En 2020, a raíz de la aparición de la pandemia de COVID-19, Hungría adoptó una nueva ley que imponía a determinados nacionales de un país tercero o apátridas que se encuentran en el territorio de Hungría o se presentan en sus fronteras y deseen acogerse a protección internacional el cumplimiento del requisito de que tramiten un procedimiento previo. Esta normativa exige que se desplacen a la embajada húngara en Belgrado (Serbia) o en Kiev (Ucrania) para presentar personalmente una declaración de intenciones relativa a la presentación de una solicitud de protección internacional. Tras examinar esa declaración, las autoridades húngaras competentes pueden decidir conceder un documento de viaje a esos nacionales de un país tercero o a esos apátridas, documento que les permite la entrada en el Estado miembro a efectos de formular allí la referida solicitud de protección internacional.
La Comisión Europea consideró que, al adoptar esas disposiciones, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incuben en virtud del Derecho de la Unión y, en particular, de la Directiva sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, por lo que presentó un recurso de incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.
En su sentencia de hoy, el Tribunal de Justicia declara que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, al supeditar la posibilidad de formular una solicitud de protección internacional, respecto de algunos nacionales de países terceros o apátridas que se encuentren en su territorio o en sus fronteras, a la previa presentación de una declaración de intenciones ante una embajada húngara sita en un país tercero y a la expedición de un documento de viaje que les permita entrar en territorio húngaro.
Antes de nada, el Tribunal de Justicia señala que esas personas están comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva. En efecto, la obligación, prevista en el Derecho húngaro, de dirigirse primero a las embajadas húngaras en Belgrado o en Kiev no tiene por efecto que deba considerarse que esas personas se limitaron a presentar una solicitud de asilo diplomático o territorial en una representación en el extranjero, a la que no es aplicable la Directiva.
A continuación, el Tribunal de Justicia examina, por una parte, si la normativa húngara constituye una restricción a los derechos derivados de la Directiva y, por otra, si dicha restricción puede estar justificada al amparo del Derecho de la Unión.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia señala que el requisito relativo a la previa presentación de una declaración de intenciones no está previsto en la Directiva y es contrario a su objetivo de garantizar una acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de concesión de protección internacional.
Además, según el Tribunal de Justicia, dicha normativa priva a esos nacionales del país tercero o a esos apátridas del disfrute efectivo de su derecho a solicitar asilo ante Hungría garantizado en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia considera que la restricción prevista no puede justificarse por el objetivo de la protección de la salud pública, y, más concretamente, por la lucha contra la propagación del COVID-19, como alega Hungría.
Si bien es cierto que, con carácter excepcional, los Estados miembros pueden supeditar la presentación de una solicitud de protección internacional a modalidades particulares, destinadas a limitar la propagación de una enfermedad contagiosa en su territorio, es preciso además que dichas modalidades sean adecuadas para garantizar ese objetivo y no sean desproporcionadas con respecto a este.
Pues bien, el Tribunal de Justicia declara que la obligación de desplazarse a una embajada en el extranjero, exponiendo así a los nacionales de un país tercero o apátridas al riesgo de contraer COVID-19 que, posteriormente, podrían propagar en Hungría, no puede considerarse una medida adecuada para luchar contra la propagación de la pandemia.
Además, el procedimiento establecido por Hungría constituye una vulneración manifiestamente desproporcionada del derecho de los solicitantes de protección internacional a formular una solicitud de protección internacional desde el momento de su llegada a una frontera húngara.
A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que dicho Estado miembro no ha demostrado que no puedan adoptarse otras medidas que permitan conciliar adecuadamente, de un lado, la efectividad del derecho de todo nacional de un país tercero o de un apátrida a formular una solicitud de protección internacional en su territorio o en sus fronteras y, de otro lado, la lucha contra las enfermedades contagiosas.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 22 de junio de 2023 (*)
“Incumplimiento de Estado - Espacio de libertad, seguridad y justicia - Políticas en el ámbito de los controles en las fronteras, el asilo y la inmigración - Procedimientos de concesión de protección internacional - Directiva 2013/32/UE - Artículo 6 - Acceso efectivo - Presentación de una solicitud - Normativa nacional que establece los trámites administrativos que deben realizarse con carácter previo fuera del territorio del Estado miembro - Objetivo de salud pública”
En el asunto C-823/21,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 22 de diciembre de 2021,
Comisión Europea, representada por las Sras. A. Azéma y L. Grønfeldt, y por los Sres. A. Tokár y J. Tomkin, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Hungría, representada por el Sr. M. Z. Fehér y la Sra. M. M. Tátrai, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. C. Lycourgos (Ponente), Presidente de Sala, y la Sra. L. S. Rossi, los Sres. J.-C. Bonichot y S. Rodin y la Sra. O. Spineanu-Matei, Jueces;
Abogada General: Sra. T. Ćapeta;
Secretario: Sr. I. Illéssy, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de febrero de 2023;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60), interpretado en relación con el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, “Carta”), al supeditar, respecto de los nacionales de terceros países que se encuentren en el territorio de Hungría, incluidas las fronteras de dicho Estado miembro, la posibilidad de acceder al procedimiento de concesión de una protección internacional y de formular una solicitud de protección internacional al cumplimiento del requisito de que tramiten un procedimiento previo ante una representación diplomática húngara sita en un tercer país,
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2013/32
2 El artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2013/32 dispone:
“1. La presente Directiva se aplicará a todas las solicitudes de protección internacional presentadas en el territorio, con inclusión de la frontera, en las aguas territoriales o en las zonas de tránsito de los Estados miembros, y a la retirada de la protección internacional.
2. La presente Directiva no se aplicará a las solicitudes de asilo diplomático o territorial presentadas en las representaciones de los Estados miembros.”
3 El artículo 6 de esta Directiva establece:
“1. Cuando una persona formule una solicitud de protección internacional a una autoridad competente para el registro de estas solicitudes con arreglo al Derecho nacional, el registro se realizará en el plazo máximo de los tres días hábiles siguientes a que se formule la solicitud.
En caso de que la solicitud de protección internacional se formule ante otras autoridades que, pese a ser probable que reciban tales solicitudes, no sean competentes para registrarlas conforme a su Derecho nacional, los Estados miembros velarán por que el registro se realice en el plazo máximo de los seis días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud.
Los Estados miembros velarán por que estas otras autoridades que es probable reciban solicitudes de protección internacional, tales como policía, guardias de fronteras, autoridades de inmigración y personal de los centros de internamiento, dispongan de la información pertinente y su personal reciba la formación necesaria del nivel acorde a sus funciones y responsabilidades, así como instrucciones, para informar a los solicitantes sobre dónde y cómo pueden presentarse las solicitudes de protección internacional.
2. Los Estados miembros garantizarán que la persona que haya formulado una solicitud de protección internacional tenga efectivamente la oportunidad de presentarla lo antes posible. Cuando el solicitante no aproveche esta oportunidad, los Estados miembros podrán aplicar el artículo 28 en consecuencia.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado.
4. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, una solicitud de protección internacional se considerará presentada a partir del momento en el que el solicitante presente el formulario o, cuando así lo prevea el Derecho nacional, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate reciban un informe oficial.
5. Cuando una solicitud simultánea de protección internacional por parte de un gran número de nacionales de terceros países o apátridas haga muy difícil en la práctica respetar el plazo fijado en el apartado 1, los Estados miembros podrán disponer que el plazo se amplíe a 10 días hábiles.”
4 A tenor del artículo 9, apartado 1, de la citada Directiva:
“Los solicitantes estarán autorizados a permanecer en el Estado miembro, únicamente a efectos del procedimiento, hasta que la autoridad decisoria haya dictado una resolución de conformidad con los procedimientos en primera instancia establecidos en el capítulo III. Ese derecho a permanecer no constituirá un derecho a obtener un permiso de residencia.”
Directiva 2013/33/UE
5 El artículo 13 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO 2013, L 180, p. 96), prevé:
“Los Estados miembros podrán exigir un reconocimiento médico de los solicitantes por razones de salud pública.”
6 El artículo 17, apartado 2, de la misma Directiva es del siguiente tenor:
“Los Estados miembros velarán por que las condiciones materiales de acogida proporcionen a los solicitantes un nivel de vida adecuado que les garantice la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica.”
7 El artículo 19, apartado 1, de la citada Directiva dispone:
“Los Estados miembros velarán por que los solicitantes reciban la atención sanitaria necesaria, que incluirá, como mínimo, los cuidados de urgencia y el tratamiento básico de enfermedades o trastornos psíquicos graves.”
Derecho húngaro
8 El artículo 268 de la a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény (Ley n.º LVIII de 2020, sobre las Normas Transitorias relativas a la Finalización del Estado de Alarma y sobre la Crisis Epidemiológica) (Magyar Közlöny 2020. évi 144. száma, p. 3653; en lo sucesivo, “Ley de 2020”) establece:
“(1) El extranjero notificará a la autoridad competente en materia de asilo su voluntad de entrar en Hungría para formular una solicitud de asilo presentando personalmente una declaración de intenciones relativa a la presentación de una solicitud de asilo.
(2) La declaración de intenciones relativa a la presentación de una solicitud de asilo puede ser presentada, en forma de escrito dirigido a la autoridad competente en materia de asilo, ante una representación diplomática de Hungría (en lo sucesivo, “embajada”) en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), de la Ley sobre Representaciones Diplomáticas y el Servicio Exterior, tal como se define en el Decreto gubernamental, con el contenido especificado y publicado por la autoridad competente en materia de asilo.
(3) La autoridad competente en materia de asilo examinará la declaración de intenciones y podrá mantener entrevistas a distancia con el extranjero, en sus embajadas.
(4) La autoridad competente en materia de asilo informará a la embajada, en un plazo de sesenta días, de la expedición de un documento de viaje para una entrada única en Hungría (en lo sucesivo, “documento de viaje”) a efectos de la presentación de la solicitud de asilo.
(5) Si, sobre la base de la declaración de intenciones, la autoridad competente en materia de asilo no propone expedir un documento de viaje, informará al extranjero de esta circunstancia a través de la embajada.”
9 A tenor del artículo 269 de la Ley de 2020:
“Sobre la base de la información facilitada por la autoridad competente en materia de asilo con arreglo a lo establecido en el artículo 268, apartado 4, la embajada de Hungría expedirá un documento de viaje con una validez de treinta días si el extranjero no dispone de una autorización de entrada en el territorio de Hungría”.
10 Con arreglo al artículo 270 de dicha Ley:
“(1) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 271, la solicitud de asilo puede formularse con arreglo a los procedimientos tramitados conforme a lo dispuesto en los artículos 268 y 269.
(2) El extranjero titular de un documento de viaje informará a la policía de fronteras de su intención de presentar una solicitud de asilo inmediatamente después de su entrada en el país.
(3) La policía de fronteras presentará al extranjero a la autoridad competente en materia de asilo en un plazo máximo de veinticuatro horas.
(4) El extranjero que haya presentado una solicitud de asilo podrá ejercer los derechos que le confiere la Ley sobre el Derecho de Asilo desde la fecha de presentación de su solicitud de asilo ante la autoridad competente en materia de asilo.
(5) La autoridad competente en materia de asilo podrá, mediante orden, asignar alojamiento al solicitante de asilo en un centro de acogida cerrado. Si han transcurrido cuatro semanas desde la fecha de presentación de la solicitud y no se cumplen las condiciones de internamiento, la autoridad competente en materia de asilo determinará el lugar de alojamiento de conformidad con las normas generales del procedimiento de asilo.”
11 El artículo 271 de la citada Ley dispone lo siguiente:
“(1) La presentación de una solicitud de asilo no estará supeditada a que se presente la declaración de intenciones a que se refiere el artículo 268 en el caso de las siguientes personas:
a) un beneficiario de protección subsidiaria residente en Hungría,
b) un miembro de la familia de una persona reconocida como refugiado o beneficiario de protección subsidiaria en el sentido de la Ley sobre el Derecho de Asilo, que se encuentre en Hungría en el momento de la presentación de la solicitud de asilo, y
c) una persona que sea objeto de una medida coercitiva, de una medida o de una condena que restrinja la libertad individual, a menos que haya cruzado las fronteras de Hungría de forma irregular.
(2) El extranjero que cruce la frontera de Hungría de manera irregular será devuelto por la policía -si declara a la policía su intención de presentar una solicitud de asilo- a la embajada húngara en el país vecino del lugar donde tuvo lugar el cruce de la frontera.
(3) En el caso contemplado en el apartado 1, la autoridad competente en materia de asilo tramitará el procedimiento de asilo según las normas generales.”
12 El artículo 274 de la misma Ley dispone:
“Las disposiciones del presente capítulo se aplicarán al examen de las solicitudes de asilo presentadas después de la entrada en vigor del Decreto gubernamental n.º 233/2020 (de 26 de mayo de 2020), relativo a las Normas del Procedimiento de Asilo durante el Estado de Emergencia proclamado con el fin de evitar epidemias humanas que provoquen enfermedades masivas que pongan en peligro la seguridad de las personas y de los bienes, prevenir sus consecuencias y proteger la salud y la vida de los ciudadanos húngaros.”
13 El artículo 275 de la Ley de 2020 establece:
“(1) El Gobierno estará facultado para elaborar mediante decreto la lista de embajadas húngaras en las que podrá presentarse una declaración de intenciones relativa a la presentación de una solicitud de asilo.
(2) Se autoriza al ministro responsable de la policía de emigración y de asilo a establecer mediante decreto, previo acuerdo del Ministro de Asuntos Exteriores, las normas de procedimiento necesarias para la aplicación del presente capítulo.”
14 En virtud del artículo 1 del Decreto gubernamental n.º 292/2020, de 17 de junio de 2020, por el que se designan las Embajadas a efectos de la Declaración de Intenciones de Presentar una Solicitud de Asilo, tal declaración de intenciones puede presentarse ante las embajadas húngaras en Belgrado (Serbia) y Kiev (Ucrania).
Procedimiento administrativo previo
15 El 30 de octubre de 2020, la Comisión remitió un escrito de requerimiento a Hungría relativo a la compatibilidad con el artículo 6 de la Directiva 2013/32, interpretado en relación con el artículo 18 de la Carta, de algunas disposiciones de la Ley de 2020.
16 El 21 de diciembre de 2020, Hungría respondió que la normativa húngara cuestionada era conforme con el Derecho de la Unión.
17 El 18 de febrero de 2021, al no quedar convencida con dicha respuesta, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que consideró que Hungría había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 6 de la Directiva 2013/32, interpretado en relación con el artículo 18 de la Carta, al supeditar, respecto de los nacionales de terceros países que se encuentren en el territorio de Hungría, incluidas las fronteras de dicho Estado miembro, la posibilidad de solicitar la concesión de una protección internacional al cumplimiento del requisito de que tramiten un procedimiento previo ante una representación diplomática húngara sita en un tercer país. Así pues, la Comisión instó a Hungría a que adoptara las medidas necesarias para dar cumplimiento al dictamen motivado en un plazo de dos meses a contar desde su recepción.
18 El 19 de abril de 2021, Hungría respondió al dictamen motivado de la Comisión reafirmando que consideraba que la normativa húngara cuestionada por esa institución era conforme con el Derecho de la Unión.
19 El 15 de julio de 2021, al no estimar convincentes las observaciones de Hungría, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
20 La Comisión considera que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 2013/32, interpretado en relación con el artículo 18 de la Carta, al supeditar, respecto de los nacionales de terceros países que se encuentren en el territorio de Hungría, incluidas las fronteras de dicho Estado miembro, la posibilidad de acceder al procedimiento de protección internacional y de formular una solicitud de protección internacional al cumplimiento del requisito de que tramiten un procedimiento previo ante una representación diplomática húngara sita en un tercer país.
21 La Comisión alega que la Directiva 2013/32, que establece las normas procedimentales necesarias para hacer efectivo el derecho de asilo, reconocido en el artículo 18 de la Carta, obliga a los Estados miembros a garantizar a todas las personas que se encuentren en el territorio de un Estado miembro, incluidas las fronteras de este, el derecho a formular una solicitud de protección internacional. Además, para no quede menoscabado el efecto útil del artículo 6 de la Directiva 2013/32, un Estado miembro no puede demorar injustificadamente el momento en el que la persona interesada puede presentar su solicitud de protección internacional.
22 Sin embargo, la Comisión sostiene, en primer lugar, que de la Ley de 2020 se desprende que, si nacionales de terceros países que se encuentran en territorio húngaro o en las fronteras de dicho Estado miembro manifiestan su voluntad de acogerse a la protección internacional, las autoridades húngaras no considerarán esta declaración como la formulación de una solicitud de protección internacional, en el sentido del artículo 6 de la Directiva 2013/32. Por el contrario, esos nacionales deberían abandonar el territorio de Hungría para presentar personalmente una declaración de intenciones ante una embajada de Hungría en un tercer país, lo que les permitiría, en su caso, obtener un documento de viaje que les autorice a iniciar un procedimiento de protección internacional en Hungría.
23 La Comisión entiende que la obligación así impuesta a los solicitantes de protección internacional de abandonar el territorio de Hungría para tener acceso al procedimiento de asilo puede ser incompatible no solo con el derecho de estos solicitantes a permanecer en el Estado miembro, garantizado en el artículo 9 de la Directiva 2013/32, sino también con el principio de no devolución.
24 Además, a juicio de la Comisión, las autoridades húngaras pueden denegar la solicitud de entrada en el territorio húngaro, sin tener en cuenta las obligaciones de protección internacional que incumben a Hungría.
25 En segundo lugar, la Comisión reconoce que la pandemia de COVID-19 requiere la adopción de medidas para limitar la propagación del virus. Sin embargo, a su juicio, los Estados miembros solo pueden adoptar las medidas necesarias y proporcionadas para proteger la salud pública. Así pues, tales medidas no pueden tener por efecto impedir el acceso al procedimiento de protección internacional.
26 A este respecto, la Comisión ha facilitado a los Estados miembros orientaciones prácticas llamando la atención de estos sobre la posibilidad de adoptar medidas como la ampliación del plazo de registro de las solicitudes de protección internacional, la presentación de solicitudes en línea o por correo postal, la celebración de una entrevista personal por videoconferencia o la ampliación del plazo de examen de las solicitudes.
27 En tercer lugar, según la Comisión, la Ley de 2020 no puede justificarse sobre la base del artículo 72 TFUE. A su juicio, corresponde, en efecto, al Estado miembro que pretenda acogerse a la excepción prevista en dicho artículo demostrar la necesidad de recurrir a tal excepción con vistas a ejercer sus responsabilidades en materia de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior. Pues bien, a su juicio, Hungría no ha aportado tales pruebas.
28 Hungría responde, en primer lugar, que la Ley de 2020 se adoptó a raíz de la aparición de la pandemia de COVID-19 con el fin de proteger a la población de este Estado miembro y de la Unión Europea.
29 De conformidad con esta Ley y sus medidas de ejecución, en caso de riesgo epidemiológico, el nacional de un tercer país debe presentar personalmente una declaración de intenciones ante las embajadas de Hungría en Belgrado y Kiev antes de poder iniciar el procedimiento de asilo en dicho Estado miembro.
30 Hungría sostiene que, no obstante, la Ley de 2020 permite a determinadas categorías de personas formular directamente su solicitud de protección internacional en Hungría. Así sucede con las personas que residen desde hace mucho tiempo en dicho Estado miembro, quienes manifiestamente no presentan ningún riesgo desde el punto de vista epidemiológico. Además, habida cuenta del gran número de nacionales de terceros países que huyen de la guerra en Ucrania, los nacionales de terceros países que residen legalmente en Ucrania también están exentos de esta obligación de declaración de intenciones previa. Por otra parte, esos nacionales disfrutan de la protección temporal como refugiados que huyen de un conflicto armado.
31 En segundo lugar, Hungría entiende que del Derecho internacional se desprende que todo Estado tiene derecho a autorizar o denegar la entrada en su territorio, ya que ninguna disposición del Derecho de la Unión o del Derecho internacional exige que los extranjeros que residan en el territorio de otro Estado sean admitidos automáticamente en él.
32 Por otra parte, en opinión de Hungría, el procedimiento establecido por la Ley de 2020 no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/32, como confirma el artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva. Por lo demás, los nacionales de terceros países que aún no han alcanzado la frontera de un Estado miembro no están sujetos a las normas del Derecho de la Unión en materia de asilo.
33 En tercer lugar, Hungría alega que la situación epidemiológica se deterioró considerablemente, también en Hungría, durante la segunda mitad de 2020 y que la Comisión no tuvo en cuenta estos cambios drásticos, por lo que, en su opinión, las normas del Derecho de la Unión actualmente en vigor no permiten garantizar una protección adecuada de los ciudadanos de la Unión.
34 Debido a esta situación epidemiológica, varios Estados miembros restringieron fuertemente la entrada en su territorio desde países terceros, ya que la gran mayoría de los Estados miembros también restringió la libre circulación entre los Estados miembros, e incluso la libre circulación dentro de su territorio. Además, varios Estados miembros restablecieron los controles en sus fronteras interiores.
35 En cuarto lugar, Hungría sostiene que la Ley de 2020 constituye el cumplimiento de la obligación de garantizar la soberanía territorial y la autodeterminación que se deriva de la Magyarország Alaptörvénye (Ley Fundamental húngara).
36 En último lugar, Hungría ha conferido rango constitucional a las principales disposiciones de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra, el 28 de julio de 1951 [Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 137, n.º 2545 (1954)], y que entró en vigor el 22 de abril de 1954, completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967, que entró en vigor el 4 de octubre de 1967. Por lo demás, según Hungría, la declaración de intenciones prevista por la Ley de 2020 puede presentarse en la embajada de Hungría en Serbia. Pues bien, ese tercer país es parte contratante de dicha Convención y, además, un país candidato a la adhesión a la Unión y, como tal, un país de origen seguro. Por este motivo, Hungría niega la existencia de un riesgo de devolución. Además, a su juicio, la Ley de 2020 no se opone a la presentación reiterada de la declaración de intenciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
37 Con carácter preliminar, procede señalar que de los autos remitidos al Tribunal de Justicia y de la vista celebrada ante él se desprende que, en virtud de la normativa húngara cuestionada por la Comisión, un nacional de un tercer país o un apátrida que se encuentre en el territorio de Hungría o se presente en las fronteras de dicho Estado miembro y que desee solicitar allí protección internacional está obligado, en principio, a acudir previamente a la embajada de Hungría en Belgrado o Kiev para presentar allí personalmente una declaración de intenciones. Tras examinar esta declaración, las autoridades húngaras competentes pueden decidir conceder un documento de viaje a ese nacional de un tercer país o a ese apátrida, documento que permite la entrada en Hungría para formular una solicitud de protección internacional, en el sentido del artículo 6 de la Directiva 2013/32, a falta de una autorización de entrada en el territorio húngaro por otro motivo.
38 Dicho esto, los nacionales de terceros países o los apátridas mencionados en el artículo 271, apartado 1, de la Ley de 2020 no están sujetos a tal procedimiento previo. Así pues, un nacional de un tercer país o un apátrida no está obligado a presentar una declaración de intenciones ante una embajada húngara cuando este sea beneficiario de protección subsidiaria residente en Hungría, cuando sea miembro de la familia de un refugiado o de un beneficiario de protección subsidiaria y se encuentre en Hungría en el momento de presentar su solicitud de protección internacional o cuando sea objeto de una medida coercitiva o de una medida o condena que restrinja su libertad individual, salvo que haya cruzado irregularmente la frontera húngara.
39 Por otra parte, Hungría alega que, en virtud de un decreto gubernamental adoptado y que entró en vigor el 24 de febrero de 2022, los nacionales de terceros países o los apátridas que hayan residido legalmente en Ucrania también están exentos de la tramitación de tal procedimiento previo.
40 A este último respecto, según se desprende de jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado. En consecuencia, la existencia o no del supuesto incumplimiento ha de ser apreciada a la vista del estado de la legislación interna en vigor en esa fecha [sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional), C-808/18, EU:C:2020:1029, apartado 68 y jurisprudencia citada].
41 De ello se deduce que, al examinar la compatibilidad de la Ley de 2020 con las disposiciones del Derecho de la Unión invocadas por la Comisión, el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta la modificación a la que se hace referencia en el apartado 39 de la presente sentencia, ya que tal modificación se produjo una vez expirado el plazo fijado en el dictamen motivado.
42 Hecha esta precisión, es necesario subrayar que, a tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2013/32, esta se aplicará a todas las solicitudes de protección internacional presentadas en el territorio de los Estados miembros, incluida la frontera, en las aguas territoriales o en las zonas de tránsito de estos. En cambio, del apartado 2 de dicho artículo se desprende que la citada Directiva no se aplica a las solicitudes de asilo diplomático o territorial presentadas en las representaciones de los Estados miembros.
43 Por otra parte, del artículo 6 de la Directiva 2013/32 se desprende que todo nacional de un tercer país o apátrida tiene derecho a formular una solicitud de protección internacional, incluso en la frontera de un Estado miembro, manifestando su voluntad de obtener protección internacional ante alguna de las autoridades mencionadas en dicho artículo, sin que la manifestación de esta voluntad pueda supeditarse a formalidad administrativa alguna. Debe reconocérsele este derecho, aun cuando se encuentre en situación irregular en dicho territorio y cualesquiera que sean las posibilidades de que prospere esa solicitud [véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional), C-808/18, EU:C:2020:1029, apartados 97 y 98, y de 16 de noviembre de 2021, Comisión/Hungría (Tipificación penal de la asistencia a los solicitantes de asilo), C-821/19, EU:C:2021:930, apartado 136].
44 El derecho a formular una solicitud de protección internacional condiciona la observancia efectiva de los derechos a que se registre y pueda presentarse y examinarse dentro de los plazos fijados por la Directiva 2013/32 y, en definitiva, la efectividad del derecho de solicitar el asilo en un Estado miembro garantizado en el artículo 18 de la Carta y precisado en el artículo 6 de dicha Directiva [véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional), C-808/18, EU:C:2020:1029, apartado 102, y de 16 de noviembre de 2021, Comisión/Hungría (Tipificación penal de la asistencia a los solicitantes de asilo), C-821/19, EU:C:2021:930, apartado 132].
45 Por lo demás, desde la formulación de una solicitud de protección internacional, el nacional de un tercer país o el apátrida adquiere la condición de solicitante de protección internacional, en el sentido de la Directiva 2013/32, y, en principio, debe ser autorizado a permanecer en el territorio de ese Estado miembro, de conformidad con el artículo 9 de dicha Directiva [véase, en este sentido, la sentencia de 16 de noviembre de 2021, Comisión/Hungría (Tipificación penal de la asistencia a los solicitantes de asilo), C-821/19, EU:C:2021:930, apartado 137 y jurisprudencia citada].
46 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende asimismo que la Directiva 2013/32 tiene por objeto garantizar un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de concesión de protección internacional, incluso desde la fase de formulación de la solicitud de protección internacional [sentencia de 16 de noviembre de 2021, Comisión/Hungría (Tipificación penal de la asistencia a los solicitantes de asilo), C-821/19, EU:C:2021:930, apartado 80 y jurisprudencia citada].
47 Desde esta perspectiva, el artículo 6 de esta Directiva exige a los Estados miembros garantizar que las personas interesadas puedan ejercer de manera efectiva el derecho a formular una solicitud de protección internacional, incluso en sus fronteras, tan pronto como manifiesten esa voluntad. Por consiguiente, para que no quede menoscabado el efecto útil de dicho artículo 6, un Estado miembro no puede demorar injustificadamente el momento en el que se pone a la persona interesada en condiciones de formular la solicitud de protección internacional [sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional), C-808/18, EU:C:2020:1029, apartados 103 y 106].
48 En el presente litigio, es preciso señalar que los artículos 268 a 270 de la Ley de 2020 se aplican a los nacionales de terceros países y a los apátridas que se encuentran en el territorio de Hungría o se presentan en sus fronteras y que desean manifestar su intención de recibir protección internacional en ese Estado miembro. De ello se deduce que, contrariamente a lo que sostiene Hungría, estas personas están plenamente comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, tal como se define en el artículo 3, apartado 1, de esa misma Directiva.
49 El hecho de que tales personas estén obligadas, en virtud del Derecho húngaro, a desplazarse, desde el territorio de Hungría o desde la frontera de ese Estado miembro, para presentar personalmente una declaración de intenciones previa ante una embajada de dicho Estado miembro, sita en Serbia o en Ucrania, no puede modificar tal conclusión. Más concretamente, contrariamente a lo que sostiene Hungría, de tal obligación no puede deducirse que deba considerarse que esas mismas personas se limitaron a presentar una solicitud de asilo diplomático o territorial en las representaciones de los Estados miembros, en el sentido del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2013/32.
50 Por otra parte, como se ha recordado en el apartado 37 de la presente sentencia, en virtud de los artículos 268 a 270 de la Ley de 2020, las autoridades húngaras competentes solo pueden considerar, en principio, que se ha presentado una solicitud de protección internacional, en el sentido del artículo 6 de la Directiva 2013/32, cuando el interesado haya presentado previamente una declaración de intenciones ante una embajada húngara sita en un tercer país y haya obtenido un documento de viaje que le permita entrar en Hungría.
51 Sin embargo, tal requisito no está previsto en el artículo 6 de la Directiva 2013/32 y es contrario al objetivo, perseguido por esta Directiva y recordado en el apartado 46 de la presente sentencia, de garantizar un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de concesión de protección internacional.
52 Además, la normativa cuestionada por la Comisión conduce a que, salvo las personas mencionadas en el artículo 271, apartado 1, de la Ley de 2020, los nacionales de terceros países o los apátridas que residan en el territorio de Hungría o que se presenten en las fronteras de dicho Estado miembro, sin haber seguido el procedimiento previo impuesto por la referida Ley, se vean privados del disfrute efectivo de su derecho a solicitar asilo ante dicho Estado miembro, garantizado en el artículo 18 de la Carta.
53 En particular, como admitió Hungría en la vista ante el Tribunal de Justicia, de una lectura a contrario del artículo 271, apartado 1, letra c), de la Ley de 2020 se desprende que los nacionales de terceros países o los apátridas que hayan cruzado la frontera húngara de forma irregular y que se vean privados de su libertad no tienen, en lo que a ellos respecta, ningún medio de solicitar asilo en Hungría. En efecto, por una parte, en virtud de dicho artículo 271, no están exentos de la obligación de presentar personalmente una declaración de intenciones en la embajada húngara en Belgrado o en Kiev y, por otra, les resulta imposible, en la práctica, presentar personalmente tal declaración de intenciones mientras dure su privación de libertad.
54 Así las cosas, Hungría alega, en primer lugar, que el procedimiento establecido en los artículos 268 a 270 de la Ley de 2020 está justificado por motivos de salud pública y, más concretamente, por la lucha contra la propagación de la pandemia de COVID-19.
55 A este respecto, procede recordar que, como se desprende del artículo 35 de la Carta, así como de los artículos 9 TFUE, 114 TFUE, apartado 3, y 168 TFUE, apartado 1, debe garantizarse un nivel elevado de protección de la salud humana al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión (sentencia de 24 de febrero de 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli y Ministero dell’Economia e delle Finanze, C-452/20, EU:C:2022:111, apartado 49 y jurisprudencia citada).
56 Pues bien, como se ha recordado en el apartado 47 de la presente sentencia, el artículo 6 de la Directiva 2013/32 se limita a prohibir a los Estados miembros demorar injustificadamente el momento en que puede presentarse una solicitud de protección internacional en su territorio o en sus fronteras.
57 De ello se sigue que dicho artículo 6 no se opone a que, con carácter excepcional, los Estados miembros impongan condiciones particulares, destinadas a limitar la propagación de una enfermedad contagiosa en su territorio, para presentar una solicitud de protección internacional, siempre que dichas condiciones sean adecuadas para garantizar tal objetivo y no sean desproporcionadas con respecto a este.
58 Sin embargo, no es este el caso del procedimiento establecido en los artículos 268 a 270 de la Ley de 2020.
59 En efecto, el hecho de obligar a los nacionales de terceros países o apátridas que residan en Hungría o que se presenten en las fronteras de dicho Estado miembro a desplazarse a la embajada de dicho Estado miembro en Belgrado o a Kiev para poder regresar posteriormente a Hungría con vistas a formular allí una solicitud de protección internacional menoscaba de forma manifiestamente desproporcionada el derecho de esas personas a formular una solicitud de protección internacional desde el momento de su llegada a una frontera húngara, tal como se consagra en el artículo 6 de la Directiva 2013/32, y su derecho a permanecer, en principio, en el territorio de ese Estado miembro durante el examen de su solicitud, de conformidad con el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva.
60 Por otra parte, esta obligación no permite lograr el objetivo de lucha contra la propagación de la pandemia de COVID-19 en la medida en que obliga a nacionales de terceros países o apátridas a desplazarse, exponiéndoles así potencialmente a esa enfermedad que, posteriormente, podrían propagar a Hungría.
61 Además, dicho Estado miembro no ha demostrado, ni siquiera ha sostenido ante el Tribunal de Justicia, que no pueda adoptarse en territorio húngaro ninguna otra medida destinada a luchar contra la propagación de la pandemia de COVID-19 respecto de nacionales de terceros países o apátridas que deseen acogerse a una protección internacional en Hungría.
62 Pues bien, es preciso señalar, en particular, que, en virtud del artículo 13 de la Directiva 2013/33, los Estados miembros pueden someter a un examen médico a los solicitantes de protección internacional por razones de salud pública. Por otra parte, ninguna disposición de esta Directiva o de la Directiva 2013/32 se opone a que esos solicitantes sean objeto de procedimientos de distanciamiento o de aislamiento, destinados a evitar la propagación de una enfermedad contagiosa, siempre que dichos procedimientos persigan tal objetivo de manera pertinente, proporcionada y no discriminatoria y que se garanticen los derechos reconocidos a los solicitantes en el artículo 17, apartado 2, y en el artículo 19 de la Directiva 2013/33.
63 Es preciso añadir además que, según el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2013/32, una solicitud de protección internacional puede presentarse mediante un formulario y que, en virtud del artículo 14, apartado 2, letra b), de dicha Directiva, los problemas de salud del solicitante de protección internacional pueden justificar que se prescinda de la entrevista personal sobre el fondo de la solicitud. En cualquier caso, tal entrevista debería poder realizarse a distancia, como sugiere la Comisión en sus Directrices sobre la aplicación de los procedimientos de asilo en el marco de la lucha contra la pandemia de COVID-19 (202/C-126/02) (DO 2020, C 126, p. 12).
64 De ello se deduce que, contrariamente a lo que sostiene Hungría, el Derecho de la Unión autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas que permitan conciliar adecuadamente, de un lado, la efectividad del derecho de todo nacional de un tercer país o apátrida a formular una solicitud de protección internacional en su territorio o en sus fronteras y, de otro lado, la lucha contra enfermedades contagiosas.
65 En segundo lugar, en la medida en que Hungría invoca también motivos de orden público y de seguridad pública para justificar la adopción de la Ley de 2020, debe precisarse que, a tenor del artículo 72 TFUE, las disposiciones del título V de la tercera parte de dicho Tratado se entenderán sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.
66 Si bien corresponde a los Estados miembros establecer las medidas adecuadas para garantizar el orden público en su territorio y su seguridad interior y exterior, no por ello cabe deducir que tales medidas se sustraen totalmente a la aplicación del Derecho de la Unión. En efecto, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el Tratado FUE solo establece excepciones expresas aplicables en caso de situaciones que pueden poner en peligro el orden público o la seguridad pública en supuestos claramente delimitados. No puede deducirse de ello que exista una reserva general, inherente al Tratado FUE, que excluya del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión cualquier medida adoptada por motivos de orden público o de seguridad pública (sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba y otros, C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, apartado 70 y jurisprudencia citada).
67 Además, la cláusula de excepción recogida en el artículo 72 TFUE debe ser objeto de interpretación estricta. De ello se sigue que no cabe interpretar dicho artículo 72 como si atribuyera a los Estados miembros la facultad de establecer excepciones a las disposiciones del Derecho de la Unión mediante la mera invocación de las responsabilidades que les incumben para el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba y otros, C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, apartado 71 y jurisprudencia citada).
68 Por consiguiente, corresponde al Estado miembro que pretende acogerse a lo dispuesto en el artículo 72 TFUE demostrar la necesidad de recurrir a la excepción contemplada en dicho artículo con objeto de ejercer sus responsabilidades en materia de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior [sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional), C-808/18, EU:C:2020:1029, apartado 216 y jurisprudencia citada].
69 Pues bien, en el marco del presente recurso, Hungría se ha limitado a invocar, de manera general, los riesgos de alteración del orden público y la seguridad interior para justificar la compatibilidad de la Ley de 2020 con el Derecho de la Unión, sin demostrar la necesidad que tenía de apartarse específicamente de las exigencias derivadas del artículo 6 de la Directiva 2013/32, en vista de la situación existente en su territorio al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado.
70 De todas las consideraciones anteriores resulta que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 2013/32, al supeditar la posibilidad de que determinados nacionales de terceros países o apátridas que se encuentren en el territorio de Hungría o en las fronteras de dicho Estado miembro formulen una solicitud de protección internacional a la previa presentación de una declaración de intenciones ante una embajada húngara sita en un tercer país y a la concesión de un documento de viaje que les permita entrar en el territorio húngaro.
Costas
71 En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a Hungría y al haber sido desestimados los motivos formulados por esta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1) Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, al supeditar la posibilidad de que determinados nacionales de terceros países o apátridas que se encuentren en el territorio de Hungría o en las fronteras de dicho Estado miembro formulen una solicitud de protección internacional a la previa presentación de una declaración de intenciones ante una embajada húngara sita en un tercer país y a la concesión de un documento de viaje que les permita entrar en el territorio húngaro.
2) Hungría cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
