El criterio usado por la Ley 39/1988 para diferenciar entre las construcciones rústicas y urbanas es el de definir las urbanas con un carácter residual y omnicomprensivo, de manera tal que, salvo las expresamente calificadas de rústicas, todas las demás construcciones son urbanas. Y así, encajan sin esfuerzo, en el apartado 1 del artículo 62 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, no sólo los edificios convencionales, sino también las instalaciones industriales integradas en los complejos correspondientes y, en general, cuantas otras instalaciones sirvan para satisfacer adecuadamente el uso industrial al que estén adscritas.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: SEGUNDA
Sentencia de 11 de julio de 2003
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 10688/1998
Ponente Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó
En la Villa de Madrid, a once de Julio de dos mil tres. Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados al margen anotados, el recurso de casación que con el número 10.688/1998 ante la misma pende de resolución, promovido por la Procuradora de los Tribunales Doña Concepción Albacar Rodríguez en nombre y representación de “REPSOL PETRÓLEO S.A.”, bajo dirección letrada, contra la sentencia de 3 de junio de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 488/1996. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El Ayuntamiento de Cartagena practicó cuatro liquidaciones por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (en adelante IBI), periodo de 1994, a nombre de REPSOL PETRÓLEO S.A., por las fincas destinadas a Refinería, Gasolinas, Terminado y Crudos, por importe de 29.289.207.-, 7.388.115.-, 6.202.412.- y 15.936.647.- pesetas respectivamente. Contra estas liquidaciones, la citada sociedad presentó reclamación económica-administrativa ante el Tribunal Regional de Murcia, que, en resolución de 21 de diciembre de 1994, acordó declararse incompetente por razón de la materia, declarando que procedía el recurso de reposición ante el Ayuntamiento de Cartagena con carácter previo al contencioso-administrativo. Interpuesto recurso de alzada por REPSOL PETRÓLEO S.A. ante el Tribunal Económico Administrativo Central, éste, en resolución de 23 de abril de 1996, acordó desestimar el recurso y confirmar la resolución del Tribunal Regional. SEGUNDO.- Contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 23 de abril de 1996 REPSOL PETRÓLEO S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, que, con fecha 3 de junio de 1998, dictó sentencia en cuyo fallo desestimaba el recurso interpuesto por REPSOL PETRÓLEO S.A. y confirmaba el Acuerdo dictado por el Tribunal Económico Administrativo Central de 23 de abril de 1996. TERCERO.- Contra la citada sentencia la representación procesal de REPSOL PETRÓLEO S.A. preparó ante el Tribunal “a quo” el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; admitido el recurso por providencia de 7 de junio de 2000 y formalizado por el Abogado del Estado recurrido su escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para deliberación y fallo, la audiencia del día 9 de julio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia recurrida empieza por fijar el objeto de la impugnación en el recurso seguido: el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 23 de abril de 1996 por el que “resuelve desestimar la reclamación económico-administrativo, interpuesta por REPSOL PETRÓLEO S.A., hoy actora, contra fallo del TEAR de Murcia de 21 de diciembre de 1994, en asunto relativo a liquidaciones de IBI, periodo de 1994 practicadas por el Ayuntamiento de Cartagena, respecto de cuatro fincas de la recurrente. El TEAR se declaró incompetente por razón de la materia, declarando que procede el recurso de reposición ante el Ayuntamiento con carácter previo al contencioso-administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley 7/1985”. La Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional había dictado sentencia el 31 de mayo de 1996, en el recurso contencioso-administrativo 381/94 interpuesto por REPSOL PETRÓLEO S.A. contra la liquidación de la Contribución Territorial Urbana, ejercicio 1989, correspondiente a la Refinería de Petróleo de Escombreras (Cartagena). En la misma se declaró conforme a Derecho la revisión del valor catastral en el año 1989, con efecto en los años 1990 y 1991. Asimismo se señaló entonces cómo “si bien es cierto que ese módulo básico tiene su origen en las normas de servicio, no lo es menos que también aparece en la ponencia de Valores que había sido reglamentariamente aprobada”. Por eso, para la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional no cabía sino reiterar que los Tribunales Económico-administrativos carecen de competencia para revisar las liquidaciones del IBI, y que en virtud de lo dispuesto en el artículo 14, párrafo 4, de la Ley 39/1988, la resolución del TEAR de Murcia acordando abstenerse de entrar a conocer de la reclamación por estimarse incompetente por razón de la materia y prevenir a la actora para “que use de su derecho ante el Ayuntamiento de Cartagena” era conforme a Derecho. SEGUNDO.- Contra la referida sentencia la empresa recurrente formuló escrito de interposición de recurso de casación en el que, al amparo del artículo 95.1 núm. 4º de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción que le dio la Ley de 30 de abril de 1992, invocó los siguientes motivos de casación: a) Infracción por la sentencia de instancia del artículo 62. b. 1) de la L.H.L. habida cuenta que las instalaciones industriales que integran la destilación de crudo de petróleo no pueden tributar por IBI por no ser asimilables al concepto de edificios y sí al de “máquinas, aparatos o artefactos” según ha precisado la O.M. de 28 de diciembre de 1989. b) Infracción de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 39/1988 dado que para el ejercicio de 1994, aquí considerado, la revisión del valor catastral fue llevado a cabo arrancando de la establecida para 1989 y, por tanto, sin relación alguna con el valor de mercado y atendiendo, por el contrario, al valor histórico del suelo completado con la aplicación de coeficientes previstos en la normativa sobre regularización de balances. TERCERO.- La decisión adoptada por la sentencia recurrida de confirmar el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central, que confirmó a su vez el del Regional de Murcia de 21 de diciembre de 1994, que se abstuvo de entrar a conocer de la reclamación formulada por REPSOL PETRÓLEO S.A. frente a las liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Cartagena contra la recurrente en concepto de impuesto sobre Bienes Inmuebles correspondientes al ejercicio 1994 por considerarse incompetente para conocer de las mismas por razón de la materia, previniendo a la sociedad reclamante para que usase de su derecho ante el Ayuntamiento de Cartagena, es conforme a Derecho. El artículo 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, suprimió en la esfera local la vía económico-administrativa al disponer que “contra los actos de aplicación y efectividad de los Tributos locales podrá interponerse, ante el mismo órgano que los dictó, el correspondiente recurso de reposición; contra la denegación expresa o tácita de dicho recurso, los interesados podrán interponer directamente recurso contencioso-administrativo”. Con esta disposición, los tributos locales se sustraían de la materia económico-administrativa, según común sentir de la doctrina, confiando su revisión administrativa al recurso de reposición previo al contencioso, cuya principal característica era la de tratarse de un recurso prejudicial que había que agotar para acceder a los Tribunales, según venía configurado por la Ley de la Jurisdicción de 1956 y por la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Por su parte, el artículo 113.1 de la Ley 7/1985 dispuso que “contra los actos que pongan fin a las reclamaciones formuladas en relación con los acuerdos de las Corporaciones en materia de... imposición aplicación y efectividad de tributos..., los interesados podrán interponer directamente el recurso contencioso-administrativo”. Por último, otro precepto de la Ley 7/1985, el artículo 52.1, se expresaba en parecidos términos: “Contra los actos y acuerdos de las Entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán, previo recurso de reposición, en los casos en que proceda, ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente”. Estos preceptos suponían que, en el ámbito tributario local, y respecto a los actos dictados por las Entidades locales, debía aplicarse, pura y simplemente, el recurso de reposición. La Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, supuso un cambio importante respecto de la regulación del recurso de reposición en el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 ya que el recurso de reposición dejó de ser potestativo para el contribuyente si quería posteriormente acudir a la vía contenciosa-administrativa y desapareció la posibilidad de reclamar en vía económica-administrativa contra actos de gestión tributaria dictados por las Entidades locales.. Con posterioridad el artículo 14.4 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, mantuvo esta situación: “Contra los actos de las Entidades Locales sobre aplicación y efectividad de los tributos locales podrá formularse, ante el mismo órgano que los dictó, el recurso de reposición a que se refiere el artículo 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, previo al contencioso-administrativo, en el plazo de un mes, a contar desde la notificación expresa o la exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas de contribuyentes”. La Ley 39/1988 resucitó la reclamación económica-administrativa contra los actos de gestión de tributos locales desarrollados por la Administración estatal y, en concreto, por el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, en el ejercicio de sus competencias en materia de gestión catastral, a saber: a) los aprobatorios de la delimitación del suelo (artículos 78 y 70.2); b) las Ponencias de valores (artículos 78 y 70.3 y 4); c) los valores resultantes de las Ponencias, una vez notificados individualmente a cada sujeto pasivo (artículos 78, 70.5 y 71). CUARTO.- Sobre la cuestión de fondo que aquí plantea la recurrente, esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse, con referencia a la misma entidad recurrente y al mismo problema en la Refinería de Petróleo de Escombreras, bien que referido a los ejercicios de 1989, 1990 y 1991, en la sentencia de 1 de febrero de 2002 (recurso de casación núm. 7350/1996) y en la sentencia de 20 de abril de 2002 (recurso núm. 301/97) referida a los ejercicios de 1992 y 1993. En sentencia de 7 de julio de 2003 (recurso núm. 9330/1998), esta Sala ha conocido del mismo problema, planteado por REPSOL PETRÓLEO S.A. con referencia a la Refinería de Petróleo de Tarragona, en relación el valor catastral revisado para 1990. El criterio mantenido en las sentencia citadas ha de ser reproducido aquí en acatamiento a los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina. QUINTO.- En cuanto a la denuncia de infracción por la sentencia de instancia del artículo 62. b). 1 de la Ley 39/1988, de 23 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, (en adelante L.H.L.), en relación con la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1989, por entender que las instalaciones industriales sitas en la Refinería de Petróleos de Escombreras eran instalaciones o construcciones no asimilables a edificios -y no sujetas, por tanto, al IBI- y sí al de “máquinas, aparatos o artefactos”, según precisión de la Orden Ministerial de Hacienda de referencia, hoy reiterada por el Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, la recurrente comienza denunciando la “grave incongruencia omisiva” cometida por la sentencia de instancia en el sentido de que no trató el problema suscitado por aquélla sobre la infracción del artículo 62.b.1 de la L.H.L. por no poder estar sujetos al IBI, como antes de esta Ley no lo habían estado a la Contribución Territorial Urbana, las instalaciones industriales no susceptibles de asimilación al concepto de edificación. Pues bien, debe advertirse que la denunciada grave incongruencia omisiva debió canalizarse a través del ordinal 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional aplicable, en la redacción dada por la Ley 10/1992, y, por lo tanto, no ha de ser tratado al resolver el recurso, y no por un puro y exacerbado formalismo -como dijimos en la ya citada sentencia de 20 de abril de 2002- sino por estar vinculado este criterio a la naturaleza y función de la propia casación. No obstante, analizado el tema desde la perspectiva de la determinación de la sujeción de suelo y construcciones, antes a la referida Contribución Territorial Urbana y después (desde luego en el problema suscitado en este recurso) al IBI, y, por ende, desde la denunciada infracción del art. 62.b).1 LHL -ésta bien articulada al amparo del ordinal 4º de dicho precepto-, la Sala, sin necesidad de profundizar ahora en la larga historia de la sujeción a la Contribución Urbana de muchas construcciones atípicas, distintas del puro y simple edificio (ya se hizo el estudio en la precitada Sentencia de 1º de Febrero de 2002), debe llegar a la conclusión de que el conjunto de construcciones que integran las instalaciones propias de la Refinería de Escombreras se subsumen en la tipificación de bienes sujetos, precisamente en una correcta interpretación de la Norma 5 de la Orden Ministerial de 28 de Diciembre de 1989 y del precepto, acabado de citar (art. 62.b.1), de la LHL. En efecto. En este tan repetido precepto de la LHL se establece que a efectos de este Impuesto (del IBI, se entiende), tendrán la consideración de bienes inmuebles de naturaleza urbana las construcciones de tal carácter, “entendiendo por tales los edificios, sean cualesquiera los elementos de que estén construidos, los lugares en que se hallen emplazados, la clase de suelo en que hayan sido levantados y el uso a que se destinen, aun cuando por la forma de su construcción sean perfectamente transportables, y aun cuando el terreno sobre el que se hallen situados no pertenezca al dueño de la Construcción, y las instalaciones comerciales e industriales asimilables a los mismos, tales como diques, tanques o cargaderos”. Como se ha dicho en la Sentencia de esta Sala de 15 de Enero de 1998 (recurso de casación en interés de ley 661471997) y se repite en las de 17 y 22 de Julio de 2000 (recursos de casación 6947/94 y 7474/94), de dicho precepto se deduce que el legislador siguiendo una tradición histórica, ha querido gravar con el IBI toda clase de construcciones, entendidas éstas en sentido amplio, con abstracción de su lugar de ubicación, de su destino, de los materiales que las configuren o de la posibilidad de su traslado. Y se reputan como edificios las instalaciones comerciales e industriales, en la medida en que sean equiparables a los mismos por ser construcciones estables en las que se desarrolle una actividad de las clases citadas, describiéndose, como tales, de una forma enunciativa, aunque no exhaustiva, los diques, tanques y cargadores. El artículo comentado menciona, además, a modo de cláusula de cierre, “las demás construcciones no calificadas expresamente de naturaleza rústica en el artículo siguiente” (art. 62.3). Por eso es obvio, como dice la doctrina más generalizada, que el criterio usado por dicha Ley 39/1988 para diferenciar entre las construcciones rústicas y urbanas es el de definir las urbanas con un carácter residual y omnicomprensivo, de manera tal que, salvo las expresamente calificadas de rústicas (calificación que es, en este punto, taxativa), todas las demás construcciones son urbanas. Y así, encajan sin esfuerzo, en el apartado 1 de dicho precepto, no sólo los edificios convencionales, sino también, en virtud de lo indicado en el último inciso, las instalaciones industriales integradas en los complejos correspondientes y, en general, cuantas otras instalaciones sirvan para satisfacer adecuadamente el uso industrial al que estén adscritas, instalaciones que han de considerarse edificios por proteger y albergar las máquinas, aparatos o artilugios y demás elementos necesarios para dicha actividad industrial (instrumentos, éstos últimos, que, a pesar de su ubicación, están excluidos, sin embargo, de la comentada asimilación, en virtud de lo aclarado en la Norma 5.b de la Orden Ministerial de 28 de Diciembre de 1989), tal y como declaró también esta Sala en Sentencia de 11 de Marzo de 1991, que consideró sujeto a la Contribución Territorial Urbana un complejo siderúrgico integrado por muy diversos edificios e instalaciones industriales. SEXTO.- En cuanto a la infracción por la sentencia de instancia del artículo 66 de la L.H.L., entiende el recurrente que, para el ejercicio objeto de consideración, en la determinación del valor catastral del suelo han jugado parámetros distintos del valor de mercado, atendiendo, por el contrario, al valor histórico del suelo o coste de adquisición, actualizándolo por aplicación de los coeficientes que se utilizaron para la actualización de balances a efectos fundamentalmente del Impuesto sobre Sociedades. El recurrente considera que este método valorativo no estaba reconocido ni en la normativa reguladora de la Contribución Territorial Urbana, ni lo está en la del I.B.I. La Sala no puede compartir este criterio. En efecto. Tanto el artículo 267 del Texto refundido, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, cómo el artículo 66, apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, utilizan, como término último de referencia para la determinación objetiva del valor catastral del suelo, el valor de mercado. Normalmente, en la tasación colectiva de ciudades existe un grado de homogeneidad que permite señalar un valor básico por polígonos, que posteriormente se adapta a los distintos aprovechamientos, calles, etc. pero a veces sucede que un terreno, por sus circunstancias específicas, como ocurre con el ocupado por la Refinería de Escombreras, no permite tal modo de proceder. Tan es así que la Ley 39/1988 sugiere en estos casos la valoración mediante Ponencias singulares. La Ponencia de Valores se encaró con esta situación y razonó acerca de las dificultades técnicas de valorar el suelo ocupado por la Refinería conforme al modelo general establecido en las Normas Técnicas, aprobadas por las O.O.M.M de 28 de Diciembre de 1989, y otras anteriores, por lo que optó por el valor de mercado, pero, ante la inexistencia de un mercado de estos o similares terrenos, lo señaló partiendo del valor de mercado en el momento de adquisición de los mismos, es decir, del coste real de adquisición, dato este que figuraba en los balances de la sociedad, actualizándolo por aplicación de los coeficientes de actualización de balances aplicados a las de 1979 y 1983, que respondieron al proceso de inflación experimentado entonces por la economía española, bien entendido que la Ponencia de Valores se quedó en 1983, y, por tanto, no ha reconocido la inflación correspondiente al período 1984 a 1989 y 1990 a 1993, de manera que en dicha Ponencia de Valores se ha fijado el valor de mercado de 1983, modo de proceder que beneficia claramente a la recurrente. Sentado que el criterio valorativo utilizado en la Ponencia de Valores era conforme a Derecho, puesto que era una manera razonable de fijar el valor de mercado, si REPSOL PETRÓLEO, S.A. no estaba de acuerdo con dicho valor de mercado, tenía la posibilidad de discutirlo en vía administrativa, promoviendo la tasación pericial contradictoria, según dispone el artículo 52, apartado 2, de la Ley General Tributaria, y en vía jurisdiccional mediante prueba pericial debidamente practicada conforme dispone la Ley de Enjuiciamiento Civil, pero, como no lo ha hecho, el valor del suelo fijado por la Administración Tributaria debe ser respetado en casación. SÉPTIMO.- En consecuencia de cuanto se ha expuesto y como en los casos de las sentencias invocadas, dictadas en supuestos similares y cuya doctrina hemos reproducido en lo que aquí resulta pertinente, se está en el caso de desestimar el recurso, con la preceptiva imposición de costas que deriva del mandato contenido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable. En su virtud, en nombre del rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por “REPSOL PETRÓLEO S.A.” contra la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de tres de junio de mil novecientos noventa y ocho, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente. Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, CERTIFICO.
