TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo contencioso-administrativo
Sección TERCERA
Sentencia de 13 de febrero de 2003
RECURSO CASACIÓN 9360/1997
Ponente Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona
Excmos. Sres.:
D. Segundo Menéndez Pérez
D. Manuel Campos Sánchez-Bordona
D. Francisco Trujillo Mamely
D. Fernando Cid Fontán
En la Villa de Madrid, a trece de Febrero de dos mil tres.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 9360/1997 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 13 de octubre de 1997 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 77/1996, sobre denegación de pensión; es parte recurrida D. J.M.F-P.B., representado por el Procurador D. Antonio María Álvarez-Buylla Ballesteros.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- D. J.M.F-P.B. interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 77/1996 contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 8 de noviembre de 1995 que confirmó la dictada con fecha 14 de julio de 1994 por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, denegatoria de la solicitud de declaración de no sujeción a las normas de concurrencia de pensiones de la que percibe como Ex-presidente del Tribunal de Cuentas.
Segundo.- En su escrito de demanda, de 5 de junio de 1996, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare que no es de aplicación el límite cuantitativo del art. 44 de la Ley 50/84 a la pensión que como ex-Presidente del Tribunal de Cuentas le corresponde, dado su carácter indemnizatorio, y que consiguientemente se proceda por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas a practicar las liquidaciones de las diferencias que le corresponde percibir en virtud de dicho reconocimiento".
Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 10 de octubre de 1996 en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".
Cuarto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Séptima, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 13 de octubre de 1997, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Letrado D. Rafael Pastor López, en nombre de D. J.M.F-P.B. contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 8 de noviembre de 1995 que desestimó la reclamación formulada contra la resolución de la Dirección General de Costes de Personal de 14 de julio de 1994, debemos anular y anulamos dichas resoluciones administrativas por no ser conformes a Derecho y en su lugar declarar como declaramos que la pensión vitalicia de Ex-Presidente del Tribunal de Cuentas del actor no está sometida a concurrencia y limitación de pensiones, ni ninguna otra limitación, debiendo abonársele los atrasos desde su inicial petición a la Administración, así como los intereses legales correspondientes a la cantidad resultante, sin hacer condena en costas".
Quinto.- Con fecha 12 de enero de 1998 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 9360/1997 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:
Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 3.2, 3.3, 27 y 55 del Texto Refundido de Clases Pasivas del Estado aprobado por Real Decreto-Legislativo 670/1987, de 30 de abril.
Segundo: Al amparo del artículo 95.1.3º, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, al conceder en el fallo algo ("derecho a los intereses legales correspondientes") no pedido en la demanda.
Tercero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 45 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988.
Sexto.- D. J.M.F-P.B. presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su inadmisión.
Séptimo.- Por providencia de 17 de diciembre de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 5 de febrero de 2003, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.- Don J.M.F-P. fue jubilado, por edad, como Catedrático de Universidad con efectos de 1 de octubre de 1991, correspondiéndole desde entonces percibir la pensión ordinaria de jubilación.
Tras haber presidido desde 1982 (Real Decreto 1698/1982, de 24 de julio ) a julio de 1988 el Tribunal de Cuentas, se le reconoció un haber pasivo como ex-presidente de dicho organismo, asimilado a ex-ministro.
La Administración aplicó a ambos haberes pasivos las normas legales correspondientes a la acumulación de pensiones públicas y a la limitación o tope de sus cuantías. Contra los actos administrativos en que se tradujeron estas decisiones (resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de 8 de noviembre de 1995, que confirmó la dictada con fecha 14 de julio de 1994 por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas), recurrió ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que, en sentencia de fecha 13 de octubre de 1997, estimó su recurso y anuló dichas resoluciones.
Segundo.- En su demanda el señor F-P. había alegado el carácter indemnizatorio de las percepciones pasivas de los altos cargos (ex-ministros y asimilados, entre ellos los Presidentes del Tribunal de Cuentas), independientes de cualquier cotización previa. La limitación presupuestaria de las pensiones públicas no alcanzaba, a su juicio, a dichas "retribuciones", más que haberes pasivos, por lo que no debían estar sujetas a los límites que había aplicado la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas. Así lo había confirmado, por lo demás, la propia Audiencia Nacional en sus sentencias de 9 de mayo de 1991 (recurso 318.731) y 9 de junio de 1992 (recurso 58.200).
La Sala de instancia dio la razón al demandante reiterando las consideraciones que había vertido en otras sentencias anteriores. A través de su extensa fundamentación sostuvo el tribunal sentenciador, en síntesis:
a) Que la naturaleza jurídica de esta percepción, "haber de cesantía" o "pensión vitalicia", la excluía del régimen general de las pensiones públicas (fundamento jurídico cuarto).
b) Que la interpretación de los artículos 3.2 b) y 3.1 c) del Texto Refundido de Clases Pasivas aprobado por Real Decreto-Legislativo 670/1987, de 30 de abril, conducía a diferenciar entre las pensiones, por un lado, a favor de familiares de ex-ministros (causadas antes o después de 31 de diciembre de 1985) que vienen sujetas en todo caso a las normas sobre concurrencia y limitación de pensiones, y por otro, a favor del propio ex-ministro. En este último caso, "si el hecho causante se produce antes del 31 de diciembre de 1985 la legislación aplicable es la vigente a 31 de diciembre de 1984, con las modificaciones recogidas en el Título II del citado Real Decreto Legislativo 670/1987 y, por tanto, quedan sometidas a limitación"; por el contrario, no están sometidas a dichos límites las pensiones causadas después de aquella fecha, ante la ausencia de regulación en el artículo 3.1 c) de aquel Texto Refundido (fundamento jurídico quinto).
c) Que el Gobierno se excedió al incluir en el Texto Refundido la distinción contenida en el artículo 3.2 b) con respecto al 3.1 c) sobre los derechos pasivos que causen los propios ex-ministros en su favor mediante la expresión "en su propio favor siempre". Exceso frente al mandato de delegación y autorización conferidas por la Disposición Final 5ª de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, que obligaba al tribunal sentenciador a no dar por válida aquella distinción y, en consecuencia, a rechazar la argumentación del Abogado del Estado al respecto (fundamento jurídico sexto).
Tercero.- El Abogado del Estado, disconforme con la sentencia, la recurre en casación aduciendo dos motivos sustantivos y uno procesal. Hemos de decir, antes de seguir adelante. que el recurso de casación se basa en idénticos motivos y argumentaciones jurídicas que otros análogos, dirigidos contra sentencias de la misma Sala de la Audiencia Nacional que, por su parte, repitieron los fundamentos jurídicos contenidos en la hoy recurrida y se pronunciaron en el sentido estimatorio (a favor de los ex-ministros recurrentes) de ésta.
Todos esos recursos de casación (más de treinta) interpuestos por el Abogado del Estado han sido estimados por esta Sala del Tribunal Supremo, corrigiendo la interpretación que la de instancia hizo de las normas legales y reglamentarias a debate. Por citar tan sólo las correspondientes a los años 1999 y 2000, diremos que las sentencias de esta Sala de 23 de febrero de 2000 (recursos de casación números 8752 y 8995/1997), 17 de febrero de 2000 (recurso de casación número 8593/1997), 16 de febrero (recurso de casación número 7717/1997) y 9 de febrero de 2000 (recursos de casación números 3776 y 1031/1997) continúan la misma línea argumental y el mismo fallo de las dictadas el 21 de abril de 1999 (recursos de casación números 4931, 7661, 2264 y 3763/1997), 18 de febrero de 1999 (recursos de casación números 5510, 7716 y 7715/1997), 17 de febrero de 1999 (recursos de casación números 3881 y 3779/1997) y 20 de enero de 1999 (recursos de casación números 3768, 4362, 1030, 3784 y 3766/1997), entre otras muchas. A ellas nos referiremos en los fundamentos jurídicos siguientes para estimar también, como ya anticipamos, el presente recurso de casación.
Cuarto.- En su escrito de oposición al recurso de casación aduce el señor F-P. que éste resulta inadmisible por referirse a una cuestión de personal que, de conformidad con el artículo 93.2 a) de la Ley Jurisdiccional, está excluida del acceso a la casación. No añade su autor ninguna otra alegación en defensa de la tesis de fondo que contiene la sentencia recurrida, limitando, pues, su oposición a la objeción de inadmisibilidad.
Cuando en los correspondientes recursos de casación se adujo, esta objeción fue desestimada por las sentencias precedentes de esta Sala en los siguientes términos que nuevamente reiteramos:
"[...] Es cierto que en esta cuestión de acceso al recurso de casación, y antes al de apelación, de las sentencias dictadas en relación a pensiones de ex-ministros, esta Sala, en sentencias de 26 de julio de 1983 y 8 de mayo de 1985, mantuvo una postura favorable a considerarlas como cuestiones de personal, vedando con esta consideración el acceso al recurso ante esta Sala. Sin embargo una línea jurisprudencial que comienza con la sentencia de 23 de febrero de 1989 y que puede ya considerarse constante, uniforme y consolidada -Autos del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1991, 7 de octubre de 1996, 11 de noviembre de 1996, 28 de este mismo mes y año, 13 de diciembre de 1996, 19 de este mismo mes y año y 10 de enero de 1997- mantiene una postura totalmente diversa y favorable a la admisión del recurso, ahora de casación.
En el Auto de 28 de noviembre de 1996, siguiendo la inicial doctrina de la sentencia de 23 de febrero de 1991, aplicada en este caso al desaparecido recurso de apelación, se dice que 'a pesar de la naturaleza eminentemente pública del servicio prestado a la Administración a través de un cargo ministerial, no puede decirse que la relación que liga a estas Autoridades, ex-ministros, con el Estado haya de tener acogida en la amplia acepción de empleados públicos, pues la función que aquéllos desempeñan es de carácter estrictamente político y no profesional, lo que implica que las cuestiones resueltas por la sentencia no pueden ser calificadas como de personal, máxime si lo que directamente se discute en el caso resuelto por la sentencia impugnada viene referido a una resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central que desestima una reclamación contra acuerdo de la Dirección General de Costes de Personal -supuesto idéntico al que es objeto de este recurso-, denegatorio de la solicitud de considerar como de carácter indemnizatorio la pensión percibida por un 'ex'-Ministro, de lo que resulta la inaplicación de la excepción del artículo 93.2 a) de la Ley Jurisdiccional'.
Sin que nada obste a la aplicación de esta doctrina jurisprudencial la circunstancia de que el proceso inicial se hubiera desarrollado por el cauce del previsto para cuestiones de personal, ya que con ello ninguna indefensión se le causó al ahora recurrido, quien obtuvo una sentencia favorable, pero sin que el error entonces producido en la tramitación pueda suponer una legitimación del favorecido por la inicial resolución para impedir el acceso a la casación eliminando la posibilidad de una revisión de lo previamente decidido. Procede, pues, desestimar la petición de inadmisibilidad".
Quinto.- El primero de los motivos de casación, que será decisivo para el éxito de la pretensión impugnatoria, se formula al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional y mediante él denuncia el Abogado del Estado la infracción de los artículos 3.2, 3.3, 27 y 55 del Texto Refundido de Clases Pasivas del Estado aprobado por Real Decreto-Legislativo 670/1987, de 30 de abril.
El motivo ha de ser acogido por las razones que esta Sala ha expuesto, de modo reiterado, en las sentencias antes citadas. Por citar tan sólo la de 23 de febrero de 2000 (recurso de casación número 8752/1997), analizamos detenidamente en sus fundamentos jurídicos quinto a decimosegundo, ambos inclusive, la interpretación que consideramos correcta de los artículos citados por el Abogado del Estado, para llegar a la conclusión -que ahora reiteramos- de que la Sala de instancia los había infringido y, por el contrario, las decisiones administrativas impugnadas se atenían a ellos.
Para no repetir in extenso lo que ya hemos dicho en más de treinta sentencias precedentes, nos limitaremos a transcribir la síntesis de los argumentos que apoyaban entonces, y apoyan ahora, el fallo estimatorio del recurso y que son éstos:
"[...] a) Las denominadas pensiones vitalicias de los ex-ministros y otros altos cargos no tienen carácter indemnizatorio y son una manifestación especial de la actuación protectora del Estado contra los riesgos de la vejez;
b) por ello tiene unas características semejantes a las demás pensiones o derechos pasivos que devengan quienes han desempeñado puestos al servicio del Estado o de otras administraciones públicas;
c) dicha pensión vitalicia es compatible con otras que pueda percibir el beneficiario al no existir impedimento normativo en tal sentido, pero también, como las demás pensiones públicas, está sujeta en caso de compatibilidad a las limitaciones cuantitativas que se vienen estableciendo en las sucesivas leyes presupuestarias;
d) no existe laguna normativa en el Real Decreto Legislativo de Clases Pasivas 670/1.987, de 30 de abril, dado que el artículo 3.2,b) determina con meridiana claridad cuál es la normativa aplicable a los derechos pasivos de los ex-ministros (y otros altos cargos), que es la vigente en 31 de diciembre de 1.984 con la concreción que se realiza en el apartado 3º del precitado artículo 3;
e) tampoco existe exceso alguno en cuanto al ejercicio de la refundición autorizada por la Disposición Final 5ª de la Ley 50/1.984, de 30 de diciembre, ya que el Gobierno se ciñó estrictamente a los términos de la autorización, sin incluir en el texto refundido precepto alguno que no estuviera en vigor al cumplir el mandato."
En consecuencia, al igual que en aquel caso, la sentencia recurrida infringe los artículos 3.2, 3.3, 27 y 55 del Real Decreto Legislativo 670/1987, debiendo estimarse el motivo de casación formulado por el Abogado del Estado en el escrito de interposición del recurso.
Sexto.- Al estimar el motivo de casación formulado por el Abogado del Estado procede anular la sentencia de instancia y declarar la conformidad al ordenamiento jurídico de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 8 de noviembre de 1995 que desestimó la reclamación formulada por el Sr. F-P.B. contra el acuerdo de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas de 14 de julio de 1994, a su vez denegatorio de la petición de que se declarase que la pensión percibida como ex-ministro se hallaba exenta de las normas de concurrencia y limitación de pensiones.
Séptimo.- No concurren circunstancias determinantes para una expresa imposición de las costas causadas en la instancia de conformidad al artículo 131 de la Ley jurisdiccional, debiendo cada una de las partes satisfacer las suyas en este recurso de casación de acuerdo con el artículo 102.2 del mismo cuerpo legal.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
FALLAMOS
Primero.- Rechazar la alegación de inadmisibilidad y declarar que ha lugar a la estimación del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 13 de octubre de 1997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) de la Audiencia Nacional en el recurso número 77 de 1996, sentencia que anulamos.
Segundo.- Desestimar, en consecuencia, el citado recurso contencioso-administrativo número 77/1996 interpuesto por D. J.M.F-P.B. por ser conforme a Derecho la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 8 de noviembre de 1995 que denegó la solicitud de declaración de no sujeción a las normas de concurrencia de pensiones de la que percibe como Ex-presidente del Tribunal de Cuentas.
Tercero.- No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia, debiendo cada una de las partes satisfacer las suyas propias en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,
lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Pablo Lucas.- Fernando Cid.- Rubricados.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
