UNA INVESTIDURA MUY COMPLICADA
El Título V de la Constitución contiene tres tipos de preceptos: el singular referido a la responsabilidad política solidaria del Gobierno, los relativos a los medios de control de la acción del Ejecutivo y los medios específicos de constatación, en su caso, de la confianza de la Cámara, que tienen que ser interpretados en combinación con lo establecido en el artículo 99 sobre la investidura del presidente. La falta de atención a que estos preceptos contienen normas muy distintas en cuanto a su finalidad ha causado y está causando graves problemas de interpretación del texto constitucional. Es bien cierto que la Constitución no es perfecta técnicamente, pero hay otras cuestiones que se están complicando en su análisis precisamente por no haberse distinguido bien entre la responsabilidad, el control y la confianza.
En lo que se podría llamar el esquema de la investidura, la propuesta de candidato es un elemento esencial. Sin que esa propuesta se realice la Cámara no puede pronunciarse. Por tanto, lo que hay que hacer es definir los criterios que han de regir la mencionada propuesta del jefe del Estado, como acto autónomo del Rey pero estrechamente relacionado, causalizado, con las consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria.
La atribución de competencia para proponer el candidato no es un reflejo de la distinción entre canciller presidencial y canciller parlamentario. Esa diferencia, extraída de la práctica de la constitución alemana de 1919 más que de su texto, no es el diseño de la Constitución española, aunque sí lo era de la de Weimar, donde no había propuesta al Reichstag sino nombramiento, aunque luego tuviese que contar con la confianza en negativo de la Cámara, exigible mediante la censura. La elección del candidato es competencia del Congreso y la propuesta es competencia propia del Rey, pero siempre en base a las consultas. No nombra primer ministro ni encarga formar Gobierno, propone en base a una conclusión clara de las consultas, es decir: que tenga un determinado grado de certeza en cuanto a si cuenta con la mayoría necesaria, en primera o en segunda votación. Por tanto, ese criterio debe ser el que guíe necesariamente el análisis de la naturaleza y los límites de la intervención del jefe del Estado.
El acto de propuesta de un candidato está sometido al artículo 9.1 de la Constitución y por tanto está sujeto a la Carta Magna y al resto del ordenamiento jurídico. No es una excepción ni, por tanto, es un acto libre, en el sentido de derivado de un poder de prerrogativa que pueda considerarse ajeno al derecho. No cabe confundir el régimen jurídico de la inviolabilidad con la sujeción al derecho de las decisiones de todos los poderes del Estado, incluido la Jefatura del Estado.
En la decisión final hay que señalar que se debe incluir la valoración de si las potenciales propuestas de los representantes de los grupos políticos no reúnen las circunstancias extrínsecas de la misma, o de requisitos intrínsecos esenciales apreciables de forma patente, lo que supone la resolución del caso de la manifiesta inconstitucionalidad. Equivalente en lo esencial al vicio o defecto de orden público en el acto administrativo, la invalidez formal o de procedimiento y la vulneración de los principios constitucionales son los supuestos de manifiesta inconstitucionalidad. Este supuesto, que es el que ha planteado los mayores problemas de interpretación, tiene un matiz diferente en los actos en que el contenido de lo firmado por el jefe del Estado esté determinado por otro órgano, que actúa como órgano de iniciativa, y en aquellos en que el contenido del acto es determinado por el jefe del Estado en ejercicio de una potestad propia, que sería el caso de la propuesta de candidato a la investidura como presidente del Gobierno en que, como excepción al procedimiento habitual, coincide en el jefe del Estado la iniciativa y la determinación del contenido del acto. Es el mismo el que propone como acto jurídico-constitucional sometido también a la fuerza vinculante de la Constitución. Y, aplicando la doctrina general al caso del artículo 99 de la Constitución, es necesario referirse a tres criterios para la propuesta: los criterios de congruencia, viabilidad y constitucionalidad.
El criterio de congruencia, orientado por el principio de la apreciación inicial de la certeza, supone atenerse a las opiniones de los representantes, mientras que el criterio de viabilidad de la propuesta depende críticamente de la existencia de una mayoría probable -pues seguro no hay nada hasta la votación- para la propuesta. En ausencia de esa mayoría segura o garantizada, hay una indeterminación, en la que la cuestión central es si la propuesta ha de realizarse a favor del candidato que presente el grupo que ha obtenido más escaños o de aquel que plantee una existencia de apoyos que garanticen la elección. En el primer caso hay una atribución automática y en el segundo hay una actividad de constatación que va más allá de la simple comprobación de la cifra numérica.
Pero la propuesta no depende solamente de si es viable la investidura, sino de si siéndolo -pues si no, no cabe formular propuesta alguna- no es contraria a las normas límite del artículo 9.1 de la Constitución. Y la relevancia del programa en lo que se refiere a esa valoración deriva de la finalidad de las consultas, que son consultas que incluyen la información necesaria para que el Rey pueda formular una propuesta con arreglo a las consultas, más aún en el caso de que uno o más consultados justifiquen su candidatura con un acuerdo programático cerrado.
En el último caso, se plantea la cuestión de si el control se debe extender a su compatibilidad con los principios constitucionales. De lo que no se conoce no se puede extraer valoración alguna, pero de lo que se conoce a través de las consultas sí cabe analizar su compatibilidad con la Constitución, en un caso muy singular de derecho de examen limitado. Para eso están las consultas. Si bien no cabe una seguridad absoluta de que lo expuesto por los representantes en las consultas sea cumplido, una finalidad deducida de las reuniones con los representantes puede afectar a la elección de candidato, excluyéndolo en el caso de una apreciación de objetivos programáticos, explícitos o implícitos, contrarios a la Constitución, como lo fue la sustitución de la constitución de Weimar por decretos y leyes ordinarias, a través de la suplantación de rango. Ese caso no es un supuesto de reforma constitucional amparada por la ausencia de democracia militante declarada por el Tribunal Constitucional, sino de quebrantamiento.
Las referidas cuestiones son diferentes al orden de las propuestas en el caso de una situación de cuasi equilibrio entre las diversas fuerzas políticas -es decir, sin la que hemos llamado certeza en la mayoría en la votación- donde la misma, a la que debe atenerse en primer lugar el jefe del Estado, se diluye. Es el criterio de respeto al principio de la mayoría, que es el que ha sido implícitamente utilizado en las propuestas realizadas por el jefe del Estado desde 1978, el que impone una primera propuesta en favor del partido más votado, respecto del que la práctica ha admitido la renuncia. Ese caso entra en conflicto con la posibilidad de que varios representantes expresen una voluntad común de presentar esa candidatura que en conjunto suponga que tienen la mayoría necesaria. En ninguno de los dos casos existe un derecho de que la propuesta se realice en favor del respectivo candidato, pues la decisión es del Rey, pero sí que existe, junto a los demás criterios, un criterio de decisión de segundo orden -el de primer orden es la certeza- que implica atribuir la primera propuesta al partido con el mayor número de escaños. La razón es que ese es un dato cierto, mientras que el resultado de una futura votación de investidura es solamente una previsión y una probabilidad y, lo que es más importante, el procedimiento de consultas no está diseñado formalmente para incluir una garantía de que el apoyo expresado vaya a materializarse en la votación.
