¿PUEDE REFORMARSE LA UNIÓN EUROPEA?
Poco a poco parecen quebrarse dos tabúes de la Unión Europea desde el Tratado de Lisboa (2009): la ampliación y la revisión de los Tratados. Eran tabú por la difícil absorción de 13 Estados desde 2004, algunos de ellos con problemas particulares, y por las malas experiencias con la revisión. De hecho, el rechazo del Tratado Constitucional en 2005 fue la primera crisis de la Unión en este milenio. Luego llegaron otras: de la deuda, migratoria, Brexit, Estado de Derecho, Covid, guerra de Ucrania En ese periodo, las instituciones han hecho navegación de cabotaje, en un estado de excepción permanente, sin reflexionar sobre el futuro.
La falta de reformas no significa que la Unión no haya cambiado. Lo ha hecho con sus respuestas a las crisis, fraguadas sobre todo mediante el método intergubernamental (unanimidad y protagonismo del Consejo Europeo), arrinconando o encorsetando el método comunitario (mayoría cualificada y equilibrio entre Parlamento, Consejo y Comisión). Esa mutación ha ocurrido sin modificar los tratados. Hoy afecta al conjunto del sistema.
El tabú se ha roto por la guerra de Ucrania y la situación geopolítica, que reabre las perspectivas de ampliación, y debido al bloqueo recurrente ejercitado por Estados no cooperativos en ámbitos sometidos a la unanimidad o con vetos cruzados. Ese chantaje afecta a temas tan cruciales como las sanciones por la guerra de Ucrania, la financiación de la Unión o el Estado de Derecho.
Si el sistema institucional está ya al límite en una Unión de 27 Estados, otra ampliación podría hacerlo implosionar. Por eso, la reforma de los tratados vuelve a estar sobre el tapete, como en el informe de un grupo académico franco-alemán del 19 de septiembre o en la resolución del Parlamento Europeo del 22 de noviembre del año pasado. La capacidad de la Unión para mantener su modelo social y ser un poder moderador en el desbarajuste global depende de si su marco constitucional le permite actuar de forma autónoma, eficaz y legítima.
Las cuestiones esenciales son la unanimidad, el presupuesto, la reforma de las instituciones, los valores y el procedimiento de revisión. En esas áreas, los tratados son un edificio inacabado con nudos que a veces condenan a la Unión al mínimo común denominador, cuando no a la inacción. Para algunos eso quiere decir control, pero a veces es ilusorio. Buscar una Unión mejor pasa por eliminar o reducir esos nudos.
Por mucho que se haya extendido el método comunitario, subsiste un archipiélago de islas intergubernamentales en las que rige la unanimidad, en tensión con el resto del sistema. Sin un abandono completo de la unanimidad, se reducirían las posibilidades de bloqueo, sin excluirlas del todo. Se discutiría en qué áreas debe mantenerse y en cuáles no. Alcanzar un compromiso sería muy difícil.
El grupo franco-alemán propone abandonar la unanimidad a cambio de una “reserva de soberanía” que permita a los Estados invocar sus “intereses vitales”. En ciertas áreas, cualquier Estado podría pedir que intervenga el Consejo Europeo, mediante consenso. Se trata de una resurrección del horrible Compromiso de Luxemburgo. Además, los Estados en minoría podrían desvincularse libremente de esas medidas. No se sabe si es peor el remedio o la enfermedad.
El presupuesto de la Unión está sometido al doble corsé de la decisión sobre sus recursos propios, con un liliputiense techo de gasto (1,4% del PIB de la Unión, más un 0,6% para los Fondos Next Generation, NGEU), que el Consejo adopta por unanimidad, con aprobación ulterior en los 27 Estados; y del marco financiero plurianual, que requiere nuevamente unanimidad en el Consejo y aprobación del Parlamento. La Unión no tendrá autonomía presupuestaria hasta que la decisión sobre recursos propios se adopte por mayoría cualificada o supercualificada y se dote a sí misma de recursos propios genuinos. El marco financiero plurianual también debería adoptarse por mayoría. El informe franco-alemán y el Parlamento proponen lo segundo, no lo primero. La unanimidad seguiría atenazando las finanzas de la Unión.
Otro nudo tiene que ver con las instituciones, que no están preparadas para una Unión ampliada. Es revelador que el informe franco-alemán y el Parlamento no se refieran al Consejo Europeo, el órgano máximo de representación estatal compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno. Desde el Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo es el genio salido de la botella y se comporta como soberano de la Unión, sin contrapesos. Parece difícil evitar que interfiera en el ámbito legislativo como cuando, mediante consenso, da instrucciones a las demás instituciones o excluye de antemano ciertas posibilidades. Las otras instituciones no protegen el equilibrio institucional. La solución podría ser prever que cuando el Consejo Europeo trate de cuestiones legislativas lo haga según la mayoría aplicable en el Consejo (institución distinta, compuesta por ministros de los Estados y colegisladora con el Parlamento).
El problema del Consejo es su multiplicidad, pues tiene diez formaciones para distintas materias. Un solo Consejo sería mucho más eficaz. Cada Estado podría nombrar un ministro de Asuntos Europeos que tendría un pie en su capital y otro en Bruselas. Además, debería tener una presidencia estable: el presidente del Consejo Europeo.
En cuanto a la Comisión, no haría falta modificar los tratados para adaptarla a la ampliación. Se trata de aplicar la reducción de miembros ya decidida en el Tratado de Lisboa, esquivada con la decisión cuestionable del Consejo Europeo de mantener un miembro por Estado. Una Comisión con un miembro por Estado puede volverse un mero secretariado.
La vida democrática de la Unión también podría mejorarse sin tocar los tratados. La idea principal es el sistema de los cabezas de lista para estructurar un debate genuinamente europeo en las elecciones al Parlamento. Que se respete depende de la voluntad del propio Parlamento. Es él quien elige al presidente de la Comisión y puede oponerse si el Consejo Europeo propone a un candidato que no refleje el resultado electoral.
En cuanto a la protección de los valores de la Unión, el informe franco-alemán y el Parlamento proponen pasar del requisito de la unanimidad del artículo 7 TUE, que permite sancionar a un Estado que vulnere esos valores de forma grave y persistente, a la mayoría cualificada. Así se podría resucitar esa disposición mortecina, pero ¿los cambios sucederían por arte de magia?
Esas y otras mejoras chocan con el nudo gordiano que anuda todos los demás: el sistema de revisión del artículo 48 TUE. Con su exigencia de doble unanimidad (firma y ratificación) de los 27 Estados, es el más rígido concebible y, en esta crisis larga y compleja, crea un riesgo de obsolescencia o implosión.
No parece fácil afrontar con optimismo los problemas de la Unión sin flexibilizar antes el procedimiento de reforma. Al mismo tiempo, es improbable que se discuta seriamente. Como alternativa, el informe franco-alemán propone que los Estados que quieran avanzar celebren un tratado complementario, creando círculos concéntricos: esos Estados conformarían un “círculo interior”; luego estaría la Unión Europea; después, un grupo de Estados asociados; por último, la “Comunidad Política Europea”.
De realizarse, esa idea encarnaría el fracaso del poder aglutinante de la integración europea, cuyo impulso inicial, surgido de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial, casi se habría extinguido. Sería preferible que ese “núcleo duro” fuera la propia Unión, que podría decidir modificar los tratados de forma más flexible, y que muy pocos Estados quedaran descolgados.
El Parlamento Europeo propone que el nuevo tratado se adopte si cuatro quintos de los Estados lo ratifican. La unanimidad se mantendría para la firma y de cara al futuro. La propuesta no es del todo coherente, pero es mejor que nada. Ahora bien, la resolución ha sido adoptada con 291 votos a favor, 274 en contra y 44 abstenciones. Si esto es así ahora en la institución con una conciencia europea más aguda, ¿qué panorama depararán las próximas elecciones?
La probabilidad de que se reformen los tratados parece reducida. La probabilidad de que se reformen bien, aún menor. El resultado de abrir el melón es impredecible. ¿Sería como la procesión de Echternach, en la que los peregrinos dan tres pasos hacia delante y dos hacia atrás, avanzando uno cada vez? ¿O serían más bien dos pasos hacia delante y tres hacia atrás? Al mismo tiempo, la insostenibilidad del statu quo resulta tan patente que tal vez pronto tengamos que discutir en serio cosas que hoy por hoy resultan poco realistas.
