Mediante un recurso basado en el Reglamento relativo al acceso a los documentos, Matina Stevi, una periodista que trabaja para el diario The New York Times, solicitó a la Comisión Europea que le diera acceso a la totalidad de los mensajes de texto intercambiados entre la presidenta Ursula von der Leyen y Albert Bourla, presidente y director ejecutivo de Pfizer, entre el 1 de enero de 2021 y el 11 de mayo de 2022. La Comisión denegó dicha solicitud aduciendo que no tenía en su poder los documentos a los que esta se refería. La Sra. Stevi y The New York Times solicitaron al Tribunal General que anulara la decisión de la Comisión.
En su sentencia, el Tribunal General estima el recurso y anula la decisión de la Comisión.
El Tribunal General recuerda que el Reglamento relativo al acceso a los documentos tiene por objeto conferir, de la manera más completa posible, el derecho de acceso del público a los documentos que obran en poder de las instituciones. De este modo, y por regla general, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. No obstante, cuando, en respuesta a una solicitud de acceso, una institución afirma que un documento no existe, se presume la inexistencia de este, en virtud de la presunción de veracidad de que goza esa declaración. A pesar de ello, esta presunción puede ser refutada sobre la base de elementos pertinentes y concordantes aportados por el solicitante.
En el presente asunto, el Tribunal General subraya que, a lo largo de todo el procedimiento, las respuestas proporcionadas por la Comisión en relación con los mensajes de texto solicitados se basan o bien en suposiciones, o bien en informaciones cambiantes o imprecisas. En cambio, la Sra. Stevi y The New York Times aportaron elementos pertinentes y concordantes que describen la existencia de intercambios -en particular en forma de mensajes de texto- entre la presidenta de la Comisión y el presidente y director ejecutivo de Pfizer, en el contexto de la compra de vacunas por la Comisión a la referida empresa durante la pandemia de COVID-19. De este modo, la Sra. Stevi y The New York Times han conseguido refutar la presunción de inexistencia y de no posesión de los documentos solicitados.
En una situación como la descrita, la Comisión no puede limitarse a afirmar que no tiene en su poder los documentos solicitados, sino que debe presentar explicaciones creíbles que permitan al público y al Tribunal General entender por qué no pueden encontrarse esos documentos. La Comisión no explicó en detalle el tipo de búsquedas que supuestamente se realizaron para encontrar esos documentos, ni especificó los lugares en que esas búsquedas se llevaron supuestamente a cabo. Por lo tanto, no proporcionó una explicación plausible para justificar que no estaba en posesión de los documentos solicitados. Además, la Comisión no aclaró suficientemente si los mensajes de texto solicitados se habían suprimido y, de ser así, si la supresión había sido voluntaria o automática, o si el teléfono móvil de la presidenta había sido sustituido en ese intervalo de tiempo.
Por último, la Comisión tampoco explicó de manera plausible por qué consideró que los mensajes de texto intercambiados en el contexto de la compra de vacunas contra la COVID-19 no contenían información importante o que precisara de un seguimiento, cuya conservación debiera garantizarse.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Gran Sala)
de 14 de mayo de 2025 (*)
“Acceso a los documentos - Reglamento (CE) n.º 1049/2001 - Documentos relativos a los mensajes de texto intercambiados entre la presidenta de la Comisión Europea y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer - Denegación de acceso - Presunción de veracidad vinculada a la declaración de no posesión de documentos - Falta de explicaciones plausibles que permitan determinar las razones de la inexistencia o de la no posesión - Conservación de los documentos - Principio de buena administración”
En el asunto T-36/23,
Matina Stevi, con domicilio en Bruselas (Bélgica),
The New York Times Company, con domicilio social en Nueva York, Nueva York (Estados Unidos),
representadas por la Sra. B. Kloostra y el Sr. P.-J. Schüller, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. P. Stancanelli, A. Spina y M. Burón Pérez, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Gran Sala),
integrado por el Sr. M. van der Woude, Presidente, y los Sres. S. Papasavvas, R. da Silva Passos, J. Svenningsen, L. Truchot, R. Mastroianni, H. Kanninen, J. Schwarcz, P. Nihoul, J. Martín y Pérez de Nanclares, G. Hesse y M. Sampol Pucurull (Ponente), la Sra. M. Stancu y los Sres. I. Nõmm y K. Kecsmár, Jueces;
Secretario: Sr. A. Marghelis, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos, en particular la diligencia de ordenación del procedimiento de 11 de septiembre de 2024 y las respuestas de las partes presentadas en la Secretaría del Tribunal General los días 4 y 7 de octubre de 2024;
celebrada la vista el 15 de noviembre de 2024;
dicta la siguiente
SENTENCIA
1 Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, las demandantes, la Sra. Matina Stevi y The New York Times Company, solicitan la anulación de la Decisión C(2022) 8371 final de la Comisión Europea, de 15 de noviembre de 2022, adoptada con arreglo al artículo 4 de las disposiciones sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), referida a una solicitud de acceso a la totalidad de los mensajes de texto intercambiados, del 1 de enero de 2021 al 11 de mayo de 2022, entre la presidenta de la Comisión y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer (en lo sucesivo, “Decisión impugnada”).
Antecedentes del litigio
2 Mediante correo electrónico de 11 de mayo de 2022, la Sra. Stevi, que es una periodista empleada por el diario The New York Times, solicitaba a la Comisión, basándose en el Reglamento n.º 1049/2001, el acceso a la totalidad de los mensajes de texto que, entre el 1 de enero de 2021 y el 11 de mayo de 2022, intercambiaron la presidenta de la Comisión y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer. Esta solicitud se registró, el 12 de mayo de 2022, con la referencia GESTDEM 2022/2678 (en lo sucesivo, “solicitud inicial”).
3 El 28 de junio de 2022, al no haberse recibido ninguna respuesta de la Comisión dentro del plazo establecido en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 1049/2001, la representante de las demandantes presentaba, sobre la base del artículo 7, apartado 4, del referido Reglamento, “en nombre de la Sra. [Stevi], que actúa en representación de The New York Times [Company]”, una primera solicitud confirmatoria de acceso a los documentos.
4 Mediante escrito de 20 de julio de 2022, dirigido a la Sra. Stevi, la Comisión respondía a la solicitud inicial e indicaba que, en la medida en que no tenía en su poder documentos que coincidieran con la descripción que figuraba en dicha solicitud, no le era posible atenderla.
5 Mediante escrito de 9 de agosto de 2022, la representante de las demandantes, sobre la base del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001, presentaba, “en nombre de [la Sra.] Stevi, que actúa en representación de The New York Times [Company]”, una segunda solicitud confirmatoria de acceso a los documentos (en lo sucesivo, “solicitud confirmatoria”), que fue registrada por la Comisión ese mismo día.
6 Mediante correo electrónico de 31 de agosto de 2022, la Comisión informaba a la Sra. Stevi de que la solicitud confirmatoria seguía tramitándose y de que, con arreglo al artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001, era necesario prorrogar el plazo de tramitación de aquella en quince días laborables, es decir, hasta el 21 de septiembre de 2022.
7 Mediante correo electrónico de 21 de septiembre de 2022, la Comisión informaba a la Sra. Stevi de que la evaluación de la solicitud confirmatoria había finalizado, pero que su proyecto de decisión aún debía ser aprobado por su Servicio Jurídico, al tiempo que le aseguraba que le enviaría una respuesta lo antes posible.
8 El 16 de noviembre de 2022, la Comisión remitió a la Sra. Stevi la Decisión impugnada, en la que le indicó que, dado que no tenía en su poder ningún documento que coincidiera con la descripción que figuraba la solicitud inicial, no le era posible atenderla.
Pretensiones de las partes
9 Las demandantes solicitan al Tribunal General que:
- Anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
10 La Comisión solicita al Tribunal General que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Sobre la legitimación de The New York Times Company
11 En el escrito de contestación, la Comisión adujo que The New York Times Company carecía de legitimación. A este respecto, señaló que la solicitud inicial fue presentada exclusivamente por la Sra. Stevi y que las solicitudes confirmatorias posteriores fueron presentadas por la Sra. Bondine Kloostra, quien declaró que representaba a “[la Sra.] [] Stevi, que actúa en representación de The New York Times [Company]”. Asimismo, la Comisión indica que la Sra. Stevi es la única destinataria de la Decisión impugnada.
12 Es preciso destacar que el recurso es admisible en la medida en que ha sido interpuesto por la Sra. Stevi, extremo que, por lo demás, la Comisión no rebate. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, cuando se trata de un único recurso, si una de las partes demandantes dispone de legitimación, no es preciso apreciar la de las otras partes demandantes (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 2011, Comitato “Venezia vuole vivere” y otros/Comisión, C-71/09 P, C-73/09 P y C-76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 37, y de 11 de diciembre de 2013, Cisco Systems y Messagenet/Comisión, T-79/12, EU:T:2013:635, apartado 40).
13 Por consiguiente, dado que la Sra. Stevi está legitimada para recurrir la Decisión impugnada, procede declarar la admisibilidad del presente recurso, sin que sea necesario examinar la legitimación de The New York Times Company.
Sobre la admisibilidad de las pruebas presentadas por las demandantes por primera vez como anexo a la réplica
14 La réplica presentada por las demandantes contiene en anexo, con la numeración R.1 y R.2, las transcripciones de las entrevistas que la Sra. Stevi mantuvo separadamente con la presidenta de la Comisión y con el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer, el 25 de abril de 2021 (en lo sucesivo, “transcripciones de las entrevistas”).
15 En la dúplica, la Comisión defiende que las demandantes no justifican el retraso con el que presentaron las transcripciones de las entrevistas, como exige el artículo 85, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, de modo que estas transcripciones son inadmisibles. La Comisión indica que estos elementos de prueba ya existían en la fecha de presentación de la demanda y, por tanto, podrían haber sido aportados sin dificultad en anexo a esta.
16 A tenor del artículo 85, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las pruebas y la proposición de prueba han de presentarse en el primer turno de escritos de alegaciones. Con arreglo al artículo 85, apartado 2, del mismo Reglamento, en la réplica y en la dúplica las partes podrán aún aportar pruebas o proponer pruebas en apoyo de sus alegaciones, a condición de que justifiquen el retraso con que lo hacen.
17 Es preciso señalar que la Sra. Stevi se entrevistó con la presidenta de la Comisión y con el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer el 25 de abril de 2021, es decir, casi dos años antes de la fecha en la que las demandantes interpusieron el presente recurso. Por lo tanto, las demandantes podrían haber transcrito esas entrevistas y presentar sus transcripciones ante el Tribunal General desde la presentación de la demanda.
18 Así pues, procede examinar si, en el caso de autos, el retraso en la presentación de las transcripciones de las entrevistas estuvo justificado de conformidad con el artículo 85, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
19 A este respecto, las demandantes indican en la nota n.º 2 que figura en la página 3 de la réplica que la demanda atribuye, por error, a la presidenta de la Comisión unas declaraciones hechas por el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer y que, a fin de evitar cualquier confusión, se aportan al Tribunal General, en anexo a la réplica, las transcripciones de las entrevistas. Además, en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal General formulada mediante una diligencia de ordenación del procedimiento, las demandantes alegan que, pese a ser cierto que disponían de las grabaciones de las entrevistas en la fecha de presentación de la demanda, no las transcribieron hasta que presentaron la réplica a efectos de despejar cualquier ambigüedad sobre la identidad de la persona que hizo las declaraciones en cuestión.
20 A la luz de lo anterior, en las circunstancias del presente asunto, debe concluirse que está justificada la presentación extemporánea de las transcripciones de las entrevistas en anexo a la réplica y, por tanto, que esas pruebas deben declararse admisibles en el sentido del artículo 85, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
Sobre el fondo
21 En apoyo de su recurso, las demandantes invocan tres motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 3, letra a), del Reglamento n.º 1049/2001 y del artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, “Carta”); el segundo, en la infracción del artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 y, el tercero, en la vulneración del principio de buena administración.
22 El Tribunal General considera que, en primer término, procede examinar el tercer motivo.
23 En el tercer motivo, las demandantes se oponen, en esencia, a que la negativa de la Comisión a divulgar los documentos solicitados sea conforme a Derecho.
24 En apoyo de este motivo, las demandantes reprochan a la Comisión haber violado el principio de buena administración al limitarse, para denegar la solicitud de acceso a los documentos presentada por aquellas, a invocar la inexistencia de los documentos solicitados sin aportar ninguna explicación que permita comprender la razón por la que no se habían podido encontrar los documentos solicitados. Para ello, las demandantes señalan que la simple negación de la existencia de los documentos solicitados, que efectúa la Comisión en la Decisión impugnada, no es suficiente.
25 Más concretamente, las demandantes alegan que el artículo publicado en The New York Times el 28 de abril de 2021 y las entrevistas de la Sra. Stevi con la presidenta de la Comisión y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer demuestran la existencia material de los documentos solicitados. De este modo, dado que queda desvirtuada la presunción de veracidad vinculada a la declaración de la Comisión en el sentido de no tener en su poder los documentos solicitados, afirman que corresponde a esta probar la inexistencia o la no posesión de esos documentos aportando explicaciones plausibles que permitan determinar las razones de esa inexistencia o no posesión.
26 Pues bien, las demandantes sostienen que la declaración que figura en la Decisión impugnada, según la cual se habían realizado “nuevas búsquedas en profundidad” de los documentos solicitados, no permite en modo alguno saber si esa búsqueda se refirió únicamente a documentos registrados en el sistema de gestión de documentos de la Comisión o si incluyó también una búsqueda de documentos no registrados en el referido sistema de gestión. Por otra parte, consideran que la Decisión impugnada sigue siendo imprecisa en cuanto a los eventuales lugares de almacenamiento que fueron consultados, no indica si el teléfono o los teléfonos móviles de la presidenta de la Comisión fueron objeto de las búsquedas realizadas y tampoco indica las razones por las que no se encontraron los mensajes de texto solicitados.
27 La Comisión rechaza las alegaciones de las demandantes.
28 Con carácter preliminar, la Comisión señala, en la dúplica, que la alegación de las demandantes de que quedó desvirtuada la presunción de veracidad vinculada a la declaración de aquella en el sentido de no tener en su poder los documentos solicitados y de que, por consiguiente, correspondía a dicha institución aportar explicaciones plausibles que permitieran probar la inexistencia o la no posesión de esos documentos fue formulada por primera vez en la fase de réplica. Siendo así, la Comisión defiende que se trata de un motivo nuevo, cuya presentación extemporánea está prohibida por el artículo 84 del Reglamento de Procedimiento.
29 En cualquier caso, aun en el supuesto de que este motivo nuevo fuera admisible, la Comisión considera, en esencia, que las demandantes no han aportado ningún elemento que permita desvirtuar la presunción de veracidad vinculada a la declaración que aquella hizo en el sentido de no tener en su poder los documentos solicitados. En este sentido, la Comisión señala que apenas si existe una única mención a un intercambio de mensajes entre su presidenta y el presidente y director ejecutivo de la compañía farmacéutica Pfizer, mención que figura en la página 15 del documento presentado por las demandantes en el anexo R.2 de la réplica, en una declaración atribuida a este último. Por otra parte, según la Comisión, de dicha declaración se desprende únicamente que los mensajes de texto intercambiados entre su presidenta y el presidente y director ejecutivo de la compañía farmacéutica Pfizer simplemente desempeñaron un papel auxiliar en las conversaciones mantenidas entre ellos.
30 Asimismo, la Comisión sostiene que, aun suponiendo que la declaración realizada por el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer bastara para desvirtuar la presunción de veracidad vinculada a la declaración de la Comisión en el sentido de no tener los documentos solicitados, aún tiene la posibilidad de ofrecer explicaciones plausibles que permiten confirmar sus alegaciones. A este respecto, aduce que la Decisión impugnada proporciona dichas explicaciones cuando indica, por un lado, que se llevaron a cabo nuevas búsquedas en profundidad -lamentablemente infructuosas, no obstante- y, por otro lado, que los mensajes de texto se habrían grabado y, por lo tanto, se habrían identificado si hubieran contenido información importante que no fuera efímera o si la información contenida en ellos hubiera implicado acciones o seguimiento por parte de la Comisión o de uno de sus servicios.
Sobre la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión
31 Según el artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, se debe declarar la admisibilidad de un motivo o un argumento que constituye una ampliación de un motivo invocado anteriormente, directa o implícitamente, en la demanda y que presenta un estrecho vínculo con este (véase la sentencia de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión, C-439/11 P, EU:C:2013:513, apartado 46 y jurisprudencia citada).
32 En el presente asunto, las demandantes defendieron, en el escrito de demanda, la tesis de que la presidenta de la Comisión y el presidente y director ejecutivo de la compañía farmacéutica Pfizer habían intercambiado mensajes de texto y presentaron indicios dirigidos a demostrar la existencia de los documentos solicitados. Del mismo modo, reprocharon a la Comisión no haber dado la menor explicación que permitiera comprender la razón por la que no tenía en su poder esos mensajes de texto.
33 A este respecto, procede señalar que ya estaban presentes en la demanda los elementos jurídicos en los que se basa el tercer motivo, a saber, la existencia de una presunción de veracidad que se vincula a las declaraciones de las instituciones y la supuesta falta de razones que permitan explicar la inexistencia de los mensajes de texto solicitados.
34 Por consiguiente, si bien es cierto que, en respuesta a las observaciones de la Comisión que figuraban en el escrito de contestación, las demandantes, en la réplica, incluyeron esos elementos jurídicos en un contexto fáctico corregido, no es menos cierto que la argumentación de la réplica presenta un estrecho vínculo con la formulada en la demanda.
35 Así pues, debe desestimarse la causa de inadmisión planteada por la Comisión.
Sobre la fundamentación del motivo
- Consideraciones preliminares
36 Es preciso recordar que, como se desprende del artículo 1 del Reglamento n.º 1049/2001, interpretado en particular a la luz del considerando 4 de este mismo Reglamento, este tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos que obran en poder de las instituciones y que, a tenor del considerando 11 de dicho Reglamento, “en principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público”.
37 Cualquier denegación de acceso a documentos reclamados a una institución de la Unión Europea puede ser objeto de impugnación por vía judicial. Ello es así con independencia del motivo invocado para denegar el acceso. Cualquier otra solución imposibilitaría el control que debe ejercer el juez de la Unión sobre el fundamento de una decisión denegatoria de acceso a los documentos de las instituciones, ya que bastaría con que la institución afirmase que un documento no existe para eludir el control judicial. En consecuencia, ha de considerarse que la inexistencia de un documento al que se solicita acceder o la circunstancia de que este no se encuentre en poder de la institución de que se trate no entrañan la inaplicabilidad del principio de transparencia y del derecho a acceder a los documentos. Por el contrario, corresponde a la institución de que se trate responder al solicitante y justificar en su caso ante el juez su denegación de acceso por ese motivo (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Dehousse/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T-433/17, EU:T:2019:632, apartado 35 y jurisprudencia citada).
38 De otro lado, el ejercicio del derecho de acceso por toda persona interesada presupone, necesariamente, que los documentos solicitados existan y obren en poder de la institución de que se trate, por más que no pueda invocarse el derecho de acceso a los documentos para obligar a la institución a crear un documento que no existe. Asimismo, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, cuando una institución afirma, en el contexto de una solicitud de acceso, que un documento no existe, su inexistencia se presume, de conformidad con la presunción de veracidad que se vincula a tal declaración (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2019, Dehousse/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T-433/17, EU:T:2019:632, apartado 36 y jurisprudencia citada; de 24 de marzo de 2021, BK/EASO, T-277/19, no publicada, EU:T:2021:161, apartado 60 y jurisprudencia citada, y de 15 de marzo de 2023, Basaglia/Comisión, T-597/21, no publicada, EU:T:2023:133, apartado 25 y jurisprudencia citada).
39 No obstante, esa presunción puede desvirtuarse por cualquier medio, sobre la base de indicios relevantes y concluyentes presentados por el solicitante de acceso. Por analogía, debe aplicarse igual presunción en caso de que la institución declare que los documentos solicitados no obran en su poder (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Dehousse/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T-433/17, EU:T:2019:632, apartado 37 y jurisprudencia citada).
40 Si esta presunción se desvirtúa y la Comisión ya no puede invocarla, corresponde a esta probar la inexistencia o la no posesión de los documentos solicitados aportando explicaciones plausibles que permitan determinar las razones de esa inexistencia o no posesión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Dehousse/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T-433/17, EU:T:2019:632, apartado 49 y jurisprudencia citada).
41 Además, el derecho de acceso a los documentos exige que las instituciones hagan lo necesario para facilitar el ejercicio efectivo de ese derecho. Ejercerlo presupone que las instituciones afectadas procedan, en la medida de lo posible y de forma no arbitraria y previsible, a la elaboración y conservación de la documentación relacionada con su actividad (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Dehousse/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T-433/17, EU:T:2019:632, apartado 38 y jurisprudencia citada).
- Sobre la desvirtuación de la presunción de inexistencia
42 En el presente asunto, la Comisión indicó en la Decisión impugnada que dado que no tenía en su poder ningún documento que coincidiera con la descripción que figuraba en la solicitud de acceso a los documentos, no le era posible atenderla.
43 Sin embargo, es preciso subrayar que de las explicaciones ofrecidas por la Comisión en respuesta a una pregunta que le formuló el Tribunal General en el contexto de una diligencia de ordenación del procedimiento se desprende que la Comisión no “desm[entía] que la presidenta de la Comisión y el [presidente y director] ejecutivo de [la empresa farmacéutica] Pfizer hubieran intercambiado mensajes de texto con ocasión de sus contactos durante los primeros meses del año 2021”, hasta el punto de aseverar “no [haber] negado nunca este hecho”.
44 Durante la vista, la Comisión no confirmó ni descartó la existencia de ese intercambio de mensajes de texto en el pasado y no pudo sino suponer que dicho intercambio pudo haber tenido lugar. A este respecto, la Comisión sostuvo que desconocía si los documentos solicitados habían existido efectivamente, ya que no los tenía en su poder. Además, la Comisión también indicó que, al ser habitualmente las respectivas secretarías, asistentes o colaboradores de su presidenta y del presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer quienes cargaban sus agendas y programaban sus citas y al no haber podido utilizar dicha vía en el contexto particular de la pandemia de COVID-19, ambos directivos habían intercambiado mensajes de texto para organizar y planificar sus entrevistas de viva voz.
45 En estas circunstancias, es preciso hacer constar que las respuestas de la Comisión se basan o bien en suposiciones, o bien en informaciones cambiantes o imprecisas.
46 Sin embargo, no es menos cierto que, a pesar de estas imprecisiones, la Comisión sostiene no poseer los documentos solicitados, de modo que corresponde a las demandantes aportar indicios pertinentes y concordantes que permitan desvirtuar la presunción de no posesión de esos documentos, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 38 y 39 de la presente sentencia.
47 A este respecto, la expresión “posesión” o “tenencia” no puede limitarse a que la institución posea o tenga documentos en el momento en que está respondiendo a la solicitud confirmatoria, toda vez que el ejercicio del derecho de acceso a un documento quedaría sin objeto si la institución de que se trate pudiera, para eludir sus obligaciones, limitarse a alegar que no se han podido encontrar los documentos solicitados.
48 Por consiguiente, en el presente asunto, procede verificar si las demandantes presentaron indicios pertinentes y concordantes que demuestren que la Comisión tuvo, en un momento dado, en su poder los mensajes de texto solicitados, lo que, a la vista de las afirmaciones realizadas por la Comisión, equivale a comprobar si tales documentos pudieron existir.
49 A estos efectos, en primer término, las demandantes señalan que la existencia de los documentos solicitados fue revelada por el artículo publicado en The New York Times el 28 de abril de 2021 y redactado sobre la base de las entrevistas que la Sra. Stevi había mantenido con la presidenta de la Comisión y el presidente y director ejecutivo de la compañía farmacéutica Pfizer.
50 En otras cosas, del artículo de prensa mencionado se desprende que, “durante un mes, [la presidenta de la Comisión] intercambió mensajes de texto y llamadas telefónicas con [] el presidente y director ejecutivo de [la empresa farmacéutica] Pfizer”.
51 Por otra parte, de ese artículo de prensa se infiere igualmente que “[la presidenta de la Comisión] y el [presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer] se pusieron en contacto por primera vez en enero [de 2021], cuando [el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer] tuvo que explicar la razón por la que su empresa había tenido que interrumpir temporalmente el suministro de vacunas [en la Unión] mientras esta modernizaba sus instalaciones de producción en Bélgica”. Este artículo de prensa indica además que, “al mismo tiempo que evolucionaban, con relativa facilidad, las obras de mejora de la fábrica belga, prosiguieron las conversaciones entre [la presidenta de la Comisión] y el [presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer], según informaron ambos en las entrevistas concedidas al [diario] The New York Times”. Asimismo, del propio artículo de prensa se desprende que “esas llamadas desembocaron en una serie de acuerdos entre la Unión [] y las empresas [farmacéuticas Pfizer y BioNTech]”. Por fin, se infiere además del referido artículo de prensa que el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer afirmó haber “creado un vínculo con [la presidenta de la Comisión]”.
52 En segundo término, las demandantes consideran que las entrevistas que la Sra. Stevi mantuvo con la presidenta de la Comisión y con el presidente y director ejecutivo de la compañía farmacéutica Pfizer corroboran igualmente la existencia de los documentos solicitados.
53 A este respecto, de la transcripción de la entrevista que la Sra. Stevi mantuvo con el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer se deriva, en particular, que este declaró que, “ante las dificultades [], [la presidenta de la Comisión y él] [habían] empezado a trabajar cada vez más [a menudo]”, que “[la presidenta de la Comisión le] [había] enviado su [número de] teléfono”, que “[podían] charlar si [la Comisión] tenía preguntas” y que “[habían] intercambia[do] mensajes de texto [cuando tenían] cuestiones que debían abordarse”. Por otra parte, el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer señaló que “el hecho de saber [que se les podía] localizar [y de que la presidenta de la Comisión] podía localizarle a él [había proporcionado] una gran tranquilidad [a la presidenta de la Comisión] y [que ella tenía la posibilidad de] volver a contactar con él [para plantearle] sus preguntas”. Por último, el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer declaró que “lo que era muy diferente con la [presidenta de la Comisión] es que [entre ellos] se había desarrollado una profunda confianza, gracias a la cual [ambos] pudieron mantener conversaciones en profundidad”.
54 Además, de la entrevista que la Sra. Stevi mantuvo con la presidenta de la Comisión se deduce que, en respuesta a una pregunta de la Sra. Stevi sobre si había habido “una llamada telefónica [] o un correo electrónico durante ese período que hubiera quedado en su memoria como un punto de inflexión en la forma en que [ella había] gestionado la situación”, la presidenta de la Comisión mencionó la existencia de contactos con el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer, del que agradeció su “reacción personal”.
55 En tercer término, las demandantes estiman que el Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la compra de vacunas por la Unión en el contexto de la pandemia de COVID-19 confirma el proceso de negociación informal que se llevó a cabo durante la negociación de los contratos en materia de vacunas durante la pandemia de COVID-19, tal como describieron la presidenta de la Comisión y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer en las entrevistas que mantuvieron con la Sra. Stevi. A este respecto, las demandantes destacan que el Tribunal de Cuentas llevó a cabo una evaluación de la negociación de los referidos contratos y puso de manifiesto que la Comisión no había proporcionado ninguna información sobre las negociaciones preliminares de los contratos mencionados, como el calendario de negociación, las actas de las conversaciones o el detalle de los aspectos acordados.
56 Entre otras cuestiones, del mencionado Informe se desprende que, “durante el mes de marzo de 2021, la presidenta de la Comisión condujo las negociaciones preliminares que tenían como objeto un contrato con Pfizer/BioNTech”. Por otra parte, el Tribunal de Cuentas señala en su Informe “[no haber] recibido ninguna información sobre las negociaciones preliminares del contrato más importante de la [Unión]”.
57 En el presente asunto, del conjunto de estos indicios se desprende que las demandantes aportaron elementos pertinentes y concordantes que describen la existencia de intercambios, en particular mensajes de texto, entre la presidenta de la Comisión y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer, en el contexto de la compra de vacunas por la Comisión a la referida empresa con ocasión de la pandemia de COVID-19.
58 De lo anterior resulta que las demandantes consiguieron desvirtuar la presunción de inexistencia y, en consecuencia -según se desprende del apartado 48 de la presente sentencia-, de no posesión de los documentos solicitados.
- Sobre las explicaciones proporcionadas por la Comisión
59 Es preciso recordar que el ejercicio efectivo del derecho de acceso a los documentos, que deriva del imperativo de transparencia, presupone que las instituciones afectadas procedan, en la medida de lo posible y de forma no arbitraria y previsible, a la elaboración y conservación de la documentación relacionada con su actividad. Dicho de otro modo, del derecho de acceso a los documentos que obran en poder de la institución de que se trate se infiere que esta tiene la obligación de garantizar también su conservación en el tiempo, vinculada a la obligación de buena administración consagrada en el artículo 41 de la Carta, sin perjuicio, claro está, de otros requisitos jurídicos aplicables, como los relativos a la protección de datos (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Dehousse/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T-433/17, EU:T:2019:632, apartado 47 y jurisprudencia citada). Asimismo, la obligación de diligencia, que es inherente al principio de buena administración y que exige que la Administración de la Unión actúe con minuciosidad y prudencia en sus relaciones con el público, implica que la referida Administración lleve a cabo las búsquedas de los documentos a los que se solicita acceder con el mayor grado de diligencia para disipar cualquier duda que exista y clarificar la situación (véase, por analogía, la sentencia de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, apartados 34 y 114).
60 Por consiguiente, como se desprende del apartado 40 de la presente sentencia, cuando la Comisión ya no puede invocar la presunción de veracidad vinculada a su declaración de no tener en su poder los documentos solicitados, está obligada, en virtud del principio de transparencia y de la obligación de diligencia que inspiran el derecho de acceso a los documentos e implican que la Administración de la Unión actúe con minuciosidad y prudencia, a proporcionar explicaciones plausibles que permitan al solicitante de acceso y al Tribunal General entender la razón por la cual no se han podido encontrar los documentos solicitados.
61 En el presente asunto, de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión indicó que los documentos solicitados no obraban en su poder a pesar de nuevas búsquedas en profundidad. Puso de manifiesto, a este respecto, que no cabe invocar el Reglamento n.º 1049/2001 para obligar a una institución a crear un documento que no existe. Además, la Comisión mencionó el artículo 3, letra a), del referido Reglamento, que define el concepto de “documento” en el sentido de aquel, y el artículo 7, apartado 1, de la Decisión (UE) 2021/2121 de la Comisión, de 6 de julio de 2020, relativa a la gestión de documentos y archivos (DO 2021, L 430, p. 30), del que se desprende que “los documentos [de la Comisión] se incorporarán al registro si contienen información importante que no sea efímera o si pueden implicar acciones o seguimiento por parte de la Comisión o de uno de sus servicios”. La Comisión señaló que los mensajes de texto habrían sido registrados si hubieran satisfecho los criterios que establece el artículo 7, apartado 1, de la Decisión 2021/2121. Indicó que no se había podido identificar ningún documento que se ajustase al alcance de la solicitud de acceso a los documentos. Por consiguiente, la Comisión concluyó que, dado que no tenía en su poder ningún documento que coincidiera con la solicitud de acceso, no le era posible dar acceso a los documentos solicitados.
62 En primer lugar, la Comisión se limitó, en la Decisión impugnada, a indicar que, a pesar de nuevas búsquedas en profundidad, no había podido identificar ningún documento coincidente con la solicitud de acceso a los documentos, sin precisar el ámbito o las condiciones de desarrollo de esas búsquedas. En efecto, en la Decisión impugnada, la Comisión no indicó los tipos de búsqueda que supuestamente se realizaron ni los posibles lugares de almacenamiento de documentos que supuestamente fueron consultados.
63 En respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal General, la Comisión indicó que la afirmación que figura en la Decisión impugnada en el sentido de que había efectuado “una nueva búsqueda en profundidad” significaba que había llevado a cabo búsquedas adicionales a las realizadas a raíz de la solicitud inicial. Además, señaló que las búsquedas se habían realizado, primeramente, en los expedientes de negociación de los contratos referidos a la compra de vacunas por su parte en el contexto de la pandemia de COVID-19, pero que, habida cuenta de que esas búsquedas no habían dado fruto, su Secretaría General había entrado en contacto con el gabinete de la presidenta. Para empezar, este había comprobado, por un lado, si los documentos solicitados habían sido registrados en algún expediente pertinente y, por otro lado, si esos documentos podían eventualmente existir fuera del sistema de gestión de documentos de la Comisión.
64 Por otra parte, en anexo a la dúplica, la Comisión presentó una declaración del jefe de gabinete de su presidenta que indicaba que “el gabinete de [esta] no [tenía en su poder] ningún documento coincidente con el alcance de la solicitud de acceso de las demandantes”.
65 A este respecto, procede señalar que, en la vista, la Comisión indicó que no podía precisar cuáles fueron los lugares de almacenamiento de documentación que habían sido examinados por el gabinete de su presidenta. Además, la Comisión no facilitó indicación alguna sobre los lugares ajenos al sistema de gestión de documentos que supuestamente fueron consultados. Por último, la Comisión no precisó si el gabinete de su presidenta había realizado una búsqueda de los documentos solicitados en el teléfono o teléfonos móviles puestos a disposición de aquella o si estos se habían tenido en cuenta en las búsquedas efectuadas a raíz de la solicitud inicial y de la solicitud confirmatoria.
66 Interrogada sobre este particular en la vista, la Comisión afirmó que no podía aportar nuevos elementos en lo atinente a las búsquedas efectuadas ni tampoco precisar la forma en que estas se habían llevado a efecto o si se había preguntado a la presidenta de la Comisión sobre la existencia de los documentos solicitados.
67 No obstante, la Comisión defiende que las condiciones de búsqueda de los documentos solicitados no tienen incidencia alguna en la cuestión de si esos documentos obraban o no en su poder. Sin embargo, a falta de explicaciones precisas sobre la manera en que se han buscado los documentos solicitados, la institución en cuestión está faltando a su deber de proporcionar explicaciones plausibles de la no posesión de documentos que existieron en el pasado (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de octubre de 2020, Dehousse/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T-857/19, no publicada, EU:T:2020:513, apartado 97).
68 Por consiguiente, las explicaciones ofrecidas por la Comisión tanto en la Decisión impugnada como en el contexto del presente procedimiento en lo que respecta a las búsquedas efectuadas para encontrar los documentos solicitados no bastan para explicar de manera creíble las razones por las que dichos documentos no pudieron encontrarse.
69 En segundo lugar, la Comisión señala en la Decisión impugnada que no cabe invocar el Reglamento n.º 1049/2001 para obligar a una institución a crear un documento que no existe, sugiriendo así la posibilidad de que esos documentos no existan o hayan dejado de existir, sin precisar, no obstante, las razones de tal inexistencia.
70 En respuesta a una pregunta escrita del Tribunal General, la Comisión indicó, en relación con los mensajes de texto, que este tipo de comunicaciones, a diferencia de los correos electrónicos intercambiados en el seno de la Comisión, no eran suprimidos automáticamente después de un período razonable, sino que la persona en cuestión podía suprimirlos manualmente. Sin embargo, la Comisión no indicó si los mensajes de texto solicitados se habían suprimido o no.
71 Además, en respuesta a otra pregunta escrita que el Tribunal General le formuló, la Comisión indicó que los teléfonos móviles de sus miembros eran sustituidos obligatoriamente, por razones de seguridad, tras un período razonable de uso. Sin embargo, la Comisión no confirmó si el teléfono o teléfonos móviles puestos a disposición de su presidenta habían sido sustituidos desde la presentación de la solicitud de acceso a los documentos o si habían sido sustituidos entre las búsquedas efectuadas a raíz de la solicitud inicial y de la solicitud confirmatoria. Interrogada sobre este extremo en la vista, la Comisión afirmó que presumía que el teléfono móvil de su presidenta había sido sustituido desde la presentación de la solicitud inicial, en la medida en que se trataba de una norma obligatoria por razones de seguridad. Por otra parte, indicó que suponía que el teléfono móvil actualmente a disposición de su presidenta no era el mismo que el que esta tenía a su disposición en abril de 2021, pero que no podía confirmar si el contenido de ese nuevo teléfono móvil coincidía o no con el del antiguo.
72 Así pues, persiste la imposibilidad de saber con certeza, por un lado, si los mensajes de texto solicitados siguen existiendo o si fueron suprimidos y si, en su caso, esa supresión tuvo lugar voluntariamente o automáticamente y, por otro lado, si el teléfono o teléfonos móviles de la presidenta de la Comisión fueron sustituidos y, en tal caso, qué ha sido de esos dispositivos o incluso si recayeron sobre ellos las búsquedas efectuadas a raíz de la solicitud inicial y de la solicitud confirmatoria.
73 En estas circunstancias, las explicaciones de la Comisión, que están basadas en suposiciones, no pueden considerarse plausibles.
74 En tercer lugar, la Decisión impugnada se refiere al artículo 7, apartado 1, de la Decisión 2021/2121, al que sigue la afirmación de que “los mensajes de texto se habrían grabado si hubieran contenido información importante que no fuera efímera o si hubieran podido implicar una acción o un seguimiento por parte de la Comisión o de alguno de sus servicios de conformidad con sus normas en materia de registro de documentos”.
75 Procede señalar que la Decisión impugnada no indica de manera expresa si los documentos solicitados no obran en poder de la Comisión por no haber sido registrados en su sistema de gestión de documentos. Por otra parte, tampoco indica de manera inequívoca si los documentos solicitados no fueron registrados porque eran efímeros y no importantes y no precisaban de un seguimiento por parte de la Comisión o de uno de sus servicios.
76 Solo ha sido en sus escritos y en la vista cuando la Comisión ha indicado que los mensajes de texto solicitados no contenían información importante o no efímera o no precisaban de un seguimiento por su parte o por la de uno de sus servicios, lo que explicaría que, durante las búsquedas efectuadas a raíz de la solicitud inicial y de la solicitud confirmatoria, no se hubiera identificado ningún mensaje que quedara incluido en la solicitud de acceso a los documentos presentada por la Sra. Stevi.
77 La Comisión alega que es materialmente imposible registrar y conservar todos los documentos que elabora y que recibe habida cuenta del gran número de archivos digitales generados por sus actividades cotidianas y que, por tanto, de conformidad con su política interna de gestión de documentos, solo se registran y conservan los documentos que contienen información importante y que no sea efímera o que requieren de un seguimiento.
78 A este respecto, la Comisión adujo en apoyo de su argumentación, durante la vista, que, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 13 de noviembre de 2024, Kargins/Comisión (T-110/23, no publicada, EU:T:2024:805), el Tribunal General había señalado que, si bien el ejercicio efectivo del derecho de acceso a los documentos presupone que las instituciones afectadas procedan, en la medida de lo posible y de forma no arbitraria y previsible, a la elaboración y conservación de la documentación relacionada con su actividad, las comunicaciones internas y los proyectos relativos a un documento como una carta no podían tener por sí mismos una importancia o una naturaleza extraordinaria que justificaran su registro y su conservación.
79 Procede recordar, como se desprende del apartado 41 de la presente sentencia, que el ejercicio efectivo del derecho de acceso a los documentos presupone que las instituciones afectadas procedan, en la medida de lo posible y de forma no arbitraria y previsible, a la elaboración y conservación de la documentación relacionada con su actividad. Así pues, las instituciones no pueden vaciar de contenido el derecho de acceso a los documentos que obren en su poder absteniéndose de registrar la documentación relacionada con su actividad (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de septiembre de 2024, Herbert Smith Freehills/Comisión, T-570/22, no publicada, EU:T:2024:644, apartado 76).
80 Por otra parte, los hechos del presente asunto difieren de los del asunto que dio lugar a la sentencia de 13 de noviembre de 2024, Kargins/Comisión (T-110/23, no publicada, EU:T:2024:805). En efecto, por un lado, la parte demandante en el asunto antes mencionado no había logrado desvirtuar la presunción de inexistencia de los documentos solicitados, a diferencia de las demandantes en el presente asunto (véase el apartado 57 de esta sentencia).
81 Por otro lado, en el asunto que nos ocupa, la Comisión no ha expuesto la razón por la cual llegó a la conclusión de que no se consideró que unos mensajes de texto intercambiados entre su presidenta y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer, en el contexto de la compra por dicha institución de vacunas con ocasión de la pandemia de COVID-19, contuvieran información importante y no efímera o precisaran de un seguimiento por su parte o por la de uno de sus servicios, en relación con una materia propia de las políticas, actividades y decisiones de su competencia.
82 En cualquier caso, aun suponiendo que esos mensajes no contenían información importante y no efímera o no precisaban de un seguimiento por su parte o por la de uno de sus servicios que hubiera justificado su registro y, por tanto, su conservación, la Comisión tendría que haber proporcionado, no obstante, explicaciones plausibles que permitieran llegar a esta conclusión.
83 Pues bien, sobre este último extremo, por un lado, procede señalar que la Comisión no puede invocar únicamente el no registro en su sistema de gestión de los documentos solicitados para acreditar que no tenía en su poder esos documentos, sin ninguna otra explicación. Por otro lado, como se desprende de los apartados 62 a 73 de la presente sentencia, las explicaciones de la Comisión sobre lo que sucedió con los documentos que existían, o que se supuso que habían existido en el pasado, se basan en suposiciones o afirmaciones imprecisas y, por tanto, no cabe considerarlas plausibles.
- Conclusión
84 Por consiguiente, es preciso declarar que la Comisión no proporcionó en la Decisión impugnada ninguna explicación plausible que permitiera comprender la razón por la cual no había podido encontrar los documentos solicitados. Las explicaciones expuestas por la Comisión en respuesta a las preguntas formuladas en el contexto de una diligencia de ordenación del procedimiento, y que se reiteraron en la vista, aun suponiendo que sean pertinentes para apreciar la conformidad a Derecho de la Decisión impugnada, tampoco responden a lo que se exige, ya que no permiten saber qué sucedió concretamente con los documentos solicitados.
85 Al haberse desvirtuado la presunción de inexistencia de los documentos solicitados, correspondía a la Comisión, como se desprende del apartado 40 de la presente sentencia, proporcionar una explicación plausible que permitiera comprender la razón por la que no había podido encontrar los documentos solicitados, que se supuso que habían existido en el pasado, pero que ya no existían en la fecha de la solicitud de acceso a los documentos o, como mínimo, no habían podido encontrarse. Pues bien, como resulta del examen anterior, en esencia, la Comisión se limitó a indicar que no tenía en su poder los documentos solicitados. En estas circunstancias, procede concluir que la Comisión incumplió las obligaciones que le incumben en la tramitación de la solicitud de acceso a los documentos, recordadas en el apartado 59 de la presente sentencia, y, de ese modo, vulneró el principio de buena administración establecido en el artículo 41 de la Carta.
86 Por consiguiente, debe estimarse el tercer motivo y anularse la Decisión impugnada, sin que sea preciso pronunciarse sobre los demás motivos del recurso ni sobre la solicitud de diligencia de prueba de las demandantes.
Costas
87 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por las demandantes.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Gran Sala)
decide:
1) Anular la Decisión C(2022) 8371 final de la Comisión Europea, de 15 de noviembre de 2022, adoptada con arreglo al artículo 4 de las disposiciones sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
2) Condenar en costas a la Comisión Europea.
