce la competencia estatal del art. 149.1.13ª CE (ordenación básica de sectores económicos: SSTC, entre otras, 203/1992 de 26 de noviembre, FJ 2, 243/1994 de 21 de julio, FJ 2, ó 179/1998 de 16 de septiembre); la letra g) no respeta la competencia estatal concurrente en materia cultural (art. 149.2 CE y STC 17/1991 de 31 de enero); y la letra h) contradice el art. 149.1.27ª CE, al negar de nuevo la vinculación a las normas básicas estatales (SSTC 21/1988 de 18 de febrero, y 168/1993 de 27 de mayo).
17. Artículo 48. Dado el carácter exclusivo de las competencias vascas, con asunción de todas las potestades normativas y ejecutivas, hay igualmente clara violación del art. 149.1 CE en las siguientes letras: las a) y b) no se amoldan al art. 149.1.16ª CE, que reservan al Estado la sanidad exterior (STC 329/1994, de 15 de diciembre), las bases y coordinación general de la sanidad (con el alcance que resulta de las SSTC, entre otras, 32/1983, de 28 de abril, 42/1983, de 20 de mayo, y 54/1990, de 28 de marzo) y la legislación sobre productos farmacéuticos (STC 152/2003, de 17 de julio); la letra e) no se ajusta al art. 149.1.6ª CE, que reserva al Estado la legislación penitenciaria, a la luz de la doctrina de la STC 104/1988, de 8 de junio, FFJJ 2 y 4; y la letra i) puede violar el art. 149.1.2ª CE en lo relativo a las competencias estatales sobre inmigración.
18. Artículo 49. Por el carácter exclusivo de las competencias de la Comunidad de Euskadi y la asunción total de potestades normativas y ejecutivas, las letras a), d), g), k) y n) no respe-tan la competencia estatal del art. 149.1.13ª CE (entre muchas, 21/1999 de 25 de febrero, 128/1999 de 1 de julio, 186/1999 de 14 de octubre, 223/2000 de 21 de septiembre, 45/2001 de 15 de febrero, ó 124/2003 de 19 de junio) y la letra k), cuando se refiere al comercio exterior, tampoco el art. 149.1.10ª CE en su último inciso (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 13, y 76/1991, de 11 de abril, FJ 5); la letra b) viola el art. 149.1.22ª CE, segundo inciso, al incluir todas las instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, aunque afecten a otra Comunidad Autónoma o salgan de territorio de Euskadi (por todas STC 108/1996 de 13 de junio); la letra c) el 149.1.25ª CE, en cuanto pretende excluir las bases estatales del régimen minero y energético (Sentencia 197/1996 de 28 de noviembre, FJ 2); también la letra e) pretende desvincularse de la legislación básica estatal en materia de montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias (art. 149.1.23ª CE y SSTC 71/1983 de 29 de julio y 80/1985 de 4 de julio); la f) es incompatible con el art. 149.1.19ª CE que reserva la pesca marítima al Estado (SSTC, entre otras, 56/1989 de 16 de marzo, 147/1991 de 4 de julio, 44/1992 de 2 de abril, ó 57/1992 de 9 de abril; la h) lo con el art. 149.1.21ª CE (“telecomunicaciones” y SSTC 167/1993 y 168/1993, ambas de 27 de mayo, y 244/1993 de julio), y la j) con el art. 149.1.15ª CE (STC 90/1992, de 11 de junio); las letras l) y m) no respetan la competencia estatal del art. 149.1.18ª CE (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas a la luz de la doctrina de las SSTC 20/1988 de 18 de febrero y 87/1989 de 11 de mayo); las letras p) y r) no son conformes con el art. 149.1.11ª CE, último inciso, a la luz de la doctrina de las SSTC, entre otras, 1/1982 de 28 de enero, 96/1984 de 28 de enero, 48 y 49/1988 de 22 de marzo, 86/1989 de 11 de mayo, 155/1993 de 6 de mayo, 96/1996 de 30 de mayo, 155/1996 de 9 de octubre, 37/1997 de 27 de febrero, 133/1997 de 16 de julio y 235/1999 de 16 de diciembre; la s) no lo es con el art. 149.1, materias 6ª y 11ª, CE (STC 133/1997 de 16 de julio); y la letra t) pasa por alto el art. 149.1.31ª CE.
19. Artículo 50. De nuevo por las razones ya dichas (competencia exclusiva, asunción de todas las potestades), en el apartado 1, la letra a) vulnera el primer inciso del art. 149.1.23ª CE (SSTC, por ejemplo, 90/2000 de 30 de marzo y 166/2002, de 18 de septiembre) y la c) es incompatible con el art. 149.1.22ª CE (STC 227/1988 de 29 de noviembre). Y respecto a las letras b), d) y e), dada la complejidad de las materias a que hacen referencia, su disconformidad con el orden constitucional resulta de la doctrina sentada en las SSTC, entre otras, 152/1988, de 20 de julio (vivienda), 227/1988, de 29 de diciembre (vertidos en aguas continentales), 149/1991, de 4 de julio (ordenación del territorio y vertidos al mar), 40/1998, de 19 de febrero (salvamento marítimo y vertidos), y, finalmente, 61/1997, de 20 de marzo, 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero (ordenación del territorio y urbanismo).
El apartado 2 contradice el art. 132.2 CE y la doctrina sentada, en especial, por las SSTC 149/1991, de 4 de julio, y 198/1991, de 17 de octubre.
20. Artículo 51. Por similar razón de partida que en los artículos anteriores, las diversas letras del apartado 1 no respetan lo dispuesto en el art. 149.1 CE: las letras a), b) y g) se oponen a la competencia estatal de la materia 21ª enumerada por el citado artículo constitucional (SSTC 14/1994 de 20 de enero, 118/1996 de 27 de junio y 183/1996 de 14 de noviembre); las letras c) y d), pugnan con la materia 20ª (SSTC 68/1984 de 11 de junio y 40/1998 de 19 de febrero, respectivamente, para aeropuertos y puertos); y la letra f), a con la materia 24ª (STC 65/1998, de 18 de marzo). La asunción de titularidad del apartado 2 es incompatible con la competencia estatal sobre las respectivas infraestructuras que deriva de las materias 20ª, 21ª y 24ª del art. 149.1 CE.
21. Artículo 52. Sus apartados 1, 2 y 4 son inconciliables con los arts. 104 y 149.1.29ª CE.
22. Artículo 53. Vista la doctrina de las SSTC, entre otras, 18/1982, de 4 de mayo, 360/1993, de 3 de diciembre, FJ 4, y 95/2002, de 25 de abril, FJ 8, sus apartados 1, 2 y 3 violan el art. 149.1.7ª CE (que atribuye exclusivamente al Estado la “legislación laboral”), y, en cuanto lo dispuesto en el apartado 3 pueda afectar al desarrollo de la libertad sindical, tampoco se ajustan a lo dispuesto en el art. 81.1 CE en relación con el art. 149.1.1ª CE.
23. Artículo 54. No respeta el art. 149.1.17ª CE (que reserva al Estado la “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social”) a la luz de la doctrina contenida en las SSTC 124/1989, de 7 de julio, y 195/1996 de 28 de noviembre.
24. Artículos 55, 59.3 y 60.2. El art. 55, y especialmente sus apartados 1, 2, 4 (“instrumentos bilaterales”) y 6 (“En los términos en que se acuerden”), quebrantan el art. 157.3 CE, en cuanto pretenden excluir la aplicación de la Ley Orgánica 8/1980 de 22 de noviembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en la Comunidad de Euskadi.
Otro tanto vale para los arts. 59.3 y 60.2 de la PEPCE.
25. Artículo 56. El apartado 1 choca con los arts. 131 y 149.1.13ª CE. Los apartados 2 y 3 no respetan la competencia estatal del art. 149.1.1ª CE en relación con el art. 33 CE (garantía de la propiedad) y 38 CE (libre empresa) y, por lo que hace al apartado 2, también en relación con el art. 128.2 CE.
Como ya se dijo para el art. 44.4 de la PEPCE, el apartado 5 de este artículo lesiona igualmente el art. 149.1 CE en relación con el art. 66.2 CE al pretender mediatizar la libertad de configuración de la que, dentro de los límites constitucionales, gozan las Cortes Generales como representación popular.
El apartado 6 no respeta la competencia estatal del art. 149.1.13ª CE de acuerdo con la doctrina de la STC 208/1999, de 11 de noviembre.
26. Artículo 57. El apartado 1 violenta la competencia estatal del art. 149.1.11ª CE a la luz de la doctrina constitucional de las SSTC, entre otras, 1/1982, de 28 de enero; 96/1984, de 28 de enero; 48 y 49/1988, de 22 de marzo; 86/1989, de 11 de mayo; 155/1993, de 6 de mayo; 96/1996, de 30 de mayo; 155/1996, de 9 de octubre; 37/1997, de 27 de febrero; 133/1997, de 16 de julio, y 235/1999, de 16 de diciembre.
Respecto al apartado 2, vale lo dicho para los arts. 44.4 y 56.5 de la PEPCE.
27. Artículo 61. Es incompatible con los arts. 133.1 y 149.1.14 CE (“Hacienda general”), en relación ambos con el art. 31.1 CE, en cuanto que (a) su apartado 1 no señala ningún límite derivado de la potestad tributaria que originariamente corresponde al Estado (como la “estructura general impositiva del Estado”, “armonización fiscal con el Estado” en los términos del art. 41.2.a] EAPV); y (b) los apartados 3 y 4 pretenden prescribir límites a la potestad tributaria originaria del Estado (cfr art. 6.4 LOFCA).
El apartado 4 viola el art. 157.3 CE en relación con el art. 12.1 LOFCA.
28. Artículo 62. Quebranta los arts. 149.1.11 y 157.3 CE, este último en relación con el art. 14 de la LOFCA, a la luz de la doctrina fijada por la STC 11/1984, de 2 de febrero.
29. Artículo 63, apartados 3 y 4. El inciso relativo a los bienes de dominio público no respeta lo dispuesto en el art. 132.1 CE en relación con las materias 8ª y 18ª del art. 149.1 CE. El inciso sobre los bienes del dominio privado (patrimoniales) es incompatible, además, con el art. 157.3 CE en relación con el art. 17.e) de la LOFCA. Y el inciso sobre las concesiones administrativas contradice el art. 149.1.18ª CE (“legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas” y STC 141/1993, de 22 de abril, FFJJ 1, 4, 5 y 6).
Respecto al apartado 4, vale lo dicho para el art. 47.2.d) de la PEPCE.
30. Artículo 64. Al establecer el carácter “único” del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas y otorgarle función jurisdiccional, los apartados 1, 2 y 4 no respetan lo dispuesto para el Tribunal de Cuentas en el art. 136.1 de la Constitución, a la luz de la doctrina de las SSTC, entre otras, 187/1988, de 17 de octubre, y 18/1991, de 31 de enero.
31. Artículo 65.6. Es incompatible con el art. 81.1 CE en relación con el art. 149.1.1ª CE.
Sexto. Infracciones constitucionales específicas que se reprochan al acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003. Como ha quedado demostrado en los dos fundamentos anteriores, las infracciones constitucionales de la PEPCE son deliberadas, importantes y múltiples. Sólo una amplia y profundísima reforma de la Constitución por la vía del art. 168 CE podría lograr que la PEPCE se ajustara a ella. Partiendo de ello, expondremos seguidamente los vicios particulares del acuerdo del Gobierno Vasco, mientras que, en la alegación siguiente, haremos otro tanto con los del acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco.
1. Infracción de los arts. 147.1 CE y 46.1.a) EAPV. El acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003 pretende ampararse en el art. 46.1.a) EAPV, en probable relación -y decimos probable porque el Gobierno Vasco, aunque estaba obligado a ello, no ha querido aclararlo enviando los antecedentes necesarios- con la disposición adicional 1ª CE (actualización de los derechos históricos) y la disposición adicional del EAPV, en la que se dice que la aceptación del régimen estatutario de autonomía “no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico”. Al amparo de un precepto estatutario se pretende, pues, dar el primer paso para lograr un resultado que sólo sería posible mediante la completa y escrupulosa observancia del procedimiento de reforma del art. 168 CE.
Ya se ha razonado en la precedente alegación cuarta que, en la recta interpretación de la disposición adicional 1ª CE contenida en la STC 76/1988, FFJJ 3 y 4, el único medio constitucionalmente lícito de actualizar los derechos históricos forales es el Estatuto de Autonomía, es decir, el resultado normativo de ejercer el derecho a la autonomía, dentro de la ‘indisoluble unidad’ de la Nación española (art. 2 CE) y con absoluto respeto a la Constitución. Y obviamente el significado jurídico preciso de la disposición adicional del EAPV es que, cualesquiera que sean las pretensiones que se quieran fundamentar en los derechos históricos forales, su plasmación pasa por el respeto al ordenamiento jurídico, y por ello a la Constitución, incluidas, en su caso, las disposiciones constitucionales de reforma.
De este modo, el acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003, al aprobar una PROPUESTA de EPCE en los términos en lo ha hecho, vulnera el mismo artículo 46.1.a) EAPV que invoca, porque este precepto estatutario no permite al Gobierno Vasco –ni siquiera puesto en relación con la disposición adicional 1ª CE y con la disposición adicional única del Estatuto de Autonomía del País Vasco- elaborar un texto que parte del poder constituyente del Pueblo Vasco en completa contradicción con la Constitución en que está fundamentado el propio art. 46.1.a) EAPV y la propia disposición adicional del EAPV. Y en cuanto acto tan gravemente antiestatutario, el acuerdo del Gobierno Vasco quebranta el art. 147.1 CE, que hace del Estatuto de Autonomía –”dentro de los términos de la presente Constitución”- la norma institucional básica por la que deben regirse los poderes autonómicos.
En este contexto, resulta especialmente relevante la infracción del art. 101 del Reglamento del Parlamento Vasco, aplicable a fortiori a las reformas estatutarias; infracción que es claramente imputable al Gobierno Vasco. La PROPUESTA de EPCE no viene acompañada de los antecedentes necesarios, que, como más atrás decíamos, necesariamente deberían haber incluido –muy especialmente- un examen riguroso e imparcial de su compatibilidad con la Constitución. La ausencia de tales antecedentes es el signo más evidente de que la presentación de la PROPUESTA como si estuviera amparada en el art. 46.1.a) EAPV es, además de un falseamiento de la realidad, un implícito reconocimiento de que ha existido extralimitación en el uso del poder de iniciativa para la reforma estatutaria y, con ello, violación del propio precepto estatutario.
2. Infracción del artículo 166 de la Constitución. El Gobierno Vasco no participa del poder de iniciativa en la reforma constitucional, como sí lo hace el Parlamento de la Comunidad Autónoma (art. 166 CE en relación con el art. 87.2 CE). Pero, precisamente por carecer absolutamente de toda participación en la iniciativa para la reforma constitucional, el Gobierno Vasco no podía aprobar su PROPUESTA en la forma en que lo ha hecho, es decir, comprometiéndose con un texto que es total y manifiestamente disconforme con la CE. Sólo el Parlamento Vasco, autónomamente, puede decidir si impulsa o no una reforma constitucional, como paso previo y absolutamente indispensable para que el Gobierno Vasco pudiera presentar ante él una PROPUESTA de EPCE como la que ha remitido al órgano legislativo autonómico (documento nº 3). Por lo tanto, el acuerdo del Gobierno Vasco viola también el art. 166 CE en relación con el art. 87.2 CE.
De nuevo cabe reiterar que la infracción de lo dispuesto en el art. 101 del Reglamento del Parlamento Vasco –la falta de antecedentes necesarios en relación con la constitucionalidad de la PROPUESTA- es un claro indicio de la infracción que ahora se denuncia. Y sorprende que la Mesa del Parlamento Vasco, a quien correspondería impulsar la reforma de la Constitución, haya admitido la PROPUESTA de EPCE sin reclamar previamente al Gobierno esos necesarios antecedentes.
Permítasenos expresar lo mismo de otra manera, insistiendo en una idea frecuentemente repetida a lo largo de este escrito. Nuestra Constitución, en congruencia con el reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE), otorga a las asambleas legislativas autonómicas (es decir, a la representación del pueblo de cada Comunidad Autónoma) la formidable potestad de participar en la iniciativa de reforma constitucional. Si se respetan los procedimientos constitucionales prescritos para la reforma (los regulados en los arts. 167 y 168 CE según proceda), no hay proyecto político que esté de antemano excluido, y desde luego no lo está el que ha querido plasmarse en la PROPUESTA de ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI. Por lo tanto, lo que aquí se viene a reprochar al acuerdo del Gobierno Vasco es que haya comenzado haciendo mal (inconstitucionalmente) lo que desde el principio podía haber hecho bien y con lealtad constitucional, simplemente proponiendo al Parlamento Vasco que activara la reforma de la Constitución para hacerla compatible con el contenido de la PROPUESTA de ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI y aceptando luego lealmente el resultado del procedimiento constitucional de reforma, tanto si es favorable a la pretensión del Ejecutivo autonómico como si no lo es.
Séptimo. Infracciones constitucionales específicas que se reprochan al acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 4 de noviembre de 2003. El acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 4 de noviembre de 2003 adolece de los siguientes vicios de constitucionalidad:
1. Infracción de la reserva de Reglamento parlamentario, que supone violación del párrafo segundo del art. 27.1 del Estatuto de Autonomía del País Vasco en relación con el art. 152.1 de la Constitución. El art. 152.1 CE, que se refiere a un tipo de Estatutos de Autonomía en que está incluido el del País Vasco, dispone que “la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa”, que, en el caso de Euskadi, es el Parlamento Vasco. De acuerdo con el párrafo segundo del art. 27.1 EAPV, el Parlamento “fijará su Reglamento interno, que deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de sus miembros”. Este precepto estatutario, al prever un “Reglamento interno” del Parlamento Vasco automáticamente está reservando a este singular tipo de norma unas determinadas materias, a saber “su propia organización y funcionamiento” (STC 101/1983, de 22 de noviembre, FJ 3-A), “la ordenación interna de la vida” de la Cámara (STC 44/1995, de 13 de febrero, FJ 3). La STC 141/1990, de 20 de septiembre, dice claramente:
Los Reglamentos de las Cámaras autonómicas tienen como contenido propio el regular, con sujeción a la Constitución y al Estatuto, su propia organización y funcionamiento
Y de ahí que, como dice, la STC 44/1995, FJ 3, “requieran para su aprobación y modificación el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros. Exigencia que se erige, así, en garantía de los derechos de las minorías” (similar doctrina en las SSTC 119/1990, de 21 de junio, FJ 5, y.177/2002, de 14 de octubre, FJ 7). La regla de la mayoría absoluta para la reforma del Reglamento del Parlamento Vasco (RPV), de 11 de febrero de 1983, está recogida en su disposición final 2ª, según la cual “la reforma del Reglamento de la Cámara se tramitará conforme a lo establecido para las proposiciones de ley y deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de sus miembros”, entendiendo referida tal mayoría absoluta, de acuerdo con la disposición final 3ª del propio RPV, a los “miembros de derecho de la Cámara”.
Entre las materias más claramente reservadas al Reglamento parlamentario (al RPV en nuestro caso) está la regulación de los procedimientos parlamentarios para el ejercicio de funciones que le atribuye el Estatuto de Autonomía, entre las que, como es obvio, destaca la de la reforma de la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma o, por dar otro ejemplo, el ejercicio de las importantes facultades que a las Comunidades Autónomas confieren el art. 87.2 y, por remisión a éste, también el art. 166 CE, es decir, la participación de las Asambleas legislativas autonómicas en la iniciativa legislativa y de reforma constitucional ante las Cortes Generales. Pues bien, el RPV regula la iniciativa legislativa ordinaria ante las Cortes Generales (art. 120 RPV, único precepto de la sección IV, capítulo II, título VI, sección rotulada De la iniciativa legislativa ante las Cortes Generales del Estado), pero no propiamente la iniciativa de reforma constitucional, ni, lo que es aún más sorprendente y de mayor pertinencia para nuestro caso, la reforma del Estatuto de Autonomía, a diferencia de lo que ocurre con los Reglamentos de otras Asambleas Legislativas autonómicas que sí contienen reglas especiales para la reforma de sus respectivos Estatutos (así, art. 115 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, art. 128 del Reglamento del Parlamento de Galicia, art. 128 del Reglamento del Parlamento de Andalucía, arts. 160-162 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias, art. 125-127 del Reglamento del Parlamento de Cantabria, art. 97 del Reglamento de la Diputación General de La Rioja, arts. 105-107 de la Asamblea legislativa de la Región de Murcia, art. 123 del Reglamento de las Cortes Valencianas, arts. 150-152 del Reglamento de las Cortes de Aragón, arts. 159 y 160 del Reglamento de las Cortes de Castilla-La Mancha, art. 143 del Reglamento del Parlamento de Canarias, art. 159 del Reglamento del Parlamento de Navarra, art. 124 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura, arts. 136 y 137 del Reglamento del Parlamento balear, arts. 155 y 156 del Reglamento de la Asamblea de Madrid, y art. 124 del Reglamento de las Cortes de Castilla y León).
Si la PROPUESTA de ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI ha sido calificada por la Mesa como reforma del Estatuto de Autonomía (ver su publicación y lo expuesto en el hecho segundo y fundamento primero de este escrito), entonces no podía haber sido tramitado sin antes reformar a su vez el RPV –reforma del reglamento parlamentario que debería haber sido aprobada por mayoría absoluta- para regular debidamente el procedimiento parlamentario de reforma del Estatuto vasco. Lejos de actuar así, la Mesa ha acordado tramitar lo que ella misma denomina ‘reforma del Estatuto de Autonomía’ por el procedimiento legislativo ordinario, violando así la reserva de reglamento parlamentario, puesto que sólo y exclusivamente el RPV puede contener las normas de desarrollo del art. 46.1.b) EAPV. Con ello el acuerdo de la Mesa quebranta el párrafo segundo del art. 27.1 RPV en relación con el art. 152.1 CE.
Nótese que la infracción de la reserva de reglamento parlamentario se hace patente cuando se observa la inadecuación del procedimiento legislativo ordinario para tramitar la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía. Y es que mientras el procedimiento legislativo ordinario culmina con un texto que, una vez promulgado por el Presidente del Gobierno Vasco y publicado (art. 27.5 EAPV), se convierte en norma jurídica primaria, en la reforma del Estatuto de Autonomía la función del Parlamento Vasco es aprobar un texto que ha de elevarse a las Cortes Generales para seguir allí el procedimiento propio de las Leyes Orgánicas (arts 147.3 y 152.2 CE). Más aún: el propio periódico oficial del Parlamento Vasco –documento nº 3- distingue, en secciones distintas, lo que llama ‘función legislativa’ (subdividida en proyectos de ley y proposiciones de ley) y ‘reforma del Estatuto de Autonomía’.
2. Subsidiariamente, violación del artículo 24.2 del RPV. A la infracción de la reserva de reglamento parlamentario que se acaba de desarrollar, cabría responder que el RPV tiene su propio sistema de integración de lagunas, a saber, mediante resolución general de la Presidencia con la que se suple la omisión reglamentaria consistente en la falta de normas particulares para la reforma del Estatuto. Efectivamente, el art. 24.2 RPV dispone que la Presidencia del Parlamento Vasco ostenta la potestad de suplir omisiones del Reglamento (esto es, de integrar o colmar sus lagunas) mediante resolución general, como habría de serlo aquella que pretendiera establecer reglas para el trámite parlamentario de la reforma del Estatuto de Autonomía.
Frente a esta objeción, el Abogado del Estado entiende que la función de suplir las omisiones no puede llevarse tan lejos que vacíe la garantía que supone la aprobación y reforma del reglamento parlamentario por mayoría absoluta. De la STC 44/1995, FJ 2, resulta con claridad que las normas parlamentarias de segundo grado que suplen omisiones no pueden abordar cualesquiera materias ni contradecir el propio Reglamento:
aquellas disposiciones parlamentarias que, dictadas ultra vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan sus contenidos, implican no sólo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino también una vulneración del citado derecho fundamental [el del art. 23.2 CE, aclaramos].
Pues bien: parece evidente que se violaría la reserva de reglamento parlamentario si se pretendiera innovar el RPV creando, por resolución general del Presidente del Parlamento, reglas de trámite para la reforma del Estatuto de Autonomía. Sólo al Pleno de la Cámara, por mayoría absoluta, le está reservada esa función, porque, con nueva cita de la STC 44/1995, FJ 3,
las demás normas intraparlamentarias dictadas por los órganos competentes de la Cámara encuentran su límite en el Reglamento mismo al que interpretan o suplen, de suerte que, a su través, no es jurídicamente lícito proceder a una modificación del Reglamento, sustrayendo esa decisión al Pleno de la Cámara y obviando, además, el requisito de la mayoría absoluta que, para su reforma, establecen la Constitución, los Estatutos de Autonomía y normas de desarrollo directo de los mismos.
Y ¿cómo podría negarse que el trámite en el parlamento territorial de la reforma del Estatuto de Autonomía es norma de directo desarrollo de éste?
Pero admitamos dialécticamente la posible integración presidencial de la laguna u omisión. Es claro que el acuerdo de la Mesa de 4 de noviembre de 2003 constituiría violación flagrante del art. 24.2 RPV. En efecto: ni es resolución general que supla la omisión, ni ha sido adoptada por el Presidente de la Cámara, ni ha sido informada favorablemente por la Mesa ni por la Junta de Portavoces. Desde el punto de vista del art. 24.2 RPV, el acuerdo de la Mesa de 4 de noviembre de 2003 ha sido adoptado por órgano manifiestamente incompetente; incurre en graves vicios de procedimiento (omisión de informes preceptivos, siendo especialmente relevante el de la Junta de Portavoces, formada por los que lo son de todos los grupos parlamentarios), y finalmente no adopta la forma de norma general que le era exigible. Por lo tanto, si se supusiera aplicable el art. 24.2 RPV, también este precepto habría sido infringido.
Es cierto que no todo el contenido del RPV puede integrarse en el bloque de la constitucionalidad (STC 36/1990, de 1 de marzo, FJ 2). Pero, obviamente, el correcto ejercicio de la función presidencial de integrar lagunas, en la medida en que puede afectar a la reserva de reglamento parlamentario y crear normas permanentes de funcionamiento a través de las que se disciplina el ejercicio de las funciones y derechos de los representantes populares garantizado por el art. 23.2 CE, sí pertenece al famoso bloque.
3. Violación del artículo 23.1.4ª del RPV, como consecuencia de las infracciones anteriores y, además, en simultánea infracción del art. 9.1 CE. Si los precedentes argumentos son correctos, el acuerdo de la Mesa de 4 de noviembre de 2003 es patentemente antiestatutario (es decir, viola el Estatuto de Autonomía) y, con ello, quebranta la propia Constitución (art. 147.1 CE). El art. 23.1.4ª del RPV atribuye a la Mesa del Parlamento Vasco la función de calificar los escritos y documentos de índole parlamentaria, “así como declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos”. Y el art. 23.1.5ª del RPV confiere a la Mesa la función y responsabilidad de “decidir la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria, de acuerdo con las normas establecidas en este Reglamento”.
Pues bien, a la vista de tales preceptos del RPV, la Mesa nunca debió admitir la PROPUESTA de EPCE remitida por el Gobierno Vasco, y decidir que se tramitara por el procedimiento legislativo ordinario. Por el contrario, antes de admitirla, debió declarar que era imprescindible reformar el RPV (“de acuerdo con las normas establecidas en este Reglamento” recordemos que dice el art. 23.1.5ª RPV) para regular el trámite parlamentario de reforma estatutaria y, en su caso, el ejercicio de la iniciativa de reforma constitucional; o bien, subsidiariamente, que la omisión reglamentaria debía ser suplida por resolución general de la Presidencia, dictada previo parecer favorable de la propia Mesa y de la Junta de Portavoces. Puntos tan claros no pueden haber escapado a los asesores del Gobierno y del Parlamento Vasco. Pero, como en vez de no admitir la PROPUESTA, la Mesa la ha admitido ordenando tramitarla por el procedimiento legislativo ordinario, hay que concluir que ejercitó mal su poder de calificación y admisión –pues admitió lo que no debía admitir- y quebrantó así el art. 23.1.4ª RPV, precepto que le atribuye la potestad de calificar escritos y documentos de índole parlamentaria y declarar su admisibilidad o inadmisibilidad.
Pero aún hay otra razón, con mayor peso, para entender mal ejercitado el poder de calificación y admisión conferido a la Mesa por el art. 23.1.4ª RPV, incluso haciendo abstracción de la necesidad de una previa reforma del reglamento parlamentario o, subsidiariamente, de una resolución general de la Presidencia para suplir la omisión. Pues el acuerdo de la Mesa supondría un ejercicio disconforme a Derecho de la potestad de calificar y admitir, aun si estuviera dentro de la competencia de la Mesa el decidir sin previa reforma del RPV o sin resolución presidencial integrativa, sencillamente porque la clamorosa inconstitucionalidad de la PEPCE presentada por el Gobierno Vasco obligaba a la Mesa a no admitirla.
En efecto, ha de interpretarse que el art. 23.1.4ª RPV obliga a la Mesa a no admitir propuestas de reforma estatutaria patentemente inconstitucionales, como simple efecto de estar sujeta a la supremacía de la Constitución (art. 9.1 CE). Como declara la STC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2, relativa precisamente a un acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco, “el Reglamento parlamentario puede permitir o, en su caso, establecer, incluso, que la Mesa extienda su examen de las iniciativas más allá de la estricta verificación de sus requisitos formales, siempre, claro está, que los escritos y documentos girados a la Mesa, sean de control de la actividad de los Ejecutivos o sean de carácter legislativo, vengan, justamente, limitados materialmente por la Constitución, el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento parlamentario pertinente”. La Mesa del Parlamento Vasco no podía, en el presente caso, verdaderamente extremo, desentenderse de la patente inconstitucionalidad de la PROPUESTA de EPCE a la hora de decidir sobre su admisión. Y por ello ha incumplido clara y gravemente este deber que le viene impuesto por el art. 9.1 CE, que resulta por ello infringido, y, en consecuencia, ha ejercitado incorrectamente la potestad que le confiere el art. 23.1.4ª RPV, que también resulta por ello nuevamente quebrantado. El que la Mesa haya admitido la PROPUESTA sin esforzarse en remediar o subsanar la patente infracción del art. 101 del Reglamento del Parlamento Vasco cometida por el Gobierno Vasco corrobora, con cegadora claridad, que la potestad de calificación y admisión se ha ejercido irregularmente, quebrantando el art. 23.1.4º del mismo Reglamento.
4. Consecuencia de todo ello: grave violación del art. 23.2 CE. Todas las anteriores violaciones confluyen en la vulneración del art. 23.2 CE, en cuanto este precepto garantiza el desempeño de los cargos representativos parlamentarios autonómicos en conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en el Estatuto de Autonomía y en el Reglamento parlamentario, siempre y cuando se trate de funciones que correspondan al núcleo de su misión representativa (SSTC, entre otras, 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2, 64/2002, de 11 de marzo, FJ 7, o 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2, que citan a su vez otras muchas sentencias). Hay, ya lo hemos anticipado en el fundamento segundo, numerosas sentencias –por lo general dictadas en recursos de amparo- que examinan la infracción de los derechos de status parlamentario por las Mesas de los órganos legislativos con ocasión de ejercer su facultad de admitir a trámite.
En nuestro caso, todos los parlamentarios vascos, en el importante trance de intervenir en el examen, debate y enmienda de una PROPUESTA que el Gobierno Vasco y la Mesa presentan como reforma del Estatuto de Autonomía amparada en su art. 46.1 [a) y b)], tienen el derecho constitucional a hacerlo en condiciones de constitucionalidad y legalidad, así en el plano material o de contenido como en el formal o de procedimiento. Tienen, pues, derecho fundamental –reconocido en el art. 23.2 CE- a ejercer sus funciones en materia de reforma estatutaria conociendo los antecedentes necesarios para hacerse una idea clara y objetiva de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la propuesta (art. 101 del RPV) y actuando con arreglo un procedimiento previamente regulado en el Reglamento parlamentario -o al menos en una resolución presidencial de alcance general- y específicamente diseñado y estructurado para tal efecto (legalidad formal). Tienen también todos y cada uno de los parlamentarios vascos el derecho a ejercer sus funciones en materia de reforma constitucional sobre un texto redactado con el propósito de sujetarse a la Constitución o, al menos, de no infringirla deliberadamente (constitucionalidad material). Ni una ni otra condición reúne la PROPUESTA de EPCE, de manera que todos los vicios del acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco vienen a parar en este último, que, por suponer vulneración del art. 23.2 CE, se convierte en el principal.
Procede, por ello, declarar inconstitucional y nulo el acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 4 de noviembre de 2003.
En su virtud, al Tribunal
SUPLICA que, con admisión de este escrito, documentos que lo acompañan y copias de todo, tenga por formulada la presente impugnación en nombre del Gobierno; la admita a la mayor brevedad y, previos los trámites legales, dicte en su día sentencia por la que este Tribunal DECLARE INCONSTITUCIONALES Y NULOS:
1º. El acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003, mediante el que se aprueba una llamada PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI, y se da traslado de ella al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco “de conformidad con lo exigido por el artículo 46.1.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco” (documentos nº 1 y 2).
2º. El acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco adoptado en su reunión de 4 de noviembre de 2003, mediante el que admite a trámite “la propuesta de reforma, para su tramitación conforme al procedimiento legislativo ordinario, y ordena su remisión a la Comisión Parlamentaria de Instituciones e Interior y su publicación en el BOLETÍN OFICIAL DEL PARLAMENTO VASCO, abriendo además un plazo para que presenten enmiendas “los miembros del Parlamento y los grupos parlamentarios”; acuerdo publicado en el BOLETÍN OFICIAL DEL PARLAMENTO VASCO nº 115, del 7 de noviembre de 2003, bajo el título REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA A INICIATIVA DEL GOBIERNO VASCO, que incluye el texto del ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI.
Es justicia.
Madrid, 13 de noviembre de 2003.
OTROSÍ DICE: Que, con arreglo a los artículos 161.2 CE y 77 LOTC, que de nuevo se dejan expresamente invocados, presentada esta impugnación, queda suspendida la eficacia de las resoluciones autonómicas que se combaten. Como es evidente, este efecto de la impugnación necesariamente ha de llevar aparejado el que haya de entenderse suspendido tanto el traslado al Parlamento Vasco de la PROPUESTA DE ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI, como la tramitación del llamado ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI conforme al procedimiento legislativo ordinario, según dispone el acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco aquí impugnado. Por lo tanto, el ESTATUTO POLÍTICO DE LA COMUNIDAD DE EUSKADI no podrá ser tramitado por la Asamblea Legislativa autonómica siguiendo el procedimiento legislativo ordinario, mientras este Tribunal no levante la suspensión o desestime por sentencia la presente impugnación. Por lo que, atendiendo a evidentes razones de seguridad jurídica (art. 9.3 CE),
SUPLICA que, admitida la presente impugnación, se declaren en suspenso las resoluciones impugnadas desde la fecha de iniciación del presente proceso constitucional y se comunique así a los Excmos. Sres. Presidentes del Parlamento Vasco y del Gobierno Vasco para que lo acaten y cumplan. Es igualmente de justicia. Lugar y fecha, ut supra.
