Según el Derecho de la Unión, para otorgar concesiones de ocupación del dominio público marítimo, los Estados miembros deben aplicar un procedimiento de selección entre los candidatos potenciales cuando el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado debido a la escasez de los recursos naturales. La autorización se concede por una duración limitada y adecuada y no debe dar lugar a un procedimiento de renovación automática. Aunque esas normas han sido transpuestas al ordenamiento jurídico italiano, una ley de 2018 indicó que las concesiones en vigor serían prorrogadas hasta el 31 de diciembre de 2033, con el fin de disponer del tiempo necesario para llevar a cabo todas las operaciones indispensables para la reforma de las concesiones.
De conformidad con dicha ley, el Ayuntamiento de Ginosa, mediante resolución de 24 de diciembre de 2020, prorrogó en su término municipal las concesiones de ocupación del dominio público marítimo. Por considerar que dicha resolución era contraria a los principios de competencia y de libertad de establecimiento, la Autoridad de Defensa de la Competencia y del Mercado (AGCM) notificó a dicho Ayuntamiento un dictamen motivado en el que le recordaba la exigencia de un procedimiento previo de contratación pública y le señalaba que las disposiciones nacionales por las que se prorrogaban automáticamente las concesiones debían ser inaplicadas.
Dado que el Ayuntamiento de Ginosa no se atuvo a su dictamen, la AGCM interpuso ante el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia un recurso de anulación de la resolución municipal. Si bien considera que las disposiciones nacionales son incompatibles con la Directiva 2006/123, relativa a los servicios en el mercado interior, el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia duda del carácter autoejecutivo de la Directiva y del efecto de exclusión de las normas nacionales contrarias. Además, no comparte la opinión del Consejo de Estado italiano según la cual la Directiva 2006/123 es una directiva de liberalización y no de armonización. El Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia deduce de ello que dicha Directiva debería haberse adoptado por unanimidad y no por mayoría de votos en el Consejo.
Por consiguiente, el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia plantea al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales encaminadas a determinar el ámbito de aplicación de la Directiva, su validez, su naturaleza y los efectos de su aplicación.
Mediante su sentencia de hoy, el Tribunal de Justicia declara, en primer lugar, que la Directiva se aplica a cualquier concesión de ocupación del dominio público marítimo, independientemente de que presente un interés transfronterizo cierto o se refiera a una situación en la que todos los elementos se circunscriban al interior de un único Estado miembro.
En segundo lugar, el Derecho de la Unión no se opone a que la escasez de los recursos naturales y de las concesiones disponibles se evalúe combinando un enfoque abstracto y general, a escala nacional, y un enfoque casuístico, basado en un análisis del territorio costero del municipio de que se trate. Es preciso que las pautas adoptadas por un Estado miembro para evaluar la escasez de los recursos naturales utilizables se basen en criterios objetivos, no discriminatorios, transparentes y proporcionados.
En tercer lugar, el examen no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior. Dado que, por una parte, la base jurídica de un acto debe fundarse en su finalidad y su contenido y que, por otra parte, la Directiva tiene como objetivo facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de servicios, el Consejo decidió acertadamente por mayoría cualificada, conforme a las disposiciones del Tratado.
En cuarto lugar, la obligación de los Estados miembros de aplicar un procedimiento de selección imparcial y transparente entre los posibles candidatos y la prohibición de renovar automáticamente una autorización concedida para una determinada actividad son enunciadas de manera incondicional y suficientemente precisa por la Directiva. Dado que dichas normas tienen efecto directo, los órganos jurisdiccionales nacionales y las autoridades administrativas, incluidas las municipales, tienen la obligación de aplicarlas, así como de excluir la aplicación de las normas del Derecho nacional no conformes con ellas.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 20 de abril de 2023 (*)
“Procedimiento prejudicial - Servicios en el mercado interior - Directiva 2006/123/CE - Apreciación de validez - Base jurídica - Artículos 47 CE, 55 CE y 94 CE - Interpretación - Artículo 12, apartados 1 y 2, de dicha Directiva - Efecto directo - Carácter incondicional y suficientemente preciso de la obligación de los Estados miembros de aplicar un procedimiento de selección imparcial y transparente entre los posibles candidatos, así como de la prohibición de renovar automáticamente una autorización concedida para una determinada actividad - Normativa nacional que establece la prórroga automática de concesiones de ocupación del dominio público marítimo”
En el asunto C-348/22,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia, Italia), mediante resolución de 11 de mayo de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de mayo de 2022, en el procedimiento entre
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
y
Comune di Ginosa,
con intervención de:
L’Angolino Soc. coop.,
Lido Orsa Minore di AB,
La Capannina Srl,
Sud Platinum Srl,
Lido Zanzibar Srl,
Poseidone Srl,
Lg Srls,
Lido Franco di GH & C. Snc,
Lido Centrale Piccola Soc. Coop. arl,
Bagno Cesena Srls,
E.T. Edilizia e Turismo Srl,
Bluserena SpA,
Associazione Pro Loco “Luigi Strada”,
M2g Raw Materials SpA,
JF,
D.M.D. Snc di CD & C. Snc,
Ro.Mat., di MN & Co Snc,
Perla dello Jonio Srl,
Ditta Individuale EF,
Associazione Dopolavoro Ferroviario Sez. Marina di Ginosa,
Al Capricio Bis di RS,
LB,
Sib Sindacato Italiano Balneari,
Federazione Imprese Demaniali,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, y los Sres. M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen y M. Gavalec (Ponente), Jueces;
Abogada General: Sra. T. Ćapeta;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato y del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por la Sra. P. Palmieri, avvocato dello Stato;
- en nombre del Comune di Ginosa, por el Sr. G. Misserini, avvocato;
- en nombre de Sud Platinum Srl, Lido Zanzibar Srl, Poseidone Srl, Lg Srls y E.T. Edilizia e Turismo Srl, por la Sra. I. Loiodice y los Sres. N. Maellaro y F. Mazzella, avvocati;
- en nombre de Sib Sindacato Italiano Balneari, por el Sr. A. Capacchione, la Sra. S. Frandi y el Sr. B. Ravenna, avvocati;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. K. Bulterman y A. Hanje, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno finlandés, por las Sras. A. Laine y H. Leppo, en calidad de agentes;
- en nombre del Parlamento Europeo, por el Sr. M. Menegatti y la Sra. L. Stefani, en calidad de agentes;
- en nombre del Consejo de la Unión Europea, por las Sras. A.-L. Meyer y S. Scarpa Ferraglio, en calidad de agentes;
- en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. L. Armati y los Sres. V. Di Bucci, L. Malferrari y M. Mataija, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36), así como la interpretación del artículo 12 de dicha Directiva y de los artículos 49 TFUE y 115 TFUE.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoridad de Defensa de la Competencia y del Mercado, Italia; en lo sucesivo, “AGCM”) y el Comune di Ginosa (Ayuntamiento de Ginosa, Italia), relativo a la decisión de este último de prorrogar en su territorio las concesiones de ocupación del dominio público marítimo hasta el 31 de diciembre de 2033.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Derecho primario
3 El artículo 47 CE figuraba en el capítulo 2 del título III del Tratado CE, rubricado “Derecho de establecimiento”, y establecía en su apartado 2:
“[A fin de facilitar el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio], el Consejo [de la Unión Europea], con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, adoptará directivas para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al acceso y ejercicio de las actividades no asalariadas. Será necesaria la unanimidad durante todo el procedimiento previsto en el artículo 251 para aquellas directivas cuya ejecución en un Estado miembro al menos implique una modificación de los principios legales vigentes relativos al régimen de las profesiones en lo que se refiere a la formación y a las condiciones de acceso a las mismas de las personas físicas. En los demás casos, el Consejo decidirá por mayoría cualificada.”
4 El artículo 55 CE figuraba en el capítulo 3 del título III del Tratado CE, rubricado “Servicios”, y tenía el siguiente tenor:
“Las disposiciones de los artículos 45 a 48, ambos inclusive, serán aplicables a las materias reguladas por el presente capítulo.”
5 El artículo 94 CE, que se corresponde en esencia con el artículo 115 TFUE, disponía:
“El Consejo adoptará por unanimidad, a propuesta de la Comisión [Europea] y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común.”
Directiva 2006/123
6 Los considerandos 1, 5, 12, 64 y 116 de la Directiva 2006/123 exponen:
“(1) [] La eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros es un medio esencial de reforzar la integración entre los pueblos de Europa y de fomentar un progreso económico y social equilibrado y sostenible. []
[]
(5) Por tanto, procede eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado [CE]. []
[]
(12) El objetivo de la presente Directiva es crear un marco jurídico que garantice la libertad de establecimiento y de circulación de servicios entre Estados miembros [].
[]
(64) Con el fin de crear un auténtico mercado interior de servicios es necesario que se supriman las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre circulación de servicios que aún persisten en las legislaciones de algunos Estados miembros y que son incompatibles con los artículos 43 y 49, respectivamente, del Tratado [CE]. []
[]
(116) Dado que los objetivos de la presente Directiva, a saber, la supresión de obstáculos para la libertad de establecimiento de prestadores en los Estados miembros y la libre prestación de servicios entre Estados miembros, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, debido a las dimensiones de la acción, pueden lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado [CE]. []”
7 A tenor del artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva:
“En la presente Directiva se establecen las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios.”
8 El artículo 12 de la misma Directiva, titulado “Selección entre varios candidatos”, está redactado en los siguientes términos:
“1. Cuando el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado debido a la escasez de recursos naturales o de las capacidades técnicas que se pueden utilizar, los Estados miembros aplicarán un procedimiento de selección entre los posibles candidatos en el que se den todas las garantías de imparcialidad y de transparencia y, en concreto, se haga la publicidad adecuada del inicio, el desarrollo y la finalización del procedimiento.
2. En los casos contemplados en el apartado 1, la autorización se concederá por una duración limitada y adecuada y no dará lugar a un procedimiento de renovación automática ni conllevará ningún otro tipo de ventaja para el prestador cesante o personas que estén especialmente vinculadas con él.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 y en los artículos 9 y 10, los Estados miembros podrán tener en cuenta, al aplicar su procedimiento de selección, consideraciones en materia de salud pública, objetivos de política social, de salud y seguridad de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, de protección del medio ambiente, de conservación del patrimonio cultural y cualquier otra razón imperiosa de interés general de conformidad con el Derecho comunitario.”
9 El artículo 44 de la Directiva 2006/123, titulado “Incorporación al Derecho interno”, establece en su apartado 1, párrafo primero:
“Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar antes del 28 de diciembre de 2009.”
Derecho italiano
Código de la Navegación
10 El artículo 37 del Codice della Navigazione (Código de la Navegación), aprobado por el regio decreto n.º 327 (Real Decreto n.º 327), de 30 de marzo de 1942 (GURI n.º 93, de 18 de abril de 1942), solo preveía un procedimiento de evaluación comparativa de los candidatos en caso de que se presentaran varias solicitudes de adjudicación de una concesión para un mismo bien de dominio público. Sin embargo, del citado artículo 37, párrafo segundo, segunda frase, se desprendía que debía otorgarse preferencia al titular de la concesión, quien disfrutaba de este modo de un derecho “de continuación” o “de renovación”.
Decreto-ley n.º 194/2009
11 El artículo 1, apartado 18, del decreto-legge n.º 194 - Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (Decreto-ley n.º 194, relativo a la prórroga de plazos previstos en disposiciones legales), de 30 de diciembre de 2009 (GURI n.º 302, de 30 de diciembre de 2009), convertido en ley, con modificaciones, mediante la legge n.º 25 (Ley n.º 25), de 26 de febrero de 2010 (suplemento ordinario n.º 39 de la GURI n.º 48, de 27 de febrero de 2010) (en lo sucesivo, “Decreto-ley n.º 194/2009”), prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2015 la duración de las concesiones sobre bienes del dominio público marítimo para fines turístico-recreativos vigentes en la fecha de entrada en vigor de ese Decreto-ley. Dicha prórroga fue extendida posteriormente hasta el 31 de diciembre de 2020 por el artículo 34 duodecies del decreto-legge n.º 179 - Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (Decreto-ley n.º 179, sobre medidas adicionales urgentes para el crecimiento del país), de 18 de octubre de 2012 (suplemento ordinario n.º 194 de la GURI n.º 245, de 19 de octubre de 2012), convertido en ley, con modificaciones, mediante la legge n.º 221 (Ley n.º 221), de 17 diciembre de 2012 (suplemento ordinario n.º 208 de la GURI n.º 294, de 18 de diciembre de 2012). En su versión aplicable al litigio principal, el artículo 1, apartado 18, del Decreto-ley n.º 194/2009 establecía, en particular:
“[] durante el procedimiento de revisión del marco jurídico en materia de adjudicación de concesiones sobre bienes del dominio público marítimo, lacustre y fluvial para fines turístico-recreativos [], así como con vistas al abandono del régimen del derecho de preferencia establecido en el artículo 37, párrafo segundo, segunda frase, del Código de la Navegación, la duración de las concesiones vigentes en la fecha de entrada en vigor del presente Decreto [] y que venzan a más tardar el 31 de diciembre de 2018 se prorrogará hasta el 31 de diciembre de 2020 []”.
Decreto Legislativo n.º 59, de 26 de marzo de 2010
12 El decreto legislativo n.º 59 - Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (Decreto Legislativo n.º 59, sobre la aplicación de la Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios en el mercado interior), de 26 de marzo de 2010 (suplemento ordinario n.º 75 de la GURI n.º 94, de 23 de abril de 2010), mediante el cual se transpone al ordenamiento jurídico italiano la Directiva 2006/123, dispone en su artículo 16:
“1. En los supuestos en que el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad de servicios esté limitado por razones relativas a la escasez de los recursos naturales o de las capacidades técnicas utilizables, las autoridades competentes aplicarán un procedimiento de selección entre los posibles candidatos y se cerciorarán de la predeterminación y de la publicación, en la forma prevista en la normativa aplicable, de los criterios y reglas destinados a garantizar la imparcialidad del procedimiento, a los cuales deberán atenerse las autoridades.
[]
4. En los casos contemplados en el apartado 1, la autorización se concederá por una duración limitada y no podrá renovarse automáticamente ni podrá otorgarse ninguna ventaja al prestador cesante o a otra persona, aunque estuviese justificada por su especial vinculación con dicho prestador.
[]”
Ley n.º 145/2018
13 El artículo 1, apartados 675 a 680, de la legge n.º 145 - Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (Ley n.º 145 por la que se establecen el presupuesto del Estado para el ejercicio financiero 2019 y el presupuesto plurianual para el trienio 2019-2021), de 30 de diciembre de 2018 (suplemento ordinario n.º 62 de la GURI n.º 302, de 31 de diciembre de 2018; en lo sucesivo, “Ley n.º 145/2018”), impuso a las Administraciones competentes la realización, en un plazo de dos años, de una serie de tareas preliminares, necesarias para la elaboración de la reforma de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo, como la cartografía del litoral, el inventario de las concesiones vigentes y de los diferentes tipos de estructuras existentes sobre el dominio público, así como la identificación de las inversiones realizadas, los plazos de amortización, los cánones y la duración de las concesiones.
14 Dicho artículo 1, apartados 682 y 683, establece:
“682. Las concesiones [] vigentes en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley tendrán una duración de quince años a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Ley. []
683. Con el fin de garantizar la protección y la conservación de las costas italianas adjudicadas en régimen de concesión, en tanto que recursos turísticos fundamentales del país, y de proteger el empleo y los ingresos de las empresas que atraviesan una crisis a causa de los perjuicios causados por el cambio climático y por las consiguientes catástrofes extraordinarias, las concesiones a que se refiere el apartado 682, vigentes en la fecha de entrada en vigor del [Decreto-ley n.º 194/2009], así como las concesiones adjudicadas después de esa fecha [] tendrán una duración de quince años a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Ley. []”
Decreto-ley n.º 34, de 19 de mayo de 2020
15 El artículo 182, apartado 2, del decreto-legge n.º 34 - Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (Decreto-ley n.º 34, de medidas urgentes en materia de salud, de apoyo al trabajo y a la economía, así como de políticas sociales relativas a la emergencia epidemiológica de la COVID-19), de 19 de mayo de 2020 (suplemento ordinario n.º 21 de la GURI n.º 128, de 19 de mayo de 2020), convertido en ley, con modificaciones, mediante la legge n.º 77 (Ley n.º 77), de 17 de julio de 2020 (suplemento ordinario n.º 25 de la GURI n.º 180, de 18 de julio de 2020), dispone:
“Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 1, apartados 682 y siguientes, de la [Ley n.º 145/2018] con respecto a los concesionarios, ante la necesidad de reactivar el sector turístico y con el fin de limitar los daños, directos e indirectos, causados por la emergencia epidemiológica relativa a la COVID-19, las Administraciones competentes no podrán incoar ni continuar, frente a los concesionarios que deseen proseguir con su actividad utilizando bienes del dominio público marítimo, lacustre y fluvial, los procedimientos administrativos para la reversión al Estado de las obras no desmontables, contempladas en el artículo 49 del Código de la Navegación, a efectos de la adjudicación o atribución, mediante licitación pública, de las zonas objeto de concesiones en la fecha de entrada en vigor de la Ley de conversión del presente Decreto. []”
Ley n.º 118/2022
16 La legge n.º 118 - Legge annuale per il mercato e la concorrenza (Ley n.º 118 - Ley Anual sobre el Mercado y la Competencia), de 5 de agosto de 2022 (GURI n.º 188, de 12 de agosto de 2022; en lo sucesivo, “Ley n.º 118/2022”), dispone en su artículo 3:
“1. Continuarán surtiendo efectos hasta el 31 de diciembre de 2023 o hasta el término del plazo fijado en el apartado 3, si este fuera posterior, siempre que estén vigentes en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley en virtud de prórrogas o de renovaciones previstas igualmente en la [Ley n.º 145/2018] y en el Decreto-ley n.º 104 de 14 de agosto 2020 [(suplemento ordinario n.º 30 de la GURI n.º 203, de 14 de agosto de 2020)], convertido en ley, con modificaciones, mediante la Ley n.º 126 de 13 de octubre de 2020 [(suplemento ordinario n.º 37 de la GURI n.º 253, de 13 de octubre de 2020)]:
a) las concesiones del dominio público marítimo, lacustre y fluvial para el ejercicio de actividades turístico-recreativas y deportivas []
[]
3. Si hubiere razones objetivas que impidan finalizar el procedimiento de selección antes del 31 de diciembre de 2023, relativas, por ejemplo, a la pendencia de un litigio o a dificultades objetivas relacionadas con la tramitación del propio procedimiento, la autoridad competente podrá, mediante acto motivado, ampliar el plazo de vencimiento de las concesiones vigentes por el período estrictamente necesario para finalizar el procedimiento y, en cualquier caso, no más allá del 31 de diciembre de 2024. Hasta esa fecha, la ocupación de la zona de dominio público por el concesionario saliente será, en cualquier caso, asimismo legítima a la luz del artículo 1161 del Código de la Navegación.
[]
5. A partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, quedarán derogados:
a) los apartados 675, 676, 677, 678, 679, 680, 681, 682 y 683 del artículo 1 de la [Ley n.º 145/2018];
[]”.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
17 Mediante resolución de 24 de diciembre de 2020, rectificada mediante resolución posterior de 17 de febrero de 2021 (en lo sucesivo, conjuntamente, “resolución impugnada”), el Ayuntamiento de Ginosa adoptó, en particular, una comunicación preliminar con fines de reconocimiento que tenía por objeto informar a todos los titulares de concesiones de ocupación del dominio público marítimo en su término municipal de que esas concesiones serían prorrogadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1, apartados 682 y 683, de la Ley n.º 145/2018 y en el artículo 182 del Decreto-ley n.º 34, de 19 de mayo de 2020, convertido en ley, con modificaciones, mediante la Ley n.º 77, de 17 de julio de 2020 (en lo sucesivo, conjuntamente, “disposiciones nacionales sobre la prórroga automática de las concesiones”).
18 Al considerar que la resolución impugnada era contraria a los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, así como al artículo 12 de la Directiva 2006/123, la AGCM notificó a dicho Ayuntamiento un dictamen motivado en el que le recordaba la exigencia de un procedimiento previo de contratación pública para garantizar el respeto de los principios de competencia y de libertad de establecimiento. La citada autoridad señalaba, en particular, que las disposiciones nacionales sobre la prórroga automática de las concesiones eran contrarias a dicha Directiva, de modo que todos los órganos del Estado debían dejarlas inaplicadas.
19 Dado que el Ayuntamiento de Ginosa se negó a atenerse a dicho dictamen, la AGCM ha interpuesto ante el Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia, Italia), órgano jurisdiccional remitente, un recurso dirigido a la anulación de la resolución impugnada y de todas las declaraciones o certificaciones de prórroga expedidas posteriormente.
20 El Ayuntamiento de Ginosa y las demás partes en el procedimiento principal alegan que la Directiva 2006/123 no es “autoejecutiva”, por lo que procede aplicar la Ley n.º 145/2018 con el fin de preservar el principio de seguridad jurídica. Además, consideran que los requisitos esenciales de aplicación de esta Directiva, relativos a la escasez del recurso natural de que se trate y, por consiguiente, al número limitado de autorizaciones disponibles, no se cumplen en el territorio costero de este municipio, puesto que existen muchas otras zonas disponibles, además de las ya concedidas. Observan que tampoco se ha probado la existencia de un interés transfronterizo cierto.
21 Por otra parte, afirman que la negativa generalizada a prorrogar las concesiones de ocupación del dominio público marítimo que implicaría la mera inaplicación de esta Ley vulneraría manifiestamente el derecho de propiedad sobre el fondo de comercio y el principio de protección de la confianza legítima, al no haberse regulado ninguna indemnización de las inversiones realizadas ni del fondo de comercio. Tal negativa tampoco permitiría evaluar caso por caso los períodos de amortización de las inversiones realizadas ni tampoco los supuestos específicos en que se hayan realizado construcciones de albañilería debidamente autorizadas sobre la propiedad demanial.
22 En relación con estos diversos aspectos, el órgano jurisdiccional remitente señala que, inicialmente, el artículo 37 del Código de la Navegación solo ordenaba organizar un procedimiento de evaluación comparativa de los candidatos en caso de que se presentaran varias solicitudes de adjudicación de una concesión para un mismo bien de dominio público. Sin embargo, en tal supuesto, en virtud del párrafo segundo, segunda frase, de dicho artículo, el titular de la concesión disfrutaba de un derecho de continuación o de renovación. En 1993, se estableció la renovación automática de las concesiones vigentes cada seis años y, en 2006, la duración máxima de una concesión de dominio público se fijó en veinte años.
23 Tras la incoación del procedimiento de infracción n.º 2008/4908 por la Comisión Europea, la República Italiana adoptó el Decreto-ley n.º 194/2009, cuyo artículo 1, apartado 18, derogó el artículo 37, párrafo segundo, segunda frase, del Código de la Navegación y prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2012 las concesiones vigentes. Posteriormente, este plazo fue ampliado hasta el 31 de diciembre de 2015 mediante una ley de 26 de febrero de 2010.
24 Habida cuenta de estas modificaciones y del compromiso de las autoridades italianas de cumplir con el Derecho de la Unión, el 27 de febrero de 2012 la Comisión decidió archivar el procedimiento de infracción.
25 A pesar de ello, a finales de 2012, las concesiones de ocupación del dominio público marítimo fueron prorrogadas por cinco años, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2020. Además, al acercarse el vencimiento de esa fecha sin que se hubiera adaptado el Derecho italiano a la Directiva 2006/123, el artículo 1, apartados 682 y 683, de la Ley n.º 145/2018 prorrogó las concesiones vigentes, una vez más, hasta el 31 de diciembre de 2033.
26 A juicio del órgano jurisdiccional remitente, esta última prórroga de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo constituye una infracción manifiesta de la Directiva 2006/123 y, en cualquier caso, del artículo 49 TFUE. Observa que, en este contexto, algunos municipios han aplicado la Ley n.º 145/2018 y han concedido la prórroga hasta el 31 de diciembre de 2033, mientras que otros la han denegado, sin aplicar no obstante el Derecho de la Unión. Incluso hay otros que, tras haber concedido dicha prórroga, han ordenado su anulación en el marco de su facultad de autotutela. Finalmente, algunos municipios han optado por abstenerse de responder a las solicitudes de prórroga de concesiones que les son presentadas. Según dicho órgano jurisdiccional, esta situación genera inseguridad jurídica y repercute negativamente en la economía de todo el sector.
27 El órgano jurisdiccional remitente deduce de la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558) que, de no existir procedimiento alguno de selección entre los posibles candidatos, las disposiciones nacionales sobre la prórroga automática de las concesiones son incompatibles tanto con el artículo 12, apartados 1 y 2, de dicha Directiva como con el artículo 49 TFUE, siempre y cuando, en este último caso, tales concesiones presenten un interés transfronterizo cierto. No obstante, considera que el artículo 12 de la Directiva no puede dar lugar a una privación de efectos de la normativa nacional contraria, dado que el apartado 3 de dicho artículo confiere expresamente a los Estados miembros la tarea de regular el procedimiento de selección.
28 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente se muestra en desacuerdo con el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), el cual ha considerado, en sus sentencias n.os 17 y 18 dictadas por el Pleno el 9 de noviembre 2021, que el Tribunal de Justicia reconoció expresamente en su sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558) el carácter autoejecutivo del citado artículo 12. Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente estima que la limitación en el tiempo de los efectos de ambas sentencias acordada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) no es coherente con el reconocimiento de un efecto directo a la Directiva 2006/123. Considera que, si bien esta solución pretende probablemente permitir al legislador italiano adoptar una legislación nacional para la aplicación concreta de dicha Directiva, tiene por consecuencia que la fecha de vencimiento de las concesiones públicas vigentes se prorrogue nuevamente de forma automática y generalizada desde el 31 de diciembre de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2023.
29 Por último, el órgano jurisdiccional remitente tampoco comparte la calificación de la Directiva 2006/123 por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) como directiva de liberalización y no de armonización y, en consecuencia, considera que, con arreglo al artículo 115 TFUE, dicha Directiva debería haberse adoptado por unanimidad y no por mayoría de votos del Consejo.
30 En estas circunstancias, el Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia) ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
“1) Teniendo en cuenta que la Directiva 2006/123 es una directiva de armonización que fue adoptada por mayoría en lugar de por unanimidad, en infracción de lo previsto en el artículo 115 TFUE, ¿resulta dicha Directiva válida y vinculante para los Estados miembros o, por el contrario, resulta inválida?
2) ¿Reúne o no la Directiva 2006/123 [] de forma objetiva y abstracta los requisitos mínimos de precisión suficiente de la norma, y por consiguiente, de inexistencia de margen de discrecionalidad del legislador nacional para que quepa considerar que es autoejecutiva y directamente aplicable?
3) En caso de que se considere que la Directiva 2006/123 no es “self executing”, ¿es compatible con el principio de seguridad jurídica el efecto de la simple exclusión o no aplicación de una ley nacional incluso cuando el órgano jurisdiccional nacional no pueda realizar una interpretación conforme o, por el contrario, en este caso no debe o no puede aplicarse la ley nacional sin perjuicio de las sanciones concretas que prevea el ordenamiento de la Unión Europea en caso de incumplimiento por el Estado miembro de las obligaciones derivadas de la adhesión al Tratado [FUE] (artículo 49) o de la falta de transposición de [dicha] Directiva (procedimiento de infracción)?
4) La circunstancia de que el artículo 12, apartados 1, 2 y 3, de la Directiva 2006/123 tenga efecto directo, ¿implica reconocer a dicha Directiva naturaleza autoejecutiva o directamente aplicable, o debe entenderse que, en el ámbito de una directiva de armonización como la que es objeto de análisis (“procede considerar que los artículos 9 a 13 de esa misma Directiva llevan a cabo una armonización exhaustiva”, según la sentencia [de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros, (C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558)]), dicha disposición impone al Estado miembro la obligación de adoptar medidas de armonización vinculantes en cuanto a su contenido y no de tipo genérico?
5) ¿Debe entenderse que la competencia para calificar una directiva como autoejecutiva o no, y en el primer caso, para dejar simplemente inaplicada una norma nacional, incumbe en exclusiva a los órganos jurisdiccionales nacionales (que disponen a tal efecto de herramientas específicas de apoyo a la interpretación de las normas, como la petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia o la cuestión de inconstitucionalidad) o también a los funcionarios o miembros de las corporaciones municipales?
6) Por el contrario, en caso de que se considere que la Directiva 2006/123 es “self-executing”, habida cuenta de que el artículo 49 TFUE se opone a la prórroga automática de las concesiones o autorizaciones relativas a bienes del dominio público marítimo para uso turístico-recreativo exclusivamente “en la medida en que tales concesiones presenten un interés transfronterizo cierto”, ¿es necesario que concurra ese último requisito para que el artículo 12, apartados 1 y 2, de [dicha] Directiva [] sea de aplicación?
7) ¿Es compatible con los fines perseguidos por la Directiva 2006/123 y por el artículo 49 TFUE que los órganos jurisdiccionales nacionales se pronuncien, con carácter general y abstracto, sobre el cumplimiento del requisito relativo al interés transfronterizo cierto con respecto a todo el territorio nacional sin más o, por el contrario, habida cuenta de la competencia atribuida en Italia a los ayuntamientos, debe entenderse que esa apreciación se refiere al territorio costero de cada ayuntamiento y que, por tanto, está reservada a la competencia municipal?
8) ¿Es compatible con los fines perseguidos por la Directiva 2006/123 y por el artículo 49 TFUE que los órganos jurisdiccionales nacionales se pronuncien, con carácter general y abstracto, sobre el cumplimiento del requisito relativo a la limitación de los recursos y de las concesiones disponibles con respecto a todo el territorio nacional sin más o, por el contrario, habida cuenta de la competencia atribuida en Italia a los ayuntamientos, debe entenderse que esa apreciación se refiere al territorio costero de cada ayuntamiento y que, por tanto, está reservada a la competencia municipal?
9) En caso de que se considere, de forma abstracta, que la Directiva 2006/123 es “self-executing”, ¿debe aplicarse dicha Directiva de forma directa incluso en un contexto normativo, como el italiano, en el que rige el artículo 49 del [Código de la Navegación] (que dispone que, en el momento de la extinción de una concesión, “todas las obras no desmontables revertirán en el Estado sin que este deba abonar ninguna clase de compensación o reembolso”)? ¿Es compatible esa consecuencia del carácter autoejecutivo o de la aplicabilidad directa de la Directiva en cuestión (en particular por lo que se refiere a construcciones de albañilería debidamente autorizadas o a concesiones sobre bienes de dominio público vinculadas funcionalmente a actividades turísticas de alojamiento, como hoteles o complejos de vacaciones) con la tutela de los derechos fundamentales, como el de propiedad, a los que el ordenamiento de la Unión Europea y la Carta de los Derechos Fundamentales [de la Unión Europea] reconocen una protección privilegiada?”
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
31 La AGCM y el Gobierno italiano han expresado sus dudas sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. En su opinión, las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia han adquirido carácter hipotético a raíz de la derogación, por la Ley n.º 118/2022, de las disposiciones nacionales sobre la prórroga automática de las concesiones.
32 A este respecto, aun cuando esas disposiciones, en particular las de la Ley n.º 145/2018, han sido efectivamente derogadas por la Ley n.º 118/2022, no es menos cierto que, cuando el Ayuntamiento de Ginosa adoptó la resolución impugnada, las referidas disposiciones se encontraban en vigor y la resolución impugnada se adoptó sobre la base de estas. Por otro lado, de la información de que dispone el Tribunal de Justicia no se desprende que la derogación de las disposiciones nacionales sobre la prórroga automática de las concesiones haya privado de efectos a dicha resolución.
33 De ello se deduce que la derogación de las disposiciones nacionales sobre la prórroga automática de las concesiones no permite enervar la presunción de pertinencia de que disfrutan las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente al Tribunal de Justicia (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de septiembre de 1999, Beck y Bergdorf, C-355/97, EU:C:1999:391, apartado 22, y de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C-558/18 y C-563/18, EU:C:2020:234, apartado 43). En efecto, no resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión carezca de relación con la realidad o con el objeto del litigio principal ni que el problema sea de naturaleza hipotética (véase, por analogía, la sentencia de 22 de septiembre de 2022, Admiral Gaming Network y otros, C-475/20 a C-482/20, EU:C:2022:714, apartado 26).
34 Por consiguiente, debe declararse la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
Sobre las cuestiones prejudiciales
35 Procede examinar, en una primera etapa, las cuestiones prejudiciales sexta y séptima y la primera parte de la octava, en la medida en que se refieren a la aplicabilidad de la Directiva 2006/123 al litigio principal; seguidamente, en una segunda etapa, la primera cuestión prejudicial, que pone en tela de juicio la validez de esta Directiva; y, en una tercera etapa, las cuestiones prejudiciales segunda a quinta, la segunda parte de la octava y la novena, mediante las cuales el órgano jurisdiccional remitente solicita que determine si el artículo 12 de la citada Directiva tiene efecto directo.
Sobre la interpretación de la Directiva 2006/123
Consideraciones preliminares
36 Como se desprende de reiterada jurisprudencia, toda medida nacional adoptada en un ámbito que haya sido armonizado con carácter exhaustivo o completo en el Derecho de la Unión debe apreciarse, no a la luz de las disposiciones del Derecho primario, sino a la luz de las disposiciones de la medida de armonización (sentencias de 12 de octubre de 1993, Vanacker y Lesage, C-37/92, EU:C:1993:836, apartado 9; de 11 de diciembre de 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, EU:C:2003:664, apartado 64, y de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros, C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558, apartado 59).
37 Pues bien, en el caso de autos, tal y como se desprende, en particular, del apartado 61 de la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558), los artículos 9 a 13 de la Directiva 2006/123 llevan a cabo una armonización exhaustiva de los servicios comprendidos en su ámbito de aplicación.
38 En estas circunstancias, las cuestiones prejudiciales sexta, séptima y la primera parte de la octava se examinarán exclusivamente a la luz del artículo 12 de dicha Directiva.
Sobre la sexta cuestión prejudicial
39 Mediante su sexta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que únicamente resulta aplicable a las concesiones de ocupación del dominio público marítimo que presenten un interés transfronterizo cierto.
40 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar en varias ocasiones, a raíz de una interpretación literal, histórica, contextual y teleológica de la Directiva 2006/123, que las disposiciones del capítulo III de esta, relativo a la libertad de establecimiento de los prestadores, entre las cuales figura el artículo 12 de la Directiva, deben interpretarse en el sentido de que se aplican, entre otras, a una situación en la que todos los elementos pertinentes se circunscriben al interior de un único Estado miembro (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de enero de 2018, X y Visser, C-360/15 y C-31/16, EU:C:2018:44, apartados 99 a 110, y de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments, C-724/18 y C-727/18, EU:C:2020:743, apartado 56).
41 De ello se deduce que el artículo 12, apartados 1 y 2, de dicha Directiva debe interpretarse en el sentido de que no resulta únicamente aplicable a las concesiones de ocupación del dominio público marítimo que presenten un interés transfronterizo cierto.
Sobre la séptima cuestión prejudicial
42 Habida cuenta de la respuesta dada a la sexta cuestión prejudicial, no ha lugar a responder a la séptima cuestión prejudicial, que parte de la premisa de que la aplicabilidad del artículo 12 de la Directiva 2006/123 quede supeditada a la prueba de que la concesión de ocupación del dominio público marítimo de que se trate presente un interés transfronterizo cierto.
Sobre la primera parte de la octava cuestión prejudicial
43 Mediante la primera parte de su octava cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que la escasez de los recursos naturales y de las concesiones disponibles se evalúe combinando un enfoque abstracto y general, a escala nacional, y un enfoque casuístico, basado en un análisis del territorio costero del municipio afectado, o bien si tal evaluación debe realizarse exclusivamente sobre la base de uno u otro de esos enfoques.
44 Es cierto que, en el apartado 43 de la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558), el Tribunal de Justicia precisó que, para determinar si las zonas de dominio público que pueden ser objeto de una explotación económica están limitadas en número, será preciso tomar en consideración el hecho de que las concesiones controvertidas no se adjudican a escala nacional, sino municipal.
45 No obstante, esta precisión constituía una mera indicación facilitada al órgano jurisdiccional remitente y se explicaba por el contexto del asunto que dio lugar a esa sentencia.
46 En efecto, atendiendo a su tenor, el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2006/123 confiere a los Estados miembros cierto margen de apreciación en cuanto a la elección de los criterios que permiten evaluar la escasez de los recursos naturales. Este margen de apreciación puede dar lugar a que los Estados miembros opten por una apreciación abstracta y general, válida para todo el territorio nacional, pero también, por el contrario, a que prefieran un enfoque casuístico que ponga el énfasis en la situación en que se encuentre el territorio costero de un municipio o de la autoridad administrativa competente, e incluso a que combinen ambos enfoques.
47 En particular, la combinación de un enfoque abstracto y general, a escala nacional, y de un enfoque casuístico, basado en un análisis del territorio costero del municipio afectado, parece equilibrada y, por tanto, capaz de garantizar simultáneamente el respeto de objetivos de explotación económica de los litorales que pueden definirse a escala nacional y la pertinencia de la aplicación concreta de esos objetivos en el territorio costero del municipio.
48 En cualquier caso, las pautas adoptadas por un Estado miembro para evaluar la escasez de los recursos naturales que se pueden utilizar deberán basarse en criterios objetivos, no discriminatorios, transparentes y proporcionados.
49 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera parte de la octava cuestión prejudicial que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que la escasez de los recursos naturales y de las concesiones disponibles se evalúe combinando un enfoque abstracto y general, a escala nacional, y un enfoque casuístico basado en un análisis del territorio costero del municipio afectado.
Sobre la primera cuestión prejudicial, relativa a la validez de la Directiva 2006/123
50 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2006/123 es válida a la luz del artículo 94 CE, puesto que se trata de una directiva de armonización que no fue adoptada por unanimidad por el Consejo de la Unión Europea.
51 Esta cuestión sugiere que dicha Directiva es inválida porque debería haber sido adoptada sobre la base del artículo 94 CE, que preveía una votación por unanimidad en el Consejo, y no sobre la base del artículo 47 CE, apartado 2, frases primera y tercera, y del artículo 55 CE, que preveían una votación por mayoría cualificada.
52 A este respecto, procede señalar en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el ámbito del sistema de competencias de la Unión, la elección de la base jurídica de un acto no puede depender únicamente de la convicción de una institución respecto al fin perseguido, sino que debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, tales como la finalidad y el contenido del acto. Si el examen de un acto de la Unión muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que requiere el objetivo o componente principal o preponderante. Excepcionalmente, si resulta probado que el acto persigue al mismo tiempo distintos objetivos que están inseparablemente unidos, sin que pueda considerarse que uno es secundario y complementario con respecto al otro, dicho acto deberá fundarse en las distintas bases jurídicas pertinentes. Sin embargo, la acumulación de dos bases jurídicas queda excluida cuando los procedimientos previstos para una y otra base jurídica sean incompatibles (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, EU:C:1987:163, apartado 11, y de 29 de abril de 2004, Comisión/Consejo, C-338/01, EU:C:2004:253, apartados 54 a 57).
53 En el caso de autos, dado que el artículo 94 CE preveía una votación por unanimidad en el Consejo, mientras que, en el ámbito del artículo 47 CE, apartado 2, frases primera y tercera, y del artículo 55 CE, el Consejo debía decidir por mayoría cualificada, resultaba imposible acumular dichas bases jurídicas.
54 En segundo lugar, a tenor de su artículo 1, apartado 1, la Directiva 2006/123 tiene por objeto “establece[r] las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios”. Este objetivo, consistente en contribuir a garantizar la efectividad de las libertades de establecimiento y de prestación de servicios, se confirma reiteradamente en la exposición de motivos de dicha Directiva, en particular en sus considerandos 1, 5, 12, 64 y también 116.
55 Queda por tanto de manifiesto que, de conformidad con el artículo 47 CE, apartado 2, a fin de facilitar el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, la Directiva 2006/123 se adoptó “para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al acceso y ejercicio de las actividades no asalariadas”. La misma conclusión se alcanza atendiendo al artículo 55 CE, relativo a los servicios, que se remite, entre otros, al artículo 47 CE, apartado 2.
56 Además, durante el procedimiento de adopción de esta Directiva, ningún Estado miembro solicitó una votación por unanimidad del Consejo en virtud de la segunda frase del artículo 47 CE, apartado 2, por el motivo de que la ejecución de dicha Directiva implicase una modificación de los principios legales vigentes relativos al régimen de las profesiones en lo que se refiere a la formación y a las condiciones de acceso a las mismas de las personas físicas.
57 En tercer lugar, el Consejo decidió acertadamente por mayoría cualificada con arreglo a la última frase del citado artículo 47, apartado 2, al que, por su parte, se remite el artículo 55 CE.
58 En efecto, estas disposiciones atribuían al legislador de la Unión una competencia específica para adoptar medidas destinadas a mejorar el funcionamiento del mercado interior (véase, por analogía, la sentencia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Parlamento y Consejo, C-376/98, EU:C:2000:544, apartado 87). Pues bien, conforme a la máxima en virtud de la cual ley especial deroga ley general, puesto que en el Tratado CE existía una disposición más específica que podía constituir la base jurídica del acto controvertido, este debe fundarse en esa disposición (véase, por analogía, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/Consejo, C-338/01, EU:C:2004:253, apartado 60). Por tanto, el legislador de la Unión actuó legítimamente al privilegiar los artículos 47 CE, apartado 2, frases primera y tercera, y 55 CE frente al artículo 94 CE.
59 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que el examen de la primera cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Directiva 2006/123 en relación con el artículo 94 CE.
Sobre el efecto directo del artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123
Cuestiones prejudiciales segunda y cuarta
60 Con carácter preliminar, ha de señalarse que las disposiciones nacionales controvertidas en el litigio principal han producido el efecto de prorrogar automáticamente las concesiones de ocupación del dominio público marítimo vigentes, de modo que no se ha organizado ningún procedimiento de selección en el marco de este litigio. Por lo tanto, en el caso de autos solo son pertinentes las disposiciones del artículo 12 de la Directiva 2006/123 que tratan, por un lado, de la obligación de los Estados miembros de aplicar un procedimiento de selección imparcial y transparente entre los posibles candidatos y, por otro, de la prohibición de renovar automáticamente una autorización concedida para una determinada actividad. Así pues, las cuestiones prejudiciales segunda y cuarta deben entenderse referidas a la interpretación del artículo 12, apartados 1 y 2, de dicha Directiva, con exclusión del apartado 3 de este artículo.
61 En estas circunstancias ha de inferirse que, mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartados 1 y 2, de la citada Directiva debe interpretarse en el sentido de que la obligación de los Estados miembros de aplicar un procedimiento de selección imparcial y transparente entre los posibles candidatos y la prohibición de renovar automáticamente una autorización concedida para una determinada actividad están enunciadas de manera incondicional y suficientemente precisa para poder considerar que tienen efecto directo.
62 De jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que, en todos aquellos casos en que las disposiciones de una directiva resulten, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas, los particulares están legitimados para invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra un Estado miembro, bien cuando este no haya transpuesto la directiva al Derecho nacional dentro de los plazos señalados, bien cuando haya hecho una transposición incorrecta [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de enero de 1982, Becker, 8/81, EU:C:1982:7, apartado 25; de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403/01, EU:C:2004:584, apartado 103; de 17 de septiembre de 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio y otros, C-246/94 a C-249/94, EU:C:1996:329, apartados 18 y 19, y de 8 de marzo de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo), C-205/20, EU:C:2022:168, apartado 17].
63 El Tribunal de Justicia ha especificado que una disposición del Derecho de la Unión es, por un lado, incondicional cuando establece una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros, aparte del acto que la transponga al Derecho nacional, y, por otro lado, suficientemente precisa para ser invocada por un justiciable y aplicada por el juez cuando establece una obligación en términos inequívocos [véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de abril de 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, EU:C:1968:17, p. 226; de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, apartado 52, y de 8 de marzo de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo), C-205/20, EU:C:2022:168, apartado 18].
64 El Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que, aun cuando una directiva deje a los Estados miembros un cierto margen de apreciación a la hora de adoptar las normas de aplicación, puede considerarse que una disposición de dicha directiva tiene carácter preciso e incondicional cuando pone a cargo de los Estados miembros, en términos inequívocos, una obligación de resultado precisa y que no está sometida a condición alguna en cuanto a la aplicación de la regla que recoge [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de marzo de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo), C-205/20, EU:C:2022:168, apartado 19].
65 En efecto, aun cuando una directiva conceda a los Estados miembros un cierto margen de apreciación a la hora de adoptar las normas de aplicación, esta circunstancia no afecta al carácter preciso e incondicional de sus disposiciones cuando dicho margen de apreciación no excluya que puedan determinarse unos derechos mínimos y, por tanto, sea posible definir la protección mínima que debe aplicarse en todo caso (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de julio de 1994, Faccini Dori, C-91/92, EU:C:1994:292, apartado 17; de 3 de octubre de 2000, Simap, C-303/98, EU:C:2000:528, apartado 68, y de 14 de enero de 2021, RTS infra y Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C-387/19, EU:C:2021:13, apartado 49).
66 En el caso de autos, del propio tenor del artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2006/123 se desprende que, cuando el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado debido a la escasez de recursos naturales, los Estados miembros deberán aplicar un procedimiento de selección entre los posibles candidatos en el que se den todas las garantías de imparcialidad y de transparencia y, en concreto, se haga la publicidad adecuada del inicio, el desarrollo y la finalización del procedimiento.
67 Ciertamente, los Estados miembros conservan cierto margen de apreciación si deciden adoptar normas destinadas a garantizar concretamente la imparcialidad y la transparencia del procedimiento de selección. No obstante, al imponer la organización de un procedimiento de selección imparcial y transparente, el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2006/123 prescribe, de manera incondicional y suficientemente precisa, un contenido de protección mínima a favor de los posibles candidatos (véanse, por analogía, las sentencias de 15 de abril de 2008, Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, apartado 74, y de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403/01, EU:C:2004:584, apartado 105).
68 Por su parte, el artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva dispone, en particular, que una autorización, como una concesión de ocupación del dominio público marítimo, se concederá por una duración limitada y adecuada y no dará lugar a un procedimiento de renovación automática.
69 Esta disposición tiene efecto directo, en la medida en que prohíbe en términos inequívocos a los Estados miembros establecer prórrogas automáticas y generalizadas de tales concesiones, sin que estos dispongan de ningún margen de apreciación ni puedan supeditar la prohibición a condición alguna y sin que sea necesaria la adopción de un acto de la Unión o de los Estados miembros. Asimismo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2006/123 prohíbe expresamente tal renovación automática (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros, C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558, apartado 50).
70 Por lo tanto, el artículo 12, apartados 1 y 2, de dicha Directiva impone a los Estados miembros la obligación de aplicar un procedimiento de selección imparcial y transparente entre los posibles candidatos y les prohíbe renovar automáticamente una autorización concedida para una determinada actividad, en términos incondicionales y suficientemente precisos.
71 La circunstancia de que esa obligación y esa prohibición solo se apliquen en los supuestos en que el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado debido a la escasez de los recursos naturales que se pueden utilizar, supuestos que han de determinarse en función de una situación de hecho apreciada por la Administración competente bajo el control de un órgano jurisdiccional nacional, no desvirtúa el efecto directo atribuido al citado artículo 12, apartados 1 y 2.
72 Por otro lado, es preciso recordar que el efecto directo de las disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de una directiva constituye una garantía mínima, derivada del carácter imperativo de la obligación impuesta a los Estados miembros por efecto de las directivas en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo 3, que no puede servir de justificación a un Estado miembro para eximirse de adoptar a su debido tiempo medidas de aplicación adecuadas al objetivo de cada directiva (sentencia de 6 de mayo de 1980, Comisión/Consejo, 102/79, EU:C:1980:120, apartado 12). De ello se deduce que, a pesar del reconocimiento de un efecto directo a dicha obligación y dicha prohibición, establecidas en el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123, las autoridades italianas continúan obligadas a transponerlas a su ordenamiento jurídico.
73 Por último, conviene destacar que una sentencia prejudicial, como la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558), aclara y precisa, en la medida en que sea necesario, el significado y el alcance de la norma enunciada en la citada disposición de la Directiva 2006/123, tal como debe o habría debido ser entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor, es decir, con arreglo al artículo 44 de esa Directiva, a más tardar desde el 28 de diciembre de 2009. De ello se desprende que dicha norma, así interpretada, debe ser aplicada por el juez incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas con anterioridad a esa sentencia [véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de marzo de 1980, Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100, apartado 16, y de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C-430/21, EU:C:2022:99, apartado 77].
74 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y cuarta que el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que la obligación de los Estados miembros de aplicar un procedimiento de selección imparcial y transparente entre los posibles candidatos y la prohibición de renovar automáticamente una autorización concedida para una determinada actividad están enunciadas de manera incondicional y suficientemente precisa para poder considerar que tienen efecto directo.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
75 Habida cuenta de la respuesta dada a las cuestiones prejudiciales segunda y cuarta, no ha lugar a responder a la tercera.
Sobre la quinta cuestión prejudicial y la segunda parte de la octava
76 Mediante su quinta cuestión prejudicial y la segunda parte de la octava, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 288 TFUE, párrafo 3, debe interpretarse en el sentido de que la apreciación del efecto directo de la obligación y de la prohibición establecidas en el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 y el deber de dejar inaplicadas las disposiciones nacionales contrarias incumben exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales o también a las autoridades administrativas, incluidas las municipales.
77 A este respecto, basta con recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, al igual que el juez nacional, una Administración, incluso municipal, tiene el deber de aplicar las disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de una directiva y de dejar inaplicadas las disposiciones del Derecho nacional que no sean conformes con aquellas (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de junio de 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, apartados 29 a 33, y de 10 de octubre de 2017, Farrell, C-413/15, EU:C:2017:745, apartado 33).
78 En este sentido, conviene precisar que la indicación recogida en el apartado 43 de la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C-458/14 y C-67/15, EU:C:2016:558), según la cual correspondía al órgano jurisdiccional remitente verificar si se cumplía el requisito de la escasez de recursos naturales, previsto en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2006/123, no significa que solo los órganos jurisdiccionales nacionales deban velar por el cumplimiento de ese requisito. En efecto, cuando el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado a causa de la escasez de los recursos naturales que se pueden utilizar, toda Administración tiene el deber de organizar, en virtud de dicha disposición, un procedimiento de selección entre los posibles candidatos y de cerciorarse de que se cumplen todos los requisitos previstos en dicha disposición, dejando inaplicadas, en su caso, las normas de Derecho nacional que no sean conformes con esta.
79 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial y a la segunda parte de la octava que el artículo 288 TFUE, párrafo 3, debe interpretarse en el sentido de que la apreciación del efecto directo de la obligación y de la prohibición establecidas en el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 y el deber de dejar inaplicadas las disposiciones nacionales contrarias incumben a los órganos jurisdiccionales nacionales y a las autoridades administrativas, incluidas las municipales.
Sobre la novena cuestión prejudicial
80 Mediante su novena cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que el efecto directo de esa disposición obliga a dejar inaplicada una normativa nacional en virtud de la cual, al vencimiento de una concesión, todas las obras no desmontables construidas por el concesionario en el terreno objeto de concesión revierten en el concedente, sin compensación ni reembolso alguno, y si la inaplicación de esa normativa es compatible con el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales.
81 A este respecto, procede recordar que, según una jurisprudencia consolidada, el espíritu de colaboración que debe presidir el funcionamiento de la remisión prejudicial implica que el juez nacional tenga en cuenta la función confiada al Tribunal de Justicia, que es la de contribuir a la administración de justicia en los Estados miembros y no la de formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas (sentencias de 3 de febrero de 1983, Robards, 149/82, EU:C:1983:26, apartado 19; de 16 de julio de 1992, Meilicke, C-83/91, EU:C:1992:332, apartado 25, y de 15 de diciembre de 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, apartado 60).
82 Por consiguiente, el Tribunal de Justicia puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación o la apreciación de la validez del Derecho de la Unión que se ha solicitado no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones que se le hayan planteado (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de diciembre de 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, apartado 61, y de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, EU:C:2021:602, apartado 55).
83 En el caso de autos, el litigio principal se refiere a la prórroga de las concesiones, y no al derecho de un concesionario a obtener, al vencimiento de la concesión, algún tipo de compensación por las obras no desmontables que haya construido en el terreno objeto de concesión. Así pues, al no haber expuesto el órgano jurisdiccional remitente los elementos fácticos y jurídicos que caracterizan la situación controvertida en el litigio principal, el Tribunal de Justicia no puede responder de manera útil la novena cuestión prejudicial.
84 Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de esta cuestión.
Costas
85 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior,
debe interpretarse en el sentido de que
no resulta únicamente aplicable a las concesiones de ocupación del dominio público marítimo que presenten un interés transfronterizo cierto.
2) El artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2006/123
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a que la escasez de los recursos naturales y de las concesiones disponibles se evalúe combinando un enfoque abstracto y general, a escala nacional, y un enfoque casuístico basado en un análisis del territorio costero del municipio afectado.
3) El examen de la primera cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Directiva 2006/123 en relación con el artículo 94 CE.
4) El artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123
debe interpretarse en el sentido de que
la obligación de los Estados miembros de aplicar un procedimiento de selección imparcial y transparente entre los posibles candidatos y la prohibición de renovar automáticamente una autorización concedida para una determinada actividad están enunciadas de manera incondicional y suficientemente precisa para poder considerar que tienen efecto directo.
5) El artículo 288 TFUE, párrafo tercero,
debe interpretarse en el sentido de que
la apreciación del efecto directo de la obligación y de la prohibición establecidas en el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 y el deber de dejar inaplicadas las disposiciones nacionales contrarias incumben a los órganos jurisdiccionales nacionales y a las autoridades administrativas, incluidas las municipales.
