HACIENDO DEL ABUSO COSTUMBRE (IN)CONSTITUCIONAL
Pese a que enero suele ser un mes sin actividad parlamentaria, y a que el edificio de la Carrera de San Jerónimo se encuentra en obras, en la mañana de hoy el Pleno del Congreso de los Diputados se reúne de modo extraordinario para debatir -junto con otras cuestiones cruciales del inicio de esta legislatura, como las enmiendas a la totalidad de la proposición de Ley de Amnistía- la convalidación de tres Reales Decretos-leyes del Gobierno. En particular, el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, cuya convalidación podría complicarse por falta de apoyos suficientes en la Cámara Baja.
Como es natural, en todo sistema de gobierno parlamentario, nuestra Constitución atribuye el monopolio de elaboración y aprobación de las leyes a las Cortes Generales, único órgano institucional cuyos miembros son elegidos de forma directa por los ciudadanos. Esta regla general puede excepcionarse tan sólo en aquellos casos en los que exista la “extraordinaria y urgente necesidad” de adoptar una determinada decisión legislativa, que no pueda esperar los tiempos que la elaboración de una ley en sede parlamentaria requiere. En tales supuestos, el Gobierno puede dictar un Real Decreto-ley, que entrará en vigor inmediatamente y tendrá una vigencia provisional de 30 días. Durante ese plazo, el Congreso de los Diputados -sin intervención alguna del Senado- podrá optar por convalidarlo, derogarlo o iniciar su trámite de modificación urgente. Lógicamente, como toda norma con rango de ley, podrá posteriormente ser objeto de recurso o cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Habida cuenta de que estamos ante una habilitación constitucional al Gobierno de carácter absolutamente excepcional, cabría cabalmente esperar del Ejecutivo una especial contención y mesura en el uso de su facultad y un riguroso control, tanto por parte de las Cortes Generales como del Tribunal Constitucional, de la efectiva concurrencia y motivación suficiente de esa extraordinaria y urgente necesidad que justifica abandonar el procedimiento legislativo ordinario -y, con él, una buena parte de sus garantías democráticas-, así como de la adecuación y proporcionalidad de las medidas adoptadas en la norma para abordar la regulación de esos mínimos imprescindibles que la situación exige.
Sin embargo, como bien es conocido, desde 1978 todos los Gobiernos han abusado del recurso a esta figura normativa, tanto si gozaban de una monolítica mayoría absoluta en el Parlamento como si el Ejecutivo se encontraba en franca minoría, necesitado de una multiplicidad de apoyos parlamentarios de diverso color y pelaje. Y lo que en las primeras décadas de nuestra democracia fue un injustificable abuso, en los últimos años se ha convertido ya en una peligrosa y constante fórmula de erosión institucional que troca la excepción en regla general: el presidente Sánchez, en tan sólo cinco años, ha triplicado el número de Reales Decretos-leyes dictados por el Gobierno de Adolfo Suárez y ha superado muy holgadamente las cifras de Felipe González, José María Aznar, José Luis Rodríguez Zapatero y Mariano Rajoy, pese a que todos ellos estuvieron mucho más tiempo al frente del Ejecutivo. La particular deriva presidencialista del actual jefe del Gobierno, la compleja mayoría configurada para su investidura, así como el hecho de que el Partido Popular tenga durante esta legislatura mayoría absoluta en el Senado -Cámara legislativa que los Reales Decretos-leyes permiten sortear- hacen presumir que se insistirá aún más en esta vía.
Tampoco las Cortes Generales, titulares de la potestad legislativa, han protegido siquiera mínimamente su ámbito funcional y, consecuentemente, su condición de poder separado y distinto del Ejecutivo, ratificando habitualmente -con mínimas modificaciones o sin ellas- los Reales Decretos-leyes presentados a trámite de convalidación. Más sorprendente todavía ha sido la postura que, durante estas cuatro décadas, ha adoptado el Tribunal Constitucional: se pueden contar con los dedos de una mano -literalmente- las declaraciones de inconstitucionalidad de Reales Decretos-leyes por vulneración de su presupuesto habilitante. El máximo intérprete de la Constitución ha venido manteniendo una muy censurable línea jurisprudencial que podría sintetizarse del siguiente modo: la concurrencia de esa extraordinaria y urgente necesidad es un juicio de naturaleza estrictamente política que corresponde realizar al Ejecutivo y que sólo puede ser corregido en sede de jurisdicción constitucional en casos de arbitrariedad manifiesta, lo que equivale a dar prácticamente carta blanca al Gobierno.
De este modo, la urgencia y la necesidad de la medida legislativa, que debiera predicarse del bien jurídico a proteger en cada caso, se ha venido convirtiendo, con el aval del propio Parlamento y del Tribunal Constitucional, en la urgencia y necesidad política del Gobierno de turno, como quedó acreditado de modo paradigmático con la aprobación del Real Decreto-Ley 10/2018, de 24 de agosto, que habilitó al Consejo de Ministros para decidir la exhumación de los restos mortales del dictador Francisco Franco, que habían permanecido en el Valle de los Caídos durante 43 años sin que con anterioridad el legislador hubiera entendido necesario y, mucho menos, urgente su traslado.
En el caso del concreto, el Real Decreto-ley cuya convalidación se debate esta mañana, más allá de la cuestionable justificación que se hace en su exposición de motivos de la concurrencia del presupuesto habilitante, basada casi exclusivamente en que de la implementación de una parte de sus medidas depende el desembolso de algunos fondos europeos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, nos encontramos con una norma ómnibus, esto es, un texto normativo que regula una miscelánea de distintas decisiones legislativas de muy diferente ámbito en materias de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo. Si ya las propias condiciones del trámite de convalidación de los Reales Decretos-leyes limitan extraordinariamente la capacidad del Parlamento para configurar la decisión legislativa, sin duda, añadir esta cuestionable condición de norma ómnibus sólo contribuye a redoblar tales déficits, obligando a los grupos parlamentarios a pronunciarse en bloque a favor o en contra de medidas que, a todas luces, precisarían un debate y una votación individualizados.
Pero no serán estos los ejes sobre los que pivotará la discusión parlamentaria del texto esta mañana. Independientemente del abuso de la figura normativa y de la mala técnica legislativa, la convalidación o derogación del Real Decreto-ley dependerá del acuerdo al que PSOE y Junts lleguen o no sobre el alcance que para la aplicación de la futura Ley de Amnistía pueda tener el artículo 103, relativo a los efectos suspensivos de las cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La habitualidad de este particular modo de proceder con la legislación de urgencia, sumada a la práctica cada vez más frecuente por parte de los principales poderes públicos del Estado -y de no pocas comunidades autónomas- de nuevas y más graves fórmulas de corrosión del edificio constitucional, nos va empujando cada vez con más fuerza hacia el peor de los escenarios posibles: el de la casi total resignación de quienes hemos venido advirtiendo reiteradamente de los riesgos de estas maneras de proceder en democracia. Y digo casi porque, pese a que, lamentablemente, no veamos el modo de revertir este proceso de involución, no por ello dejaremos de denunciarlo. Sin límites al poder, no hay Estado de Derecho. Sin Estado de Derecho, no hay Constitución. Y sin Constitución, no hay absolutamente nada.
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