Iustel
Declara el Tribunal que, conforme al régimen constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, en materia de Educación no universitaria y Función Pública, es posible, partiendo de las categorías docentes previas, crear puestos de trabajo de personal docente con perfil de lengua extranjera en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra.
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 4
Fecha: 15/07/2025
Nº de Recurso: 7896/2023
Nº de Resolución: 984/2025
Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)
Ponente: MARIA ALICIA MILLAN HERRANDIS
Tipo de Resolución: Sentencia
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 984/2025
En Madrid, a 15 de julio de 2025.
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el n.º 7896/2023 interpuesto por el sindicato STEILAS, representado por la procuradora doña Yolanda Cortajarena Martínez y bajo la dirección letrada de don Carlos Cabodevilla Cabodevilla, frente a la sentencia de 30 de junio de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso contencioso-administrativo n.º276/2022. Ha comparecido como parte recurrida la Comunidad de Navarra, representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos; así como el sindicato AFAPNA, representado por el procurador don Ignacio Argos Linares y bajo la dirección letrada de doña Esmeralda Landa Elizalde.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María Alicia Millán Herrandis.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.-La representación procesal del sindicato STEILAS interpuso el recurso contencioso-administrativo n.º 276/2022 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, contra el Decreto Foral n.º 59/2022, de 25 de mayo, por el que se aprueba la oferta parcial de empleo público de personal docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos del año 2022.
SEGUNDO. -Dicho recurso fue desestimado por sentencia de 30 de junio de 2023.
TERCERO.-Notificada la sentencia, se presentó ante dicha Sala escrito por la representación procesal del sindicato STEILAS informando de su intención de interponer recurso de casación y, tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 31 de octubre de 2023, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
CUARTO. -Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados el sindicato STEILAS como recurrente y el Gobierno de Navarra y el sindicato AFAPNA como recurridos, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 16 de octubre de 2024, lo siguiente:
“1.º) Admitir el recurso de casación núm. 7896/2023, preparado por la representación procesal del Sindicato STEILAS contra la sentencia de 30 de junio de 2023 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, recaída en el procedimiento ordinario núm. 276/2022.
2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta conforme con el régimen constitucional de distribución de competencias la creación de plazas de personal funcionario docente no universitario con perfil de lengua extranjera en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra.
3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación los artículos14, 103 y 149.1.18.ª de la Constitución Española; las disposiciones adicionales 6.ª, 7.ª y 12.ª de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación; el artículo 49.1.b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra; los artículos 1 a 4 y disposición adicional segunda de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, por la que se establecen medidas en materia de selección y provisión de puestos de personal funcionario docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y el artículo 98 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otra u otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA”.
QUINTO. -Por auto de 31 de octubre de 2024 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.
SEXTO. -La representación procesal de del sindicato STEILAS evacuó dicho trámite mediante escrito de 17 de diciembre de 2024 y su pretensión es la siguiente:
“1.- Estimación del recurso de casación, casando y anulando la Sentencia de 30/6/2023, n.º 184/2023, de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dictada en el Procedimiento Ordinario 276/2022.
2.- Estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día contra el Decreto Foral 59/2022, de25 de mayo, por el que se aprueba la oferta parcial de empleo público de personal docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos del año 2022, correspondiente a la tasa de estabilización conforme al Decreto-ley Foral 2/2022, de 23 de mayo, de medidas para la realización de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, declarando la nulidad de pleno derecho del recurrido Decreto Foral 59/2022, de 25 de mayo, respecto al punto 3 del art. 1.º en lo relativo a las plazas del Anexo II, plazas correspondientes a puestos de trabajo de personal funcionario docente no universitario, con perfil de lengua extranjera.
3.- De conformidad al art. 35.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional, solicitamos que, en el momento procesal oportuno, art. 35. 2 LOTC, se
promueva por la Sala cuestión de inconstitucionalidad de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, por la que se establecen medidas en materia de selección y provisión de puestos de personal funcionario docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, de conformidad a las alegaciones realizadas en la fundamentación del presente escrito de interposición”.
SEPTIMO. -Por providencia de 15 de enero de 2025 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación yen aplicación del artículo 92.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuaron el sindicato AFAPNA y la Comunidad Foral de Navarra, mediante sendos escritos de 29 de enero y de 28 de febrero de 2025, respectivamente, en el que interesaron la desestimación del recurso de casación.
OCTAVO. -Conclusas las actuaciones y considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 22 de mayo de 2025 se señaló este recurso para votación y fallo el 8 de julio de 2025, fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó Magistrada ponente a la Excma. Sra. Dña. María Alicia Millán Herrandis.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.-El recurso contencioso-administrativo y la sentencia recurrida en casación.
La representación procesal del sindicato STEILAS interpuso el recurso contencioso-administrativo n.º276/2022 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, contra el Decreto Foral n.º 59/2022, de 25 de mayo, por el que se aprueba la oferta parcial de empleo público de personal docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos del año 2022, correspondiente a la tasa de estabilización conforme al Decreto-ley Foral n.º 2/2022,de 23 de mayo, de medidas para la realización de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021,de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en las Administraciones Públicas de Navarra.
La sentencia desestimatoria comienza señalando que la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación(LOE), no exige para el acceso a la función pública docente el perfil lingüístico de lengua extranjera, siendo así que en Navarra existen centros que tienen implantado el programa para el aprendizaje de lenguas extranjeras, para el que se exige un determinado nivel de conocimiento de la lengua correspondiente, cuyos puestos venían desempeñándose por contratados administrativos.
Reconoce que el Gobierno de Navarra apreció la necesidad de incluir esos puestos de trabajo en el proceso de estabilización del empleo público iniciado mediante la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en cuanto que buena parte de esos contratos cumplen con lo establecido para de manera obligatoria formar parte de ese proceso. Así se recoge en el preámbulo de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, de modo que la Comunidad Foral ostenta la competencia para la creación de estas plazas, al amparo de lo dispuesto en el artículo 49.1.b) de la Ley Orgánica 13/1982,de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA).
Añade que, en cuanto a los funcionarios públicos docentes no universitarios, además de al artículo 49.1.b)de la LORAFNA, ha de estarse al artículo 98 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra que, dentro del Título V dedicado a la regulación de los funcionarios docentes no universitarios, establece lo siguiente: "En la función pública docente no universitaria, la selección,
la provisión de puestos de trabajo, la promoción profesional y la promoción interna, así como la reordenación de los Cuerpos y Escalas, se regulará, conforme a las previsiones contenidas en el apartado 10 de la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y en el marco de los principios contenidos en este Estatuto, mediante Ley Foral, de manera acorde con la estructura y necesidades del sistema educativo. Mientras no sea aprobada la citada Ley Foral, serán de aplicación las disposiciones estatales vigentes en las referidas materias".
A partir de este marco normativo, la sentencia concluye que los puestos de trabajo creados, en ejecución de lo dispuesto en la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, por el Decreto Foral 51/2022, de 18 de mayo, no se integran en los cuerpos docentes establecidos en la disposición adicional 7.ª de la LOE y sólo participan en los concursos de traslados autonómicos y procedimientos de movilidad que convoque la Administración de la Comunidad Foral de Navarra dentro de su ámbito de gestión y a plazas con el perfil de lengua extranjera por el que haya superado el proceso selectivo, "por lo que no puede estimarse la alegación de la parte actora referida a que, en realidad, se integran en los cuerpos docentes sin cumplir los requisitos de acceso establecidos en la LOE y que vulneran las bases de acceso a la función pública docente y respecto a los concursos de traslado".
Por otra parte, el sindicato recurrente alegaba que la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, es inconstitucional porque contraviene la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y excede el ámbito competencial de la Comunidad Foral, no respetando las normas básicas de ingreso en la función pública docente, y de movilidad mediante concurso de traslados de ámbito estatal, e incurriendo además en vulneración de los artículos 23 y103 de la Constitución en relación con los principios básicos de acceso al empleo público.
El motivo es desestimado reiterando que "La Comunidad Foral tiene competencia al amparo del art. 49 de la LORAFNA para crear puestos de trabajo de personal docente con perfil de lengua extranjera y no afecta a la normativa básica de la LOE porque es personal propio de la Comunidad, no se integra en los cuerpos docentes de la DA 7.ª de la LOE, cuyos requisitos de acceso son diferentes, al no precisar el conocimiento de lengua extranjera y no vulnera los arts. 23 y 103 C.E. en relación a los principios básicos de acceso al empleo público porque estos docentes no se integran en los Cuerpos docentes de la DA 7.ª y sólo pueden concursar dentro de la Comunidad Foral y a plazas con el perfil de lengua extranjera por el que haya superado el proceso selectivo".
Y, en fin, tampoco se aprecia contradicción con la doctrina del TC recogida en la STC n.º 51/2019, de 11 de abril, dictada respecto al recurso de inconstitucionalidad planteado en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de Educación, "que se refiere a los requisitos establecidos en la Ley de Educación de Cataluña para el acceso a los cuerpos docentes (...) porque la Ley Foral 11/2022 no crea nuevas categorías de cuerpos de funcionarios docentes, ni refunde los existentes, como ocurría con la Ley de Educación de Cataluña, sino que, la Ley Foral crea puestos de trabajo de personal funcionario docente con un perfil lingüístico necesario para desempeñar sus funciones en los centros en que se impartan programas para el aprendizaje de lenguas extranjeras, personal que no se integra en los cuerpos docentes establecidos en la LOE y con la limitación en cuanto al concurso de traslados consistente en que sólo pueden concursar dentro de la Comunidad Foral y a plazas con el perfil de lengua extranjera por el que haya superado el proceso selectivo".
SEGUNDO. -El recurso de casación.
El sindicato recurrente en casación sintetiza el objeto del litigio de la misma forma en la que planteó el recurso contencioso-administrativo, que resume de la siguiente forma:
“- La función pública docente no universitaria, en los niveles educativos que contempla la Ley Orgánica 2/2006,de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE), se presta por personal perteneciente a los Cuerpos Docentes que la propia LOE ordena.
- La LOE dispone la posibilidad de que las Comunidades Autónomas dispongan y ordenen sus propios Cuerpos Docentes.
- La Comunidad Foral de Navarra, no se ha proveído ni ha creado, en ningún momento, Cuerpos docentes propios, no dispone de Cuerpos Docentes propios.
- Las plazas correspondientes a puestos de trabajo de personal funcionario docente no universitario, con perfil de lengua extranjera, se prevé su provisión por personal que no pertenecerá a los Cuerpos Docentes que prestan la función pública docente.
- Para el acceso como personal funcionario docente no universitario de la Comunidad Foral Navarra se prevé la exigencia de perfil lingüístico de lengua extranjera, requisito no exigido por la LOE para el ingreso en los Cuerpos Docentes que prestan la función pública docente.
- Se prevé que el personal funcionario docente no universitario, con perfil de lengua extranjera, que sea seleccionado, será integrado en los Cuerpos Docentes de la LOE”.
A su juicio, resulta necesario analizar la constitucionalidad de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, tanto por contradicción entre Ley Ordinaria/Ley Orgánica y/o Ley Autonómica/Ley Estatal Básica, como por un problema ''evidente'', dice, de falta de competencia de la Comunidad Foral, conforme al artículo 149.1.18 de la Constitución.
Esgrime también que la sentencia impugnada se olvida de valorar que la Comunidad Foral de Navarra, pudiendo haber creado sus propios cuerpos docentes conforme a la LOE, decidió no hacerlo, por lo que habrá que valorar si es posible que personal no perteneciente a los Cuerpos docentes puedan ejercitar la función pública docente.
Respecto al requisito de poseer perfil lingüístico de lengua extranjera, alega que no es exigido por la LOE para el ingreso en los Cuerpos docentes que prestan la función pública docente.
Sigue diciendo que, a pesar de que estos puestos de trabajo con perfil lingüístico en lengua extranjera no serán objeto de oferta en los cuerpos docentes de ámbito estatal, la disposición adicional segunda de la Ley foral11/2022, de 4 de mayo, prevé la integración de este personal en los Cuerpos docentes estatales.
Destaca que no se trata de cuestionar la competencia exclusiva de la Comunidad Foral de Navarra sobre el régimen estatuario de los funcionarios públicos de la propia Comunidad Foral por mor del artículo 49.1.b), de la Ley Orgánica 13/1982, 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. Pero reitera que se exige un requisito de ingreso no previsto en la LOE, desembocando en la integración de este personal en los cuerpos docentes de ámbito estatal, con vulneración de lo dispuesto en la LOE y vulnerando los principios constitucionales de acceso al empleo público, artículos 14 y 103 de la CE.
Insiste en la inconstitucionalidad de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, solicitando que se plantee cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Dice que la mencionada Ley contraviene la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, pues excede el ámbito competencial de la Comunidad Foral, no respetando las normas básicas de ingreso en la función pública docente y de movilidad mediante concurso de traslados de ámbito estatal, incurriendo en vulneración del artículo 149.1.18 de la Constitución, así como de los artículos 14 y 103, en relación con los principios básicos de acceso al empleo público. Para justificar su postura, cita la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 51/2019.
Por todo ello, solicita que se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida, estimando plenamente el recurso, con los pronunciamientos expuestos en los antecedentes de hecho.
TERCERO. -Los escritos de oposición.
A) Del Gobierno de Navarra.
No comparte los argumentos del recurrente en casación, en su opinión el sindicato ignora el contexto jurídico en el que fue aprobado el Decreto Foral 59/2022, de 25 de mayo, así como la función pública docente en la Comunidad Foral de Navarra. Dice que la implantación del Programa de Aprendizaje de Lenguas Extranjeras llevada a cabo por la Comunidad Foral de Navarra es un reflejo de las directrices de la Unión Europea, de la UNESCO y de la propia Ley Orgánica de Educación.
Hace alusión al Real Decreto 1364/2010, de 29 de octubre, por el que se regula el concurso de traslados de ámbito estatal entre personal funcionario de los Cuerpos docentes contemplado en la LOE y otros procedimientos de provisión de plazas a cubrir por los mismos, que pone en relación con el Real Decreto1594/2011, de 4 de noviembre, por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria regulados en la LOE, con la que, expone, es totalmente congruente, además de con la disposición adicional quinta del Real Decreto 1834/2008, de 8 de noviembre, por el que se definen las condiciones de formación para el ejercicio de la docencia en la Educación Secundaria Obligatoria, el Bachillerato, la Formación Profesional y las enseñanzas de régimen especial y se establecen las especialidades de los cuerpos docentes de Enseñanza Secundaria. En la Comunidad Foral de Navarra todo esto se concretó, dice, en el Decreto Foral 37/2014, de 30 de abril, por el que se regula la provisión de puestos de trabajo correspondientes al personal docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en que se exige como requisito para impartir docencia en el PAI un nivel C1 del Marco Común Europeo de Referencia para las lenguas.
Respecto a la ''exclusividad'' alegada de contrario, expone el Gobierno de Navarra que la misma no existe para el personal de los cuerpos docentes, a diferencia de lo que ocurre en otros ámbitos, como, por ejemplo, la Administración de Justicia. Dice que el sindicato recurrente llega a una conclusión interpretativa de las disposiciones adicionales 6.ª y 7.ª de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que califica de ''errónea'' en ese sentido. En definitiva, para la Comunidad Foral, su Ley 11/2022, de 4 de mayo, no altera los requisitos que se exigen para el ingreso del personal en los cuerpos docentes, que continúa rigiéndose por el Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso, Accesos y
Adquisición de nuevas especialidades en los Cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3de mayo, de Educación. Tampoco comparte la interpretación dada por el recurrente a la disposición adicional2.ª, apartado 2, de la Ley Foral, que se limita, dice, a encomendar al Gobierno de Navarra para que realice los trámites necesarios para la integración del personal funcionario seleccionado conforme a lo previsto en la misma en los Cuerpos docentes a los que se refiere la Ley de Educación.
Sobre la inconstitucionalidad alegada, por vulneración del artículo 149.18 de la CE, se remite a la disposición adicional sexta de la LOE, que reconoce a las CCAA la posibilidad de ordenar su función pública docente "en el marco de sus competencias", y destaca las competencias exorbitantes que Navarra tiene en materia defunción pública, por establecerlo así el artículo 49.1.b de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, citando la sentencia n.º 140/1990 del TC, referida a la competencia histórica de Navarra en materia de función pública, teniendo como limite el respeto a: "los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a sus funcionarios".
En consecuencia, la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, no ha vulnerado esos "derechos y obligaciones esenciales" pues el ingreso en la función pública docente en aplicación de la citada Ley es idéntico al ingreso en los cuerpos docentes regulado por la legislación estatal.
Con amparo en la sentencia del TC n.º 51/2019, concluye que la acreditación de la capacitación lingüística en los procedimientos de ingreso, únicamente supone la exigencia de un requisito adicional para el acceso a esas plazas en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que no excede de las competencias que le son atribuidas.
Por todo ello, solicita a esta Sala los siguientes pronunciamientos:
“1. Desestimación del recurso de casación interpuesto por el Sindicato STEILAS contra la Sentencia núm.184/2023, de 30 de junio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el Procedimiento Ordinario núm. 276/2022.
2. Confirmación de dicha Sentencia y del Decreto Foral 59/2022, de 25 de mayo, por el que se aprueba la oferta parcial de empleo público de personal docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos del año 2022, correspondiente a la tasa de estabilización conforme al Decreto-ley Foral 2/2022, de 23 de mayo, de medidas para la realización de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público en las Administraciones Públicas de Navarra.
3. Desestimación de la solicitud de plantear ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad frente a la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, por la que se establecen medidas en materia de selección y provisión de puestos de personal funcionario docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra”.
B) Del sindicato AFAPNA.
Comienza su escrito de oposición considerando que la Ley Foral en cuestión resulta conforme con el régimen constitucional de distribución de competencias y con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Cita, concretamente, la sentencias n.º 140/1990, de 20 de septiembre, y n.º 51/2019, de 11 de abril. Tampoco cree que vulnere, en relación con los principios básicos de acceso al empleo público, los artículos 23 y 103 de la Constitución.
Sobre la posibilidad de que las Comunidades Autónomas dispongan y ordenen sus propios cuerpos docentes, esgrime la disposición adicional primera de la Constitución, en relación con el respeto a los derechos históricos de los territorios forales.
También es evidente, continúa diciendo, en relación con la distribución competencial, que Navarra disfruta de plena competencia para la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión (niveles, grados, modalidades, especialidades).
Respecto al análisis del contenido de la LOE, dice el sindicato AFAPNA que, a su juicio, nada de lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley Foral relativo al derecho de los alumnos a cursar el programa de aprendizaje en cuestión parece oponerse a lo preceptuado por dicho texto legal; por el contrario, se acomoda perfectamente a los principios y fines del sistema de educación señalados en los artículos 1, 2 y 2 bis de la LOE, así como a los derechos del alumnado a la educación en condiciones de no discriminación entre otras, por cuestiones geográficas, y también a los criterios de escolarización en centros públicos regulados en los artículos 84 a 88 del Capítulo III del Título II referido a la equidad. Tampoco el modelo lingüístico parece colisionar, a su juicio, con lo dispuesto en la LOE.
En lo referido a la distribución competencial, cita las SSTC n.º 140/1990, de 20 de septiembre; y n.º 51/2019, de11 de abril. Esta última también es traída a colación por el sindicato recurrido para justificar su postura de quelas Comunidades Autónomas pueden ordenar la función pública docente en el marco de sus competencias, pudiendo crear cuerpos docentes propios.
Por último, sobre el amparo legal de la posibilidad de exigir una lengua extranjera, hace énfasis en que el artículo149.1.18 de la Constitución reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, pero el artículo 49.1. b) LORAFNA atribuye a Navarra, en virtud de la singularidad foral reconocida y amparada en la disposición adicional primera de la Constitución, la competencia exclusiva sobre el régimen estatuario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconoce a los funcionarios públicos en la creación de plazas con perfil lingüístico y, en particular, lo previsto a este respecto en el Reglamento de Ingreso aprobado por Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero.
Solicita la desestimación del recurso de casación.
CUARTO.- Juicio de la Sala. Desestimación del recurso
A) Como ya hemos adelantado, lo recurrido en la instancia fue el Decreto Foral n.º 59/2022, de 25 de mayo, por el que se aprueba la oferta parcial de empleo público de personal docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos del año 2022 conforme al Decreto-Ley Foral2/2022, de 23 de mayo, de medidas para la realización de los procesos de estabilización derivados de la Ley20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en las Administraciones Públicas de Navarra.
En concreto se cuestionó la convocatoria de las 352 plazas correspondientes a puestos de trabajo de personal funcionario docente no universitario con perfil de lengua extranjera, creadas por el Decreto foral 51/2022, de18 de mayo, al amparo de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo.
El debate jurídico tanto en la instancia como en el recurso de casación pivota en torno a la constitucionalidad de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, que a juicio de la representación procesal del sindicato STEILAS contraviene la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y excede el ámbito competencial de la Comunidad Foral al no respetar las normas básicas de ingreso en la función pública docente y de movilidad mediante concurso de traslado de ámbito estatal, vulnerando los artículos 149.18, 14 y 103 de la CE, en relación con los principios básicos de acceso al empleo público.
Y a este planteamiento responde nuestro auto de 16 de octubre de 2024, al señalar que:" es conveniente esclarecer el régimen constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra en materia de educación no universitaria con respecto a la posibilidad de crear puestos de trabajo de personal docente con perfil de lengua extranjera en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra."
Y fijando que: "Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son las contenidas en los artículos 14, 103 y 149.1.18.ª de la Constitución Española; las disposiciones adicionales 6.ª, 7.ª y 12.ª de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación; el artículo 49.1.b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra; los artículos 1 a 4 y disposición adicional segunda de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, por la que se establecen medidas en materia de selección y provisión de puestos de personal funcionario docente no universitario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y el artículo 98 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra''.
B) La finalidad de la Ley Foral 11/2022, tal y como se expresa en su preámbulo, es estabilizar unas plazas de personal docente que venían ocupándose con carácter temporal en el marco de programas de aprendizaje de lenguas extranjeras conforme a lo previsto en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, y extender de forma progresiva este programa en el sistema educativo, con la previsión de convertirlo en modelo lingüístico que oferte el sistema educativo en Navarra para la escolarización del alumnado.
Se dicta al amparo de las competencias que en materia de educación y de función pública ostenta Navarra, conforme a los artículos 47 y 49.1 b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y al artículo 98 del Decreto Foral legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Publicas de Navarra.
El artículo 1 de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, dispone que el Gobierno de Navarra creará en la plantilla de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra puestos de trabajo de personal funcionario docente no universitario, con perfil de la lengua extranjera, de acuerdo con las necesidades del sistema educativo. Su artículo 4, que regula la provisión de puestos de trabajo, establece que el personal funcionario que resulte seleccionado en las convocatorias de ingreso a los puestos que crea la Ley, únicamente podrá participar en los concursos de traslados autonómicos y procedimientos de movilidad que convoque la Administración de la Comunidad Foral de Navarra dentro de su ámbito de gestión, y a plazas con el perfil de lengua extranjera por el que haya superado el proceso selectivo, salvo en los supuestos de supresión de plazas, de acuerdo con lo que se determine en las respectivas convocatorias.
Y su disposición adicional segunda contiene una remisión a la normativa estatal reguladora de los cuerpos docentes no universitarios en lo no previsto en la normativa foral y dispone que el Gobierno de Navarra realizará los trámites precisos para lograr la integración de este personal funcionario en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
En definitiva, se procede a la creación de plazas docentes no universitarias con perfil lingüístico, dependientes de la Administración de Navarra, no integradas en los cuerpos docentes estatales establecidos en la disposición adicional séptima de la LOE, y se encomienda al Gobierno de Navarra realizar los trámites necesarios para lograr su integración.
C) Sentencias del Tribunal Constitucional citadas por las partes intervinientes y que resultan relevantes para resolver el recurso de casación.
La sentencia del TC n.º 51/2019, de 11 de abril, dictada en el recurso de inconstitucionalidad presentado contrala Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educación, del Parlamento de Cataluña, se pronuncia sobre la creación de cuerpos docentes no universitarios autonómicos, señala que tratando de una controversia competencial debe comenzarse por encuadrarla en la materia competencial y recuerda que:
“[...] nuestra doctrina ha señalado ( STC 75/1990, de 26 de abril, FJ 2) que las disposiciones y actos relativos al acceso a la función pública docente pueden en principio enmarcarse, a efectos competenciales, tanto en el propio ámbito de las potestades sobre el régimen funcionarial como en el correspondiente a la enseñanza. Sin embargo, a diferencia de otros sobre los que recientemente nos hemos pronunciado ( STC 212/2012, de14 de noviembre [RTC 2012, 212], FJ 7), en el presente caso y desde una perspectiva general resulta claro que estamos ante una norma que, primordialmente versa sobre el régimen funcionarial, tal como demuestra su contenido, relativo al acceso a la función pública, así como al denominado “acceso” entre los cuerpos de funcionarios docentes, fácilmente reconocible como sistema de promoción interna, y a la adquisición de nuevas especialidades que, sin perjuicio de su relación con la impartición de docencia, también produce efectos en materia de provisión de puestos de trabajo. No cabe eludir, sin embargo, que estos funcionarios públicos prestan un servicio relacionado ratione materiae con la enseñanza y, con ello, con otros titulas competenciales distintos al del régimen estatutario de los funcionarios públicos, señaladamente el del art.149.1.30 CE (RCL 1978, 2836) y los autonómicos en relación con la enseñanza. Pese a ello, la pretensión de regulación general de la función pública docente que presenta la norma objeto de conflicto determina que el conflicto planteado deba resolverse atendiendo al orden competencial establecido en la Constitución (RCL1978, 2836) y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (RCL 1979, 3029) sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos, salvo en aquellas cuestiones en las que el contenido de la regulación incida más en el desarrollo de la enseñanza que en el estatuto funcionarial ( STC 213/2013, de 19 de diciembre)”.
Por tanto, y aun cuando la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, no crea cuerpos docentes, sino puestos de trabajo, el título competencial prevalente será el referido al régimen jurídico de los funcionarios públicos.
Por su parte, la sentencia del TC n.º 14/1990, de 20 de septiembre, ha establecido la doctrina para interpretar el alcance y los límites constitucionales en el ejercicio de Navarra de su competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios de la Administración Pública de Navarra, en los términos siguientes:
“La apelación al régimen estatutario de los funcionarios en el art. 49. 1 b) LORAFNA constituye, pues, una titularidad competencial derivada de un derecho histórico, pero cuya actualización supone la inclusión dentro de la competencia foral de lo que en cada momento haya de entenderse como incluido en el régimen estatutario de los funcionarios [...] Sin embargo, esta competencia, según el citado precepto, ha de ejercerse “respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos”. Corresponde, pues, examinar si el Decreto Foral, aun siendo ejercicio de una competencia propia en virtud de su régimen foral, ha respetado el límite constituido por esos derechos y obligaciones esenciales reconocidos a los funcionarios públicos por la legislación básica del Estado [...] Debiendo tenerse bien presente que no todas las previsiones de la legislación estatal básica relativas al régimen estatutario de los funcionarios públicos desplegarán ese efecto limitativo en relación al ejercicio de la competencia, sino sólo aquéllas, justamente, que se refieran a los “derechos y obligaciones esenciales”. Derechos y obligaciones esenciales de los funcionarios que, por lo demás, aun cuando su determinación concreta deba quedar remitida al análisis particularizado de las normas que los prevean, nos sitúan, en principio, ante aquellas situaciones jurídicas caracterizadoras del propio modelo de régimen estatutario de los funcionarios, que conforman la sustancia misma de ese régimen y sin las cuales no sería recognoscible ese estatuto ( STC 140/1990, de 20 de septiembre). De manera que, dentro del respeto a esas situaciones jurídicas que definen la esencia del régimen jurídico de los funcionarios, corresponde a la Comunidad Foral de Navarra dotar de contenido a ese estatuto funcionarial [...] ( STC 140/1990)”.
D) Cuerpos Docentes, Plantillas y Puestos de Trabajo.
A juicio del sindicato STEILAS, la función pública docente no universitaria solo se puede prestar por personal que pertenezca a alguno de los cuerpos docentes, como el Gobierno de Navarra no ha creado sus propios cuerpos docentes y como para participar en las convocatorias de acceso a estas plazas, se exige un requisito-perfil lingüístico-, que no se exige para el ingreso en los cuerpos docentes estatales que prestan la función pública docente, desembocando en la integración de este personal en los cuerpos docentes Estatales, la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, excede del ámbito competencial de la Comunidad Foral, no respetando las normas básicas de ingreso en la función pública docente y de movilidad mediante concurso de traslados de ámbito estatal, incurriendo en vulneración del artículo 149.1.18 de la Constitución, así como los artículos 14y 103, en relación con los principios básicos de acceso al empleo público. Para justificar su postura, cita la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 51/2019.
Los programas de aprendizaje de lenguas extranjeras donde el contenido de dos o tres asignaturas curriculares se imparte en un idioma extranjero, con el objetivo de que los alumnos alcancen una mayor competencia lingüística que a su vez posibilite una mejor inserción profesional, cultural y social, están implantados de forma generalizada en los centros públicos docentes de las Comunidades Autónomas desde principios de los años2000.
Resulta evidente que el profesorado que participe en estos programas debe contar con un nivel de conocimiento del idioma extranjero que garantice su idoneidad para impartirlos.
La LOE no exige para el ingreso en los cuerpos docentes, perfil lingüístico, más allá de exigir como requisito para el ingreso en la función pública docente el conocimiento de las lenguas propias de las Comunidades Autónomas que tengan carácter de cooficiales (artículos 5, 12 y 16).
En general el acceso de los profesores a estos programas se lleva a cabo, bien mediante la acreditación con el certificado oficial correspondiente de poseer el nivel de conocimiento de la lengua extranjera exigido, o también mediante la superación de pruebas de conocimientos convocadas por los órganos competentes en materia de educación de las Comunidades Autónomas.
Efectivamente la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, no crea cuerpos docentes en el ámbito de la Administración Pública de Navarra, pues como ya hemos destacado se limita a la creación en la plantilla de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, de puestos de trabajo de personal funcionario docente no universitario, con perfil de la lengua extranjera.
El artículo 74 del TREBEP establece que "Las administraciones públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares", mientras que la LOE alude a las plantillas o relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones educativas al referirse a los concursos de traslado de ámbito nacional, en la disposición adicional sexta, apartado 3, para señalar que los requisitos generales y específicos que deberán reunir los funcionarios públicos docentes para participar en tales concursos, serán los que establezcan las convocatorias de acuerdo con lo que requieran las plantillas o relaciones de puestos de trabajo.
Pues bien, teniendo en cuenta los artículos 48 y 49 de la LORAFNA no hay duda de la competencia autonómica exclusiva para la definición de las plantillas y puestos de trabajo del profesorado, por lo que, en principio, ningún reproche jurídico cabe efectuar a la oferta de empleo público impugnada, que se limita a recoger las previsiones del Decreto Foral 51/2022, de 18 de mayo, que modificó las plantillas de conformidad con la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo.
Con los antecedentes reseñados, y partiendo del artículo 49 de la LORAFNA, que sobre las categorías docentes ya existentes se prevea la creación de puestos de trabajo con perfil lingüístico, que insistimos no se integran en los cuerpos docentes estatales, no puede condicionarse a que el Gobierno de Navarra cree sus propios cuerpos docentes, y esta previsión ni excede del ámbito competencial de la Comunidad Foral de Navarra, ni colisiona con las disposiciones adicionales sexta, séptima y duodécima de la LOE, pues de la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, y del Decreto de oferta de empleo público recurrido, se desprende que no se alteran los requisitos que se exigen para el ingreso del personal en los cuerpos docentes, que continúa rigiéndose por el Real Decreto276/2007, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso, Accesos y Adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. A estos requisitos se añade el perfil lingüístico para desempeñar su función en los centros en los que se impartan programas para el aprendizaje de lenguas extranjeras, por lo que no se vulneran los artículos 14, 103y 149.18 de la CE. En cuanto a la disposición adicional segunda de la Ley Foral 11/2202, de 4 de mayo, se limita a encomendar al Gobierno de Navarra que realice los trámites necesarios para la integración del personal funcionario seleccionado conforme a lo previsto en la misma en los cuerpos docentes a los que se refiere al LOE; por tanto, no hay una integración automática como se nos dice por el sindicato STEILAS, siendo en última instancia el Estado quien podría realizar esa integración.
Parafraseando lo resuelto por el TC en su sentencia n.º 140/1990, la regulación del Gobierno de Navarra respeta la sustancia del régimen estatutario y el límite de los derechos y obligaciones esenciales reconocidos a los funcionarios públicos por la legislación básica del Estado.
Por su parte la sentencia del TC n.º 51/2019, no examina la supuesta "exclusividad" de los cuerpos de funcionarios docentes para prestar el servicio público educativo, sino que analiza la normativa de Cataluña en cuanto crea unos cuerpos docentes propios, cosa que no sucede con la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo.
En consecuencia, y coincidiendo con el Defensor del Pueblo que por resolución de 28 de julio de 2022 (BOE17 mayo de 2022), acordó no interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Foral 11/2022, de 4 de mayo, no se advierten razones para plantear cuestión de constitucionalidad frente a la Ley Foral 11/2022, de4 de mayo, y el recurso de casación debe ser desestimado.
QUINTO.- Doctrina casacional.
Conforme con el régimen constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, en materia de Educación no universitaria y Función Pública, es posible, partiendo de las categorías docentes previas, crear puestos de trabajo de personal docente con perfil de lengua extranjera en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra.
SEXTO.- Costas.
Con arreglo al artículo 93 LJCA, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas.
F A L L O
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1.º) DESESTIMAR el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del sindicato STEILAS contra la sentencia de 30 de junio de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Navarra, con sede en Pamplona, en el recurso contencioso-administrativo n.º 276/2022.
2.º) En materia de costas, estese a lo dicho en el último de los fundamentos de Derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
